SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête No 24194/94
présentée par Jean-Pierre PIERRE-BLOCH
contre la France
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre
du conseil le 30 juin 1995 en présence de
MM. H. DANELIUS, Président en exercice
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
J.-C. SOYER
Mme G.H. THUNE
M. F. MARTINEZ
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
B. MARXER
G.B. REFFI
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
B. CONFORTI
I. BÉKÉS
J. MUCHA
D. SVÁBY
G. RESS
C. BÎRSAN
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme
et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 6 avril 1994 par Jean-Pierre PIERRE-
BLOCH contre la France et enregistrée le 25 mai 1994 sous le N° de
dossier 24194/94 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
3 novembre 1994 et les observations en réponse présentées par le
requérant le 28 décembre 1994 ;
Vu les observations développées par les parties à l'audience du
30 juin 1995 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, de nationalité française, est né en 1939 et réside à
Neuilly. Il est consultant et ancien député. Devant la Commission, il est
représenté par Maître Johelle Roué-Villeneuve, avocat au Conseil d'Etat
et à la Cour de cassation.
1. Circonstances particulières de l'affaire
Le requérant se porta candidat aux élections législatives des 21 et
28 mars 1993 dans la 19e circonscription de Paris. Il fut proclamé élu
à l'issue du second tour de scrutin.
Le 27 mai 1993, le requérant déposa son compte de campagne devant
la Commission nationale des comptes de campagne et des financements
politiques. Ce compte faisait apparaître un montant de dépenses de
440.603,15 francs et de recettes de 512.661,01 francs.
Par décision du 30 juillet 1993, la Commission nationale des comptes
de campagne rejeta le compte de campagne du requérant, en considérant que
le montant des dépenses ressortait à la somme de 816.663,84 francs et
présentait un excédent de 316.663,80 francs, le plafond légal des
dépenses étant de 500.000 francs. La Commission réintégra diverses
dépenses non déclarées exposées pour les besoins de la campagne
électorale à savoir le coût d'un sondage (83.020 francs) pour lequel le
requérant prétend ne pas avoir donné son accord et le coût de cinq
numéros d'une publication de 16 pages intitulée "Demain notre Paris-
Editions 18e et 19e arrondissements" (328.641,65 francs).
Constatant le dépassement du plafond légal des dépenses, la
Commission nationale des comptes de campagne saisit le Conseil
constitutionnel en vertu de l'article 136-1 du code électoral.
Par requête enregistrée le 8 septembre 1993, le requérant contesta
devant le Conseil d'Etat la décision de la Commission nationale des
comptes de campagne datée du 30 juillet 1993 au motif que le principe du
contradictoire avait été violé et qu'il y avait rupture d'égalité de
traitement car d'autres candidats avaient été entendus par la Commission.
Par mémoire du même jour, le requérant demanda au Conseil constitutionnel
de surseoir à statuer jusqu'à ce que le Conseil d'Etat se soit prononcé
sur la légalité de la décision de la Commission nationale des comptes de
campagne.
Entre-temps, un électeur de la circonscription avait saisi le
Conseil constitutionnel d'une requête tendant à l'annulation des
opérations auxquelles il avait été procédé les 21 et 28 mars 1993 dans
la 19e circonscription de Paris. Il faisait valoir que le requérant avait
dépassé le plafond des dépenses électorales fixé en l'espèce à 500.000
francs en vertu de l'article L 52-11 du code électoral.
Par décision du 24 novembre 1993, le Conseil constitutionnel,
statuant à la fois sur la requête de l'électeur de la circonscription et
sur la saisine de la Commission nationale des comptes de campagne,
prononça l'inéligibilité du requérant pour un an à compter du
28 mars 1993 et le déclara démissionnaire d'office de son mandat de
député en application de l'article L.0.136-1 du code électoral. Le
Conseil fixa le montant des dépenses exposées par le requérant à
588.987,14 francs. Il réintégra dans les dépenses du requérant le coût
des dépenses afférentes au journal "Demain notre Paris", le coût du
sondage mais au tiers des sommes exposées, ainsi que le coût de divers
frais de propagande fixé à 33.360,60 francs.
Le 30 novembre 1993, le requérant déposa une requête en
rectification d'erreur matérielle auprès du Conseil constitutionnel. Le
requérant fit valoir que le Conseil avait compté deux fois les mêmes
dépenses de propagande, et que le coût du sondage ne pouvait pas lui être
imputé puisqu'il provenait d'une demande d'un de ses adversaires
appartenant à une formation politique différente.
Par lettre du 2 décembre 1993, l'avocat du requérant demanda au
secrétaire général de lui indiquer la date à laquelle serait audiencée
son affaire. Par un mémoire du 7 décembre 1993, le requérant compléta sa
requête en faisant valoir que la décision du Conseil constitutionnel ne
comportait pas de signature du Président, du secrétaire général ni du
rapporteur dont le nom était secret. Il ajouta qu'il avait été également
privé de déposer des conclusions ultimes, faute pour lui d'avoir été
avisé de la date d'audience à laquelle son affaire serait examinée.
