DEUXIÈME SECTION
Requête no 1986/09
Saverio PETRUZZO et autres
contre l’Italie
introduite le 7 janvier 2009
EXPOSÉ DES FAITS
Les requérants, dont la liste figure en annexe, sont représentés par Mes P. Medina, M. Vitone, F. Pietrangeli et M.L. Petruzzo, et domiciliés auprès du cabinet de cette dernière, sis à Marsala.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.
Les requérants étaient les propriétaires d’un terrain d’environ 100 000 m² sis dans la commune de Campobello di Mazara (Trapani). Le 30 novembre 1995, la mairie de Campobello di Mazara leur octroya un permis de construire des bâtiments ruraux couvrant une surface de 123,43 m² et ayant un volume de 370,29 m3. Le 25 février 2000, la mairie octroya un nouveau permis pour la construction d’un bâtiment rural ayant un volume de 450,24 m3. Ce dernier bâtiment ne fut jamais construit. Seule une construction d’une surface de 69,29 m² et d’un volume de 225,12 m3 fut bâtie sur le terrain des requérants.
Les requérants furent ensuite accusés de lotissement abusif (lottizzazione abusiva) pour avoir bâti des habitations dans une aire non urbanisée et en l’absence d’un plan de lotissement. Ils furent renvoyés en jugement devant le tribunal de Marsala.
Le 20 septembre 2000, les autorités ordonnèrent la saisie du terrain des requérants.
Par un jugement du 27 avril 2005, le tribunal de Marsala relaxa les requérants et ordonna la restitution du terrain.
Sur la base du rapport de l’expert commis d’office, le tribunal estima que le terrain des requérants devait être considéré comme « zone verte agricole » et « zone verte publique » (zona a verde agricolo e a verde pubblico), et que, par conséquent, les permis de construire avaient respecté les limitations existantes quant à la destination et à la volumétrie des œuvres. Or, l’infraction de lotissement abusif était réalisée lorsque la construction se heurtait à des règles de planification contraignantes. En l’espèce, il n’avait pas été prouvé que tel était le cas, les œuvres bâties par les requérants ayant respecté les dispositions en matière de volumétrie et des caractéristiques des bâtiments en zone agricole destinés à l’habitation.
Le parquet interjeta appel de ce jugement.
Par un arrêt du 22 mai 2007, dont le texte fut déposé au greffe le 19 juillet 2007, la cour d’appel de Palerme déclara que les faits constitutifs de l’infraction reprochée aux requérants étaient prescrits et ordonna la confiscation du terrain saisi.
La cour d’appel observa tout d’abord que les requérants n’avaient pas satisfait à l’obligation, prise lors de l’obtention du permis de construire, d’inscrire dans les registres du cadastre que les œuvres bâties étaient en corrélation avec les aires non édifiées. Les requérants avaient construit quatre petites villas sur un terrain qui, comme indiqué par l’expert commis d’office et par celui du parquet, était une « zone verte agricole » et « zone verte publique ». Ils avaient donc opéré une transformation du territoire en l’absence d’un plan de lotissement ou bien de manière contraire aux prescriptions générales des instruments urbanistiques en vigueur. L’intention de procéder à un lotissement abusif pouvait être déduite de la circonstance que le terrain avait été progressivement fractionné en des lots plus petits, chacun ayant une référence cadastrale différente et sur lesquels avaient été bâties des constructions destinées uniquement à l’habitation. Ceci n’était pas autorisé par le permis de construire. Des plus, les unités immobilières, situées à 500 mètres de la mer, avaient été vendues à des particuliers avec un petit morceau de terrain, de surface bien inférieure à celle de l’aire correspondante. Les requérants continuaient à être les propriétaires du restant du terrain.
Il ressortait des photographies versées au dossier que les œuvres bâties étaient des installations touristiques saisonnières et que les requérants avaient réalisé une spéculation immobilière. En effet, dans une « zone verte agricole » et « zone verte publique » on pouvait construire seulement des maisons rurales ou des bâtiments pour la production de produits agricoles. Les requérants ne pouvaient pas ignorer cela, car ils avaient demandé un permis de construire des « bâtiments ruraux ». Ils avaient donc commis l’infraction de lotissement abusif.
