PRESUDA SUDA (treće vijeće)
21. prosinca 2016. ( *1 )
„Zahtjev za prethodnu odluku — Okoliš — Direktiva 2001/42/EZ — Procjena učinaka određenih planova i programa na okoliš — Članak 3. stavak 3. — Planovi i programi za koje je potrebna procjena okoliša samo ako države članice utvrde da mogu imati značajne učinke na okoliš — Valjanost s obzirom na UFEU i Povelju Europske unije o temeljnim pravima — Pojam uporabe ‚malih površina na lokalnoj razini’ — Nacionalni propis koji upućuje na veličinu predmetnih površina“
U predmetu C‑444/15,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (regionalni upravni sud za Veneto, Italija), odlukom od 16. srpnja 2015., koju je Sud zaprimio 17. kolovoza 2015., u postupku
Associazione Italia Nostra Onlus
protiv
Comune di Venezia,
Ministero per i beni e le attività culturali,
Regione Veneto,
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,
Ministero della Difesa – Capitaneria di Porto di Venezia,
Agenzia del Demanio,
uz sudjelovanje:
Società Ca’ Roman Srl,
SUD (treće vijeće),
u sastavu: L. Bay Larsen, predsjednik vijeća, M. Vilaras, J. Malenovský, M. Safjan (izvjestitelj) i D. Šváby, suci,
nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
—
za Associazione Italia Nostra Onlus, F. Mantovan, P. Mantovan i P. Piva, avvocati,
—
za Comune di Venezia, A. Iannotta, M. Ballarin i N. Ongaro, avvocati,
—
za Società Ca’ Roman Srl, G. Zago, avvocato,
—
za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju P. Grassa, avvocato dello Stato,
—
za Europski parlament, A. Tamás i M. Menegatti, u svojstvu agenata,
—
za Vijeće Europske unije, M. Simm i S. Barbagallo, u svojstvu agenata,
—
za Europsku komisiju, L. Pignataro i C. Hermes, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 8. rujna 2016.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na valjanost članka 3. stavka 3. Direktive 2001/42/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 27. lipnja 2001. o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš (SL 2001., L 197, str. 30.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15, svezak 13., str. 17.) i na tumačenje članka 3. stavaka 2. i 3. te direktive.
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između, s jedne strane, Associazione Italia Nostra Onlus (Italija) i, s druge strane, Comune di Venezia (općina Venecija, Italija), Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Ministarstvo kulturnih dobara i djelatnosti, Italija), Regione Veneto (Regija Veneto, Italija), Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Ministarstvo infrastrukture i prometa, Italija), Ministero della Difesa – Capitaneria di Porto di Venezia (Ministarstvo obrane – lučka kapetanija Venecija, Italija) i Agenzia del Demanio (Agencija za državne nekretnine, Italija) u vezi s obvezom provođenja procjene okoliša na temelju Direktive 2001/42 u slučaju projekta izgradnje na otoku smještenom u venecijanskoj laguni (Italija).
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 92/43/EEZ
3
Članak 1. Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL 1992., L 206, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14., u daljnjem tekstu: Direktiva o staništima) sadržava u točkama (k) i (l) sljedeće definicije:
„(k)
područje od značaja za Zajednicu znači područje koje, u biogeografskoj regiji ili regijama kojima pripada, znatno doprinosi održavanju ili povratu u povoljno stanje očuvanosti prirodnog stanišnog tipa navedenog u Prilogu I. ili neke od vrsta navedenih u Prilogu II. i može također znatno doprinijeti koherentnosti mreže Natura 2000 navedene u članku 3., i/ili znatno doprinosi održavanju biološke raznolikosti unutar dotične biogeografske regije ili regija.
[…]
(l)
posebno područje očuvanja znači područje od značaja za Zajednicu koje su države članice odredile zakonskim, administrativnim i/ili ugovornim aktom, gdje se potrebne mjere očuvanja primjenjuju radi održavanja ili povrata u povoljno stanje očuvanosti prirodnih staništa i/ili populacija vrsta za koje je to područje određeno.”
4
U skladu s člankom 2. te direktive:
„1. Cilj ove Direktive je doprinijeti osiguranju biološke raznolikosti putem očuvanja prirodnih staništa i divlje faune i flore na europskom području država članica na koje se Ugovor primjenjuje.
2. Mjere poduzete u skladu s ovom Direktivom namijenjene su održavanju ili povratu u povoljno stanje očuvanosti, prirodnih staništa i vrsta divlje faune i flore od interesa Zajednice.
3. Mjere poduzete u skladu s ovom Direktivom uzimaju u obzir gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike.”
5
Članak 3. stavak 1. navedene direktive određuje:
„Koherentna europska ekološka mreža posebnih područja očuvanja osniva se pod nazivom Natura 2000. Ova mreža, sastavljena od područja u kojima se nalaze prirodni stanišni tipovi navedeni u Prilogu I. i staništa vrsta navedenih u Prilogu II., omogućuje održavanje određenih prirodnih stanišnih tipova i staništa vrsta ili, kad je to potrebno, njihov povrat u povoljno stanje očuvanosti u njihovom prirodnom arealu.
Mreža Natura 2000 obuhvaća područja posebne zaštite koja su države članice klasificirale u skladu s Direktivom [Vijeća] 79/409/EEZ [od 2. travnja 1979. o očuvanju divljih ptica (SL 1979., L 103, str. 1.)].”
