SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 33929/96
présentée par Robert PETIT
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 16 avril 1998 en présence
de
MM. J.-C. GEUS, Président
M.A. NOWICKI
G. JÖRUNDSSON
A. GÖZÜBÜYÜK
J.-C. SOYER
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
P. LORENZEN
E. BIELIUNAS
E.A. ALKEMA
A. ARABADJIEV
Mme M.-T. SCHOEPFER, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 26 septembre 1996 par Robert PETIT
contre la France et enregistrée le 21 novembre 1996 sous le N° de
dossier 33929/96 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
26 novembre 1997 et les observations en réponse présentées par le
requérant le 2 février 1998 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, ressortissant français né en 1926, est retraité et
réside à Paris.
Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent
se résumer comme suit.
A. Circonstances particulières de l'affaire
Le requérant a exercé les fonctions de receveur-conservateur des
hypothèques à Basse-Terre (département d'outre-mer de la Guadeloupe)
de 1982 à 1991.
Le 19 septembre 1986, il saisit le tribunal administratif de
Basse-Terre d'un recours tendant à ce que la majoration et le
complément spécial prévu par la réglementation en faveur des
fonctionnaires en poste dans les départements d'outre-mer des Antilles
et de la Guyane soient calculés sur sa rémunération de conservateur des
hypothèques, et non sur la base de son traitement indiciaire
d'inspecteur des impôts. Il réclamait en conséquence le versement d'une
indemnité correspondante.
Le ministre de l'Economie produisit un mémoire en défense le
24 juillet 1987.
Par jugement du 2 octobre 1992, le tribunal administratif rejeta
son recours, dans les termes suivants :
"(...) en l'absence de tout texte permettant de calculer la
majoration et le complément de traitement (...) sur
l'échelon indiciaire de classement de la conservation et
alors même que diverses prestations seraient assises sur
cet échelon, (le requérant) n'est pas fondé à soutenir que
c'est à tort que l'administration a calculé lesdites
majorations sur le seul traitement indiciaire de base perçu
en sa qualité de receveur ; (...) sa requête doit, dès
lors, être rejetée (...)"
Le requérant fit appel le 21 décembre 1992 devant la cour
administrative d'appel de Paris et déposa un mémoire complémentaire le
7 juillet 1993. Le ministre de l'Economie produisit un mémoire en
défense le 12 octobre 1993.
Le 17 mai 1994, la cour administrative d'appel confirma le
jugement du tribunal. La cour considéra notamment :
"(...) les 'salaires' définis par les textes précités
(articles 878 et 879 du Code général des Impôts) sont
directement versés à leurs bénéficiaires par les usagers et
donnent lieu à des rémunérations de montant variable ;
(...) si les dispositions de l'article 885 du Code général
des Impôts ont pour objet de limiter les conséquences de
leurs variations, elles ne sauraient avoir pour effet de
leur conférer le caractère de traitement au sens des
dispositions précitées de la loi du 13 juillet 1983 ;
(...) en deuxième lieu, (...) il résulte des dispositions
(de l'article 3 de la loi du 3 avril 1950 et de l'article
10 du décret du 22 décembre 1953) que la majoration et le
complément précités ne s'appliquent qu'au traitement
afférent au grade et à l'indice du fonctionnaire intéressé,
indépendamment des fonctions ou missions exercées ;
(...) en troisième lieu, (...) la circonstance que (le
requérant) a perçu l'indemnité d'éloignement instituée par
le décret du 22 décembre 1953 susvisé calculée non sur la
base de son traitement indiciaire afférent à l'indice
majoré 390 mais, de manière erronée, sur la base d'un
indice brut 980, ne saurait lui ouvrir droit à bénéficier
de la majoration instituée par la loi du 3 avril 1950 sur
un traitement correspondant à ce dernier indice (...)"
Le 18 juillet 1994, le requérant saisit le Conseil d'Etat. Le
ministre déposa un mémoire en défense le 17 juillet 1995, auquel le
requérant répliqua le 2 août 1995.
