Communiquée le 27 novembre 2019
PREMIÈRE SECTION
Requêtes nos 72038/17 et 25237/18
Mikołaj PIETRZAK contre la Pologne
et Dominika BYCHAWSKA-SINIARSKA et autres contre la Pologne
introduites respectivement
le 29 septembre 2017 et le 12 février 2018
EXPOSÉ DES FAITS
La liste des parties requérantes figure en annexe.Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.
Le requérant Mikołaj Pietrzak est avocat et doyen du barreau de Varsovie. Les autres requérants sont membres salariés de deux organisations non gouvernementales (ONG) basées à Varsovie : les requérantes Dominika Bychawska-Siniarska et Barbara Grabowska-Moroz sont membres de la Fondation Helsinki pour les droits de l’homme, et le requérant Wojciech Klicki et la requérante Katarzyna Szymielewicz sont membres de la fondation Panoptykon.
Entre juin et juillet 2017, chacun des requérants saisit, sur le fondement de l’article 227 du code de procédure administrative (voir la partie « Le droit interne pertinent » ci-dessous), le Premier ministre et les responsables respectifs de différents services de police et de renseignement – parmi lesquels l’Agence de sécurité intérieure (« l’ABW »), le bureau central contre la corruption (« le CBA »), l’administration fiscale nationale (« la KAS »), les services de contre-espionnage militaire (« le SKW »), la police nationale, la police aux frontières et la gendarmerie nationale – de plaintes portant sur certaines dispositions de la législation nationale relative à la surveillance secrète. Dans le cadre de leurs plaintes respectives, les requérants critiquaient plus particulièrement la législation litigieuse en ce que, selon eux, elle permettait aux agents des services susvisés de surveiller leurs télécommunications et communications numériques à leur insu. Ils indiquaient qu’il était fort probable qu’une telle surveillance fût mise en œuvre à leur endroit, eu égard à leurs activités professionnelles et publiques respectives. Ils ajoutaient que les agents des services en question n’étaient pas tenus de les informer d’une éventuelle surveillance les concernant et qu’en conséquence ils ne pouvaient pas faire contrôler la légalité de celle-ci par un tribunal, ce qui, selon eux, était contraire à l’article 51 alinéas 3 et 4 de la Constitution. Les intéressés exposaient qu’un défaut de notification de la surveillance secrète aux individus visés combiné à une absence de contrôle effectif de la mise en œuvre d’une telle mesure et à des insuffisances de la législation nationale y afférente était contraire au principe de l’État de droit et portait atteinte à leurs intérêts légitimes.
Entre juin et septembre 2017, les responsables des services de police et de renseignement susmentionnés répondirent aux plaintes respectives des requérants.
Le chef de l’ABW indiqua ainsi aux intéressés que, en application de la législation pertinente, les informations sur la surveillance secrète des individus étaient confidentielles et protégées par la loi. Il ajouta que, en tant qu’institution respectueuse de la loi, l’ABW ne pouvait communiquer aux requérants des informations sur ce point ni répondre à leur question de savoir si des mesures de surveillance avaient ou non été diligentées contre eux.
Pour sa part, le chef du CBA indiqua aux requérants que l’objet des mesures opérationnelles d’investigation n’était pas informé de celles-ci, sauf dans le cas où les renseignements obtenus au moyen de ces mesures étaient utilisés ultérieurement en tant qu’éléments de preuve dans une procédure pénale diligentée contre lui. Il précisa que, même à supposer que les requérants eussent été visés par des mesures de ce type, celles-ci auraient nécessairement été diligentées dans le respect des procédures prévues à cette fin par la législation pertinente. Le chef du CBA ajouta qu’une éventuelle surveillance des communications du requérant Mikołaj Pietrzak aurait été soumise au régime particulièrement protecteur du secret professionnel des avocats édicté par la loi sur le CBA. Il déclara par ailleurs que rien dans la législation nationale n’empêchait les agents du CBA de diligenter des mesures de surveillance à l’endroit des avocats.
Le commandant en chef de la gendarmerie nationale, quant à lui, informa les requérants que les agents placés sous sa supervision pouvaient en théorie procéder à la conduite de mesures opérationnelles d’investigation à leur endroit si les conditions prévues à cette fin par la législation pertinente en la matière étaient réunies. Il ajouta que, en application de la législation en cause dont, selon lui, la constitutionnalité n’avait encore jamais été remise en question, la gendarmerie nationale n’était pas compétente pour notifier les mesures de surveillance secrète aux individus visés, y compris après la levée de ces mesures.