Le 17 décembre 1993, le Conseil constitutionnel rendit sa décision,
sans avoir informé le requérant de la date d'audience. Sans se prononcer
sur les moyens de procédure et de forme soulevés par le requérant, le
Conseil ramena les dépenses de propagande qu'il avait fixées de 33.360,60
francs à 7.950 francs. Il fixa donc le montant des dépenses exposées par
le requérant à 563.572,46 francs.
Par décision du 8 avril 1994, la Commission nationale des comptes
de campagne fixa à 59.572 francs la somme que le requérant était tenu de
verser au Trésor public, en déduisant de la somme de 63.572,46 francs
fixée par le Conseil constitutionnel les honoraires de l'expert
comptable.
Par arrêt du 9 mai 1994, le Conseil d'Etat, statuant sur la requête
du requérant du 8 septembre 1993, la déclara irrecevable au motif que "la
décision attaquée, par laquelle la Commission nationale des comptes de
campagne et des financements politiques a réformé le compte de campagne
du requérant et, constatant un dépassement du plafond des dépenses
électorales, a saisi le Conseil constitutionnel, n'est pas détachable de
la procédure juridictionnelle ainsi engagée devant celui-ci ; que, dès
lors, elle n'est pas susceptible de faire l'objet d'un recours devant le
juge administratif".
Le 8 juin 1994, le requérant saisit le tribunal administratif de
Paris d'une requête en annulation de la décision de la Commission
nationale des comptes de campagne du 8 avril 1994 fixant à 59.572 francs
la somme que le requérant était tenu de verser au Trésor public au titre
du dépassement des dépenses de sa campagne électorale.
Par jugement du 14 novembre 1994, le tribunal administratif rejeta
son recours en relevant qu'en application du dernier alinéa de l'article
L 52-15 du code électoral, la Commission nationale des comptes de
campagne était tenue de mettre à la charge de l'intéressé le versement
du montant du dépassement et que, par suite, les moyens invoqués par le
requérant à l'encontre de la décision contestée étaient inopérants.
2. Eléments de droit interne
A. Code électoral (Loi n° 90-55 du 15 janvier 1990)
Article L 52-4
"Pendant l'année précédant le premier jour du mois d'une élection
et jusqu'à la date du tour du scrutin où l'élection a été acquise,
un candidat à cette élection ne peut avoir recueilli des fonds en
vue du financement de sa campagne que par l'intermédiaire d'un
mandataire nommément désigné par lui, qui est soit une association
de financement électoral, soit une personne physique dénommée "le
mandataire financier".
Lorsque le candidat a décidé de recourir à une association de
financement électoral ou à un mandataire, il ne peut régler les
dépenses occasionnées par sa campagne électorale que par leur
intermédiaire, à l'exception du montant du cautionnement éventuel
et des dépenses prises en charge par un parti ou groupement
politique.
En cas d'élection anticipée ou partielle, ces dispositions ne sont
applicables qu'à compter de l'événement qui rend cette élection
nécessaire...".
Article L 52-11
"Pour les élections auxquelles l'article L 52-4 est applicable, il
est institué un plafond des dépenses électorales, autres que les
dépenses de propagande directement prises en charge par l'Etat,
exposées par chaque candidat ou chaque liste de candidats, ou pour
leur compte, au cours de la période mentionnée au même article.
Le plafond des dépenses pour l'élection des députés est de 500.000
francs par candidat. Il est ramené à 400.000 francs dans les
circonscriptions dont la population est inférieure à 80.000
habitants."
Article L 52-12
"Chaque candidat ou candidat tête de liste soumis au plafonnement
prévu à l'article L 52-11 est tenu d'établir un compte de campagne
retraçant, selon leur origine, l'ensemble des recettes perçues et,
selon leur nature, l'ensemble des dépenses engagées ou effectuées
en vue de l'élection, par lui même ou pour son compte, au cours de
la période mentionnée à l'article L 52-4.
Sont réputés faites pour son compte les dépenses exposées
directement au profit du candidat et avec l'accord, même tacite, de
celui-ci, par les personnes physiques et morales, les groupements
et partis qui lui apportent leur soutien. Le candidat estime et
inclut, en recettes et en dépenses, les avantages directs ou
indirects, les prestations de services et dons en nature dont il a
bénéficié.
Dans les deux mois qui suivent le tour de scrutin où l'élection a
été acquise, chaque candidat ou candidat tête de liste présent au
premier tour dépose à la préfecture son compte de campagne et ses
annexes, présentés par un membre de l'ordre des experts-comptables
et des comptables agréés et accompagné des justificatifs de ses
recettes ainsi que des factures, devis et autres documents de nature
à établir le montant des dépenses payées ou engagées par le candidat
ou pour son compte.
Le montant du cautionnement n'est pas compris dans les dépenses.
Sous réserve du règlement de dépenses engagées avant le premier tour
de scrutin, le compte de campagne des candidats présents au seul
premier tour ne peut retracer de dépenses postérieures à la date de
celui-ci. La valeur vénale résiduelle des immobilisations éventuel-
lement constituées au cours de la période mentionnée à l'article L
52-4 doit être déduite des charges retracées dans le compte de
campagne.
Le compte de campagne et ses annexes sont transmis à la Commission
nationale des comptes de campagne et des financements politiques.
La Commission assure la publication des comptes de campagne dans
une forme simplifiée (L. n° 93-122 du 29 janvier 1993, art. 9):
"Pour chaque candidat, la publication comporte la liste exhaustive
des personnes morales qui lui ont consenti des dons, avec
l'indication du montant de chacun de ces dons".