Par arrêt du 29 mars 1996, le Conseil d'Etat rejeta l'appel du
requérant, dans les termes suivants :
"Considérant qu'il résulte des termes mêmes de l'article 3
de la loi susvisée du 3 avril 1950 et de l'article 10 du
décret susvisé du 22 décembre 1953, modifié par le décret
du 28 janvier 1957, que la majoration de traitement et son
complément temporaire, alloués aux fonctionnaires de l'Etat
en service dans les départements d'outre-mer, s'appliquent
au traitement indiciaire de base de ces fonctionnaires ;
que la rémunération des receveurs-conservateurs des
hypothèques est constituée, notamment, d'une part, du
traitement afférent à l'emploi de receveur qu'ils
détiennent, d'autre part, des 'salaires' leur restant
acquis, après prélèvement au profit du Trésor et
répartition au profit des agents de la conservation, et
correspondant aux sommes payées par les usagers pour
l'accomplissement des formalités prévues aux 1° et 2° de
l'article 878 du Code général des Impôts ;
Considérant, en premier lieu, que les 'salaires' restant
acquis aux receveurs-conservateurs des hypothèques ne
sauraient, eu égard à leur nature même, être regardés comme
un traitement indiciaire de base pour l'application de la
loi susmentionnée du 3 avril 1950 ;
Considérant, en deuxième lieu, que ni la circonstance que
les conservateurs des hypothèques se sont vu attribuer,
pour la liquidation de leur pension et pour le calcul de la
retenue pour pension, une référence indiciaire fictive
correspondant, non à la moyenne des 'salaires'
effectivement perçus par eux, mais au traitement
forfaitaire correspondant à la classe de la conservation
qui leur est confiée, ni la circonstance que cet indice
fictif serve également de référence pour le calcul des
cotisations sociales et de divers avantages statutaires, ne
sauraient conférer à la quote-part des 'salaires'
déterminée par cet indice fictif, le caractère d'un
traitement indiciaire ; qu'il en va de même de la
quote-part de ces 'salaires', définie par référence au
traitement afférent à l'indice brut 901, sur laquelle le
Trésor n'effectue aucun prélèvement ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'en estimant
qu'eu égard à la nature des 'salaires' versés aux
receveurs-conservateurs des hypothèques, l'administration
avait, légalement et sans méconnaître le principe
d'égalité, appliqué la majoration de traitement et son
complément temporaire susmentionnés au seul traitement
indiciaire afférent à l'emploi de receveur qu'ils
détiennent, la cour administrative d'appel a fait une
exacte application des dispositions susmentionnées de
l'article 3 de la loi du 3 avril 1950 et de l'article 10 du
décret susvisé du 22 décembre 1953."
B. Eléments de droit interne
Loi du 3 avril 1950
Article 1er
"Les conditions de rémunération des fonctionnaires en
service dans les départements de la Martinique, de la
Guadeloupe, de la Guyane et de la Réunion sont celles des
fonctionnaires en service dans la métropole, sous réserve
des dispositions particulières prévues par la présente
loi."
Article 3
"Une majoration de traitement de 25 p. 100 est accordée, à
partir du 1er avril 1950, à tous les fonctionnaires des
départements considérés."
Décret du 22 décembre 1953 (fixant un complément à la majoration
de traitement instituée par la loi)
Article 10
"Le taux de ce complément est fixé à 5 p. 100 du traitement
indiciaire de base."
Décret du 28 janvier 1957
Article 1er
"Pour compter du 1er janvier 1957, le montant du complément
temporaire institué par l'article 10 du décret susvisé du
22 décembre 1953 est porté à 15 p. 100 à l'égard des
fonctionnaires de l'Etat en service dans les départements
de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Guyane
française."
Loi du 13 juillet 1983 (portant droits et obligations des
fonctionnaires)
Article 20
"Les fonctionnaires ont droit après service fait, à une
rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de
résidence, le supplément familial de traitement ainsi que
les indemnités instituées par un texte législatif ou
réglementaire."
Code général des Impôts
Article 878
"Les conservateurs des hypothèques sont chargés :
1°) de l'exécution des formalités civiles prescrites pour
la publicité des privilèges, des hypothèques et des autres
droits sur les immeubles ;
2°) de l'exécution de la formalité fusionnée de publicité
foncière et d'enregistrement visée à l'article 647 ;
3°) de la perception des taxes exigibles à l'occasion des
formalités prévues aux 1°) et 2°)."
Article 879
"Il est payé par les requérants, aux conservateurs des
hypothèques, des salaires pour l'accomplissement des
formalités visées à l'article 878. Ces salaires peuvent
être fixes, gradués ou proportionnels."
GRIEFS
1. Le requérant estime que le Conseil d'Etat n'a pas statué
équitablement, au sens de l'article 6 par. 1 de la Convention. Selon
lui, cette décision entérine une situation de fait qui porte atteinte
au principe d'égalité de la situation de tous les fonctionnaires. En
effet, les receveurs-conservateurs des hypothèques sont les seuls
fonctionnaires en service dans les départements d'outre-mer qui ne
perçoivent pas la majoration et le complément sur le traitement de base
correspondant à leur grade, mais sur un traitement accessoire,
contrairement aux textes en vigueur et à ce qui fut pratiqué pendant
trente ans.
2. Citant la même disposition, il estime que la durée de la
procédure a dépassé le délai raisonnable.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 26 septembre 1996 et enregistrée
le 21 novembre 1996.