De son côté, le commandant en chef de la police aux frontières indiqua aux requérants que la législation nationale pertinente ne prévoyait aucune obligation pour ses services d’informer les individus concernés des mesures mises en œuvre à leur endroit en matière de reconnaissance, de recherche et de collecte des données liées aux télécommunications, aux communications numériques et aux communications postales. Il ajouta que l’objet de la surveillance secrète était avisé de celle-ci uniquement en cas de versement des résultats de la surveillance à un dossier pénal dans lequel ledit objet de de la surveillance avait le statut de partie à la procédure. Le commandant en chef de la police aux frontières précisa que la mise en œuvre des mesures de surveillance secrète par les agents soumis à sa supervision était contrôlée par le parquet et les tribunaux compétents.
Le chef du SKW, quant à lui, fit savoir aux requérants que la mise en œuvre des mesures opérationnelles d’enquête par les agents placés sous sa supervision ne pouvait faire l’objet de contestations sur le fondement de l’article 227 du code de procédure administrative, mais qu’elle était néanmoins contrôlée par le tribunal régional des armées de Varsovie.
De leur côté, les services compétents du bureau central de la police nationale informèrent les requérants que les agents de police pouvaient bel et bien diligenter des mesures de surveillance secrète dans des cas précisément visés par la loi sur la police et dans le respect des exigences de celle-ci. Lesdits services firent observer que, dans leurs plaintes respectives, les intéressés avaient interrogé le commandant en chef de la police nationale sur l’existence ou non d’une surveillance secrète mise en œuvre à leur endroit par les agents de police. Ils estimèrent ne pas être eux-mêmes en mesure de répondre à la question formulée par les requérants sur ce point, eu égard au caractère selon eux hypothétique et insuffisamment précis de celle-ci.
Pour sa part, le responsable de la KAS informa les requérants que les mesures opérationnelles d’enquête étaient confidentielles, que les individus visés par celles-ci ne pouvaient se plaindre de leur application et que les agents de la KAS procédaient à la collecte et au traitement des résultats des mesures en cause sans en informer la personne visée et sans solliciter son accord.
Enfin, les services compétents du cabinet du Premier ministre indiquèrent aux requérants que, selon leur responsable, les chefs des différents services de police et de renseignement avaient amplement répondu à leurs interrogations à propos d’une hypothétique surveillance les concernant. Ils précisèrent que, dans le cadre de la mise en œuvre de leurs missions respectives, les services spéciaux de l’État procédaient à l’application des mesures de surveillance secrète mises à leur disposition par la législation pertinente et que les moyens et les méthodes utilisés à cette fin par ces services étaient confidentiels et protégés par la loi.Le droit interne pertinentLes dispositions pertinentes de la loi sur la police
L’article 19 de la loi sur la police réglemente la surveillance secrète (dite aussi « surveillance classique » et désignée par la notion operational control, « contrôle opérationnel », dans la traduction anglaise officielle de la loi sur la police). Selon cette disposition, lorsque le tribunal régional compétent est saisi par l’autorité de police compétente (à savoir le commandant en chef de la police nationale ou celui de la police régionale) d’une demande écrite préalablement approuvée par le procureur compétent (respectivement, le procureur en chef du parquet national ou le procureur régional), il peut ordonner un contrôle opérationnel dès lors que d’autres moyens paraissent inefficaces ou inutiles. Le catalogue des infractions qui peuvent donner lieu à la mise en place d’une surveillance secrète figure à l’article 19 alinéa 1 points 1 à 9 de ladite loi. Selon cette disposition, le contrôle opérationnel peut être ordonné à l’occasion de l’accomplissement par la police de mesures opérationnelles d’enquête diligentées en vue de la prévention et de la découverte des infractions susvisées, de la découverte des auteurs de ces infractions et de la collecte et de l’enregistrement des éléments de preuve.
L’article 19 alinéa 3 de la même loi dispose qu’exceptionnellement, en cas d’extrême urgence, la police peut procéder sans autorisation à la surveillance secrète, celle-ci devant être interrompue si l’autorisation n’est pas obtenue dans les cinq jours et les informations jusque-là recueillies par ce biais être détruites.