B. Dispositions du code électoral relatives à la Commission
nationale des comptes de campagne et des financements
politiques (Loi n° 90-55 du 15 janvier 1990)
Article L 52-14
"Il est institué une Commission nationale des comptes de campagne
et des financements politiques. Cette commission comprend neuf
membres nommés, pour cinq ans, par décret :
- trois membres ou membres honoraires du Conseil d'Etat, désignés
sur proposition du vice-président du Conseil d'Etat, après avis du
bureau ;
- trois membres ou membres honoraires de la Cour de cassation,
désignés sur proposition du premier président de la Cour de
cassation, après avis du bureau ;
- trois membres ou membres honoraires de la Cour des comptes,
désignés sur proposition du premier président de la Cour des
comptes, après avis des présidents de chambre.
Elle élit son président.
La commission peut bénéficier, pour l'accomplissement de ses tâches,
de la mise à disposition de fonctionnaires chargés de l'assister et
recourir à des experts. Elle peut également demander à des officiers
de police judiciaire de procéder à toute investigation qu'elle juge
nécessaire pour l'exercice de sa mission."
Article L 52-15
"La Commission nationale des comptes de campagne et des financements
politiques approuve et, après procédure contradictoire, rejette ou
réforme les comptes de campagnes. Hors le cas prévu à l'article L
118-2, elle se prononce dans les six mois du dépôt des comptes.
Passé ce délai, les comptes sont réputés approuvés.
Lorsque la Commission a constaté que le compte de campagne n'a pas
été déposé dans le délai prescrit, si le compte a été rejeté ou si,
le cas échéant après réformation, il fait apparaître un dépassement
du plafond des dépenses électorales, la Commission saisit le juge
de l'élection.
Dans le cas où la Commission a relevé des irrégularités de nature
à contrevenir aux dispositions des articles L 52-4 à L 52-13 et L
52-16, elle transmet le dossier au parquet.
Le remboursement total ou partiel des dépenses retracées dans le
compte de campagne, quand la loi le prévoit, n'est possible qu'après
l'approbation du compte de campagne par la Commission. Dans tous les
cas où un dépassement du plafond des dépenses électorales a été
constaté par une décision définitive, la Commission fixe alors une
somme égale au montant du dépassement que le candidat est tenu de
verser au Trésor public. Cette somme est recouvrée comme les
créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine."
Article L 113-1
"Sera puni d'une amende de 25.000 francs et d'un emprisonnement d'un
an, ou de l'une de ces deux peines seulement, tout candidat en cas
de scrutin uninominal, ou tout candidat tête de liste en cas de
scrutin de liste, qui ... :
3° Aura dépassé le plafond des dépenses électorales fixé en
application de l'article L 52-11 ;
4° N'aura pas respecté les formalités d'établissement du compte de
campagne prévues par les articles L 52-12 et L 52-13."
Article L.O. 128 alinéa 2
"Est... inéligible pendant un an à compter de l'élection celui qui
n'a pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le
délai prescrits par l'article L 52-12 et celui dont le compte de
campagne a été rejeté à bon droit. Peut également être déclaré
inéligible, pour la même durée, celui qui a dépassé le plafond des
dépenses électorales tel qu'il résulte de l'article L 52-11."
L'article 9 de la loi organique n° 95-62 du 19 janvier 1995
modifiant diverses dispositions relatives à l'élection du Président
de la République et à celle des députés à l'Assemblée nationale a
supprimé les mots "à compter de l'élection" figurant dans le second
alinéa de l'article L.O. 128 cité ci-dessus.
Article L 136-1
"La Commission instituée par l'article L 52-14 saisit le Conseil
constitutionnel du cas de tout candidat susceptible de se voir
opposer les dispositions du deuxième alinéa de l'article L.0.
128. Le Conseil constitutionnel constate, le cas échéant,
l'inéligibilité et, s'il s'agit du candidat proclamé élu, il le
déclare, par la même décision, démissionnaire d'office."
C. Constitution du 4 octobre 1958
Article 56
"Le Conseil constitutionnel comprend neuf membres, dont le mandat
dure neuf ans et n'est pas renouvelable. Le Conseil
constitutionnel se renouvelle par tiers tous les trois ans. Trois
des membres sont nommés par le Président de la République, trois par
le Président de l'Assemblée Nationale, trois par le Président du
Sénat.
En sus des neuf membres prévus ci-dessus, font de droit partie à
vie du Conseil constitutionnel les anciens Présidents de la
République.
Le président est nommé par le Président de la République. Il a
voix prépondérante en cas de partage."
Article 59
"Le Conseil constitutionnel statue, en cas de contestation, sur la
régularité de l'élection des députés et des sénateurs."
Article 62
"Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles
d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à
toutes les autorités administratives et juridictionnelles."
Ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique
sur le Conseil constitutionnel
Article 37
"Dès réception d'une requête, le président en confie l'examen à
l'une des sections et désigne un rapporteur qui peut être choisi
parmi les rapporteurs adjoints."
Article 38
"Les sections instruisent les affaires dont elles sont chargées et
qui sont portées devant le conseil assemblé.
