PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
26. studenoga 2014. ( *1 )
„Tužba za poništenje — Odluka 2012/19/EU — Pravna osnova — Članak 43. stavci 2. i 3. UFEU‑a — Bilateralni sporazum kojim se odobrava iskorištavanje viška dopustivog ulova — Izbor zainteresirane treće zemlje kojoj Unija odobrava iskorištavanje živih bogatstava — Isključivi gospodarski pojas — Politička odluka — Utvrđivanje ribolovnih mogućnosti“
U spojenim predmetima C‑103/12 i C‑165/12,
povodom tužbi za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a, podnesenih 24. veljače i 3. travnja 2012.,
Europski parlament, koji zastupaju L. G. Knudsen, I. Liukkonen i I. Díez Parra, u svojstvu agenata (C‑103/12),
Europska komisija, koju zastupaju A. Bouquet i E. Paasivirta, u svojstvu agenata, s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu (C‑165/12),
tužitelji,
protiv
Vijeća Europske unije, koje zastupaju A. Westerhof Löfflerová i A. de Gregorio Merino, u svojstvu agenata,
tuženika,
koje podupiru:
Češka Republika, koju zastupaju M. Smolek, E. Ruffer i D. Hadroušek, u svojstvu agenata,
Kraljevina Španjolska, koju zastupa N. Díaz Abad, u svojstvu agenta,
Francuska Republika, koju zastupaju G. de Bergues, D. Colas i N. Rouam, u svojstvu agenata,
Republika Poljska, koju zastupaju B. Majczyna i M. Szpunar, u svojstvu agenata,
intervenijenti,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: V. Skouris, predsjednik, K. Lenaerts, potpredsjednik, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen, predsjednici vijeća, A. Rosas, A. Borg Barthet, J. Malenovský (izvjestitelj), C. Toader, C. G. Fernlund i J. L. da Cruz Vilaça, suci,
nezavisna odvjetnica: E. Sharpston,
tajnik: V. Tourrès, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 19. studenoga 2013.,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 15. svibnja 2014.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojim zahtjevima Europski parlament i Europska komisija traže poništenje Odluke Vijeća 2012/19/EU od 16. prosinca 2011. o odobrenju, u ime Europske unije, Izjave o odobrenju ribolovnih mogućnosti ribarskim plovilima koja plove pod zastavom Bolivarske Republike Venezuele u isključivom gospodarskom pojasu uz obalu Francuske Gvajane (SL 2012., L 6, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 10., str. 87.; u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Pravni okvir
Međunarodno pravo
2
Konvencija Ujedinjenih naroda o pravu mora, potpisana u Montego Bayu 10. prosinca 1982. (u daljnjem tekstu: Konvencija iz Montego Baya), stupila je na snagu 16. studenoga 1994. Odobrena je u ime Europske zajednice Odlukom Vijeća 98/392/EZ od 23. ožujka 1998. (SL L 179, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 2., str. 86.).
3
Bolivarska Republika Venezuela nije stranka navedene konvencije.
4
Članci 55. do 75. Konvencije iz Montego Baya nalaze se u njezinu dijelu V., naslovljenom „Isključivi gospodarski pojas“.
5
Članak 55. navedene konvencije predviđa:
„Isključivi gospodarski pojas je područje koje se nalazi izvan teritorijalnog mora i uz njega, podvrgnuto posebnom pravnom režimu ustanovljenom u ovome dijelu, na temelju kojega su prava i jurisdikcija obalne države i prava i slobode drugih država uređeni relevantnim odredbama Konvencije.“
6
U skladu s člankom 56. stavkom 1. Konvencije:
„U isključivom gospodarskom pojasu obalna država ima:
(a)
suverena prava radi istraživanja i iskorištavanja, očuvanja i gospodarenja živim i neživim prirodnim bogatstvima voda nad morskim dnom i onih morskog dna i njegova podzemlja […]
[…]“
7
Članak 61. stavak 1. Konvencije iz Montego Baya propisuje da „[o]balna država određuje dopustivi ulov živih bogatstava u svome isključivom gospodarskom pojasu“.
8
Članak 62. navedene konvencije, naslovljen „Iskorištavanje živih bogatstava“, predviđa u stavcima 1. do 4. sljedeće:
„1. Obalna se država zalaže za optimalno iskorištavanje živih bogatstava u isključivom gospodarskom pojasu ne dirajući u članak 61.
2. Obalna država određuje svoju sposobnost iskorištavanja živih bogatstava isključivoga gospodarskog pojasa. Ako obalna država nema sposobnost iskorištavanja cjelokupnoga dopustivog ulova, ona će sporazumima ili drugim aranžmanima, a u skladu s načinima, uvjetima, zakonima i drugim propisima navedenima u stavku 4. odobriti drugim državama pristup višku dopustivog ulova, vodeći posebice računa o odredbama članaka 69. i 70., osobito prema tamo spomenutim državama u razvoju.
3. Prilikom odobravanja pristupa drugim državama svome isključivom gospodarskom pojasu na temelju ovog članka, obalna država vodi računa o svim relevantnim činiteljima, uključujući, pored ostaloga, važnost živih bogatstava toga područja za njezino gospodarstvo i druge njezine nacionalne interese, odredbe članaka 69. i 70., potrebe država u razvoju u subregiji ili regiji za iskorištavanjem dijela viška i potrebu svođenja na najmanju moguću mjeru gospodarskih poremećaja u državama čiji su državljani uobičajeno ribarili u tome pojasu ili koje su znatno pridonijele istraživanju i identificiranju ribljih naselja.