Selon l’article 19 alinéa 6 de la même loi, les mesures opérationnelles d’investigation sont diligentées en secret et englobent notamment les écoutes, l’enregistrement du contenu des conversations téléphoniques et de la correspondance empruntant les réseaux de télécommunications (e-mails, messageries, etc.), ainsi que l’interception de la correspondance postale et l’enregistrement « sur le vif » de conversations à l’aide de dispositifs appropriés.
Selon l’article 19 alinéa 8 de la même loi, la surveillance est autorisée pour une période n’excédant pas trois mois. Une prolongation peut être ordonnée par une décision de justice, à la demande du service compétent et sur autorisation écrite du procureur, pour une période supplémentaire d’un maximum de trois mois si les motifs initiaux de la mise en place de la surveillance sont encore valables. Dans les cas dûment justifiés (si la survenance de faits nouveaux impose qu’il soit procédé à la prévention ou à la détection d’une activité criminelle, ou à la recherche des personnes se livrant à une telle activité et à la collecte d’éléments de preuve), la surveillance peut être prolongée par une juridiction supérieure pour plusieurs périodes consécutives fixées par ladite juridiction, pour une durée maximale globale de 12 mois. Au total, la durée de la surveillance ne peut excéder 18 mois.
Selon l’article 19 alinéa 12 de la même loi, les sociétés de télécommunication, les opérateurs postaux et les prestataires des services fournis par voie électronique sont tenus d’assurer à leurs frais les conditions techniques et organisationnelles rendant possible la mise en œuvre du contrôle opérationnel par la police. Après la levée du contrôle opérationnel, l’autorité de police visée à l’alinéa 1 de l’article 19 informe le procureur compétent des résultats de ce contrôle et, en cas de demande faite en ce sens par ledit procureur, de son déroulement.
Selon l’article 19 alinéa 15 de la même loi, en cas de collecte, par les autorités, d’éléments de preuve rendant possible l’ouverture de poursuites pénales ou s’avérant pertinents pour des poursuites pénales en cours, l’autorité compétente (à savoir le commandant en chef de la police nationale, celui du bureau central d’investigation ou celui de la police départementale) transmet au procureur visé à l’alinéa 1 l’ensemble des résultats des mesures opérationnelles d’investigation.
L’article 19 alinéa 15 de la loi indique également le sort à réserver aux informations couvertes par le secret professionnel. Les fonctionnaires de police compétents doivent détruire de telles informations si elles sont couvertes par la protection du secret professionnel absolu dont jouissent les avocats de la défense et les prêtres (article 19, alinéa 15 f, point 1 de la loi sur la police, lu en combinaison avec l’article 178 du code de procédure pénale), ou les transmettre au procureur, puis au tribunal, qui se prononcera sur leur sort, si elles bénéficient d’une protection moindre du secret professionnel, comme cela est le cas pour les notaires, les avocats et les conseillers juridiques (sauf s’ils agissent en tant qu’avocats de la défense), les conseillers fiscaux, les médecins, les médiateurs et les journalistes. Le tribunal, statuant sans délai, autorise l’utilisation de ces informations dans une procédure pénale dès lors, selon lui, que l’intérêt de la bonne administration de la justice l’exige et qu’un fait pertinent ne peut pas être établi au moyen d’une autre preuve, ou bien ordonne la destruction des informations dont l’utilisation dans une procédure pénale n’est pas permise. La décision du tribunal ordonnant la destruction des informations obtenues au moyen d’un contrôle opérationnel est susceptible de faire l’objet d’un recours réservé au seul procureur.
L’article 15 alinéa 16 de la même loi énonce que la personne visée par le contrôle opérationnel ne peut avoir accès aux informations recueillies au cours de ce contrôle.
Selon l’article 15 alinéa 17 de la même loi, les éléments qui ont été obtenus au moyen de mesures opérationnelles d’investigation et qui n’ont pas donné lieu à des poursuites sont détruits sans délai par une commission protocolaire. La destruction de ces éléments est effectuée en application d’une décision prise par l’autorité de police qui a sollicité l’autorisation de mise en œuvre desdites mesures.