Toutefois, le conseil, sans instruction contradictoire préalable,
peut rejeter, par décision motivée, les requêtes irrecevables ou ne
contenant que des griefs qui manifestement ne peuvent avoir une
influence sur les résultats de l'élection. La décision est aussitôt
notifiée à l'assemblée intéressée."
D. Règlement du 31 mai 1959 applicable à la procédure suivie
devant le Conseil constitutionnel pour le contentieux de
l'élection des députés et des sénateurs
Article 17
"Les séances du Conseil constitutionnel ne sont pas publiques. Les
personnes visées aux articles 3 et 9 du présent règlement ne peuvent
demander à y être entendues."
La deuxième phrase de l'article 17 ci-dessus a été supprimée suite
à une délibération du Conseil constitutionnel du 28 juin 1995 et
remplacée par la phrase suivante :
"Cependant les personnes visées aux articles 3 et 9 du présent
règlement peuvent demander à y être entendues."
E. Jurisprudence
Tribunal administratif de Paris, jugement Galy-Dejean du 12
février 1993
"Sur les décisions prises par la Commission nationale des comptes
de campagne et de financements politiques :"
"... Considérant qu'il résulte de l'instruction que M. Galy-Dejean
a été élu député de Paris le 3 février 1991... ; que le Conseil
constitutionnel, par une décision définitive en date du
31 juillet 1991, a estimé que le coût de deux sondages d'opinion
devait être réintégré dans les dépenses électorales de l'intéressé
et a établi le montant de ces dépenses à une somme excédant le
plafond légal de 201.962,83; que la Commission nationale a pris une
nouvelle décision en date du 18 octobre 1991 qui a pris acte du
nouveau montant des dépenses électorales établi par le Conseil
constitutionnel et a fixé le montant de la somme due au Trésor
public par M. Galy-Dejean; considérant que la Commission nationale
était tenue de prendre une nouvelle décision pour se conformer aux
dispositions de l'article L 52-15 et pour respecter la chose jugée
par la décision définitive du Conseil constitutionnel... "
"Sur les moyens tirés de la méconnaissance des articles 6-3 et 7
de la Convention européenne des Droits de l'Homme :"
" Considérant qu'il résulte de l'instruction, et qu'il n'est pas
contesté que M. Galy-Dejean n'était pas accusé..."
"Considérant qu'en tout état de cause, en admettant même que la
nécessité de verser à l'Etat une somme égale au montant du
dépassement du plafond des dépenses électorales constitue une
sanction, cette sanction présente uniquement le caractère d'une
sanction administrative ; qu'elle ne saurait être regardée comme
présentant un caractère pénal et constituant la condamnation
d'une infraction; qu'elle n'entre donc pas dans le champ
d'application de l'article 7 de la Convention européenne ; que
d'ailleurs, l'article L 113-1 du code électoral a institué, en cas
de dépassement des dépenses électorales, des peines délictuelles
d'amendes et d'emprisonnement qui ont un caractère de sanction
pénale et qui ne sont pas en cause dans la présente instance ; qu'il
suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions
de l'article 7 de la Convention européenne par la décision attaquée
ne saurait être retenu ;...
"Sur les autres moyens de la requête :"
"Considérant que la lecture du texte du dernier alinéa de l'article
L 52-15 du code électoral montre qu'à l'évidence le législateur a
entendu ne laisser aucun pouvoir d'appréciation à la Commission
nationale, qui était tenue de tirer les conséquences de la décision
définitive du Conseil constitutionnel, et de retenir uniquement le
montant du dépassement du plafond légal des dépenses électorales
pour fixer la somme due au Trésor public par M. Galy-Dejean ;
considérant qu'il suit de là que cette disposition législative, dont
la régularité ne saurait être contestée, ayant prévu une compétence
liée pour la Commission nationale, tous les autres moyens énoncés
par le requérant à l'encontre de la décision attaquée sont
inopérants et doivent être rejetés."
Déc. du Conseil constitutionnel 93-1504, 25 novembre 1993, AN,
Val d'Oise, 7e circ.
Un dépassement du plafond des dépenses électorales de 1.587 F
n'entraîne pas le prononcé de l'inéligibilité.
GRIEFS
1. Le requérant se plaint de plusieurs violations de l'article 6 de la
Convention.
Le requérant estime que la violation de l'article 6 par. 1 est
patente au regard de tous les critères du procès équitable : procédure
secrète, absence d'information quant aux dates d'audience, absence de
publicité des débats, partialité du "tribunal" en raison du rôle du
rapporteur dont le nom est tenu secret, absence de signature des
décisions.
2. Le requérant se plaint de n'avoir pas eu de recours effectif au sens
de l'article 13 de la Convention pour faire valoir ses griefs. Il
n'existe aucun recours possible contre les décisions du Conseil
constitutionnel alors que celui-ci ne statue pas en qualité de cour
constitutionnelle mais comme un juge de droit commun et en premier et
dernier ressort.
3. Le requérant se plaint enfin de la violation de l'article 14 de la
Convention dans la mesure où il aurait fait l'objet d'une discrimination
de nature politique. Le requérant fait valoir que, à l'occasion d'une
autre contestation électorale d'un autre candidat, le Conseil
constitutionnel refusa d'intégrer la moindre somme d'un sondage commandé
dans les mêmes conditions que celui en cause dans son affaire et ayant
trait aux mêmes questions. Il estime que la notion de dépense utile pour
les besoins de la campagne législative a été appréciée différemment selon
la formation politique à laquelle le candidat appartient.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 6 avril 1994 et enregistrée le
25 mai 1994.