4. Državljani drugih država koji ribare u isključivom gospodarskom pojasu pridržavaju se mjera očuvanja i drugih načina i uvjeta utvrđenih u zakonima i drugim propisima obalne države. Ti zakoni i drugi propisi moraju biti u skladu s Konvencijom […]“
Pravo Unije
9
Uredba Vijeća (EZ) br. 1006/2008 od 29. rujna 2008. o odobravanju ribolovnih aktivnosti koje ribarska plovila Zajednice obavljaju izvan voda Zajednice i o pristupu plovila trećih zemalja vodama Zajednice te o izmjeni uredaba (EEZ) br. 2847/93 i (EZ) br. 1627/94 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 3317/94 (SL L 286, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 3., str. 207.) predviđa u svojem članku 18. stavku 1. točki (a) da „[r]ibarska plovila trećih zemalja imaju pravo […] baviti se ribolovnim aktivnostima u vodama [Europske unije] pod uvjetom da im je izdano ribolovno odobrenje […]“.
10
Članak 21. točka (a) te uredbe propisuje da „[K]omisija izdaje ribolovna odobrenja samo onim ribarskim plovilima treće zemlje […] koja imaju pravo na ribolovno odobrenje u skladu s predmetnim sporazumom i koja su, tamo gdje je to primjenljivo, uključena u popis plovila prijavljenih za obavljanje ribolovnih aktivnosti na temelju tog ugovora“.
11
U skladu s člankom 22. navedene uredbe:
„Ribarska plovila trećih zemalja kojima su izdana ribolovna odobrenja u skladu s ovim poglavljem moraju ispunjavati odredbe [zajedničke ribarstvene politike] koje se tiču mjera očuvanja i nadzora i druge odredbe kojima se uređuje ribolov ribarskih plovila [Unije] u ribolovnoj zoni u kojoj ona djeluju, kao i odredbe predmetnog sporazuma.“
12
Uredbama o dopuštenom ulovu i kvotama Vijeće Europske unije svake godine utvrđuje ribolovne mogućnosti koje se primjenjuju u vodama Unije te za plovila Unije u određenim vodama izvan nje.
13
Među tim se uredbama nalazi i Uredba Vijeća (EU) br. 44/2012 od 17. siječnja 2012. o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za 2012. u vodama Unije te za plovila Unije u određenim vodama izvan Unije za određene riblje stokove i skupine ribljih stokova koje podliježu međunarodnim pregovorima ili sporazumima (SL L 25, str. 55.).
14
Članak 36. stavak 1. te uredbe propisuje da se „[u] Prilogu VIII. utvrđuje najveći broj ribolovnih odobrenja dostupnih plovilima trećih zemalja koja obavljaju ribolov u vodama [Unije]“. [neslužbeni prijevod]
15
Što se tiče voda prekomorskog departmana Francuske Gvajane (u daljnjem tekstu: Gvajana), u tom je prilogu broj ribolovnih odobrenja za plovila koja plove pod venezuelskom zastavom utvrđen na 45. Usto je u bilješci na dnu stranice spomenutog priloga u pogledu Bolivarske Republike Venezuele precizirano to da se „[z]a izdavanje tih ribolovnih odobrenja mora osigurati dokaz o postojanju valjanog ugovora između brodovlasnika koji podnosi zahtjev za ribolovno odobrenje i poduzeća za preradu koje se nalazi [u Gvajani], pri čemu navedeni ugovor uključuje obvezu iskrcavanja u tom departmanu najmanje 75% svih ulova ribe iz porodice Lutjanidae s dotičnih plovila tako da se mogu preraditi u pogonu dotičnog poduzeća. […]“ [neslužbeni prijevod]
Okolnosti spora
16
Vijeće je 30. rujna 1977. donijelo Uredbu (EEZ) br. 2159/77 o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1014/77 o utvrđivanju određenih privremenih mjera za očuvanje i gospodarenje ribolovnim resursima koje se primjenjuju na plovila koja plove pod zastavom određenih trećih zemalja u pojasu širine 200 milja uz obalu francuskog departmana Gvajana (SL L 250, str. 15). Tom je uredbom Vijeće odobrilo plovilima koja plove pod venezuelskom zastavom obavljanje ribolova u isključivom gospodarskom pojasu uz obalu Gvajane (u daljnjem tekstu: isključivi gospodarski pojas Gvajane).
17
To je odobrenje periodično produljivano uredbama o dopuštenom ulovu i kvotama kojima su dodjeljivane takve ribolovne mogućnosti unatoč činjenici da s Bolivarskom Republikom Venezuelom nije sklopljen nijedan međunarodni sporazum u području ribolova.
18
Komisija je takvu situaciju okarakterizirala kao pravnu prazninu koja u svjetlu članka 21. točke (a) Uredbe br. 1006/2008 predstavlja prepreku izdavanju ribolovnih odobrenja plovilima koja plove pod venezuelskom zastavom za isključivi gospodarski pojas Gvajane. Stoga je Komisija 7. siječnja 2011. usvojila Prijedlog odluke Vijeća o pristupu ribarskih plovila koja plove pod zastavom Bolivarske Republike Venezuele isključivom gospodarskom pojasu uz obalu francuskog departmana Gvajane [COM(2010) 807]. Tim se prijedlogom nastojalo uspostaviti međunarodnopravnu osnovu za aktivnosti dotičnih plovila u tom pojasu. Komisija je predložila donošenje spomenute odluke na temelju članka 43. stavka 2., u vezi s člankom 218. stavkom 6. točkom (a) podtočkom (v) UFEU‑a.
19
Nakon što je ispitalo navedeni prijedlog, Vijeće je odlučilo izmijeniti pravnu osnovu za donošenje odluke, temeljeći je na članku 43. stavku 3., u vezi s člankom 218. stavkom 6. točkom (b) UFEU‑a.
20
U skladu s potonjim odredbama Vijeće je zatražilo mišljenje Parlamenta.
21
Osporavajući odabir navedene pravne osnove, Parlament je sugerirao Vijeću da je izmijeni i podnese mu novi prijedlog utemeljen na onoj pravnoj osnovi koju je prvotno predložila Komisija.
