TROISIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 15638/06
présentée par Christian PHOCAS
contre la France
La Cour européenne des droits de l’homme (troisième section), siégeant le 13 septembre 2007 en une chambre composée de :
Boštjan M. Zupančič, président,
Corneliu Bîrsan,
Jean-Paul Costa,
Elisabet Fura-Sandström,
Egbert Myjer,
David Thór Björgvinsson,
Isabelle Berro-Lefèvre, juges,
et de Santiago Quesada, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 7 avril 2006,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, M. Christian Phocas, est un ressortissant français né en 1943 et résidant à Pierrevert. Il est représenté devant la Cour par Me Frédéric Weyl, avocat à Paris.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit.
Le requérant est agent de la fonction publique et père de trois enfants. Sa pension fut liquidée le 2 septembre 2003, par un arrêté du 7 juillet 2003. Toutefois, il ne fut pas tenu compte des bonifications pour enfant instituées par les dispositions de l’article L.12 du code des pensions civiles et militaires alors en vigueur, aux termes desquelles :
« Aux services effectifs s’ajoutent, dans les conditions déterminées par règlement d’administration publique, les bonifications ci-après : (...) b) Bonification accordée aux femmes fonctionnaires pour chacun de leurs enfants légitimes, de leurs enfants naturels dont la filiation est établie ou de leurs enfants adoptifs et, sous réserve qu’ils aient été élevés pendant neuf ans au moins avant leur vingt et unième année révolue, pour chacun des autres enfants énumérés au paragraphe II de l’article L.18. »
Par un arrêt du 29 novembre 2001, la Cour de justice des Communautés européennes jugea que l’article L.12 précité était contraire au principe d’égalité de rémunération tel qu’affirmé par le Traité instituant la Communauté européenne. A la suite de cet arrêt, le Conseil d’Etat conclut, dans un arrêt du 29 juillet 2002 concernant M.G., un justiciable autre que le requérant, que l’intéressé avait droit à la bonification prévue par l’article L.12.
Le 4 août 2003, le requérant demanda la révision de sa pension en vue d’obtenir les bonifications auxquelles il estimait avoir droit en raison de ses trois enfants. Il précisait que devait lui être reconnu le bénéfice de la bonification d’ancienneté de trois annuités au titre de ses trois enfants et ce, en stricte référence à l’analyse retenue par le Conseil d’Etat dans son arrêt rendu en faveur de M.G. le 29 juillet 2002 et au principe d’égalité entre les hommes et les femmes en matière de rémunération excluant que le bénéfice des dispositions puisse être refusé à des fonctionnaires à raison de leur sexe.
Le 21 août 2003, une nouvelle loi modifia les dispositions de l’article L.12 du code des pensions. L’article 48 I énonçait :
« Aux services effectifs s’ajoutent, dans les conditions déterminées par un décret en Conseil d’Etat, les bonifications ci-après : (...) b) Pour chacun de leurs enfants légitimes et de leurs enfants naturels nés antérieurement au 1er janvier 2004, (...) les fonctionnaires et militaires bénéficient d’une bonification fixée à un an, qui s’ajoute aux services effectifs, à condition qu’ils aient interrompu leur activité dans les conditions fixées par décret en Conseil d’Etat (...). »
L’article 48 II était libellé en ces termes :
« Les dispositions du b) de l’article L.12 du code des pensions civiles et militaires de retraites issues de la rédaction du 2o du I s’appliquent aux pensions liquidées à compter du 28 mai 2003. »
Le décret en Conseil d’Etat susmentionné fut adopté le 26 décembre 2003.
Le 15 septembre 2003, le ministre de l’Economie et des Finances rejeta la demande du requérant en ces termes :
« (...)
Compte tenu de la date de liquidation de votre pension, celle-ci ne pourra être assortie d’une bonification que si vous pouvez justifier d’une interruption d’activité à la naissance de vos enfants.