Le 6 juillet 1994, la Commission a décidé de porter la requête à la
connaissance du Gouvernement défendeur en invitant celui-ci à présenter
des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 3 novembre 1994 et
le requérant y a répondu le 28 novembre 1994.
Le 20 février 1995, la Commission a décidé d'inviter les parties à
lui présenter oralement, au cours d'une audience contradictoire, des
observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête.
L'audience a eu lieu le 30 juin 1995.
Les parties ont comparu comme suit :
Pour le Gouvernement
- M. Marc PERRIN de BRICHAMBAUT, Directeur des Affaires
Juridiques du Ministère des Affaires Etrangères, en qualité
d'agent
- M. Olivier SCHRAMECK, Secrétaire Général du Conseil
constitutionnel
- M. Jean-Pierre CAMBY, Chef du service juridique du Conseil
constitutionnel
- Mme Marie MERLIN-DESMARTIS, Conseiller de tribunal
administratif détaché à la Direction des Affaires Juridiques
du Ministère des Affaires Etrangères, en qualité de conseils
Pour le requérant
- Maître Johelle ROUE-VILLEUNEUVE
Le requérant, M. Jean-Pierre PIERRE-BLOCH, était également
présent
EN DROIT
1. Le requérant se plaint de plusieurs violations de l'article 6 par.
1 (art. 6-1) de la Convention dont la partie pertinente est ainsi
libellée :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un
tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera,
soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère
civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale
dirigée contre elle."
Le Gouvernement excipe tout d'abord du défaut d'épuisement des voies
de recours internes au sens de l'article 26 (art. 26) de la Convention,
le requérant n'ayant pas soulevé les questions de l'oralité et de la
publicité des débats dans l'ordre juridique interne.
Le Gouvernement estime en effet que le requérant avait, par le biais
d'un dépôt de conclusions, la possibilité de demander au Conseil
constitutionnel de tenir une audience publique, au besoin en attirant son
attention sur les dispositions de l'article 6 (art. 6) de la Convention
qui ont primauté sur le règlement de procédure. Certes, il n'y a qu'un
seul précédent jurisprudentiel (déc. n° 88-113 du 8 novembre 1988) où le
Conseil constitutionnel avait rejeté les conclusions du candidat
demandant une audience publique au motif que l'article 17 du règlement
du 31 mai 1959 dispose que les séances ne sont pas publiques et qu'une
telle règle "n'est pas contraire à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention, qui ne concerne que le contentieux pénal et le jugement des
contestations sur les droits et obligations de caractère civil".
Le Gouvernement relève qu'il est vrai que cette décision de 1988 est
antérieure à la mise en oeuvre, pour la première fois à l'occasion des
élections législatives de 1993, de la loi du 15 janvier 1990. Il eut
toutefois appartenu au requérant, s'il estimait que le nouveau
contentieux né de cette loi concernait une accusation en matière pénale,
de demander au Conseil constitutionnel d'organiser des débats publics ou
de modifier en ce sens son règlement de procédure.
Le Gouvernement soutient en second lieu que la requête est
incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention car
la procédure en cause devant le Conseil constitutionnel ne visait ni à
trancher une contestation sur des droits ou obligations de caractère
civil du requérant ni à décider du bien-fondé d'une accusation en matière
pénale dirigée contre lui.
Sur l'absence de contestation sur des droits et obligations de
caractère civil, le Gouvernement rappelle que le contentieux électoral
concerne l'exercice de droits de caractère politique qui relève à ce
titre exclusivement du droit public. Il mentionne en particulier une
décision de la Commission (N° 12897/87, Desmeules c/ France,
déc. 13.4.89, D.R. 67 p. 166) dans laquelle le Conseil constitutionnel
avait statué sur une contestation concernant le droit d'un candidat à se
présenter à l'élection législative et pour laquelle elle avait décidé que
les "droits en cause, politiques par excellence" ne pouvaient être
considérés comme des droits de caractère civil.
La circonstance que le candidat, s'il a dépassé le plafond des
dépenses électorales, est tenu de verser au Trésor public une somme égale
au montant du dépassement n'est pas de nature à modifier une telle
qualification, le dispositif de la décision du Conseil constitutionnel
se bornant à déclarer le candidat démissionnaire d'office et inéligible
pour un an.
Sur l'absence d'accusation en matière pénale, le Gouvernement relève
que la Commission n'a pas été saisie, à ce jour, d'une requête posant la
question de la "pénalisation" de restrictions apportées par les Etats à
l'exercice des droits politiques. Il observe toutefois que la Commission
a estimé que la résolution des chambres fédérales suisses portant levée
de l'immunité parlementaire d'un conseiller national genevois ne décidait
pas d'une accusation en matière pénale dirigée contre lui (N° 19890/92,
Ziegler c/Suisse, déc. 3.5.92).
Le Gouvernement propose de confronter la procédure litigieuse aux
critères dégagés par la Commission et la Cour sur la notion d'accusation
en matière pénale (voir, en dernier lieu, Cour eur. D.H., arrêt Ravnsborg
c/Suède du 23 mars 1994, série A n° 283, par. 33).