6
Članak 6. Direktive o staništima određuje:
„1. Za posebna područja očuvanja, države članice utvrđuju potrebne mjere za očuvanje koje prema potrebi uključuju odgovarajuće planove upravljanja, posebno priređene za ta područjima [područja] ili integrirane u druge razvojne planove te odgovarajuće zakonske, administrativne ili ugovorne mjere koje odgovaraju ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrstama iz Priloga II. koji su prisutni na tim područjima.
2. Države članice poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se u posebnim područjima očuvanja izbjeglo pogoršanje prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i uznemiravanje vrsta za koje su ta područja određena, u mjeri u kojoj bi takvo uznemiravanje moglo utjecati na ciljeve ove Direktive.
3. Svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koji bi mogao imati na to područje, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. U svjetlu zaključaka procjene utjecaja na područje i sukladno odredbama stavka 4., nadležna tijela državne vlasti odobravaju plan ili projekt tek nakon što se uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja te, ako je to potrebno, nakon dobivanja mišljenja od šire javnosti.
4. Ako se, unatoč negativnoj procjeni utjecaja na područje i u nedostatku drugih pogodnih mogućnosti, plan ili projekt ipak moraju provesti zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, uključujući interese socijalne ili gospodarske prirode, država članica poduzima sve kompenzacijske mjere kako bi osigurala zaštitu koherentnosti mreže Natura 2000. Ona Komisiju izvješćuje o usvojenim kompenzacijskim mjerama.
Kad se u određenom području nalazi prioritetni prirodni stanišni tip i/ili prioritetna vrsta, mogu se razmatrati samo ona pitanja koja se odnose na zdravlje ljudi ili javnu sigurnost, na korisne posljedice od primarnog značaja za okoliš ili, nastavno na mišljenje Komisije, na ostale imperativne razloge prevladavajućeg javnog interesa.”
7
Članak 7. te direktive glasi kako slijedi:
„Obveze koje proizlaze iz članka 6. stavaka 2., 3. i 4. ove direktive zamjenjuju sve obveze koje proizlaze iz prve rečenice članka 4. stavka 4. Direktive [79/409] u vezi područja klasificiranih na temelju članka 4. stavka 1. ili slično priznatih prema njezinu članku 4. stavku 2. od datuma provedbe ove direktive ili datuma klasifikacije ili priznanja od strane države članice u skladu s Direktivom [79/409], pod uvjetom da je potonji datum kasniji.”
Direktiva 2001/42
8
Uvodne izjave 9. i 10. Direktive 2001/42 glase:
„(9)
Ova je Direktiva postupovne prirode i njezine zahtjeve treba ili uključiti u postojeće postupke u državama članicama ili ugraditi u posebno uspostavljene postupke. S ciljem izbjegavanja udvostručivanja procjene, države članice, kada je to moguće, uzimaju u obzir činjenicu da će se procjene planova i programa obavljati na različitim hijerarhijskim razinama.
(10)
Svi planovi i programi koji su izrađeni za više sektora i kojima se određuje okvir za buduće odobravanje provedbe projekata navedenih u prilozima I. i II. Direktivi Vijeća 85/337/EEZ od 27. lipnja 1985. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš [(SL 1985., L 175, str. 40.), kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 97/11/EZ od 3. ožujka 1997. (SL 1997., L 73, str. 5.)] i svi planovi i programi za koje je utvrđeno da zahtijevaju procjenu prema Direktivi [o staništima] mogli bi imati značajan učinak na okoliš i u pravilu bi trebali biti podložni sustavnoj procjeni okoliša. Kada se njima određuje uporaba malih površina na lokalnoj razini ili predstavljaju manje promjene gore navedenih planova ili programa, treba ih procjenjivati samo ako države članice utvrde da bi mogli imati značajne učinke na okoliš.”
9
U skladu s člankom 1. Direktive 2001/42, naslovljenim „Ciljevi“:
„Cilj ove Direktive je osigurati visok stupanj zaštite okoliša i doprinijeti uključivanju pitanja okoliša u izradu i usvajanje planova i programa s ciljem poticanja održivog razvoja, osiguravajući, u skladu s ovom Direktivom, da se za određene planove i programe koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš provede procjena okoliša.”
10
Članak 2. te direktive u točkama (a) i (b) sadržava sljedeće definicije:
„Za potrebe ove Direktive:
(a)
‚planovi i programi’ znači planovi i programi, uključujući i one koje sufinancira Europska zajednica, kao i sve njihove promjene:
—
koji podliježu izradi i/ili usvajanju od strane tijela na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini ili koje je tijelo izradilo za usvajanje u zakonodavnom postupku Parlamenta ili Vlade, i
—
koji su propisani zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama;
(b)
‚procjena okoliša’ znači izrada izvješća o okolišu, obavljanje savjetovanja, uzimanje u obzir izvješća o okolišu i rezultata savjetovanja u donošenju odluka, te prikupljanje informacija o odluci u skladu s člancima 4. do 9.”
11
Članak 3. navedene direktive, naslovljen „Područje primjene“, propisuje:
„1. Procjena okoliša u skladu s člancima 4. do 9. provodi se za planove i programe iz stavaka 2. do 4. koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš.
2. Podložno stavku 3., procjena okoliša provodi se za sve planove i programe:
(a)
koji su izrađeni za poljoprivredu, šumarstvo, ribarstvo, energetiku, industriju, prijevoz, gospodarenje otpadom, gospodarenje vodama, telekomunikacije, turizam, prostorno planiranje ili uporabu zemlje i koji određuju okvir za buduće odobravanje za provedbu projekata navedenih u prilozima I. i II. Direktivi [85/337]; ili
(b)
za koje je, s obzirom na moguć učinak na područja, utvrđeno da zahtijevaju procjenu prema članku 6. ili 7. Direktive [o staništima].