Si cette condition est remplie, il conviendra d’examiner ensuite si la durée de cette interruption correspond bien à celle que fixera le décret attendu. »
Le 23 septembre 2003, le requérant introduisit une requête devant le tribunal administratif de Marseille tendant à l’annulation de la décision de concession de pension du 7 juillet 2003, ainsi que de la décision de refus de révision de sa pension par le ministre de l’Economie et des Finances. Il alléguait que la décision de liquidation de sa pension du 7 juillet 2003, faute de tenir compte de sa situation de père de trois enfants, avait méconnu les droits qu’il tirait de l’article L.12b du code des pensions, qui avait vocation à s’appliquer tant aux fonctionnaires femmes qu’aux fonctionnaires hommes, et qu’elle était ainsi discriminatoire. Il soutenait également que par le refus de réviser sa pension, il était fait une application rétroactive de la nouvelle loi. Alors que le Conseil constitutionnel avait décidé qu’il ne pourrait y avoir d’effet rétroactif pour les femmes fonctionnaires, la situation en résultant aurait instauré une discrimination, car pour une même date d’admission à la retraite, les femmes seraient restées soumises aux dispositions anciennes alors que les hommes seraient tombés sous le coup des dispositions nouvelles et rétroactives. Il concluait qu’il y avait violation de l’article 1 du Protocole no 1 et du principe de non-discrimination.
Par plusieurs arrêts, notamment du 29 décembre 2004, le Conseil d’Etat a statué dans des affaires identiques, en droit comme en fait, à celle du requérant. Statuant sur le grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1, il a jugé que si l’article 48 II de la loi du 21 août 2003 privait « de façon rétroactive d’une créance, certaine dans son principe et son montant, les fonctionnaires dont la pension a[vait] été liquidée après le 28 mai 2003 du bénéfice de la bonification (...), cette rétroactivité, d’une durée inférieure à trois mois, port[ait] à ce bien une atteinte justifiée, dans l’intention du législateur, par des considérations d’utilité publique tenant au souci d’éviter que l’annonce du dépôt du projet de loi ne se traduise par une multiplication des contentieux. » Il a conclu que « cette atteinte, qui ne port[ait] pas sur la substance du droit à pension mais seulement sur un des éléments de son calcul, [était proportionnée] à l’objectif ainsi poursuivi. »
Quant au grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention, le Conseil d’Etat considéra que l’adoption de l’article 48, intervenue à une date antérieure à la demande présentée par les intéressés alors qu’il n’existait aucun litige entre ceux-ci et l’Etat sur la liquidation de la pension, n’avait eu ni pour objet ni pour effet d’influer sur l’issue d’une procédure juridictionnelle en cours et qu’ainsi elle n’avait pas privé les intéressés de leur droit d’accéder à un tribunal pour y faire valoir leurs droits.
Se fondant sur les considérations susmentionnées, le tribunal administratif de Marseille rejeta le 24 octobre 2005 la requête du requérant.
Compte tenu de la jurisprudence susmentionnée du Conseil d’Etat, le requérant n’introduisit pas de pourvoi en cassation contre ce jugement.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
Par un arrêt du 29 novembre 2001, la Cour de justice des Communautés européennes a déclaré que le principe de l’égalité des rémunérations s’oppose à ce qu’une bonification accordée, pour le calcul d’une pension de retraite, aux personnes qui ont assuré l’éducation de leurs enfants, soit réservée aux femmes, alors que les hommes ayant assuré l’éducation de leurs enfants seraient exclus de son bénéfice. Elle a jugé qu’était incompatible avec le principe de l’égalité des rémunérations, tel qu’affirmé par le Traité instituant la Communauté européenne et par l’accord annexé au Protocole no 14 sur la politique sociale joint au Traité sur l’Union européenne, l’alinéa b) de l’article L.12 du code des pensions civiles et militaires de retraite qui instituait, pour le calcul de la pension, une bonification d’ancienneté d’un an par enfant dont il réservait le bénéfice aux femmes fonctionnaires.
Le 29 juillet 2002, le Conseil d’Etat, qui avait sursis à statuer jusqu’à ce que la Cour de justice se prononce, a jugé que dans la mesure où étaient maintenues des dispositions plus favorables aux fonctionnaires de sexe féminin ayant assuré l’éducation de leurs enfants, M. G. ayant assumé lui‑même la charge d’enfants, il avait droit au bénéfice de la bonification prévue à l’alinéa b) de l’article L.12 du code des pensions.
GRIEFS
Sur le terrain de l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant allègue la violation de son droit à un procès équitable.
Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, combiné avec l’article 14 de la Convention, le requérant se plaint de ce que ne lui ait pas été accordé le bénéfice de la bonification d’ancienneté d’une année par enfant lors de la liquidation de sa pension.
EN DROIT
1.Le requérant allègue une violation de son droit à un procès équitable, garanti par l’article 6 § 1 de la Convention qui, dans sa partie pertinente, se lit ainsi :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
Le requérant prétend que la loi du 21 août 2003 modifiant l’article L.12 du code des pensions a été promulguée pour faire échec à des demandes de même nature que celle présentée par lui et pour neutraliser son droit à un procès équitable et à un recours effectif, en soumettant à des dispositions défavorables, édictées pour le seul profit de l’administration, des décisions à l’encontre desquelles un délai de recours venait seulement d’être ouvert.