En ce qui concerne la qualification de l'infraction en droit
français, le Gouvernement estime que la loi du 15 janvier 1990 relative
à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du
financement des activités politiques n'appartient pas à la législation
pénale française.
D'autre part, le Gouvernement considère que la norme en cause est
dépourvue de caractère général car elle a pour objet de déterminer des
règles de comportement, une sorte de "code de bonne conduite" à l'usage
exclusif des candidats à une élection. Les règles juridiques qui
habilitent le juge à déclarer inéligible un candidat sont moins destinées
à réprimer des manquements individuels qu'à garantir la régularité du
scrutin sans qu'il soit nécessaire d'engager des poursuites pénales. Il
n'existe pas, selon le Gouvernement, un contentieux classique qui porte
sur la régularité de l'élection et un contentieux spécifique des comptes
de campagne qui revêtirait un caractère pénal mais un seul contentieux
électoral dont l'unique objet est d'assurer le caractère démocratique du
scrutin.
Dès lors, le Gouvernement soutient que le prononcé de
l'inéligibilité n'est que la sanction électorale du dépassement du
plafond des dépenses autorisées et qu'il serait bien difficile de
qualifier de "pénales par nature" des irrégularités telles que la non
comptabilisation en dépenses de frais afférents à un sondage pré-
électoral. La décision d'inéligibilité ne peut être considérée comme une
mesure spécifique au droit pénal.
Même si les articles 42 et 43 du code pénal prévoient que
l'inéligibilité peut constituer une peine en matière correctionnelle,
l'inéligibilité prévue à l'article L.O. 128-2 du code électoral ne vaut
que pour une année et pour l'élection en cause, le candidat conservant
la faculté de solliciter d'autres mandats. Le Gouvernement estime dès
lors que la sanction en cause s'analyse en une incapacité électorale
spéciale limitée tant dans le temps que dans ses conséquences pratiques.
Le Gouvernement précise que l'obligation de verser au Trésor public
une somme égale au montant du dépassement ne saurait être assimilée à une
amende pénale. Il ne s'agit en effet que d'une conséquence tout à fait
indirecte de la décision prise par le Conseil constitutionnel, lequel
se borne à déclarer le candidat démissionnaire d'office et inéligible
pour un an.
C'est à la Commission nationale des comptes de campagne qu'il
appartient, par une décision distincte et détachable du contentieux de
l'élection puisque susceptible d'être elle-même attaquée devant le
tribunal administratif, de tirer les conséquences du dépassement constaté
par le Conseil constitutionnel. En outre, contrairement aux amendes
infligées à l'issue de procédures pénales classiques, le versement n'est
pas forfaitaire mais correspond très précisément au montant du
dépassement constaté. Enfin, il ne saurait être, en droit interne,
convertible en une peine privative de liberté en cas de non-paiement et
il n'est pas inscrit au casier judiciaire de l'intéressé.
Le montant de 59.572 francs mis à la charge du requérant n'apparaît
pas en outre comme une charge anormale hors de proportion avec la
situation financière générale du requérant et n'atteint pas le seuil de
gravité exigé par la jurisprudence des organes de la Convention.
Enfin, le Gouvernement souligne que la procédure devant le Conseil
constitutionnel ne saurait ni directement ni indirectement conduire à
décider du bien-fondé d'une accusation en matière pénale puisque seul
l'article L 113-1 du code électoral prévoit des peines d'amende ou
privatives de liberté de nature véritablement pénales. Or, en l'espèce
la Commission nationale des comptes de campagne n'a pas fait usage de la
faculté, prévue par l'article L 52-15, 3e alinéa, de transmettre le
dossier au parquet pour l'ouverture de poursuites pénales sur le
fondement de l'article L 113-1 du code électoral. Si le juge répressif
avait été saisi, il aurait eu, en tout état de cause, plénitude de
juridiction pour apprécier le bien-fondé de l'accusation pénale définie
à cet article. Le Gouvernement précise toutefois qu'à l'occasion des
élections de 1993, aucune affaire n'a été transmise au parquet.
Au cas où la Commission devrait admettre l'applicabilité de
l'article 6 (art. 6) de la Convention à la procédure litigieuse, le
Gouvernement estime la requête manifestement mal fondée.
Sur l'indépendance et l'impartialité du Conseil constitutionnel, le
Gouvernement considère que la durée du mandat de ses membres et son
caractère non renouvelable constituent des garanties d'indépendance.
En outre, l'article 1er du décret du 13 novembre 1959 rappelle
l'obligation faite aux membres de s'abstenir de tout ce qui pourrait
compromettre l'indépendance et la dignité de leurs fonctions. Les
interdictions qui pèsent sur eux en vertu de ce même texte (article 2)
forment un corps d'obligations fortes.
Quant au mode de désignation des membres du Conseil constitutionnel,
le Gouvernement rappelle que la nomination des membres d'un tribunal par
le pouvoir politique ne suffit pas, à elle seule, à jeter un doute sur
son indépendance (Cour eur. D.H., arrêt Belilos du 29 avril 1980, série
A n° 112, par. 66). En France, c'est précisément dans un souci
d'indépendance et d'impartialité que le constituant de 1958 a soustrait
aux assemblées le contrôle des élections parlementaires qu'elles
exerçaient jusqu'alors de manière exclusive, pour le confier à une
juridiction extérieure de haut niveau.