Cependant, toute activité de construction s’était arrêtée lors de la saisie du terrain, survenue le 20 septembre 2000. Il s’ensuivait que l’infraction était prescrite.
Etant donné qu’elle avait établi l’existence des éléments constitutifs de l’infraction de lotissement abusif, en dépit de la prescription, la cour d’appel ordonna la confiscation du terrain. Selon la Cour de cassation, il s’agissait d’une sanction administrative, qui devait être infligée par le juge pénal même s’il y avait eu acquittement, exception faite pour l’acquittement pour l’absence de faits délictueux (perché il fatto non sussiste). Elle découlait de l’illégalité de l’œuvre bâtie et ne pouvait être révoquée qu’en présence d’un acte administratif autorisant le lotissement.
Les requérants se pourvurent en cassation. Ils alléguèrent que leur terrain se trouvait dans une « zone blanche », c’est-à-dire une aire non règlementée par des dispositions d’urbanisme et qu’en tout cas, au vue de la complexité des dispositions internes pertinentes, aucun élément intentionnel n’aurait pu être décelé dans leur conduite.
Par un arrêt du 27 mai 2008, dont le texte fut déposé au greffe le 8 juillet 2008, la Cour de cassation, estimant que la cour d’appel avait motivé de manière logique et correcte tous les points controversés, débouta les requérants de leur pourvoir. Elle souligna que puisqu’il avait été établi qu’il y avait eu lotissement abusif, même si l’infraction était prescrite, les terrains en question devaient être confisqués aux termes de l’article 44 § 2 du code de la construction (voir ci-après, sous « le droit et la pratique internes pertinents »).
B. Le droit et la pratique internes pertinents
Le droit et la pratique internes pertinents en matière de lotissement abusif et de confiscation des œuvres illégalement bâties sont résumés dans Sud Fondi S.r.l. et autres c. Italie, no 75909/01, §§ 49-66, 20 janvier 2009.
Aux termes de l’article 10 § 1 du décret présidentiel no 380 de 2001 (ci‑après, le « code de la construction »), les nouvelles constructions, entre autres, s’analysent en des interventions de transformation urbanistique et nécessitent d’un permis de construire. L’article 30 § 1 du même décret se lit ainsi :
« Il y a lotissement abusif de terrains lorsqu’on commence des œuvres entraînant une transformation urbanistique (...) des terrains en question en violation des règles urbanistiques (...) sans l’autorisation nécessaire (...). »
L’article 44 § 2 du code de la construction, intitulé « sanctions pénales », se lit ainsi :
« Le jugement définitif du juge pénal établissant qu’il y a eu lotissement abusif ordonne la confiscation des terrains abusivement lotis et des œuvres abusivement bâties. Suite à la confiscation, les terrains sont acquis de droit et sans frais au patrimoine de la mairie sur le territoire de laquelle le lotissement a eu lieu. Le jugement définitif constitue titre pour la transcription immédiate dans les registres immobiliers. »
GRIEFS
1. Invoquant l’article 7 de la Convention, les requérants se plaignent d’avoir été condamnés à une « peine » (la confiscation du terrain et des œuvres bâties) prévue par des dispositions qui ne répondaient pas aux critères d’accessibilité et de prévisibilité voulus par la jurisprudence de la Cour et en dépit de l’absence d’un constat de culpabilité.
Ils observent tout d’abord que la confiscation litigieuse s’analyse en une « peine » au sens de l’article 7 car elle est infligée par le juge pénal et constitue une « peine accessoire » découlant de la commission de l’infraction de lotissement abusif.
Les requérants notent ensuite que les dispositions prévoyant l’infraction de lotissement abusif ne sont pas claires. Afin d’édifier un bâtiment, un particulier doit se voir octroyer un permis de construire par la mairie. Ce permis peut, dans les cas prévus par la loi, être « indirect », dans le sens qu’il ne peut être octroyé qu’après l’approbation d’un plan de lotissement. Or, l’article 30 § 1 du code de la construction serait une disposition « vague » : elle risque de s’appliquer même lorsque le particulier a obtenu un permis de construire que la mairie n’a pas subordonné à l’approbation préventive d’un plan de lotissement et laisse, en substance, au juge pénal le droit d’apprécier, à posteriori, si en l’espèce un tel plan était nécessaire. Les expertises produites dans le cadre du procès des requérants étaient contradictoires sur ce point, et les juges de première et deuxième instance sont parvenus à des conclusions opposées.
2. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, les requérants se plaignent de la confiscation de leurs terrains, qui s’analyse en une privation de propriété. Ils soutiennent que celle-ci n’avait pas une base légale suffisante, étant donné que la détermination du type d’autorisation nécessaire pour bâtir varie selon l’interprétation jurisprudentielle des tribunaux, qui est incertaine et changeante. De plus, l’article 44 § 2 du code de la construction ne prévoit pas que la confiscation puisse être ordonnée en l’absence d’une condamnation pénale pour lotissement abusif. Bien au contraire, selon les principes généraux du système juridique italien, aucune peine accessoire, telle qu’une confiscation, ne devrait être infligée lorsqu’il n’y a pas de peine principale. Faute d’une loi prévoyant de manière explicite la confiscation, il ne serait pas loisible à la Cour de cassation d’estimer que celle-ci doit être obligatoirement appliquée par le juge pénal à chaque fois qu’il établi l’existence d’un lotissement abusif et même en l’absence de condamnation.
Quant à la proportionnalité de la mesure, les requérants affirment avoir agi en bonne foi, sur la base du permis qui leur avait été octroyé et soulignent que leurs terrains ont été acquis par l’administration, c’est-à-dire par le sujet qui, en octroyant le permis de construire, les avait induits à croire qu’ils avaient le droit de bâtir.
3. Invoquant l’article 6 de la Convention, les requérants se plaignent d’un « manque de proportionnalité » de la sanction qui leur a été infligée. Ils observent à cet égard que la confiscation a touché non seulement les sols sur lesquels les constructions prétendument abusives avaient été bâties (soit une surface approximative de 270 m²), mais la totalité de leurs terrains (soit une surface approximative de 100 000 m²).
QUESTIONS AUX PARTIES
1. La « peine » de la confiscation (voir Sud Fondi s.r.l. et autres c. Italie, no 75909/01, § 85, 20 janvier 2009) infligée au requérants, était-elle prévue par une loi accessible et prévisible au sens de l’article 7 de la Convention, eu égard, notamment, au fait que la cour d’appel de Palerme a constaté la prescription de l’infraction de lotissement abusif ?
2. Eu égard aux principes développés par la Cour dans Sud Fondi précité, §§ 115-118, la confiscation s’analysait-elle en une « sanction arbitraire » ?
3. Les requérants ont-ils été privés de leur terrain pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi, au sens de l’article 1 du Protocole no 1 ?
4. En particulier, l’ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect de biens était-elle « légale » au sens de la jurisprudence de la Cour (voir, notamment et mutatis mutandis, Sud Fondi précité, §§ 136‑137) ?
5. En tout état de cause, ayant égard au fait que la confiscation a touché non seulement les lots sur lesquels les constructions abusives avaient été bâties (soit une surface approximative de 270 m²), mais la totalité des terrains (soit une surface approximative de 100 000 m²) et que ces derniers ont été acquis par l’administration (c’est-à-dire par le sujet qui a autorisé les requérants à bâtir), cette privation a-t-elle imposé aux requérants une charge excessive (voir, notamment et mutatis mutandis, Sud Fondi précité, §§ 140‑141) ?
ANNEXE
Saverio PETRUZZO est un ressortissant italien né en 1944, résidant à Campobello di Mazara (Trapani) ; Angelica NORRITO est une ressortissante italienne née en 1974, résidant à Campobello di Mazara ; Ninfa COGNATA est une ressortissante italienne née en 1947, résidant à Campobello di Mazara ; Clementina NIGRO est une ressortissante italienne née en 1948, résidant à Campobello di Mazara ; Domenico PELLICANE est un ressortissant italien né en 1949, résidant à Santa Ninfa (Trapani).
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