3. Za planove i programe iz stavka 2. kojima se određuje uporaba malih površina na lokalnoj razini i manje promjene planova i programa iz stavka 2. potrebna je procjena okoliša samo ako država članica utvrdi da bi mogli imati značajne učinke na okoliš.
4. Države članice utvrđuju da li bi planovi i programi, osim onih iz stavka 2., kojima se određuje okvir za buduće odobravanje provedbe projekata, mogli imati značajne učinke na okoliš.
5. Države članice utvrđuju da li bi planovi ili programi iz stavaka 3. i 4. mogli imati značajne učinke na okoliš, i to ili preispitivanjem pojedinačnih slučajeva ili određivanjem vrsta planova i programa ili kombinacijom oba pristupa. U tu svrhu države članice u svim slučajevima uzimaju u obzir odgovarajuće kriterije utvrđene u Prilogu II. kako bi osigurale da su planovi i programi s mogućim značajnim učincima na okoliš obuhvaćeni ovom Direktivom.
[…]”
12
Članak 4. Direktive 2001/42, naslovljen „Opće obveze“, određuje:
„1. Procjena okoliša iz članka 3. obavlja se tijekom izrade plana ili programa, te prije njegovog usvajanja ili upućivanja u zakonodavni postupak.
2. Zahtjevi ove Direktive se ili uključuju u postojeće postupke država članica za usvajanje planova i programa ili se ugrađuju u postupke uspostavljene za usklađivanje s ovom Direktivom.
3. Kada planovi i programi čine dio hijerarhije, s ciljem izbjegavanja udvostručivanja procjene države članice uzimaju u obzir činjenicu da se, u skladu s ovom Direktivom, procjena provodi na različitim razinama hijerarhije. Radi, inter alia, izbjegavanja udvostručivanja procjene države članice primjenjuju članak 5. stavke 2. i 3.”
13
Članak 5. te direktive, naslovljen „Izvješće o okolišu“, u stavcima 1. i 2. propisuje:
„1. Kada se procjena okoliša zahtijeva prema članku 3. stavku 1., sastavlja se izvješće o okolišu u kojem se utvrđuju, opisuju i procjenjuju mogući značajni učinci provođenja plana ili programa na okoliš kao i razumna alternativna rješenja, uzimajući u obzir ciljeve i zemljopisno područje primjene plana i programa. Informacije koje se u tu svrhu daju navedene su u Prilogu I.
2. Izvješće o okolišu sastavljeno prema stavku 1. sadrži informacije koje se mogu razumno zahtijevati, uzimajući u obzir trenutačna saznanja i metode procjene, sadržaje i razinu obuhvata plana ili programa, njegovu fazu u postupku donošenja i razmjer u kojem se određena pitanja primjerenije procjenjuju na različitim razinama u tom postupku, kako bi se izbjeglo udvostručivanje procjene.”
14
Prilog II. Direktivi 2001/42 nabraja kriterije na temelju kojih se mogu utvrditi mogući značajni učinci na okoliš iz članka 3. stavka 5. te direktive.
Talijansko pravo
15
Direktiva 2001/42 prenesena je u talijanski pravni poredak decretom legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (Zakonodavni dekret br. 152 o standardima u području okoliša) od 3. travnja 2006. (redovni dodatak GURI‑ju br. 88 od 14. travnja 2006.)
16
Članak 6. tog dekreta, u verziji na snazi u vrijeme nastanka činjenica u glavnom postupku, određuje:
„1. Strateška procjena okoliša odnosi se na planove i programe koji mogu imati značajan utjecaj na okoliš i kulturnu baštinu.
2. Podložno stavku 3., procjena se provodi za sve planove i programe:
(a)
koji su izrađeni za procjenu i upravljanje kvalitetom zraka, za poljoprivredu, šumarstvo, ribarstvo, energetiku, industriju, prijevoz, gospodarenje otpadom, gospodarenje vodama, telekomunikacije, turizam, prostorno planiranje ili uporabu zemlje i koji određuju referentni okvir za buduće odobravanje, dozvolu, lokaciju ili provedbu projekata navedenih u Prilozima II., III i IV. ovog dekreta;
(b)
za koje se, s obzirom na utjecaj koji mogu imati na ciljeve očuvanja područja koja su stavljena pod posebnu zaštitu u svrhu očuvanja divljih ptica i područja kategoriziranih kao područja od značaja za Zajednicu u svrhu očuvanja prirodnih staništa i divlje flore i faune, smatra da je potrebno provesti procjenu utjecaja u smislu članka 5. Dekreta predsjednika Republike br. 357 od 8. rujna 1997. i njegovih kasnijih izmjena.
3. Za planove i programe iz stavka 2. kojima se određuje uporaba malih površina na lokalnoj razini i manje promjene planova i programa iz stavka 2. potrebna je procjena okoliša samo ako nadležno tijelo ocijeni da imaju značajan utjecaj na okoliš, u skladu s odredbama članka 12. […]
3.a Nadležno tijelo procjenjuje, u skladu s odredbama članka 12., mogu li planovi i programi, osim onih iz stavka 2., kojima se određuje okvir za buduće odobravanje provedbe projekata, imati značajan utjecaj na okoliš.
[…]”
Činjenice u glavnom postupku i prethodna pitanja
17
U venecijanskoj laguni, u blizini južnog rta otoka Pellestrina, nalazi se otok Ca’ Roman, koji potpada pod općinu Venecija. S obzirom na važnost njegova prirodnog okoliša, biotop Ca’ Roman uvršten je, među ostalim, u mrežu Natura 2000.