L’article 20 point c de la même loi réglemente la collecte et le traitement des données liées aux télécommunications, aux communications postales et aux communications numériques (« les métadonnées »). Selon cette disposition, la police peut collecter des métadonnées pour prévenir ou détecter les activités criminelles, pour sauver des vies humaines ou protéger la santé, ou encore pour mener des opérations de recherche et de sauvetage. L’accès aux métadonnées ne livre pas le contenu des communications privées. Le terme « métadonnées » englobe les données liées aux télécommunications visées à l’article 180 c et d de la loi sur la télécommunication, celles relatives aux communications postales au sens de l’article 82 alinéa 1 point 1 de la loi postale, ainsi que celles afférentes aux communications numériques visées à l’article 18 alinéas 1 à 5 de la loi sur la prestation de services par voie électronique. Les métadonnées ainsi collectées sont traitées à l’insu de la personne visée et sans son consentement. Les prestataires de services TIC (Technologies de l’information et de la communication) sont tenus d’accorder aux agents de police compétents un accès gratuit aux données en question.
L’article 20 point c paragraphe 3 de la même loi prévoit l’accès direct de la police aux métadonnées, sans la participation du personnel du prestataire de services TIC, dès lors que cela est prévu dans une convention passée entre la police et le prestataire. Les fonctionnaires de police compétents tiennent des registres électroniques confidentiels, dans lesquels sont consignées les demandes d’accès aux données de télécommunications, de communications postales et de communications numériques.
Les données visées à l’article 20 alinéa 1 de la même loi qui sont utiles pour une procédure pénale en cours d’instruction sont transmises au procureur compétent par les agents de police compétents. Le procureur décide de l’éventuelle utilisation de ces données. Les données n’ayant aucune utilité pour une procédure pénale sont détruites sans délai par une commission protocolaire.
L’article 20 ca de la même loi réglemente le contrôle à l’égard de la collecte des métadonnées. Cette disposition impose à la police de soumettre à la juridiction régionale compétente un rapport semestriel contenant des informations générales sur la surveillance des métadonnées au cours de la période écoulée, relativement : au nombre de cas de collecte de données de télécommunications, de communications postales et de communications numériques au cours de la période considérée, avec l’indication du type de données ; et aux qualifications juridiques en relation avec lesquelles les demandes de collecte de données de télécommunications, de communications postales et de communications numériques ont été introduites, ou aux informations sur la collecte de données visant à la protection des vies humaines et de la santé ou au support des missions de recherche ou de sauvetage. Lors de son contrôle, le tribunal compétent peut prendre connaissance du contenu des éléments qui ont justifié le recours à la collecte de ces données de la part de la police. Le tribunal informe la police des résultats de son contrôle dans un délai de trente jours à compter de l’achèvement de celui-ci.
L’article 20 cb de la même loi réglemente le traitement des données relatives à l’abonnement[1]. En application de l’article 20 ca 5) de la même loi, la collecte et le traitement de ces données sont exclus du contrôle a posteriori prévu par cette disposition.Les dispositions pertinentes de la loi relative à la lutte contre le terrorisme (« la loi « anti-terrorisme » »)
La loi « anti-terrorisme » réglemente les méthodes utilisées dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et de la coopération entre les autorités compétentes en la matière.
Les termes clés pour l’application de cette loi sont définis à l’article 2 de celle-ci. Selon cette disposition, la notion d’« actions anti‑terroristes » (działania antyterrorystyczne) recouvre l’ensemble des mesures que les autorités peuvent mettre en œuvre pour prévenir les « incidents à caractère terroriste », se préparer à prendre le contrôle de tels incidents, réagir à leur survenance et faciliter l’élimination de leurs conséquences, y compris en restaurant les ressources destinées à y faire face. Les « actions contre‑terroristes » (działania kontrterrorystyczne), au sens de cette même loi, sont, quant à elles, les actions qui sont menées contre les auteurs des infractions à caractère terroriste visées à l’article 115 § 2 du code pénal et de leurs complices au moyen de ressources, de méthodes et de plans d’action spéciaux en cas de danger imminent pour la vie, la santé humaine, la liberté personnelle des individus et les biens. La notion d’« incidents à caractère terroriste » englobe l’ensemble des situations à propos desquelles il peut être soutenu qu’elles résultent de la commission d’une infraction à caractère terroriste au sens de l’article 115 § 2 du code pénal ou d’un risque de commission d’une telle infraction.
