Polyakh c. Ukraine

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 233

Octobre 2019

Polyakh c. Ukraine - 58812/15, 53217/16, 59099/16 et al.

Arrêt 17.10.2019 [Section V]

Article 35

Article 35-1

Épuisement des voies de recours internes

Délai de six mois

Retards rendant ineffective la saisine de la Cour constitutionnelle dans des affaires de lustration post-Ianoukovitch mais ne déclenchant pas l’écoulement du délai de 6 mois, faute d’inactivité perceptible : exceptions préliminaires rejetées

Article 8

Article 8-1

Respect de la vie privée

Mesures d’épuration visant les fonctionnaires de l’ère Ianoukovitch (2010-2014) et du régime communiste, excessives dans leur champ d’application et leur portée : article 8 applicable ; violation

En fait – À la suite du changement de pouvoir consécutif aux manifestations « EuroMaïdan » de début 2014, une loi relative à l’épuration dans la fonction publique (« la LEFP ») fut adoptée, visant les responsables et fonctionnaires de la période Ianoukovitch (2010-2014) ou de l’ancien régime communiste (avant 1991).

Les requérants avaient jusque-là fait carrière dans la fonction publique. En octobre 2014, sur le fondement de la loi en question, ils furent tous révoqués, se virent interdire l’exercice de fonctions publiques pour une durée de dix ans, et leur nom fut inscrit dans un registre des personnes touchées par la lustration consultable en ligne par le public.

Ils formèrent des recours auprès des juridictions administratives, qui renvoyèrent la question de la constitutionnalité de la loi sur la lustration à la Cour constitutionnelle ; celle-ci n’a pas encore statué.

En droit – Article 8

1. Recevabilité

a) Applicabilité – Si les motifs de l’application de la LEFP aux requérants étaient sans lien avec leur vie privée, la combinaison entre les mesures appliquées a eu de graves conséquences (Denisov c. Ukraine [GC], 76639/11, 25 septembre 2018, Note d’information 221) sur la possibilité pour les intéressés de nouer et de développer des relations avec autrui et sur leur réputation sociale et professionnelle. En effet :

i) les requérants ont sur-le-champ perdu le bénéfice de toute rémunération ;

ii) ils se sont vu interdire tout emploi dans la fonction publique, secteur dans lequel ils avaient travaillé de longues années ;

iii) alors qu’elle était fortement susceptible d’entraîner une réprobation sociale et professionnelle – compte tenu de la façon dont les buts poursuivis par la LEFP étaient formulés –, l’application de ces mesures aux requérants a immédiatement été portée à la connaissance du public.

Conclusion : article 8 applicable.

b) Concernant les trois premiers requérants : épuisement des voies de recours internes et délai de six mois – Les recours auprès des juridictions administratives, combinés avec la saisine de la Cour constitutionnelle par lesdites juridictions, représentent en principe un recours interne effectif, mais en pratique ces procédures ont perdu leur caractère effectif vis-à-vis des requérants en raison de délais excessifs.

Cependant, la Cour constitutionnelle n’étant pas restée inactive durant la période pertinente, les requérants et les citoyens en général étaient susceptibles de penser que cette juridiction pouvait statuer à tout moment. De plus, les formations de juge unique de la Cour (de Strasbourg) avaient précédemment rejeté, en raison de leur caractère prématuré, un certain nombre de requêtes dans des affaires similaires.

En conséquence, on ne saurait affirmer que les requérants savaient ou auraient dû savoir que le recours en question était ineffectif et que le délai de six mois allait donc commencer à courir.

Conclusion : exception préliminaire rejetée.

c) Concernant les quatrième et cinquième requérants: délai de six mois – Les griefs des requérants reposaient certes pour une large part sur des arguments relatifs à la question de la constitutionnalité de la LEFP, mais la saisine de la Cour constitutionnelle ne représentait pas le seul recours disponible à cet égard. En effet : i) les juridictions administratives internes auraient pu interpréter la LEFP d’une manière compatible avec la lecture que les requérants faisaient de la Constitution ; ii) ces mêmes arguments liés à la Constitution auraient pu être utilisés et invoqués comme des arguments liés à la Convention.