18
Taj biotop najjužniji je dio područja od interesa za Zajednicu (u daljnjem tekstu: PIZ) i posebnog zaštićenog područja (u daljnjem tekstu: PZP) uvrštenih pod nazivom „venecijansko primorje: obalni biotop“ (šifra IT 3250023) te graniči s PIZ‑om i PZP‑om uvrštenim pod nazivom „venecijanska laguna“ (šifra IT 3250046) kao i PIZ‑om uvrštenim pod nazivom „središnja‑donja venecijanska laguna“ (šifra IT 3250030). Prema sudu koji je uputio zahtjev, na Ca’ Romanu nalazi se područje koje graniči s tim PIZ‑ovima i PZP‑ovima na kojem se nalaze zgrade koje su trenutno napuštene.
19
Mjerodavni urbanistički propisi na području općine Venecija omogućavaju provedbu zahvata obnove rušenjem i ponovnom izgradnjom zgrada koje nemaju vrijednost, čija će se namjena izmijeniti nakon izrade provedbenog plana koji utvrđuje urbanističku, infrastrukturnu i arhitektonsku organizaciju naselja.
20
Società Ca’ Roman izradila je takav provedbeni plan za napuštene zgrade spomenute u točki 18. ove presude. Ona na njihovu mjestu namjerava izgraditi 84 stambene jedinice raspoređene u 42 zgrade koje su podijeljene u pet skupina zgrada na ukupnoj površini od 29195 m2.
21
Odlukom od 31. svibnja 2012. općinsko vijeće Comune di Venezia odobrilo je predmetni plan, u vezi s kojim je provedena procjena utjecaja na okoliš u skladu s Direktivom o staništima. Ta procjena bila je povoljna, ali je plan podlijegao mnogim uvjetima s ciljem zaštite spomenutih PIZ‑ova i PZP‑ova.
22
Međutim, u vezi s njim nije provedena procjena okoliša u smislu Direktive 2001/42. Naime, u mišljenju od 4. lipnja 2013. nadležni regionalni odbor smatrao je da se predmetni plan odnosi samo na uporabu malih površina na lokalnoj razini i da za planove koji se odnose na takve površine nije potrebno provesti procjenu okoliša ako nemaju značajne učinke na okoliš.
23
Odlukom od 2. listopada 2014., donesenom u okviru nadležnosti općinskog vijeća, commissario straordinario (izvanredni komesar) općine Venecija je, nakon što je provjerio treba li provesti procjenu učinaka na okoliš na temelju Direktive 2001/42, odobrio predmetni plan, pri čemu nije unio nikakve izmjene u odnosu na njegovu verziju koja je već odobrena.
24
Associazione Italia Nostra Onlus, čiji je cilj pridonositi zaštiti i promicanju talijanske povijesne, umjetničke i kulturne baštine, podnijela je Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (regionalni upravni sud za Veneto, Italija) tužbu protiv te odluke o odobrenju kao i protiv ostalih akata, osobito osporavajući, u biti, valjanost članka 3. stavka 3. Direktive 2001/42 s obzirom na pravo Unije.
25
Prema sudu koji je uputio zahtjev, ta odredba nije valjana s obzirom na članak 191. UFEU‑a i članak 37. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) jer predviđa da planovi i programi za koje je potrebno provesti procjenu utjecaja na okoliš sukladno člancima 6. i 7. Direktive o staništima ne podliježu obveznoj procjeni okoliša na temelju Direktive 2001/42.
26
Naime, samo provjeravanje postoji li obveza provođenja takve procjene okoliša u odnosu na određeni plan ili program predstavlja, za razliku od obvezne i sustavne procjene okoliša, priliku za nacionalne uprave da izbjegnu ciljeve zaštite okoliša koji se nastoje ostvariti Direktivom o staništima i Direktivom 2001/42.
27
Osim toga, članak 3. stavak 3. Direktive 2001/42 povređuje „načelo razumnosti“ s obzirom na neprimjerenu i nedovoljnu razinu zaštite koja se tom odredbom uspostavlja u odnosu na ciljeve koji se nastoje ostvariti Direktivom o staništima i upućivanjem na čisto kvantitativni kriterij površine na koju se odnose planovi i programi obuhvaćeni spomenutom odredbom.
28
Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu tvrdi da su područja obuhvaćena mrežom Natura 2000 osjetljiva na najmanje promjene koje proizlaze iz zahvata u floru, faunu, tlo i vodu. Stoga, utjecaj promjena izvršenih na takvim područjima, čiji cilj također može uključivati zaštitu rijetkih ili ugroženih vrsta, nije povezan s veličinom površine na koju se odnosi određeni plan ili program. Taj utjecaj određuju samo kvalitativni aspekti kao što su narav, lokacija zahvata ili primjerenost nepovratnih značajnih promjena koje se namjeravaju provesti.
29
Sud koji je uputio zahtjev poziva se na sudsku praksu Suda prema kojoj država članica koja utvrdi kriterije i/ili pragove na način da uzme u obzir samo veličinu projekata, ne vodeći pritom računa i o njihovoj naravi i lokaciji, prekoračuje diskrecijsku ovlast kojom raspolaže (vidjeti, u odnosu na Direktivu 85/337, presude od 21. rujna 1999., Komisija/Irska, C‑392/96, EU:C:1999:431, t. 64. do 67., i od 16. ožujka 2006., Komisija/Španjolska, C‑332/04, neobjavljena, EU:C:2006:180, t. 76. do 81.).