Même si le requérant n’a pas introduit de pourvoi en cassation, la Cour n’estime pas devoir se pencher sur la question de savoir s’il a épuisé les voies de recours internes, dans la mesure où la requête doit être rejetée pour les motifs qui suivent.
La Cour a déjà jugé que le principe de la prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l’article 6 s’opposaient à l’ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice dans le but d’influer sur le dénouement judiciaire du litige. Dans des affaires soulevant des problèmes similaires, elle a relevé que l’intervention du législateur avait eu lieu à un moment où une instance judiciaire à laquelle l’Etat était partie se trouvait pendante. Elle a donc conclu que l’Etat avait porté atteinte aux droits garantis aux requérants par l’article 6, en intervenant d’une manière décisive pour orienter en sa faveur l’issue imminente de l’instance à laquelle il était partie (voir, notamment, les arrêts Raffineries grecques Stran et Stratis Andreadis c. Grèce du 9 décembre 1994, série A no 301‑B, et Papageorgiou c. Grèce du 22 octobre 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997‑VΙ). Par ailleurs, la jurisprudence des organes de la Convention n’a jamais admis que la rupture de l’égalité des armes pût résulter de mesures « anticipant » en quelque sorte sur un procès non encore né, et ce serait aller trop loin que d’étendre cette théorie par une espèce d’analogie (Organisation nationale des syndicats d’infirmiers libéraux (O.N.S.I.L) c. France (déc.), no 39971/98, CEDH 2000-IX).
En l’espèce, la Cour rappelle que la pension du requérant fut liquidée le 2 septembre 2003, en vertu d’un arrêté du 7 juillet 2003. Le 4 août 2003, le requérant demanda la révision de cet arrêté. Le 21 août 2003, la nouvelle loi modifia l’article L.12 du code des pensions. Le 15 septembre 2003, le ministre de l’Economie et des Finances rejeta, sur le fondement de la nouvelle loi, la requête du requérant du 4 août.
Or, la Cour note que l’intervention du législateur est postérieure à la date à laquelle le requérant a demandé la révision de l’arrêté liquidant sa pension. Toutefois, cette demande ne saurait être considérée comme la phase préalable d’une instance judiciaire à laquelle le requérant serait partie, qui elle, n’a débuté que le 23 septembre 2003, avec la saisine du tribunal administratif de Marseille. A cet égard, la présente affaire diffère aussi de l’affaire Clinique du Château de la Maye ((déc.) no 2794/04, 6 juin 2006), posant un problème similaire en matière de sécurité sociale, mais dans laquelle le recours gracieux auprès d’une commission de recours amiable avait la particularité de constituer un préalable obligatoire au recours contentieux.
En conclusion, l’article 6 § 1 de la Convention n’a pas été méconnu du fait de l’intervention de la loi du 21 août 2003 et cette partie de la requête doit être rejetée comme étant manifestement mal fondée, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
2.Le requérant allègue une violation de l’article 1 du Protocole no 1 combiné avec l’article 14 de la Convention, qui se lisent ainsi :
Article 1 du Protocole no 1
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
Article 14 de la Convention
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
Le requérant soutient que le refus d’appliquer la législation en vigueur au jour de la liquidation de la pension et de sanctionner la discrimination en résultant, qui réservait le bénéfice des bonifications pour enfants aux femmes, porte atteinte aux droits qu’il tient de ces dispositions, telles qu’interprétées conformément au principe de l’égalité de rémunération entre hommes et femmes et au droit à la protection de ses biens, en ce que lui a été concédée une pension au taux de 72 % alors qu’il aurait droit à une pension de 78 %.
Selon lui, l’application rétroactive de la loi du 21 août 2003 aux pensions liquidées à compter du 28 mai 2003 ne peut être considérée comme justifiée, l’argument tiré du souci d’éviter la multiplication des contentieux ne pouvant se comprendre que comme le souci de préserver les finances publiques, ce qui ne peut être une justification pour une atteinte à un droit de propriété né du travail et des cotisations d’un individu. Cette rétroactivité ne pourrait pas non plus passer pour proportionnée car elle aurait pour conséquence directe d’enlever deux annuités à la base de calcul de la pension et porterait donc forcément sur la substance du droit à pension et non sur un des éléments de son calcul.