Partant, un recours auprès d’une juridiction ordinaire constitue en principe une voie de recours effective qu’il y a lieu d’exercer. Dans ce processus, les requérants ont introduit leurs requêtes dans le délai de six mois à compter des décisions internes définitives.

Conclusion : exception préliminaire rejetée.

2. Fond

Si les principes dégagés dans des affaires concernant la lustration postcommuniste peuvent être étendus au contexte nouveau dans lequel s’inscrit la présente espèce, il convient néanmoins de bien prendre en considération les spécificités de la présidence Ianoukovitch.

a) Légalité de l’ingérence litigieuse

Prévisibilité/Rétroactivité – La LEFP contenait une liste de postes dont les titulaires allaient être soumis aux mesures de restrictions prévues par la loi. L’impossibilité de prévoir l’adoption d’une telle loi, à l’époque où les intéressés ont accédé aux postes pour lesquels il y a eu application des mesures litigieuses, ne remet pas en question la légalité de l’ingérence en cause : en soi la non‑rétroactivité n’est prohibée que par l’article 7 § 1 de la Convention s’agissant des infractions pénales et des peines ; or les mesures prévues par la LEFP n’étaient pas de cette nature. Cela étant, le caractère légal du comportement affiché par les requérants à l’époque pertinente constitue un facteur qui peut être pris en compte dans l’appréciation de la nécessité de l’ingérence.

b) Buts poursuivis

Selon la Commission de Venise, la LEFP poursuivait deux buts légitimes : i) celui de protéger la société contre des individus qui, du fait de leur comportement passé, pouvaient constituer une menace pour le régime démocratique nouvellement établi et ii) celui de purger l’administration publique des individus qui avaient été impliqués dans la corruption à grande échelle.

Cependant, la Cour, contrairement à la Commission de Venise, ne saurait limiter son rôle à une appréciation in abstracto.

Les mesures litigieuses ayant eu un champ d’application bien plus large et ayant été appliquées dans un contexte différent de celui qui avait prévalu dans d’autres États d’Europe centrale et orientale, la Cour n’est pas certaine que des buts légitimes aient été poursuivis en l’espèce :

– la menace que le large éventail de personnes visées par les mesures de la LEFP aurait fait peser sur le fonctionnement des institutions démocratiques ne saurait être assimilée à la menace ayant plané dans les affaires de collaboration avec des services secrets de régimes totalitaires. En effet, les requérants en l’espèce occupaient des postes dans des institutions d’un État qui avait des fondements constitutionnels démocratiques (en principe du moins) ;

– leur révocation semble avoir procédé d’une responsabilité collective imputée aux individus qui avaient été employés dans les institutions de l’État sous la présidence de M. Ianoukovitch et n’avoir aucunement pris en compte les fonctions spécifiques exercées par eux et l’existence ou non d’un lien avec les activités antidémocratiques de l’époque.

Selon un principe constant, la lustration ne doit pas servir des fins de châtiment, de punition ou de vengeance. Il en va de même pour les mesures litigieuses prévues par la LEFP.

Les buts allégués consistant à rétablir la confiance dans les institutions publiques et à protéger le régime démocratique auraient pu être atteints par des moyens moins intrusifs (par exemple, et le cas échéant, la révocation des requérants de leurs postes de pouvoir et leur transfert éventuel sur des postes moins sensibles, à la suite d’une appréciation individuelle).

Compte tenu du caractère radical des mesures appliquées aux requérants, combinées avec les termes très forts employés dans la LEFP pour décrire les buts de cette loi, il est possible que certaines de ces mesures aient été motivées, à tout le moins en partie, par un désir de vengeance à l’égard des personnes associées au précédent gouvernement. Si cela s’avérait être le cas, loin d’avoir poursuivi le but de protéger le régime démocratique, les mesures prévues par la LEFP pourraient être perçues comme ayant précisément fragilisé ce régime par une politisation de la fonction publique, problème que la loi était apparemment censée combattre.

