SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 24091/94
présentée par P. L.
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 3 décembre 1997 en présence
de
Mme G.H. THUNE, Présidente
MM. J.-C. GEUS
G. JÖRUNDSSON
A. GÖZÜBÜYÜK
J.-C. SOYER
H. DANELIUS
F. MARTINEZ
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
P. LORENZEN
E. BIELIUNAS
E.A. ALKEMA
A. ARABADJIEV
Mme M.-T. SCHOEPFER, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 12 avril 1994 par P. L. contre la
France et enregistrée le 5 mai 1994 sous le N° de dossier 24091/94 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
15 septembre 1995 et les observations en réponse présentées par le
requérant le 19 octobre 1995 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, ressortissant français né en 1935, réside à Metz.
Il exerce la profession de cardiologue, en partie de manière libérale
et en partie au titre de praticien hospitalier. Il est représenté
devant la Commission par Maître Francis Humbert, avocat au barreau de
Nancy.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été présentés par les
parties, peuvent se résumer comme suit.
1. Circonstances particulières de l'affaire
Le 17 septembre 1990, la Caisse primaire d'assurance maladie de
Metz (ci-après C.P.A.M.) dénonça certaines pratiques professionnelles
du requérant à la section des assurances sociales du conseil de
discipline de l'Ordre des médecins de Lorraine (ci-après conseil
régional de l'Ordre des médecins).
Le 27 mars 1991, le conseil régional de l'Ordre des médecins
prononça à l'encontre du requérant l'interdiction de donner des soins
aux assurés sociaux pendant quatre mois aux motifs, d'une part, qu'il
avait procédé à des cumuls abusifs de cotation concernant des actes
effectués sur le même malade au cours d'une même séance et, d'autre
part, qu'il avait répété des examens identiques à des intervalles que
ne justifiaient ni l'état des patients ni « l'évolutivité » des
affections. Il rejeta notamment un argument du requérant, selon lequel
la composition de la section des assurances sociales portait atteinte
à l'article 6 de la Convention, et un argument, selon lequel l'article
L. 145-2 du Code de la sécurité sociale était contraire au principe de
la légalité des peines reconnu par l'article 4 du Code pénal et
l'article 8 de la Déclaration universelle des Droits de l'Homme.
Le 14 mai 1992, sur appel du requérant, la section des assurances
sociales du conseil national de l'Ordre des médecins (ci-après conseil
national) réduisit la durée de l'interdiction à un mois, aux motifs que
la C.P.A.M. avait toléré un système de cotation que le requérant
n'avait pas dissimulé et qu'il n'était pas établi que ce dernier avait
répété des examens à des intervalles non justifiés.
Elle rejeta notamment un argument du requérant, selon lequel la
composition de la section des assurances sociales portait atteinte à
l'article 6 de la Convention, et un argument selon lequel l'article
L. 145-2 du Code de la sécurité sociale était contraire au principe de
la légalité des peines reconnu par l'article 4 du Code pénal et
l'article 7 de la Convention. Considérant que le contentieux était de
nature disciplinaire, le conseil national déclara que le requérant ne
pouvait se prévaloir de l'article 6 de la Convention qui ne visait que
des contestations sur des droits et obligations de caractère civil et
le bien-fondé d'accusations en matière pénale. Par ailleurs, soulignant
que l'article L. 145-2 du Code de la sécurité sociale mentionnait
l'interdiction permanente à titre de sanction maximale, le conseil
national écarta également le grief tiré notamment de l'article 7 de la
Convention.
Le 18 octobre 1993, le Conseil d'Etat rejeta le recours du
requérant, au motif qu'aucun des moyens ne présentait un caractère
sérieux.