22
Vijeće je odbilo izmijeniti pravnu osnovu namjeravane odluke i dopisima od 28. listopada i 1. prosinca 2011. Parlamentu je uputilo dva zahtjeva za hitno razmatranje prijedloga. Parlament je te zahtjeve odbio 15. studenoga i 13. prosinca 2011. U oba je navrata istaknulo to da se odluci ne protivi u meritumu, ali da smatra pogrešnom njezinu pravnu osnovu.
23
Ne čekajući očitovanje Parlamenta, Vijeće je 16. prosinca 2011. donijelo pobijanu odluku, i to na temelju članka 43. stavka 3. i članka 218. stavka 6. točke (b) UFEU‑a.
24
Članak 1. pobijane odluke glasi:
„Ovime se u ime Europske unije odobrava Izjava upućena Bolivarskoj Republici Venezueli o odobrenju ribolovnih mogućnosti u vodama Europske unije ribarskim plovilima koja plove pod zastavom Bolivarske Republike Venezuele u isključivom gospodarskom pojasu [Gvajane] [u daljnjem tekstu: sporna izjava].“
25
Ta izjava, koja se nalazi u prilogu navedenoj odluci, glasi kako slijedi:
„1.
Europska unija izdaje ribolovne dozvole ograničenom broju ribarskih plovila koja plove pod zastavom Bolivarske Republike Venezuele radi ribarenja u dijelu isključivoga gospodarskog pojasa [Gvajane] koji je udaljen više od 12 nautičkih milja od temeljnih crta, pod uvjetima navedenima u ovoj Izjavi.
2.
U skladu s člankom 22. [Uredbe br. 1006/2008] ribarska plovila koja plove pod zastavom Bolivarske Republike Venezuele i kojima je izdana ribolovna dozvola, trebaju se prilikom ribolova u području iz stavka 1. pridržavati odredaba zajedničke ribarstvene politike Europske unije o zaštitnim i kontrolnim mjerama te drugih odredaba Europske unije o ribolovnim aktivnostima u tom području.
3.
Ribarska plovila koja plove pod zastavom Bolivarske Republike Venezuele i kojima je izdana ribolovna dozvola trebaju se posebno pridržavati mjerodavnih pravila ili propisa Europske unije o, između ostalog, ribljim stokovima za koje je dopušten ribolov, najvećem broju ribarskih plovila s ribolovnom dozvolom i udjelu ulova koji se treba iskrcati u lukama [Gvajane].
4.
Ne dovodeći u pitanje povlačenje ribolovnih dozvola izdanih pojedinačnim ribarskim plovilima koja plove pod zastavom Bolivarske Republike Venezuele zbog nepoštivanja mjerodavnih pravila ili propisa Europske unije, Europska unija može u svakom trenutku jednostranom izjavom povući posebnu obvezu izraženu u ovoj Izjavi o odobrenju ribolovnih mogućnosti.“
26
Vijeće je 16. prosinca 2011. uputilo spornu izjavu Bolivarskoj Republici Venezueli, koja je istoga dana potvrdila njezin primitak.
27
Vijeće je 17. siječnja 2012. donijelo Uredbu br. 44/2012 čija je pravna osnova članak 43. stavak 3. UFEU‑a.
28
Dopisom od 30. siječnja 2012. Bolivarska Republika Venezuela zatražila je od Vijeća informacije o tome može li namjera Parlamenta da ospori valjanost pobijane odluke utjecati na ribolovne aktivnosti plovila koja plove pod venezuelskom zastavom u isključivom gospodarskom pojasu Gvajane.
29
Navedena je država 20. ožujka 2012. posredstvom nadležnih francuskih tijela predala Komisiji zahtjeve za izdavanje ribolovnih odobrenja u tom pojasu za plovila koja plove pod venezuelskom zastavom, kojima su priloženi ugovori sklopljeni s poduzećima za preradu koja se nalaze u Gvajani.
30
Komisija je 26. ožujka 2012. donijela odluku C(2012) 2162 kojom je izdala ribolovna odobrenja u isključivom gospodarskom pojasu Gvajane za 38 plovila koja plove pod venezuelskom zastavom i koja su taksativno navedena u prilogu toj odluci. U skladu s njezinim člankom 2., odluka je dostavljena Bolivarskoj Republici Venezueli, kao državi zastave, i Republici Francuskoj, kao obalnoj državi navedenog pojasa.
31
Parlament i Komisija podnijeli su 24. veljače i 3. travnja 2012. predmetne tužbe.
32
Rješenjem predsjednika Suda od 2. svibnja 2012. predmeti C‑103/12 i C‑165/12 spojeni su u svrhu usmenog i pisanog dijela postupka te donošenja presude.
33
Rješenjem predsjednika Suda od 29. kolovoza 2012. Češkoj Republici, Kraljevini Španjolskoj, Francuskoj Republici i Republici Poljskoj odobrena je intervencija u potporu zahtjevu Vijeća.
O tužbi
34
U predmetu C‑103/12 Parlament ističe dva tužbena razloga. U okviru prvog navodi da je pobijana odluka utemeljena na pogrešnoj pravnoj osnovi. U okviru drugog tužbenog razloga podredno ističe da je odluka donesena na temelju pogrešne postupovne odredbe.
35
U predmetu C‑165/12 Komisija ističe tri tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog podijeljen je u tri dijela. U okviru prvog i drugog dijela prvog tužbenog razloga Komisija smatra pogrešnom pravnu osnovu pobijane odluke. U prvom dijelu navodi da je Vijeće pogriješilo izjednačavajući spornu izjavu s odvojenim utvrđivanjem ribolovnih mogućnosti. U drugom dijelu tvrdi da je ono pogriješilo smatrajući da je podvrgavanje plovila koja plove pod venezuelskom zastavom odredbama zajedničke ribarstvene politike posljedica spomenutog odvojenog utvrđivanja ribolovnih mogućnosti. Treći dio prvog tužbenog razloga koji je istaknula Komisija tiče se nedostatka u obrazloženju navedene odluke. U okviru drugog tužbenog razloga Komisija ističe da je Vijeće zanemarilo institucionalne ovlasti Parlamenta. Treći tužbeni razlog temelji se na iskrivljavanju Prijedloga odluke od 7. siječnja 2011.