Il y aurait encore atteinte au droit de propriété par l’effet d’une discrimination prohibée par l’article 14, du fait de l’application de la nouvelle loi soumettant rétroactivement certains fonctionnaires à des conditions qui ne pouvaient pas être satisfaites : la date du 28 mai 2003 aurait été arbitrairement retenue, car ces conditions tiendraient à des interruptions d’activité à l’occasion de la naissance d’enfants nés depuis plus de vingt-sept à trente-quatre ans, alors que la loi n’aurait pas permis à l’époque de la naissance de ses enfants à un fonctionnaire homme d’interrompre son activité pour ce motif, ou ne lui aurait permis au mieux de l’interrompre qu’à condition de perdre toute rémunération, à la différence des fonctionnaires femmes. Ces conditions ne viseraient qu’à maintenir une discrimination en raison du sexe pour porter atteinte rétroactivement au droit de propriété du requérant en particulier, et des pères en général.
D’après le requérant, l’application rétroactive des dispositions de la nouvelle loi instaure également une discrimination, en tout cas pour la période comprise entre le 28 mai 2003 et le 21 août 2003 puisque pour une même date d’admission à la retraite, les femmes seraient restées soumises aux anciennes dispositions alors que les hommes auraient été soumis aux nouvelles dispositions.
La Cour rappelle qu’un requérant ne peut alléguer une violation de l’article 1 du Protocole no 1 que dans la mesure où les décisions qu’il incrimine se rapportent à ses « biens » au sens de cette disposition. La notion de « biens » peut recouvrir tant des « biens actuels » que des valeurs patrimoniales, y compris des créances, en vertu desquelles le requérant peut prétendre avoir au moins une « espérance légitime » d’obtenir la jouissance effective d’un droit de propriété. Par contre, l’espoir de voir reconnaître un droit de propriété que l’on est dans l’impossibilité d’exercer effectivement ne peut être considéré comme un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1, et il en va de même d’une créance conditionnelle s’éteignant du fait de la non-réalisation de la condition (Prince Hans-Adam II de Liechtenstein c. Allemagne [GC], no 42527/98, §§ 82 et 83, CEDH 2001‑VIII, et Gratzinger et Gratzingerova c. République tchèque (déc.) [GC], no 39794/98, § 69, CEDH 2002-VII).
La première tâche de la Cour consiste alors à déterminer si le requérant était ou non titulaire d’un « bien » susceptible d’être protégé par l’article 1 du Protocole no 1 et si la situation juridique dans laquelle il s’est trouvé est de nature à relever du champ d’application de l’article 1 (Lecarpentier et autre c. France, no 67847/01, 14 février 2006, § 36).
La Cour relève tout d’abord qu’en vertu de l’article L.12 du code des pensions, en vigueur à l’époque des faits, la bonification d’ancienneté d’une année par enfant pouvait être accordée aux femmes fonctionnaires ayant élevé leurs enfants. L’arrêté du 7 juillet 2003 calculant le montant de la pension du requérant reflétait l’état de la législation en vigueur à ce moment-là. Se prévalant d’un arrêt de la Cour de justice de Communautés européennes du 29 novembre 2001 (et d’un arrêt du Conseil d’Etat adopté sur le fondement de celui-ci), qui avait jugé l’article L.12 incompatible avec le principe d’égalité des rémunérations, tel qu’affirmé par le Traité instituant la Communauté européenne, le requérant a demandé, le 4 août 2003, la révision de cet arrêté. Le 21 août 2003, une nouvelle loi modifia l’article L.12, accordant ainsi le bénéfice de la bonification à tous les fonctionnaires, à condition qu’ils aient interrompu leur activité pour élever leurs enfants. Le 15 septembre 2003, le ministre de l’Economie et des Finances a rejeté la demande en révision du requérant : il l’invitait à justifier d’une interruption d’activité à la naissance de ses enfants et l’informait que si cette condition était remplie, il examinerait par la suite si la durée de l’interruption correspondait bien à celle qui serait fixée par décret.
La Cour considère que le requérant ne bénéficiait d’aucune « créance ayant une base suffisante en droit interne » ni même d’une « espérance légitime » d’obtenir la bonification sollicitée. En effet, ni la loi en vigueur à l’époque ni les arrêts de la Cour de justice et du Conseil d’Etat – que le requérant tente de présenter comme favorables à sa cause – ne pouvaient lui accorder de manière inconditionnelle la bonification.
Dans ces conditions, l’article 1 du Protocole no 1 n’est pas applicable au cas d’espèce et cette partie de la requête doit être rejetée comme incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de celle-ci.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Santiago Quesada Boštjan M. Zupančič
GreffierPrésident
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