En outre, les informations relatives à l’application de la LEFP aux requérants ont été publiées sur-le- champ.

c) Nécessité des mesures litigieuses dans une société démocratique

i. Concernant les trois premiers requérants – La période pendant laquelle M. Ianoukovitch était au pouvoir en Ukraine s’est caractérisée par certains reculs concernant le respect de la démocratie, de la prééminence du droit et des droits de l’homme, et le gouvernement en question a été perçu comme étant antidémocratique et impliqué dans une corruption systémique à grande échelle. Un certain nombre d’observateurs internationaux ont d’ailleurs formulé des commentaires soulignant l’existence de ces problèmes.

Les mesures visant à changer et réformer la fonction publique, y compris les mesures dirigées contre des fonctionnaires personnellement associés aux reculs évoqués, étaient donc en principe justifiées. Si les autorités doivent à cet égard bénéficier d’une marge d’appréciation, celle-ci semble toutefois avoir été outrepassée, pour les raisons exposées ci-après.

On peut discerner un manque de cohérence entre les buts proclamés par la loi (dont le contenu fait référence, parmi les principes censés guider le processus d’épuration, à la « présomption d’innocence » et à la « responsabilité individuelle ») et les règles que la loi a en fait énoncées. Le dispositif législatif ne semblait pas être suffisamment étroitement défini pour répondre au « besoin social impérieux » auquel il était censé répondre. Celui qui était alors le président de l’Ukraine et qui avait fait adopter la LEFP avait lui-même été ministre dans le gouvernement du président Ianoukovitch pendant neuf mois ; dès lors, on voit mal comment le but consistant à rétablir la confiance du public dans les autorités de l’État pouvait être atteint par une « épuration » ayant touché des fonctionnaires de bien moindre importance.

De plus, aucune explication convaincante n’a été donnée quant au critère entraînant l’application des mesures de la LEFP, à savoir le fait d’avoir occupé un emploi dans la fonction publique pendant au moins un an sous la présidence de M. Ianoukovitch. En outre, la période 1991–2010 était exclue du champ d’application de la loi alors que, selon le gouvernement défendeur, la LEFP était conçue comme une réponse au bilan négatif des activités de l’ensemble des élites postcommunistes.

Les mesures litigieuses n’ont pas été appliquées de manière provisoire ou temporaire, mais pour une période de dix ans, élément qui bat en brèche l’argument selon lequel l’état d’urgence créé par les hostilités dans les régions de Donetsk et de Lougansk a empêché les autorités de prendre des mesures plus individuelles. À supposer même que certains changements de personnel aient été urgents, rien n’indique que la situation serait restée instable pendant toute la période pertinente au point d’empêcher un examen précis du rôle joué par chaque fonctionnaire puis, à partir de cet examen, un retrait progressif des mesures urgentes initiales.

Dès lors que les mesures prévues par la LEFP et imposées aux requérants étaient très restrictives et de large portée, il fallait des raisons très convaincantes pour montrer qu’elles pouvaient être appliquées en l’absence d’une appréciation individuelle des comportements, à partir de la simple conclusion que le fait que les requérants soient restés en poste suffisait à établir leur défaut de loyauté envers les principes démocratiques de l’organisation étatique ou leur implication dans des affaires de corruption.

Il n’a jamais été allégué que les requérants auraient eux-mêmes commis des actes particuliers qui auraient porté atteinte au régime démocratique, à la prééminence du droit, à la sécurité nationale, à la défense ou aux droits de l’homme. Les intéressés ont été démis de leurs fonctions du seul fait qu’ils avaient occupé des postes relativement élevés dans la fonction publique sous la présidence de M. Ianoukovitch. Les allégations subséquentes de conduite répréhensible de la part du troisième requérant ne changent rien à cela. Aux yeux de la Cour, les personnes qui font carrière dans la fonction publique ne sauraient être soumises à des mesures de restriction d’une telle sévérité au seul motif qu’elles sont restées à leur poste après l’élection d’un nouveau chef d’État.

De plus, rien n’indique que les requérants auraient été « placés » dans la fonction publique et que leurs carrières respectives auraient évolué d’une manière exceptionnellement favorable sous la présidence de M. Ianoukovitch. Aucun des requérants ne semble avoir été impliqué dans les abus allégués du gouvernement Ianoukovitch. Si des conclusions semblent avoir été émises à cet égard au niveau interne concernant le troisième requérant, elles étaient formulées de manière très vague et elles n’ont pas donné lieu à un examen indépendant ; quoi qu’il en soit, elles ont été émises après la révocation du troisième requérant et n’ont donc pas conduit à cette mesure.