Argumentacija stranaka
36
Parlament u okviru svojeg prvog tužbenog razloga, a Komisija u okviru prvog i drugog dijela svojeg prvog tužbenog razloga tvrde da je Vijeće pogriješilo donoseći pobijanu odluku na temelju članka 43. stavka 3. i članka 218. stavka 6. točke (b) UFEU‑a, a ne na temelju članka 43. stavka 2., u vezi s člankom 218. stavkom 6. točkom (a) podtočkom (v) UFEU‑a.
37
Parlament i Vijeće smatraju, na prvome mjestu, da članak 43. stavak 3. UFEU‑a predstavlja iznimku od opće pravne osnove iz članka 43. stavka 2. UFEU‑a, tako da stavak 3. treba, kao i svaku iznimku od pravila, restriktivno tumačiti u pogledu njegova područja primjene. Prema njihovu je mišljenju na osnovi navedenog stavka 3. moguće donijeti samo mjere koje se izričito odnose na utvrđivanje i raspodjelu konkretnih ribolovnih mogućnosti. Te su mogućnosti nužno količinski izražena ribolovna prava. Na osnovi članka 43. stavka 2. UFEU‑a tako treba, smatraju, donositi akte koji slijede cilj zajedničke ribarstvene politike, a ne svode se na puko odobravanje ribolovnih mogućnosti kvantitativne i zemljopisne naravi.
38
Takav je slučaj, mišljenja su, kada je riječ o pobijanoj odluci i spornoj izjavi. Naime, smatraju da se potonjom Unija obvezala izdati ribolovna odobrenja plovilima koja plove pod venezuelskom zastavom, namećući pritom dotičnim subjektima obvezu poštovanja pravila koja je Unija donijela u području zaštite ribljih resursa te obvezu iskrcavanja dijela svojeg ulova u Gvajani. Takvim uvjetima pristupa nastoji se osigurati ostvarivanje ciljeva zajedničke ribarstvene politike, tako da su cilj i sadržaj navedene odluke povezani s tim ciljevima i nadilaze puko utvrđivanje i raspodjelu ribolovnih mogućnosti u smislu članka 43. stavka 3. UFEU‑a.
39
Na drugome mjestu, Parlament i Komisija smatraju da valja razlikovati pristup vodama u svrhu ribolova i pristup ribljim resursima u smislu odobravanja konkretnih ribolovnih mogućnosti u tim vodama (u daljnjem tekstu: „pristup vodama“ i „pristup resursima“). Regulatorni okvir s dva sastavna dijela uspostavlja se, prema njihovu mišljenju, onda kada Unija želi subjektima iz trećih zemalja omogućiti da na temeljima zajedničke ribarstvene politike pristupe njezinim vodama i resursima koji se ondje nalaze. U prvoj fazi, trećoj se zemlji pristup odobrava međunarodnim sporazumom u postupku koji je propisan člankom 218. stavkom 6. točkom (a) podtočkom (v) UFEU‑a. U drugoj fazi, Vijeće donosi odluku o odobravanju ribolovnih mogućnosti na temelju članka 43. stavka 3. UFEU‑a.
40
Parlament i Komisija navode da u ovom slučaju spornu izjavu treba smatrati dijelom prve faze jer je njome Unija odobrila pristup svojim vodama, ne odobravajući pritom konkretne ribolovne mogućnosti plovilima koja plove pod venezuelskom zastavom. Te su mogućnosti utvrđene nakon usvajanja navedene izjave, što je za 2012. Vijeće učinilo Uredbom br. 44/2012.
41
Vijeće ističe, u čemu ga podupiru Češka Republika, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika i Republika Poljska, da je pobijana odluka pravilno utemeljena na članku 43. stavku 3., u vezi s člankom 218. stavkom 6. točkom (b) UFEU‑a.
42
Navedena institucija i gore spomenute države članice smatraju, kao prvo, neprirodnim razlikovanje između pristupa vodama i pristupa resursima. Spornom se izjavom, naime, nije mogao odobriti pristup vodama Unije bez istodobnog odobravanja pristupa resursima.
43
Kao drugo, pojam „ribolovne mogućnosti“ u smislu članka 43. stavka 3. UFEU‑a obuhvaća, prema njihovu mišljenju, i ribolovna odobrenja. Sam tekst pobijane odluke pokazuje da se ona odnosi na izdavanje tih odobrenja. Tako se cilj i sadržaj sporne izjave sastoje, prema njihovu mišljenju, u odobravanju ribolovnih mogućnosti plovilima koja plove pod venezuelskom zastavom, a ne u odobravanju pristupa vodama Unije.
44
Kao treće, smatraju da područje primjene članka 43. stavka 3. UFEU‑a omogućava donošenje mjera koje se ne ograničavaju na utvrđivanje brojčano izraženih ribolovnih mogućnosti. Takvo tumačenje prema njihovu mišljenju u skladu je i s tekstom i s duhom te odredbe jer se njome Vijeće ovlašćuje na donošenje svih mjera „koje se odnose na“ utvrđivanje i raspodjelu ribolovnih mogućnosti.
45
Iako se u ovom slučaju samom pobijanom odlukom ne odobravaju brojčano izražene ribolovne mogućnosti ona, smatraju, predstavlja takvu mjeru. Njome se, naime, stvara međunarodna osnova za utvrđivanje i raspodjelu ribolovnih mogućnosti na razini unutarnjih pravila Unije jer njome potonja iskazuje Bolivarskoj Republici Venezueli svoju daljnju spremnost za odobravanje ribolovnih mogućnosti plovilima koja plove pod venezuelskom zastavom.