2. Droit et pratique internes pertinents
Aux termes de l'article L. 145-2 du Code de la sécurité sociale :
« Les sanctions susceptibles d'être prononcées par le conseil
régional ou par la section spéciale des assurances sociales du
conseil national de l'ordre des médecins (...) sont :
1. l'avertissement ;
2. le blâme, avec ou sans publication ;
3. l'interdiction temporaire ou permanente de donner des soins
aux assurés sociaux (...). »
Par ailleurs, l'article L. 145-6 dispose :
« La section des assurances sociales du conseil régional de
discipline est une juridiction ; elle est présidée par un
président de tribunal administratif ou par un conseiller délégué
par celui-ci ; elle comprend un nombre égal d'assesseurs, membres
(...) de l'ordre des médecins (...) et d'assesseurs représentant
des organismes de sécurité sociale, dont un praticien conseil
ayant voix délibérative, nommés par l'autorité compétente de
l'Etat. »
Le décret n° 88-484 du 27 avril 1988 précise que deux assesseurs
représentent les organismes de sécurité sociale au sein de ladite
section : l'un administrateur de caisse ou agent de direction, l'autre
médecin conseil ; ils sont proposés par la caisse régionale d'assurance
maladie des travailleurs salariés intéressée et nommés par le préfet
de la région. Par ailleurs, concernant le praticien, la proposition
est faite après consultation du médecin conseil régional.
En outre, aux termes de l'article L. 145-7 du Code de la sécurité
sociale :
« La section des assurances sociales du conseil national de
l'ordre des médecins (...) comprend, en qualité de président, le
conseiller d'Etat siégeant à la section disciplinaire dudit
conseil, deux médecins désignés par cette section et choisis dans
son sein, un représentant des caisses de sécurité sociale et un
médecin désignés par le ministre chargé de la sécurité sociale
sur la proposition de la caisse nationale de l'assurance
maladie. »
GRIEFS
1. Invoquant l'article 6 de la Convention, le requérant se plaint
de ce que les sections des assurances sociales du conseil régional et
du conseil national de l'Ordre des médecins ne répondent pas aux
exigences d'un tribunal indépendant et impartial. A cet égard, il
allègue que les organismes de sécurité sociale sont non seulement
plaignants, mais encore juges et parties.
2. Invoquant l'article 6 par. 3 d) de la Convention, le requérant
se plaint également de ce que la C.P.A.M. a procédé à l'audition des
patients de manière non contradictoire.
3. Enfin, invoquant l'article 7 de la Convention, le requérant se
plaint de ce que l'article L. 145-2 du Code de la sécurité sociale
méconnaît le principe de la légalité des peines au motif que ce texte,
qui mentionne à titre de sanction l'interdiction temporaire de donner
des soins, n'en précise pas la durée maximale.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 12 avril 1994 et enregistrée le
5 mai 1994.
Le 5 avril 1995, la Commission a décidé de porter la requête à
la connaissance du gouvernement défendeur, en l'invitant à présenter
par écrit ses observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 15 septembre 1995,
après prorogation du délai imparti, et le requérant y a répondu le
19 octobre 1995.
EN DROIT
1. Invoquant l'article 6 (art. 6) de la Convention, le requérant se
plaint de ce que sa cause n'a pas été entendue équitablement par un
tribunal indépendant et impartial. A cet égard, il allègue que les
organismes de sécurité sociale sont non seulement plaignants, mais
encore juges et parties au sein du conseil régional et du conseil
national de l'Ordre des médecins. Il soutient en outre que la C.P.A.M.
n'a pas procédé à l'audition des patients de manière contradictoire.
Les passages pertinents de l'article 6 (art. 6) de la Convention
sont rédigés comme suit :
« 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial
(...) qui décidera, soit des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute
accusation en matière pénale dirigée contre elle (...).
3. Tout accusé a droit notamment à :
(...)
d. interroger ou faire interroger les témoins à charge et
obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge
dans les mêmes conditions que les témoins à charge (...). »
La Commission rappelle la jurisprudence constante des organes de
la Convention selon laquelle le droit de continuer à pratiquer la
médecine à titre libéral donne lieu à des contestations sur des droits
de caractère civil (Cour eur. D.H., arrêt Diennet c. France du
26 septembre 1995, série A n° 325-A, p. 13, par. 27). L'applicabilité
de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) aux circonstances de la cause ne fait
donc pas de doute.
La Commission a également estimé nécessaire d'envisager si la
partie de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) qui vise tout tribunal statuant
sur le « bien-fondé d'une accusation en matière pénale » est
applicable à la présente requête.