Sur le rôle du rapporteur dans la procédure critiquée, le
Gouvernement précise que le rapporteur adjoint n'est pas membre de la
formation de jugement et n'est pas davantage chargé d'instruire
l'affaire. En vertu des articles 37 et 38 de l'ordonnance de 1958, c'est
à la seule section qu'il incombe, après avoir entendu le rapporteur
adjoint de soumettre l'affaire au Conseil en lui proposant un projet de
décision. Le rapporteur "n'a pas voix délibérative" selon l'article 36
de l'ordonnance de 1958 et ne fait que présenter aux conseillers les
conclusions de la section d'instruction dont il est le simple porte-
parole.
Sur le respect du droit à être entendu équitablement et notamment
sur le caractère non contradictoire de la procédure, le Gouvernement
conteste les allégations du requérant et fait savoir qu'aucune pièce n'a
été prise en compte sans que les parties en aient eu connaissance et
qu'elles aient été mises à même de faire des observations à leur sujet.
Le requérant avait la possibilité de se déplacer au siège du Conseil
constitutionnel pour consulter les pièces qui ont servi de base à la
décision.
Sur le respect de l'exigence de publicité de la procédure, le
Gouvernement rappelle que le requérant a omis de présenter des
conclusions tendant à l'organisation de débats publics. A titre
subsidiaire, le Gouvernement se réfère à la jurisprudence de la Cour qui
admet que certains contentieux, à raison de leur spécificité, "se prêtent
mieux à des écritures qu'à des plaidoiries" (Cour eur. D.H., arrêt
Schuler-Zgraggen du 24 juin 1993, série A n° 263, p. 20, par. 58). Selon
le Gouvernement, il n'est pas sûr que le procès équitable ait à gagner
à voir le Conseil constitutionnel transformé en arène politique.
D'autre part, il attire l'attention sur le fait que le Conseil
constitutionnel doit, dans des délais très contraignants, connaître un
important volume d'affaires; c'est ainsi que pour les seules élections
législatives des 21 et 28 mars 1993, 801 affaires ont été portées devant
le Conseil. Ainsi, sauf à priver l'inéligibilité d'un an à compter de la
date de l'élection, prévue à l'époque par l'article L.O. 128, de toutes
conséquences pratiques, le Conseil ne dispose que de deux ou trois mois
pour venir à bout de ce contentieux massif et complexe.
Le Gouvernement en conclut que les limites posées à la règle de
publicité des débats étaient justifiées tant par la spécificité du
contentieux que par des préoccupations de bonne administration de la
justice.
Le requérant conteste l'exception de non-épuisement soulevée par le
Gouvernement. Il estime qu'une requête de sa part visant à demander la
publicité des débats auprès du Conseil constitutionnel était vouée à
l'échec, le règlement de procédure en vigueur à l'époque prohibant
expressément le caractère public des séances. Ceci a été confirmé à
l'occasion du dépôt de la requête en rectification d'erreur matérielle
dans laquelle il avait expressément demandé à être prévenu de la date
d'audience, requête dont le Conseil n'a aucunement tenu compte.
Pour ce qui est de l'applicabilité de l'article 6 (art. 6) de la
Convention, le requérant rappelle la jurisprudence récente des organes
de la Convention en ce qui concerne l'applicabilité de l'article 6 aux
procédures constitutionnelles (cf. Cour eur. D.H., arrêt Ruiz Mateos c/
Espagne du 23 juin 1993, série A n° 262) et considère que la décision du
Conseil constitutionnel ne saurait être soustraite du champ d'application
de l'article 6 (art. 6) au seul motif qu'il s'agit d'une décision rendue
par le Conseil constitutionnel, juridiction suprême compétente en premier
et dernier ressort en la matière.
Par ailleurs, sans ignorer que le contentieux électoral échappe de
par sa nature au contrôle de la Commission, le requérant relève que le
litige en cause se situe au delà d'un simple contentieux électoral
concernant des droits politiques car il se rattache, compte tenu des
pouvoirs qui sont dévolus au Conseil constitutionnel par la loi du
15 janvier 1990, d'une part au secteur de la patrimonialité et d'autre
part au secteur pénal ou à tout le moins quasi-pénal.
Le requérant rappelle que le Conseil constitutionnel, pour aboutir
au prononcé de l'inéligibilité, a opéré une ventilation entre les
dépenses autorisées, les dépenses personnelles et les dépenses
extérieures. La recherche du juge de l'élection s'est inscrite au premier
chef, selon le requérant, dans le patrimoine du candidat. La privation
de son mandat parlementaire a entraîné des conséquences économiques
importantes, à raison de la perte de revenus et des frais qu'il a dû
exposer. Ces frais, plus le versement de la somme correspondant au
montant du dépassement du plafond des dépenses autorisées se rattachent
ainsi, selon le requérant, à des obligations de caractère civil au sens
de l'article 6 (art. 6) de la Convention.
Le requérant considère en outre que la mise en oeuvre des
dispositions de la loi du 15 janvier 1990, qui institue une nouvelle
procédure, aboutit à une véritable sanction de caractère quasi-pénal.