46
Kao četvrto, sadržaj pobijane odluke, prema njihovu mišljenju, ne izlazi iz područja primjene članka 43. stavka 3. UFEU‑a. Naime, točke 2. i 3. sporne izjave namijenjene su isključivo tome da podsjete na postojeća pravila kojih se trebaju pridržavati plovila trećih zemalja u vodama Unije. Te su dvije odredbe deklaratorne naravi jer ne stvaraju nikakvo novo pravo ni obvezu za navedena plovila. Jednako tako, pravo povlačenja ribolovnih dozvola izdanih dotičnim plovilima, navedeno u točki 4. te izjave, mjera je koja se odnosi na utvrđivanje i raspodjelu ribolovnih mogućnosti.
Ocjena Suda
47
Parlament u okviru svojeg prvog tužbenog razloga, a Komisija u okviru prvog i drugog dijela svojeg prvog tužbenog razloga ističu da je Vijeće odabralo pogrešnu pravnu osnovu temeljeći pobijanu odluku na članku 43. stavku 3., u vezi s člankom 218. stavkom 6. točkom (b) UFEU‑a, a ne na članku 43. stavku 2., u vezi s člankom 218. stavkom 6. točkom (a) podtočkom (v) UFEU‑a.
48
Što se tiče teksta članka 43. UFEU‑a, iz njegova stavka 2., s jedne strane, proizlazi da su nadležne institucije Unije dužne u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom donositi odredbe potrebne za promicanje ciljeva zajedničke poljoprivredne i ribarstvene politike.
49
S druge strane, iz članka 43. stavka 3. UFEU‑a, u vezi s prethodnim stavkom istog članka, među ostalim, proizlazi da se mjere koje se odnose na utvrđivanje i raspodjelu ribolovnih mogućnosti same po sebi ne smatraju dijelom odredaba potrebnih za promicanje ciljeva zajedničke ribarstvene politike u smislu stavka 2. istog članka te nisu podvrgnute navedenom zakonodavnom postupku.
50
Donošenje pravila predviđenih u članku 43. stavku 2. UFEU‑a, naime, nužno pretpostavlja ocjenu o tome jesu li ona „potrebna“ za promicanje ciljeva zajedničkih politika uređenih Ugovorom o FEU‑u, tako da u sebi uključuje političku odluku čije donošenje valja rezervirati za zakonodavca Unije. Suprotno tome, donošenje mjera koje se odnose na utvrđivanje i raspodjelu ribolovnih mogućnosti, u skladu s člankom 43. stavkom 3. UFEU‑a, ne traži takvu ocjenu jer je riječ o mjerama pretežno tehničke naravi koje su namijenjene provedbi odredaba usvojenih na temelju stavka 2. istog članka.
51
Prije svega valja podsjetiti da se na temelju ustaljene sudske prakse Suda izbor pravne osnove za neki akt Unije mora temeljiti na objektivnim elementima koji podliježu sudskoj kontroli, među kojima su cilj i sadržaj tog akta (presude Parlament/Vijeće, C‑130/10, EU:C:2012:472, t. 42. i Ujedinjena Kraljevina/Vijeće, C‑431/11, EU:C:2013:589, t. 44.).
52
Odluka koja se pobija u predmetnom slučaju ima za jedini cilj odobriti spornu izjavu. U tim okolnostima pravnu osnovu te odluke valja ispitati u svjetlu cilja i sadržaja izjave o kojoj je riječ.
53
Što se tiče sadržaja sporne izjave, Unija je u njezinoj točki 1. naznačila Bolivarskoj Republici Venezueli da će izdati ribolovne dozvole za isključivi gospodarski pojas Gvajane ograničenom broju ribarskih plovila koja plove pod venezuelskom zastavom.
54
U točkama 2. i 3. iste izjave Unija je izdavanje takvih dozvola uvjetovala time da plovila koja plove pod venezuelskom zastavom kojima je izdana ribolovna dozvola za navedeni pojas poštuju odredbe zajedničke ribarstvene politike Unije o zaštitnim i kontrolnim mjerama te druge odredbe prava Unije kojima se uređuju ribolovne aktivnosti u tom pojasu.
55
Što se tiče cilja sporne izjave, valja voditi računa o kontekstu uspostavljenom Konvencijom iz Montego Baya, kojom je ustanovljen međunarodni režim isključivoga gospodarskog pojasa. Tom su konvencijom, koja obvezuje Uniju, uokvirene političke odluke koje potonja donosi u navedenom pojasu, a osobito utvrđeni pravni instrumenti i oblici koji joj stoje na raspolaganju pri donošenju takvih odluka.
56
Iz članka 55. Konvencije iz Montego Baya proizlazi da je isključivi gospodarski pojas podvrgnut posebnom režimu, na temelju kojega su prava i jurisdikcija obalne države te prava i slobode drugih država uređeni relevantnim odredbama te konvencije.
57
Prema članku 56. stavku 1. točki (a) Konvencije iz Montego Baya, obalna država ima u isključivom gospodarskom pojasu pravo iskorištavanja živih prirodnih bogatstava. Kada je sposobnost obalne države da iskoristi ta bogatstva manja od cjelokupnog dopustivog ulova, ona je dužna na temelju članka 62. stavka 2. Konvencije drugim državama odobriti iskorištavanje viška tog ulova.