L’article 9 de la même loi comporte le catalogue des mesures que les agents de l’ABW peuvent diligenter en secret, pendant une période n’excédant pas trois mois, à l’endroit des étrangers soupçonnés d’activités terroristes. Ces mesures comprennent, notamment : l’enregistrement du contenu des conversations téléphoniques et de la correspondance empruntant les réseaux de télécommunications et de communications numériques ; les enregistrements sonores ; la prise d’images des lieux et des moyens de transport privé ; l’enregistrement des données inscrites sur les supports informatiques, les dispositifs de télécommunication, et les systèmes informatiques et téléinformatiques ; et le contrôle des colis postaux. Le chef de l’ABW décide la mise en œuvre de ces mesures, puis transmet sa décision sans délai au ministre chargé de la supervision des services spéciaux de l’État et au procureur en chef du parquet national. Ce dernier peut mettre fin à la mise en œuvre des mesures de surveillance.
Selon l’article 9 alinéa 5 de la même loi, la mise en œuvre des mesures de surveillance secrète peut être renouvelée dans les conditions prévues à l’article 27 de la loi sur l’ABW et dans la loi sur les services d’espionnage.
Le chef de l’ABW informe sans délai le procureur en chef du parquet national des résultats des mesures de surveillance secrète et, en cas de demande faite en ce sens par ce dernier, de leur mise en application, puis il lui transmet les éléments collectés au moyen de ces mesures.
Le procureur en chef du parquet national ordonne la destruction des résultats des mesures de surveillance secrète dès lors que ceux-ci ne contiennent aucun élément de preuve de la commission d’une infraction et qu’ils ne sont d’aucune pertinence pour la sécurité de l’État.Les dispositions pertinentes du code de procédure administrative
L’article 227 du code de procédure administrative prévoit que la plainte visée par ce même article peut être exercée dans les cas suivants : omission d’une autorité publique ; mise en œuvre inadéquate, par ladite autorité ou ses agents, des attributions dévolues à celle-ci ; violation du principe de l’État de droit ou atteinte aux intérêts des plaignants ; traitement excessivement long et bureaucratique des dossiers soumis à l’autorité en question.
GRIEFS
Invoquant l’article 8 de la Convention, les requérants se plaignent que les systèmes de surveillance secrète des communications (concernant les télécommunications, les communications postales et les communications numériques) et de collecte des métadonnées mis en place en application de la législation pertinente en l’espèce, à savoir la loi du 15 janvier 2016 portant modification de la loi sur la police et de certaines autres lois, et la loi du 16 juin 2016 relative à la lutte contre le terrorisme, portent atteinte à leur droit au respect de leur vie privée.
Citant l’article 8 de la Convention combiné avec l’article 13 de celle-ci, les requérants se plaignent d’une absence d’un recours effectif au travers duquel ils auraient pu faire établir s’ils avaient eux-mêmes fait l’objet d’une surveillance secrète et, le cas échéant, faire contrôler la légalité de cette surveillance.
QUESTIONS AUX PARTIES
1. Les requérants peuvent-ils se prétendre victimes d’une violation du droit au respect de leur vie privée, au sens de l’article 8 de la Convention ?
2. L’ingérence alléguée par les requérants dans leur droit au respect de leur vie privée était-elle prévue par la « loi », au sens de l’article 8 § 2 de la Convention ? Dans l’affirmative, cette ingérence était-elle « nécessaire dans une société démocratique » et « proportionnée », au sens de l’article 8 § 2 de la Convention ?
3. Les requérants ont-ils eu à leur disposition un recours effectif, au sens de l’article 13 de la Convention, au moyen duquel ils auraient pu faire établir si eux-mêmes avaient fait l’objet d’une surveillance secrète et, en cas de réponse affirmative à cette question, faire contrôler la légalité de cette mesure ?
ANNEXE
Requêtes nos 72038/17 et 25237/18
No
Requête No
Nom de l’affaire
Introduite le
Requérant
Date de naissance
Lieu de résidence
1
72038/17
Pietrzak c. Pologne
29/09/2017
Mikołaj PIETRZAK
08/06/1973
Warszawa
2
25237/18
Bychawska-Siniarska et Autres c. Pologne
12/02/2018
Dominika BYCHAWSKA-SINIARSKA
08/10/1982
Warszawa
Barbara GRABOWSKA-MOROZ
28/12/1986
Warszawa
Wojciech KLICKI
27/04/1987
Warszawa
Katarzyna SZYMIELEWICZ
17/12/1981
Warszawa
[1]. Il s’agit des données que les usagers des services de télécommunications sont tenus de communiquer aux prestataires de services lors de la signature des contrats d’abonnement auxdits services
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