L'inéligibilité revêt, selon lui, un caractère quasi-pénal puisqu'elle
est prévue par les dispositions du code pénal et peut s'ajouter à une
peine principale prononcée par une juridiction pénale.
Enfin, et surtout, la décision de la Commission nationale des
comptes de campagne lui ordonnant de verser au Trésor public le montant
du dépassement, tel que constaté par le Conseil constitutionnel, équivaut
à infliger au requérant une peine d'amende. S'il est vrai que l'ordre de
versement émane de la Commission nationale des comptes de campagne et non
du Conseil constitutionnel, la décision de la Commission nationale n'est
que la conséquence automatique et le prolongement de la décision du
Conseil constitutionnel établissant la matérialité du dépassement et son
montant. En effet, conformément à l'article 62 de la Constitution et aux
dispositions sans équivoque du dernier alinéa de l'article L 52-15 du
code électoral, la Commission nationale est tenue d'appliquer la décision
du Conseil constitutionnel en ce qui concerne l'ordre de versement au
Trésor public. Le requérant se réfère à cet égard au jugement du tribunal
administratif de Paris rendu le 14 novembre 1994.
Par sa décision le Conseil constitutionnel établit en réalité
l'existence d'une infraction matérielle - le dépassement du plafond des
dépenses - infraction qui n'est plus susceptible d'être remise en
question, ni par la Commission nationale des comptes de campagne ni même
par le juge répressif éventuellement saisi : celui-ci ne pourrait, au
mieux, qu'apprécier l'existence de l'élément moral de l'infraction.
Sur la méconnaissance de l'article 6 (art. 6) de la Convention, le
requérant considère que le contentieux électoral ne présente pas l'aspect
technique que veut bien lui attribuer le Gouvernement, les comptes étant
présentés par un expert comptable selon un intitulé imposé et la seule
question posée en droit portant sur la définition de dépenses utiles à
une campagne électorale.
La règle de transparence des débats n'a jamais nui au fonctionnement
du service public de la justice ni aux justiciables, comme en témoigne
l'important contentieux des élections municipales, régionales ou
cantonales qui se déroule tout à fait sereinement devant les juridictions
administratives normales, dans le respect du contradictoire. Au
contraire, seule la publicité des débats permettrait de faire cesser les
campagnes de presse fondées sur des rumeurs et des soupçons. En outre,
en l'espèce, une audience publique aurait sans doute évité au Conseil
constitutionnel de comptabiliser par erreur deux fois les mêmes dépenses
de propagande électorale au détriment du requérant.
La Commission estime en premier lieu que l'exception de non-
épuisement des voies de recours internes soulevée par le Gouvernement et
tirée du fait que le requérant n'aurait pas expressément demandé au
Conseil constitutionnel soit de tenir une audience publique dans son
affaire soit de modifier son règlement de procédure ne saurait être
accueillie. Il ne saurait être exigé du requérant de faire usage d'un
recours qui n'était pas disponible selon la loi nationale et, au surplus,
manifestement dépourvu de toutes chances de succès.
A cet égard, la Commission se bornera à relever que, dans sa
rédaction en vigueur à l'époque des faits, l'article 17, deuxième phrase,
du règlement de procédure du Conseil constitutionnel prévoyait sans
aucune équivoque que les séances du Conseil constitutionnel ne sont pas
publiques et que les personnes visées aux articles 3 et 9 du règlement
ne peuvent demander à y être entendues. La circonstance que le
28 juin 1995 le Conseil constitutionnel ait modifié cet article ne change
rien à cette conclusion car rien n'indique que le Conseil aurait accepté
de procéder à cette modification sur simple demande d'un candidat dans
le cadre d'une procédure pendante devant lui.
La Commission a procédé à un examen préliminaire des arguments
présentés par les parties concernant l'applicabilité et la violation de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention. Elle estime que la
requête, y compris la question de l'applicabilité de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention, pose à cet égard de sérieuses questions de
fait et de droit, qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de
la requête, mais nécessitent un examen au fond.
Dès lors, ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé.
La Commission constate en outre que le grief ne se heurte à aucun autre
motif d'irrecevabilité.
2. Invoquant l'article 13 (art. 13) de la Convention, le requérant se
plaint de ne pas avoir bénéficié d'un recours effectif en raison du fait
que la décision du Conseil constitutionnel est insusceptible de recours.
Il se plaint également d'avoir fait l'objet d'une discrimination
contraire à l'article 14 (art. 14) de la Convention car fondée sur ses
opinions politiques.
La Commission relève que les faits sur lesquels se fondent ces
griefs sont étroitement liés à ceux qui font l'objet des griefs formulés
au titre de l'article 6 (art. 6) de la Convention. Elle estime que les
griefs soulevés au regard des articles 13 et 14 (art. 13, 14) de la
Convention doivent donc aussi être examinés dans le cadre d'un examen au
fond.
Il s'ensuit que la requête dans son ensemble ne saurait être
déclarée manifestement mal fondée au sens de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention. Elle doit, dès lors, être déclarée
recevable, aucun autre motif d'irrecevabilité n'ayant été relevé.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.
Le Secrétaire de la Le Président en exercice
Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (H. DANELIUS)
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