58
Obalna država pri izvršavanju te obveze raspolaže određenim manevarskim prostorom. S jedne strane, ne dirajući time u zahtjeve iz članka 62. stavka 3. Konvencije iz Montego Baya, može odabrati kojim će državama odobriti iskorištavanje navedenog viška. S druge strane, obalna država vodi računa o određenim elementima, to jest o važnosti koju živa bogatstva dotičnog pojasa imaju za njezino gospodarstvo i druge njezine nacionalne interese, potrebama država u razvoju u regiji o kojoj je riječ te o potrebi svođenja na najmanju moguću mjeru gospodarskih poremećaja u državama čiji su državljani uobičajeno ribarili u tom pojasu ili koje su znatno pridonijele istraživanju i identificiranju ribljih naselja.
59
K tome, članak 62. stavak 2. Konvencije iz Montego Baya zahtijeva da obalna država iskorištavanje viška dopustivog ulova odobrava „sporazumima ili drugim aranžmanima“. Stoga je na dotičnoj obalnoj državi da se usuglasi sa zainteresiranim državama. Naime, odnosi između obalne države i drugih država čine uzajamnima njihova prava i obveze navedene u točki 57. ove presude tako da obalna država ne može jednostrano nametnuti svoje uvjete.
60
Posebna odgovornost koju ima obalna država u pogledu iskorištavanja živih bogatstava u svojem isključivom gospodarskom pojasu podrazumijeva to da je u pravilu na njoj samoj da pojedinim zainteresiranim državama istakne ciljanu ponudu koju su one slobodne prihvatiti, odbiti ili, ako je potrebno, zatražiti njezinu izmjenu.
61
Nakon završetka tog procesa izraz suglasnosti volja obalne i zainteresirane države čini sporazum poput onog predviđenog u članku 62. stavku 2. Konvencije iz Montego Baya, pri čemu u međunarodnom pravu nije relevantno je li takav sporazum formaliziran u jednom jedinom zajedničkom dokumentu ili u dva ili više povezanih pisanih instrumenata (vidjeti u tom smislu mišljenje 1/13, EU:C:2014:2303, t. 37.).
62
Sporazum između obalne i zainteresirane države sadrži uzajamna prava i obveze kojima se konkretiziraju oni navedeni u točki 57. ove presude. U tom kontekstu, među ostalim, iz članka 62. stavka 4. Konvencije iz Montego Baya proizlazi da se državljani drugih država koji love ribu u isključivom gospodarskom pojasu obalne države moraju pridržavati zaštitnih mjera te ostalih načina i uvjeta koji su utvrđeni u zakonima i drugim propisima obalne države.
63
Budući da na temelju Konvencije iz Montego Baya pojedinci u načelu ne uživaju autonoman položaj, na svakoj je zainteresiranoj državi da u odnosu na plovila koja plove pod njezinom zastavom poduzme sve potrebne mjere za zaštitu interesa obalne države (vidjeti u tom smislu presudu Intertanko i dr., C‑308/06, EU:C:2008:312, t. 59. do 62.).
64
Iz toga proizlazi da je zainteresirana država dužna, kao protučinidbu za svoje sudjelovanje u iskorištavanju živih bogatstava u isključivom gospodarskom pojasu dotične obalne države, zajamčiti to da će plovila koja plove pod njezinom zastavom poštovati mjere koje je obalna država poduzela u tom pojasu.
65
Takvo jamstvo, pruženo sporazumom ili drugim aranžmanom s obalnom državom, nužno je tim više ako zainteresirana država nije stranka Konvencije iz Montego Baya i stoga nije vezana njezinim člankom 62. stavkom 4.
66
Kada zainteresirana i obalna država sklope sporazum ili drugi aranžman, potonja ga može provoditi konkretnim pravilima i mjerama svojeg unutarnjeg prava koje je donijela u skladu s odredbama Konvencije iz Montego Baya i koje primjenjuje uz poštovanje tog bilateralnog sporazuma.
67
U svjetlu razmatranja iznesenih u točkama 56. do 66. ove presude, ponajprije treba ispitati je li sporna izjava konstitutivni element sporazuma u smislu članka 62. stavka 2. Konvencije iz Montego Baya.
68
S obzirom na navedeno u točki 60. ove presude, spornu izjavu treba smatrati ponudom koju je Unija u svojstvu obalne države istaknula Bolivarskoj Republici Venezueli, nudeći joj iskorištavanje dijela viška dopustivog ulova u isključivom gospodarskom pojasu Gvajane, pod uvjetom da se pridržava točno određenih obveza među kojima je osobito ona o jamstvu da će plovila koja plove pod njezinom zastavom i obavljaju ribolov u tom pojasu poštovati ondje važeće odredbe zajedničke ribarstvene politike.
69
Nakon što je sporna izjava dostavljena Bolivarskoj Republici Venezueli, potonja je potvrdila njezin primitak i reagirala dvoznačno. S jedne strane, formalno je predala Uniji zahtjeve za izdavanje ribolovnih dozvola u isključivom gospodarskom pojasu Gvajane za plovila koja plove pod njezinom zastavom, prilažući im ugovore o preradi u Gvajani, kako je to propisano u točki 3. Izjave u vezi s bilješkom na dnu stranice Priloga VIII. Uredbi br. 44/2012. S druge strane, ta je država izrazila zabrinutost u vezi s mogućim osporavanjem te izjave, tražeći od Vijeća informacije o tome može li namjera Parlamenta da ospori valjanost pobijane odluke utjecati na ribolovne aktivnosti plovila koja u navedenom pojasu plove pod njezinom zastavom.
70
Prema tome, vidljivo je da je Bolivarska Republika Venezuela, postupajući na taj način, shvatila spornu izjavu kao ponudu za iskorištavanje dijela viška dopustivog ulova u isključivom gospodarskom pojasu Gvajane pod uvjetima koji su u tom dokumentu precizirani, a na koju je bila pozvana odgovoriti.
71
Budući da je nakon isticanja Unijine ponude potonjoj predala konkretne zahtjeve za izdavanje ribolovnih dozvola, propuštajući pritom izraziti svoje rezerve u pogledu uvjeta ponude, treba smatrati da je Bolivarska Republika Venezuela prihvatila spomenutu ponudu.