Des informations relatives à la révocation des requérants ont été rendues publiques avant que les intéressés aient pu obtenir un contrôle des mesures litigieuses. Même le recours a posteriori dont ils disposaient a fonctionné avec un retard excessif (à ce jour, les procédures ont déjà couvert près de la moitié de la période d’exclusion de dix ans).

ii. Concernant le quatrième requérant (tardiveté de sa déclaration) – Le quatrième requérant a été soumis aux mêmes mesures pour avoir rempli sa déclaration de lustration avec quatre jours de retard. Les conséquences pour lui auraient certainement été les mêmes de toute façon (puisqu’il était resté à son poste de 2010 à 2014). C’est pourquoi les considérations exposées ci-dessus lui sont également applicables. À supposer toutefois qu’en dehors de ce retard de quatre jours il n’y ait pas eu d’autres raisons de lui appliquer les mesures litigieuses, celles-ci paraissent disproportionnées au vu du caractère anodin de l’omission en question.

Tout d’abord, la situation du quatrième requérant était particulière : il était malade au moment de l’expiration du délai fixé pour le dépôt de la déclaration et a remis celle-ci le lendemain de sa sortie de l’hôpital. Or il n’a pas été indiqué qu’un tel élément était de nature à poser problème dans le contexte du processus global de lustration.

Ensuite, la déclaration en question était en substance une déclaration du fonctionnaire indiquant que les mesures restrictives prévues par la LEFP s’appliquaient ou ne s’appliquaient pas à lui. Or les seuls motifs qui permettaient d’appliquer la LEFP à l’intéressé avaient trait au poste occupé par lui de 2010 à 2014, élément qui était bien connu de son employeur, destinataire de la déclaration. Dans le cas de ce requérant, l’obligation de déposer une déclaration ne visait donc pas à révéler des faits éventuellement cachés, comme une collaboration secrète avec les services secrets d’un ancien régime totalitaire.

iii. Concernant le cinquième requérant (pour la période antérieure à 1991) – Les mesures de lustration litigieuses ont été adoptées et appliquées plus de vingt-trois ans après le passage de l’Ukraine d’un régime communiste totalitaire à la démocratie (1991). En l’absence de faute individuelle spécifique, la mise en œuvre de mesures restrictives d’une telle gravité et après un si long laps de temps exigeait une justification très solide, qui a fait défaut.

En effet, le cinquième requérant était un simple fonctionnaire local travaillant dans le secteur agricole ; rien n’indique que ses activités au sein du Parti communiste aient eu un lien avec des atteintes aux droits de l’homme ou des activités antidémocratiques particulières qui auraient pu faire de lui une menace pour le régime démocratique nouvellement établi. Le caractère disproportionné de la mesure de lustration était donc particulièrement marqué dans son cas.

Conclusion : violation dans le chef de l’ensemble des requérants (unanimité).

La Cour conclut aussi, à l’unanimité, à la violation de l’article 6 § 1 sous son volet civil (volet pénal inapplicable) dans le chef des trois premiers requérants, à raison de la durée des procédures.

Article 41 : 5 000 EUR à chacun des requérants pour préjudice moral ; demande pour dommage matériel rejetée compte tenu de la possibilité de faire rouvrir les procédures en question.

(Comparer avec les affaires de lustration postcommuniste Turek c. Slovaquie, 57986/00, 14 février 2006, Note d’information 83 ; Sõro c. Estonie, 22588/08, 3 septembre 2015, Note d’information 188 ; Ivanovski c. l’ex-République yougoslave de Macédoine, 29908/11, 21 janvier 2016, Note d’information 192 ; Anchev c. Bulgarie (déc.), 38334/08 et 68242/16, 5 décembre 2017, Note d’information 213 ; et, sous l’angle de l’article 14 combiné avec l’article 8, avec Sidabras et Džiautas c. Lituanie, 55480/00 et 59330/00, 27 juillet 2004, Note d’information 67, et Naidin c. Roumanie, 38162/07, 21 octobre 2014, Note d’information 178)

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Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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