Le 10 septembre 1997, la Commission a décidé de porter le grief
du requérant concernant la durée de la procédure à la connaissance du
gouvernement défendeur, en l'invitant à présenter par écrit ses
observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 26 novembre 1997
et le requérant y a répondu le 2 février 1998.
EN DROIT
1. Le requérant estime que le Conseil d'Etat n'a pas statué
équitablement, au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention, dont les dispositions pertinentes sont ainsi libellées :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
(...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui
décidera (...) des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil (...)"
La Commission rappelle qu'elle a pour seule tâche, conformément
à l'article 19 (art. 19) de la Convention, d'assurer le respect des
engagements résultant de la Convention pour les Parties contractantes.
En particulier, elle n'est pas compétente pour examiner une requête
relative à des erreurs de fait ou de droit prétendument commises par
une juridiction interne, sauf si et dans la mesure où ces erreurs lui
semblent susceptibles d'avoir entraîné une atteinte aux droits et
libertés garantis par la Convention. La Commission se réfère sur ce
point à sa jurisprudence constante (cf. notamment N° 21283/93,
déc. 5.4.94, D.R. 77-B, pp. 81, 88 ; N° 22420/93, déc. 20.5.97, D.R.89,
pp. 17, 28). En outre, l'appréciation des faits et l'application du
droit interne incombent au premier chef aux juridictions nationales,
la Commission devant pour sa part s'assurer que la procédure, dans son
ensemble, a revêtu un caractère équitable.
En l'espèce, la Commission relève que le requérant a pu faire
valoir, devant trois degrés de juridiction, les arguments au soutien
de sa thèse, qui ont été rejetés par des décisions amplement motivées.
Dès lors, sans qu'il soit nécessaire à ce stade de statuer sur
l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention à
la procédure litigieuse, la Commission considère, en tout état de
cause, que ce grief est manifestement mal fondé, au sens de l'article
27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
2. Le requérant estime que sa cause n'a pas été entendue dans un
délai raisonnable, au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention.
Le Gouvernement soutient essentiellement que l'article 6 par. 1
(art. 6-1) précité n'est pas applicable à la procédure en cause. Il
souligne, en citant la jurisprudence de la Cour, que les aspects de
droit public l'emportent nettement sur les aspects de droit privé dans
la présente affaire. En effet, l'octroi des majorations a un caractère
unilatéral et un tel système, institué à titre temporaire, tout à fait
spécifique à la fonction publique, relève d'une prérogative
discrétionnaire de l'Etat. Ce dernier ne saurait, par conséquent, être
comparé à un employeur partie à un contrat de travail régi par le droit
privé.
Subsidiairement, le Gouvernement admet que la durée de la
procédure devant le tribunal administratif de Basse-Terre a été "assez
longue", mais souligne que les délais de jugement devant la cour
administrative d'appel et le Conseil d'Etat n'ont pas été excessifs.
Au surplus, ces délais n'ont pu porter préjudice au requérant, puisque
sa requête a été rejetée au fond.
Le requérant considère, pour sa part, que l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention est applicable à la procédure litigieuse.
Il estime que sa requête est de même nature que les affaires Lombardo
et Massa c. Italie : elle concerne les rapports de l'Etat avec une
catégorie très restreinte de fonctionnaires (les six receveurs-
conservateurs des départements d'outre-mer), s'appliquant à un droit
de caractère patrimonial (droit de créance créé par la loi) et ayant
des répercussions économiques, l'indemnité ayant le caractère
d'indemnité de cherté de vie. S'il est vrai que le complément
temporaire institué par le décret de 1953 modifié est qualifié de
"temporaire", il est à ce jour toujours en vigueur. Et si l'Etat ne
peut être comparé à un employeur "partie à un contrat de travail régi
par le droit privé", il n'en reste pas moins qu'il doit garantir à ses
fonctionnaires l'intangibilité de leur traitement.
Sur le fond, le requérant estime que la durée de la procédure
devant les juridictions administratives a été excessivement longue, ce
qui équivaut à un déni de justice. Indépendamment du fait que son
recours a été rejeté, il a été porté atteinte à son droit à obtenir une
réponse par l'avancée normale de la procédure, ce qui lui a causé un
préjudice moral incontestable.
La Commission estime qu'à la lumière des critères dégagés par la
jurisprudence des organes de la Convention en matière de "délai
raisonnable", et compte tenu de l'ensemble des éléments en sa
possession, ce grief, y compris la question de l'applicabilité de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, doit faire l'objet d'un
examen au fond.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés, le grief du
requérant concernant la durée de la procédure ;
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus.
M.-T. SCHOEPFER J.-C. GEUS
Secrétaire Président
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
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