72
U tim okolnostima postupanje navedene države treba smatrati valjanim prihvatom ponude koju je Unija istaknula spornom izjavom.
73
S obzirom na sve prethodno navedeno, spornu izjavu Unije i njezin prihvat od strane Bolivarske Republike Venezuele treba, promatrane zajedno, smatrati sporazumom koji su sklopile u pogledu odobrenja za iskorištavanje dijela viška dopustivog ulova u isključivom gospodarskom pojasu Gvajane, pod uvjetima koji su precizirani u toj izjavi.
74
U svjetlu prethodne analize sadržaja i cilja sporne izjave valja nadalje ispitati predstavlja li ta izjava mjeru koja ulazi u područje nadležnosti rezervirane za zakonodavca Unije ili predstavlja tek tehničku mjeru provedbe, kako je to istaknuto u točki 50. ove presude.
75
U tom smislu valja istaknuti da cilj sporne izjave, neovisno o tome kako je naslovljena i koji su pojmovi u njoj upotrijebljeni, nije to da se „utvrde i […] raspodjele ribolovne mogućnosti“ u smislu članka 43. stavka 3. UFEU‑a, nego da se, kako to proizlazi iz točke 68. ove presude, Bolivarskoj Republici Venezueli omogući sudjelovanje u iskorištavanju živih bogatstava u isključivom gospodarskom pojasu Gvajane pod uvjetima koje utvrđuje Unija.
76
Prilikom razmatranja koje treba prethoditi isticanju takve ponude, nadležne institucije Unije prije svega vode računa o elementima bilateralne politike. Potom, s obzirom na posebnu odgovornost koju Unija ima u pogledu iskorištavanja živih bogatstava u svojem isključivom gospodarskom pojasu kada postupa u svojstvu obalne države, te institucije ocjenjuju može li zainteresirana država jamčiti da će brodovi koji plove pod njezinom zastavom poštovati uvjete kojima je podvrgnuto takvo iskorištavanje, poput odredaba zajedničke ribarstvene politike Unije koje se primjenjuju u dotičnom pojasu. Naposljetku, institucije Unije uzimaju u obzir elemente navedene u točki 58. ove presude, što zahtijeva ocjenu različitih okolnosti kojima su izložene države u regiji o kojoj je riječ ili, u najmanju ruku, zainteresirana država.
77
K tome, iz uvodne izjave 3. pobijane odluke te iz točaka 1. do 3. sporne izjave proizlazi da je cilj potonje ne samo načelno omogućiti Bolivarskoj Republici Venezueli da sudjeluje u iskorištavanju živih bogatstava u isključivom gospodarskom pojasu Gvajane nego i, kako je to istaknuto u točki 54. ove presude, uvjetovati to odobrenje poštovanjem odredaba zajedničke ribarstvene politike Unije o zaštitnim i kontrolnim mjerama te drugih odredaba Europske unije o ribolovnim aktivnostima u tom pojasu, poput mjerodavnih pravila ili propisa Unije o, među ostalim, ribljim stokovima za koje je dopušten ribolov, najvećem broju ribarskih plovila s ribolovnom dozvolom i udjelu ulova koji mora biti iskrcan u lukama Gvajane.
78
Na taj način, sporna izjava ima za cilj uspostaviti opći okvir za izdavanje ribolovnih dozvola plovilima koja plove pod venezuelskom zastavom u navedenom pojasu, koji će nakon toga biti postupno preciziran u članku 36. stavku 1. i Prilogu VIII. Uredbi br. 44/2012, članku 34. stavku 1. i Prilogu VIII. Uredbi Vijeća (EU) br. 40/2013 od 21. siječnja 2013. o utvrđivanju za 2013. mogućnosti ribolova dostupnih u vodama Unije i, za plovila EU‑a, u određenim vodama izvan EU‑a za određene riblje stokove i skupine ribljih stokova koji podliježu međunarodnim pregovorima ili sporazumima (SL L 23, str. 54.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 10. str. 200.) te u članku 40. stavku 1. i Prilogu VIII. Uredbi Vijeća (EU) br. 43/2014 od 20. siječnja 2014. o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za 2014. za određene riblje stokove i skupine ribljih stokova, koje se primjenjuju u vodama Unije te za plovila Unije u određenim vodama izvan Unije (SL L 24, str. 1.). U tom smislu valja istaknuti da su sve tri spomenute uredbe donesene na temelju članka 43. stavka 3. UFEU‑a.
79
Iz toga proizlazi da ponuda istaknuta Bolivarskoj Republici Venezueli nije tehnička ili provedbena mjera, nego, upravo suprotno, mjera koja pretpostavlja donošenje autonomne odluke u svjetlu političkih interesa koje Unija zastupa u svojim zajedničkim politikama, a osobito u ribarstvenoj politici.
80
Prema tome, sporna izjava pripada jednom od područja nadležnosti u kojima odluke donosi zakonodavac Unije.
81
U tim okolnostima pobijana odluka ulazi u područje primjene članka 43. stavka 2., a ne članka 43. stavka 3. UFEU‑a.
82
Naposljetku, valja utvrditi kojom je odredbom Ugovora o FEU‑u određen postupak u kojem je trebalo donijeti pobijanu odluku.
83
Budući da sporna izjava, koja je odobrena pobijanom odlukom, predstavlja konstitutivni element međunarodnog sporazuma (vidjeti točku 73. ove presude), ta izjava obuhvaćena je člankom 218. UFEU‑a. Naime, tim se člankom uređuju pregovori o sporazumima između Unije i trećih zemalja ili međunarodnih organizacija i sklapanje tih sporazuma, s time da prema sudskoj praksi pojam „sporazum“ upotrijebljen u tom članku treba shvaćati općenito tako da označava svaku pogodbu subjekata međunarodnog prava koja ima obvezujuću pravnu snagu, kakav god bio njezin formalni naziv (vidjeti u tom smislu mišljenja 1/75, EU:C:1975:145, str. 1360. i 2/92, EU:C:1995:83, str. 8. te presudu Francuska/Komisija, C‑327/91, EU:C:1994:305, t. 27.).