A cet égard, la Commission rappelle que dans l'affaire Engel
c. Pays-Bas (Cour eur. D.H., arrêt du 8 juin 1976, série A n° 22,
pp. 31-37, par. 81), la Cour a énoncé les trois critères suivants : il
importe de savoir si le texte définissant l'infraction incriminée
appartient, d'après la technique juridique de l'Etat défendeur, au
droit pénal, au droit disciplinaire ou aux deux à la fois ; il faut
examiner la nature de l'infraction et le degré de sévérité de la
sanction que risque de subir l'intéressé.
En l'espèce, la Commission note tout d'abord que les règles sur
lesquelles la juridiction nationale a fondé la sanction ne relèvent
pas, en droit français, du droit pénal, mais uniquement du droit
disciplinaire (article L. 145-2 du Code de la sécurité sociale). En
deuxième lieu, si les faits reprochés au requérant auraient pu être
éventuellement susceptibles de qualifications pénales, ils
constituaient des manquements à la déontologie des médecins, et
notamment à l'obligation de probité. Enfin, quant à la nature de la
sanction, la Commission relève que la suspension du droit d'exercer
l'art de guérir revêt un caractère typiquement disciplinaire (N°
18441/91, déc. 2.4.94 ; N° 25552/94, déc. 19.10.95 ; N° 33740/96, déc.
10.9.97, non publiées) et que le degré de sévérité de la sanction
prononcée ne saurait l'assimiler à une peine pénale.
En conséquence, la Commission considère que le requérant n'a pas
fait l'objet d'une « accusation en matière pénale » et que l'article
6 par. 1 (art. 6-1) précité n'est applicable qu'en tant qu'il concerne
des « droits et obligations de caractère civil ».
Sur les griefs du requérant
A. Impartialité et indépendance
Le Gouvernement défendeur affirme que les tribunaux mis en cause
satisfont aux exigences d'indépendance et d'impartialité. A cet égard,
il souligne que ces juridictions sont présidées par des magistrats
professionnels et ne sont pas composées en majorité par les
représentants des organismes de sécurité sociale, que ceux-ci ne se
trouvent pas dans une relation de subordination hiérarchique vis-à-vis
desdits organismes lorsqu'ils exercent leurs fonctions
juridictionnelles et que leur position (cadres) ou leur statut
(médecin) renforce leur indépendance.
Le requérant s'oppose à cette thèse. Selon lui, la présence de
magistrats et le fait que les assesseurs des organismes de sécurité
sociale constituent une minorité au sein des conseils de l'Ordre des
médecins ne sauraient suffire à garantir l'impartialité de ces
derniers. Le requérant affirme par ailleurs que la position ou le
statut des représentants desdits organismes est un élément leur
permettant de renforcer leur influence.
La Commission rappelle d'abord que pour déterminer si un organe
peut passer pour indépendant, il faut avoir égard au mode de
désignation et à la durée du mandat des membres, à l'existence de
garanties contre les pressions extérieures et au point de savoir s'il
y a ou non apparence d'indépendance (voir, notamment, Cour eur. D.H.,
arrêt Delcourt c. Belgique du 17 janvier 1970, Série A n° 11, p. 17,
par. 31 ; arrêt Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique du 23
juin 1981, série A n° 43, p. 24, par. 55 ; arrêt Piersack c. Belgique
du 1er octobre 1982, série A n° 53, p. 13, par. 27 ; arrêt Campbell et
Fell c. Royaume-Uni du 28 juin 1984, série A n° 80, p. 39-40, par. 78 ;
arrêt Sramek c. Autriche du 22 octobre 1984, série A n° 84, pp. 18-20,
par. 38-42).
Le requérant met essentiellement en cause le fait que des
représentants des organismes de sécurité sociale siègeant dans les
sections des assurances sociales du conseil régional et du conseil
national de l'Ordre se trouvent dans un état de subordination par
rapport aux autorités de tutelle (ministre et caisse régionale
d'assurance maladie).
La Commission relève en premier lieu que les sections des
assurances sociales sont, aux termes même de la réglementation, des
juridictions et qu'elles sont présidées par des magistrats de l'ordre
administratif. Par ailleurs, leur composition est paritaire puisque,
outre le président, elles comprennent deux membres médecins et deux
membres représentant les organismes de sécurité sociale, dont un
médecin conseil. Les membres en sont désignés, soit par le préfet de
région (conseil régional), soit par le ministre (conseil national).