30
Stoga nije opravdano iz obvezne i sustavne procjene okoliša izuzeti planove i programe obuhvaćene Direktivom 2001/42 na temelju čisto kvantitativnog kriterija poput onog uporabe „malih površina na lokalnoj razini“ u smislu članka 3. stavka 3. te direktive.
31
Sud koji je uputio zahtjev dodaje da se u slučaju da Sud utvrdi da ta odredba nije valjana s obzirom na UFEU‑u i Povelju postavlja pitanje može li se nacionalnim propisom taj pojam „malih površina na lokalnoj razini“ definirati samo na temelju kvantitavnih mjerila, kao što je to slučaj u Italiji.
32
Naime, talijanski zakonodavac nije definirao izraz „malih površina na lokalnoj razini“, a nacionalna sudska praksa uzela je kao referentne, među ostalim, sljedeće vrijednosti: za nove projekte razvoja urbanih područja, bilo da je riječ o novim područjima ili proširenju postojećih, površinu do 40 ha, a za projekte obnove ili razvoja urbanih područja unutar postojećih urbanih područja površinu do 10 ha. Ti elementi, koji su čisto kvantitativni, predstavljaju vrlo visoke pragove, što je problematično s obzirom na Direktivu 2001/42.
33
U tim je okolnostima Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalni upravni sud za Veneto) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Je li članak 3. stavak 3. Direktive 2001/42/EZ, u mjeri u kojoj se odnosi i na slučaj iz stavka 2. točke (b) istog članka, valjan u odnosu na odredbe UFEU‑a i Povelje iz područja zaštite okoliša, u dijelu u kojem se iz sustavne strateške procjene okoliša izuzimaju planovi i programi za koje se smatra da je potrebna ocjena prihvatljivosti utjecaja u smislu članaka 6. i 7. Direktive o staništima?
2.
Treba li stavke 2. i 3. članka 3. Direktive 2001/42, u vezi s uvodnom izjavom 10. iste direktive, prema kojoj „svi planovi i programi za koje je utvrđeno da zahtijevaju procjenu prema Direktivi o staništima, mogli bi imati značajan učinak na okoliš i u pravilu bi trebali biti podložni sustavnoj procjeni okoliša“, tumačiti na način da im je protivno zakonodavstvo, poput nacionalnog, u kojemu se za definiranje pojma „malih površina na lokalnoj razini“ iz članka 3. stavka 3. Direktive 2001/42/EZ upućuje na kriterije koji su isključivo kvantitativni?
3.
U slučaju negativnog odgovora na prethodno pitanje, treba li stavke 2. i 3. članka 3. Direktive 2001/42, u vezi s uvodnom izjavom 10. iste direktive, prema kojoj „svi planovi i programi za koje je utvrđeno da zahtijevaju procjenu prema Direktivi o staništima, mogli bi imati značajan učinak na okoliš i u pravilu bi trebali biti podložni sustavnoj procjeni okoliša“, tumačiti na način da im se protivi zakonodavstvo, poput nacionalnog, u kojemu su izuzeti iz automatskog i obveznog postupka strateške procjene okoliša svi projekti razvoja urbanih područja, bilo da je riječ o novim područjima ili proširenju postojećih, površine do 40 hektara, odnosno obnove ili razvoja urbanih područja unutar postojećih urbanih područja površine do 10 hektara, bez obzira što je u odnosu na njih, s obzirom na moguće učinke na područja, utvrđena potreba ocjene prihvatljivosti utjecaja iz članaka 6. i 7. Direktive o staništima?“
O prethodnim pitanjima
Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
34
Comune di Venezia et Società Ca’ Roman tvrdi da je zahtjev za prethodnu odluku nedopušten.
35
Tvrde da se područje obuhvaćeno planom o kojem je riječ u glavnom postupku nalazi izvan PIZ‑ova i PZP‑ova spomenutih u točki 18. ove presude. Slijedom toga, za to se područje ne zahtijeva procjena prihvatljivosti utjecaja na okoliš na temelju članaka 6. i 7. Direktive o staništima, uz posljedicu da nije potrebna procjena okoliša na temelju Direktive 2001/42 jer nisu ispunjeni uvjeti iz članka 3. stavka 2. točke (b) potonje direktive. U tim okolnostima, odgovor na pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev ne bi bio relevantan za ishod spora u glavnom postupku.
36
S tim u vezi treba podsjetiti da pitanja o tumačenju prava Unije koja uputi nacionalni sud unutar pravnog i činjeničnog okvira koji utvrđuje pod vlastitom odgovornošću i čiju točnost Sud nije dužan provjeravati uživaju presumpciju relevantnosti. Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja (vidjeti osobito presude od 13. ožujka 2001., PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, t. 39., i od 21. rujna 2016., Radgen, C‑478/15, EU:C:2016:705, t. 27.).
37
U predmetnom se slučaju, kao što je to istaknula nezavisna odvjetnica u točki 22. svojeg mišljenja, ne može isključiti da je za plan o kojem je riječ u glavnom postupku, čak i ako se neposredno odnosi samo na područje izvan PIZ‑ova i PZP‑ova iz točke 18. ove presude, potrebna ocjena prihvatljivosti utjecaja na okoliš na temelju članaka 6. i 7. Direktive o staništima. Naime, plan ili program koji se odnosi na područje izvan PIZ‑a i/ili PZP‑a ipak može, ovisno o okolnostima, utjecati na potonja.
38
Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da u predmetnom slučaju sud koji je uputio zahtjev, koji navodi da se plan o kojem je riječ u predmetnom postupku odnosi na područje koje graniči s PIZ‑ovima i PZP‑ovima iz točke 18. ove presude, smatra da je to slučaj, a na Sudu nije da to provjerava.