84
Nadalje, treba podsjetiti da članak 218. stavak 6. točka (a) podtočka (v) UFEU‑a predviđa postupak primjenjiv u slučaju sporazuma kojima se pokrivaju područja na koja se primjenjuje redovni zakonodavni postupak. Budući da članak 43. stavak 2. UFEU‑a, odredba na temelju koje je donesena pobijana odluka, predviđa upravo takav postupak, tu je odluku trebalo donijeti na osnovi članka 218. stavka 6. točke (a) podtočke (v) UFEU‑a.
85
S obzirom na prethodno navedeno, pobijanu je odluku, kojom je u ime Unije odobrena sporna izjava, trebalo donijeti na temelju članka 43. stavka 2., u vezi s člankom 218. stavkom 6. točkom (a) podtočkom (v) UFEU‑a, a ne na temelju članka 43. stavka 3., u vezi s člankom 218. stavkom 6. točkom (b) UFEU‑a.
86
U tim okolnostima valja prihvatiti prvi tužbeni razlog Parlamenta te prvi i drugi dio tužbenog razloga Komisije.
87
Posljedično, pobijanu odluku treba poništiti bez potrebe ispitivanja ostalih tužbenih razloga koje su istaknuli Parlament i Komisija.
O zahtjevu za održanje na snazi učinaka pobijane odluke
88
Vijeće i Komisija, koje u tom smislu podupiru Češka Republika, Kraljevina Španjolska i Francuska Republika, zahtijevaju od Suda da u slučaju poništenja pobijane odluke održi na snazi njezine učinke do donošenja nove. Parlament je istaknuo da se ne protivi prihvaćanju takvog zahtjeva.
89
U skladu s člankom 264. stavkom 2. UFEU‑a Sud može, ako to smatra potrebnim, navesti koji se učinci akta koji je proglasio ništavim trebaju smatrati konačnima.
90
U tom smislu, iz sudske prakse Suda proizlazi da, uzimajući u obzir razloge pravne sigurnosti, učinci takvog akta mogu biti održani osobito ako bi trenutačni učinci njegova poništavanja doveli do ozbiljnih negativnih posljedica za zainteresirane osobe i kada se zakonitost pobijanog akta ne osporava zbog njegova cilja ili sadržaja, nego zbog nenadležnosti njegova donositelja ili zbog povrede bitnih postupovnih pravila. Takvi razlozi osobito uključuju pogrešku u pogledu pravne osnove pobijanog akta (vidjeti u tom smislu presude Parlament/Vijeće, C‑414/04, EU:C:2006:742, t. 59.; Parlament i Danska/Komisija, C‑14/06 i C‑295/06, EU:C:2008:176, t. 86. te Parlament/Vijeće, C‑490/10, EU:C:2012:525, t. 91. i 92.).
91
U predmetnom slučaju, iz uvodne izjave 2. pobijane odluke proizlazi da se davanjem odobrenja Bolivarskoj Republici Venezueli da iskorištava višak dopustivog ulova u isključivom gospodarskom pojasu Gvajane nastoji osigurati kontinuitet iskrcavanja ulova u Gvajani s plovila koja plove pod venezuelskom zastavom, imajući u vidu da prerađivačka industrija u tom francuskom departmanu ovisi o tim iskrcavanjima. Poništiti pobijanu odluku s trenutačnim učinkom moglo bi nepovoljno utjecati na takav kontinuitet dovodeći tako do ozbiljnih negativnih posljedica za dotične gospodarske subjekte.
92
U tim okolnostima postoje važni razlozi pravne sigurnosti zbog kojih Sud treba prihvatiti zahtjev za održavanje na snazi učinaka pobijane odluke. K tome je važno napomenuti da ni Parlament ni Komisija nisu osporili zakonitost te odluke zbog njezina cilja ili sadržaja, pa u tom smislu nema prepreka za to da Sud odredi takvo održavanje na snazi.
93
Posljedično, održavaju se na snazi učinci pobijane odluke do stupanja na snagu, u razumnom roku od dana proglašenja ove presude, nove odluke utemeljene na prikladnoj pravnoj osnovi, to jest na članku 43. stavku 2., u vezi s člankom 218. stavkom 6. točkom (a) podtočkom (v) UFEU‑a.
Troškovi
94
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da su Parlament i Komisija postavili zahtjev da se Vijeću naloži snošenje troškova i da potonje nije uspjelo u postupku, nalaže mu se snošenje troškova. U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, Češka Republika, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika i Republika Poljska, koje su intervenirale u postupke, snosit će vlastite troškove.
Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Poništava se Odluka Vijeća 2012/19/EU od 16. prosinca 2011. o odobrenju, u ime Europske unije, Izjave o odobrenju ribolovnih mogućnosti ribarskim plovilima koja plove pod zastavom Bolivarske Republike Venezuele u isključivom gospodarskom pojasu uz obalu Francuske Gvajane.
2.
Održavaju se na snazi učinci Odluke 2012/19/EU do stupanja na snagu, u razumnom roku nakon proglašenja ove presude, nove odluke utemeljene na prikladnoj pravnoj osnovi, to jest na članku 43. stavku 2., u vezi s člankom 218. stavkom 6. točkom (a) podtočkom (v) UFEU‑a.
3.
Vijeću Europske unije nalaže se snošenje troškova.
4.
Češka Republika, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika i Republika Poljska snosit će vlastite troškove.
Potpisi
( *1 ) Jezik postupka: francuski
Top