S'agissant plus particulièrement des représentants des organismes
de sécurité sociale, rien n'indique - et le requérant ne le soutient
d'ailleurs pas - qu'ils reçoivent des instructions ou soient soumis à
des pressions. De l'avis de la Commission, la simple existence d'un
lien de subordination formelle vis-à-vis de leurs supérieurs
hiérarchiques immédiats ou du ministre ne suffit pas à caractériser un
manque d'indépendance.
Cela se trouve encore renforcé par le fait qu'en raison de la
collégialité des décisions, la part que chacun y a prise est inconnue
et que les membres des sections des assurances sociales sont soumis au
secret professionnel (cf. N° 12717/87, déc. 8.8.88, D.R. 57, pp. 196,
202).
Enfin, les décisions de la section des assurances sociales sont
soumises au contrôle du Conseil d'Etat en tant que juge de cassation
(cf. N° 12839/87, déc. 9.12.88, D.R. 59, pp. 212, 225).
Dès lors, la Commission arrive à la conclusion que rien ne permet
de mettre en doute l'indépendance des sections des assurances sociales
du conseil régional et du conseil national de l'Ordre des médecins
(N° 32916/96, déc. 2.7.97, non publiée).
La Commission rappelle aussi qu'en « matière d'impartialité, on
doit distinguer entre une démarche subjective, essayant de déterminer
la conviction personnelle de tel juge en telle occasion, et une
démarche objective amenant à s'assurer qu'il offrait des garanties
suffisantes pour exclure à cet égard tout doute légitime » (Cour eur.
D.H., arrêt Langborger du 22 juin 1989, série A n° 155, p. 16,
par. 32).
La Commission relève d'abord que le requérant n'a pas mis en
doute l'impartialité personnelle des magistrats des juridictions qu'il
met en cause.
Quant à l'impartialité objective de ces juridictions, la
Commission, se référant aux considérations développées ci-avant, ne
distingue dans les circonstances de l'espèce aucun élément de nature
à créer un doute sur ce point.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal
fondée et doit être rejetée, en application de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
B. Equité
Le Gouvernement affirme à cet égard que l'article 6 (art. 6) ne
s'applique pas, l'audition des témoins ayant eu lieu en amont de la
procédure juridictionnelle proprement dite. Il relève encore que le
requérant ne met pas en cause le caractère équitable de la phase
juridictionnelle proprement dite.
Le requérant précise qu'il reproche justement au Gouvernement le
caractère non contradictoire de l'instruction. Il ajoute qu'il n'a pas
non plus eu l'occasion d'interroger ou de faire interroger les témoins
pendant la phase juridictionnelle à proprement parler.
Eu égard aux considérations développées ci-avant quant à
l'éventuel caractère pénal de la procédure en cause, la Commission
rappelle d'abord que cette partie du grief ne saurait être examinée que
sous l'angle du paragraphe 1 de l'article 6 (art. 6).
A supposer que le requérant ait épuisé sur ce point les voies de
recours internes, la Commission observe que le requérant avait la
possibilité d'inviter les conseils régional et national à entendre les
personnes concernées. N'ayant pas fait usage de cette faculté, il ne
saurait se plaindre d'une atteinte à l'équité de la procédure
disciplinaire dirigée contre lui en raison du caractère non
contradictoire des auditions réalisées par la C.P.A.M. avant qu'elle
ne saisisse l'Ordre des médecins.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal
fondée, au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
2. Invoquant l'article 7 (art. 7) de la Convention, le requérant se
plaint également de ce que l'article L. 145-2 du Code de la sécurité
sociale méconnaît le principe de la légalité des peines au motif que
ce texte, qui mentionne à titre de sanction l'interdiction temporaire
de donner des soins, n'en précise pas la durée maximale.
L'article 7 (art. 7) dispose :
« 1. Nul ne peut être condamné pour une action (...) qui, au
moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction
d'après le droit national (...). De même il n'est infligé aucune
peine plus forte que celle qui était applicable au moment où
l'infraction a été commise. »
Pour les motifs énoncés ci-dessus, la Commission estime que cette
disposition ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce, le requérant
n'ayant pas fait l'objet d'une accusation en matière pénale
Il s'ensuit que ce grief doit être rejeté comme étant
incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention,
conformément à l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
M.-T. SCHOEPFER G.H. THUNE
Secrétaire Présidente
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
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