39
U tim okolnostima nije očito da zatraženo tumačenje Direktive 2001/42 nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku.
Prvo pitanje
40
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita je li članak 3. stavak 3. Direktive 2001/42 valjan s obzirom na odredbe UFEU‑a i Povelje.
41
Najprije treba istaknuti da se Direktiva 2001/42 temelji na članku 175. stavku 1. UEZ‑a o aktivnostima koje Europska unija poduzima u području okoliša radi ostvarivanja ciljeva iz članka 174. UEZ‑a.
42
Članak 191. UFEU‑a, koji odgovara članku 174. UEZ‑a i, prije njega, u bitnome članku 130.R Ugovora o EZ‑u, u svojem stavku 2. određuje da je politika Unije u području okoliša usmjerena prema postizanju „visokog stupnja zaštite“, uzimajući u obzir različitost prilika u različitim regijama Unije. U istom smislu, članak 3. stavak 3. UEU‑a propisuje da Unija među ostalim radi na „visokoj razini zaštite i poboljšanja kvalitete okoliša“.
43
Prema sudskoj praksi Suda, članak 191. stavak 1. UFEU‑a dopušta donošenje mjera koje se odnose samo na određene definirane aspekte okoliša, pod uvjetom da te mjere pridonose očuvanju, zaštiti i poboljšanju njegove kvalitete (vidjeti presude od 14. srpnja 1998., Safety Hi‑Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, t. 45., i od 14. srpnja 1998., Bettati, C‑341/95, EU:C:1998:353, t. 43.)
44
Iako je nesporno da članak 191. stavak 2. UFEU‑a zahtijeva da je politika Unije u području okoliša usmjerena na postizanje visokog stupnja zaštite, to ne mora nužno biti tehnički najviši mogući stupanj zaštite. Naime, članak 193. UFEU‑a dopušta državama članicama da zadrže ili uvedu strože zaštitne mjere (vidjeti presude od 14. srpnja 1998., Safety Hi‑Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, t. 49., i od 14. srpnja 1998., Bettati, C‑341/95, EU:C:1998:353, t. 47.)
45
Stoga treba provjeriti je li, uzimajući u obzir tu sudsku praksu, članak 3. stavak 3. Direktive 2001/42 valjan s obzirom na članak 191. UFEU‑a.
46
U tom pogledu treba pojasniti da se zbog potrebe uspostavljanja ravnoteže između određenih ciljeva i načela iz članka 191. UFEU‑a kao i složenosti provedbe kriterija sudski nadzor nužno mora ograničiti na pitanje jesu li Europski parlament i Vijeće Europske unije pri donošenju članka 3. stavka 3. Direktive 2001/42 počinili očitu pogrešku u ocjeni (vidjeti u tom smislu presude od 14. srpnja 1998., Safety Hi‑Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, t. 37.; od 14. srpnja 1998., Bettati, C‑341/95, EU:C:1998:353, t. 35., i od 15. prosinca 2005, Grčka/Komisija, C‑86/03, EU:C:2005:769, t. 88.).
47
Kada je riječ o Direktivi 2001/42, treba podsjetiti da ona ima za cilj, u skladu s njezinim člankom 1., osigurati visok stupanj zaštite okoliša i doprinijeti uključivanju pitanja okoliša u izradu i usvajanje planova i programa s ciljem poticanja održivog razvoja, osiguravajući, u skladu s tom direktivom, da se za određene planove i programe koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš provede procjena okoliša.
48
Iz članka 3. stavka 2. točke (b) spomenute direktive proizlazi da se, podložno stavku 3. tog članka, procjena okoliša provodi za sve planove i programe za koje je, s obzirom na moguć učinak na područja, utvrđeno da zahtijevaju procjenu prema člancima 6. i 7. Direktive o staništima.
49
Što se tiče članka 3. stavka 3. Direktive 2001/42, njime se određuje da je za planove i programe kojima se određuje uporaba malih površina na lokalnoj razini i manje promjene planova i programa potrebna procjena okoliša samo ako država članica utvrdi da bi mogli imati značajne učinke na okoliš.
50
Iz te odredbe, tumačene zajedno s uvodnom izjavom 10. Direktive 2001/42, slijedi da za planove i programe kojima se određuje uporaba malih površina na lokalnoj razini nadležna tijela države članice moraju provesti prethodno ispitivanje kako bi se utvrdilo može li određeni plan ili program imati značajne učinke na okoliš i da ta tijela zatim moraju za taj plan ili program obvezno provesti procjenu okoliša na temelju te direktive ako dođu do zaključka da spomenuti plan ili program može imati takve učinke na okoliš.
51
U skladu s člankom 3. stavkom 5. Direktive 2001/42 utvrđivanje planova i programa koji mogu imati značajne učinke na okoliš, za koje je, zbog toga, potrebno provesti procjenu okoliša na temelju te direktive, obavlja se ispitivanjem pojedinačnih slučajeva ili određivanjem vrsta planova i programa ili kombinacijom tih dvaju pristupa. U tu svrhu države članice u svim slučajevima moraju uzimati u obzir odgovarajuće kriterije utvrđene u Prilogu II. spomenutoj direktivi kako bi osigurale da su planovi i programi s mogućim značajnim učincima na okoliš obuhvaćeni tom direktivom.
52
Mehanizmi ispitivanja planova i programa navedeni u članku 3. stavku 5. Direktive 2001/42 imaju za cilj olakšati utvrđivanje planova i programa za koje je procjena obvezna jer mogu imati značajne učinke na okoliš (vidjeti presudu od 22. rujna 2011., Valčiukienė i dr., C‑295/10, EU:C:2011:608, t. 45.).
53
Margina prosudbe kojom države članice raspolažu na temelju članka 3. stavka 5. Direktive 2001/42 za utvrđivanje određenih vrsta planova ili programa koji mogu imati značajne učinke na okoliš ograničena je obvezom, navedenom u članku 3. stavku 3. te direktive, tumačenom zajedno sa stavkom 2. istog članka, da se procjena okoliša provede za planove i programe koji mogu imati značajne učinke na okoliš, osobito zbog njihovih svojstava, učinaka i područja koje može biti zahvaćeno (vidjeti presudu od 22. rujna 2011., Valčiukienė i dr., C‑295/10, EU:C:2011:608, t. 46.).
54
Cilj članka 3. stavaka 2., 3. i 5. Direktive 2001/42 stoga je da se iz procjene okoliša ne izuzme ni jedan plan ili program koji može imati značajne učinke na okoliš (vidjeti presudu od 22. rujna 2011., Valčiukienė i dr., C‑295/10, EU:C:2011:608, t. 53.).
55
Slijedom toga, treba razlikovati tu situaciju od one u kojoj bi čisto kvantitativan prag u praksi imao za posljedicu da bi cijela kategorija planova ili programa bila unaprijed izuzeta iz obveze procjene okoliša na temelju Direktive 2001/42, iako ti planovi ili programi mogu imati značajne učinke na okoliš (vidjeti u tom smislu presudu od 22. rujna 2011., Valčiukienė i dr., C‑295/10, EU:C:2011:608, t. 47. i navedenu sudsku praksu).
56
Uzimajući u obzir prethodno navedeno, treba utvrditi da je članak 3. stavak 3. Direktive 2001/42, s obzirom na to da ne isključuje iz procjene okoliša na temelju te direktive ni jedan plan ili program koji može imati značajne posljedice na okoliš, u skladu s ciljem spomenute direktive da se osigura visoki stupanj zaštite okoliša.
57
Sud koji je uputio zahtjev ipak tvrdi da samo provjeravanje postoji li obveza provođenja procjene okoliša u odnosu na određeni plan ili program predstavlja, za razliku od obvezne i sustavne procjene okoliša, priliku za nacionalne uprave da izbjegnu ciljeve zaštite okoliša koji se nastoje ostvariti Direktivom o staništima i Direktivom 2001/42.
58
Međutim, kao što to proizlazi iz Direktive 2001/42, kako ju je protumačio Sud, na državama članicama je da u okviru svoje nadležnosti poduzmu sve potrebne mjere, bilo opće ili pojedinačne, da se za sve planove ili programe koji mogu imati značajne učinke na okoliš u smislu te direktive prije njihova usvajanja provede procjena okoliša, u skladu s postupovnim pravilima i kriterijima predviđenima spomenutom direktivom (vidjeti presudu od 28. veljače 2012., Inter‑Environnement Wallonie i Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, t. 42. kao i navedenu sudsku praksu).
59
U svakom slučaju, sama opasnost da bi nacionalna tijela svojim postupanjem mogla izbjeći primjenu Direktive 2001/42 ne može imati za posljedicu nevaljanost članka 3. stavka 3. te direktive.
60
Slijedom toga, u predmetnom slučaju Parlament i Vijeće donošenjem članka 3. stavka 3. Direktive 2001/42 nisu počinili očitu pogrešku u ocjeni s obzirom na članak 191. UFEU‑a. Stoga, iz spomenute odredbe Direktive 2001/42 u kontekstu ovog predmeta ne proizlazi ni jedan element koji bi utjecao na njezinu valjanost s obzirom na članak 191. UFEU‑a.
61
Osim toga, što se tiče pitanja eventualne nevaljanosti članka 3. stavka 3. Direktive s obzirom na članak 37. Povelje, valja podsjetiti da u skladu s potonjim člankom „[v]isoka razina zaštite okoliša i poboljšavanje kvalitete okoliša moraju biti uključeni u politike Unije i osigurani u skladu s načelom održivog razvoja“.
62
U tom pogledu valja istaknuti da članak 52. stavak 2. Povelje određuje da se njome priznata prava koja su predviđena u Ugovorima ostvaruju pod uvjetima i u granicama određenima tim Ugovorima. Isto vrijedi za članak 37. Povelje. Naime, kao što proizlazi iz objašnjenja koja se odnose na Povelju Europske unije o temeljnim pravima (SL 2007., C 303, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 120.) u vezi s tom odredbom „načela iz [članka 37. Povelje] temelje se na člancima 2., 6. i 174. [UEZ‑a], zamijenjenima člankom 3. stavkom 3. [UEU‑a] i člancima 11. i 191. [UFEU‑a]“.
63
Stoga slijedi da s obzirom na to da, kao što je utvrđeno u točki 60. ove presude, iz spomenute odredbe Direktive 2001/42 ne proizlazi ni jedan element koji bi utjecao na njezinu valjanost s obzirom na članak 191. UFEU‑a, iz te odredbe također ne proizlazi ni jedan element koji bi utjecao na njezinu valjanost s obzirom na članak 37. Povelje.
64
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da ispitivanje postavljenog pitanja nije otkrilo ni jedan element koji bi utjecao na valjanost članka 3. stavka 3. Direktive 2001/42 s obzirom na odredbe UFEU‑a i Povelje.
Drugo i treće pitanje
65
Svojim drugim i trećim pitanjima, koja treba ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 3. stavak 3. Direktive 2001/42, u vezi s uvodnom izjavom 10. te direktive, tumačiti na način da se pojam „malih površina na lokalnoj razini“ iz spomenutog stavka 3. može definirati samo upućivanjem na veličinu predmetne površine.
66
Kad je riječ o pojmu „malih površina na lokalnoj razini“ u smislu članka 3. stavka 3. Direktive 2001/42, iz zahtjeva za ujednačenu primjenu prava Unije, kao i načela jednakosti, proizlazi da se izrazi iz odredbe prava Unije koja ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na pravo država članica radi utvrđivanja njezina smisla i dosega moraju u pravilu autonomno i ujednačeno tumačiti u cijeloj Uniji, uzimajući u obzir kontekst odredbe i cilj koji se želi postići propisom o kojem je riječ (vidjeti osobito presude od 18. siječnja 1984., Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, t. 11. i od 13. listopada 2016., Mikołajczyk, C‑294/15, EU:C:2016:772, t. 44.).
67
Budući da članak 3. stavak 3. Direktive 2001/42 ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na pravo država članica radi utvrđivanja smisla i dosega pojma „malih površina na lokalnoj razini“, smisao i doseg tog pojma moraju se utvrditi s obzirom na kontekst te odredbe i na cilj te direktive.
68
U tom pogledu valja istaknuti da prema sadržaju spomenute odredbe plan ili program mora ispunjavati dva kumulativna uvjeta. S jedne strane, taj plan ili program mora određivati uporabu „male površine“ i, s druge strane, ta površina mora biti „na lokalnoj razini“.
69
Što se tiče pojma „lokalna razina“, treba istaknuti da se izraz „lokalna razina“ također koristi u članku 2. točki (a) prvoj alineji Direktive 2001/42. U skladu s tom odredbom, izraz „planovi i programi“ znači planovi i programi, uključujući i one koje sufinancira Unija, kao i sve njihove promjene, koji podliježu izradi i/ili usvajanju od strane tijela na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini ili koje je tijelo izradilo za usvajanje u zakonodavnom postupku od strane Parlamenta ili Vlade, i koji su propisani zakonodavnim, regulatornim ili upravnim odredbama.
70
Kao što je to istaknula nezavisna odvjetnica u točki 56. svojeg mišljenja, iz sličnosti izraza upotrijebljenih u članku 2. točki (a) prvom podstavku i članku 3. stavku 3. Direktive 2001/42 kao i strukture te direktive proizlazi da izraz „lokalna razina“ ima isto značenje u tim dvjema odredbama, odnosno da se odnosi na upravnu razinu u predmetnoj državi članici.
71
Slijedom toga, kako bi se plan ili program smatrao mjerom koja određuje uporabu male površine „na lokalnoj razini“ u smislu članka 3. stavka 3. Direktive 2001/42, taj plan ili program mora izraditi i/ili usvojiti lokalno tijelo, a ne regionalno ili nacionalno tijelo.
72
Što se tiče pojma „male površine“, kvalifikativ „mali“ odnosi se, u skladu s njegovim uobičajenim značenjem u svakodnevnom jeziku, na veličinu površine. Kao što je to istaknula nezavisna odvjetnica u točki 59. svojeg mišljenja, taj kriterij može se shvatiti samo na način da se odnosi na čisto kvantitativan element, odnosno veličinu površine obuhvaćene planom ili programom iz članka 3. stavka 3. Direktive 2001/42, neovisno o utjecaju na okoliš.
73
U tim okolnostima treba utvrditi da je uporabom izraza „malih površina na lokalnoj razini“, s jedne strane, zakonodavac Unije namjeravao kao referencu uzeti područje teritorijalne nadležnosti lokalnog tijela koje je izradilo i/ili usvojilo predmetni plan ili program. S druge strane, s obzirom na to da kriterij uporabe „malih površina“ mora biti ispunjen povrh kriterija određivanja na lokalnoj razini, predmetna površina mora biti mala u odnosu na to područje teritorijalne nadležnosti.
74
S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo i treće pitanje treba odgovoriti da članak 3. stavak 3. Direktive 2001/42, u vezi s uvodnom izjavom 10. te direktive, treba tumačiti na način da pojam „malih površina na lokalnoj razini“ iz spomenutog stavka 3. treba definirati upućivanjem na veličinu predmetne površine, pri čemu moraju biti ispunjeni sljedeći uvjeti:
—
plan ili program je izradilo i/ili usvojilo lokalno tijelo, a ne regionalno ili nacionalno tijelo, i
—
ta površina unutar područja teritorijalne nadležnosti lokalnog tijela mala je u odnosu na to područje teritorijalne nadležnosti.
Troškovi
75
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (treće vijeće) odlučuje:
1.
Ispitivanje prvog prethodnog pitanja nije otkrilo ni jedan element koji bi utjecao na valjanost članka 3. stavka 3. Direktive 2001/42/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 27. lipnja 2001. o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš s obzirom na odredbe UFEU‑a i Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
2.
Članak 3. stavak 3. Direktive 2001/42, u vezi s uvodnom izjavom 10. te direktive, treba tumačiti na način da pojam „malih površina na lokalnoj razini“ iz spomenutog stavka 3. treba definirati upućivanjem na veličinu predmetne površine, pri čemu moraju biti ispunjeni sljedeći uvjeti:
—
plan ili program je izradilo i/ili usvojilo lokalno tijelo, a ne regionalno ili nacionalno tijelo, i
—
ta površina unutar područja teritorijalne nadležnosti lokalnog tijela mala je u odnosu na to područje teritorijalne nadležnosti.
Potpisi
( *1 ) Jezik postupka: talijanski
Top