SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 14570/89
présentée par PROCOLA et autres
contre le Luxembourg
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La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 1er juillet 1993 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
I. CABRAL BARRETO
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 22 novembre 1988 par PROCOLA et
soixante-trois adhérents contre le Luxembourg et enregistrée le
24 janvier 1989 sous le No de dossier 14570/89 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
6 juillet 1992 et les observations en réponse présentées par les
requérants les 9 septembre et 12 octobre 1992 ;
Vu les conclusions développées par les parties à l'audience du
1er juillet 1993 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants sont :
a) d'une part, l'association agricole PROCOLA, association de droit
luxembourgeois ayant son siège social à Ingeldorf, constituée le 21
août 1978, agissant par son conseil d'administration ;
b) d'autre part, soixante-trois de ses membres agriculteurs, dont
la liste figure en annexe.
Devant la Commission, les requérants sont représentés par Maître
Fernand Entringer, avocat au barreau de Luxembourg.
Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent
se résumer comme suit :
Dans le but de régulariser et de stabiliser le marché laitier
caractérisé par une situation de surproduction, le Conseil des
Ministres de la C.E.E a décidé l'introduction dans les Etats membres
de la Communauté, avec effet au 2 avril 1984, du régime du prélèvement
supplémentaire sur le lait, appelé communément régime des "quotas
laitiers", par les règlements C.E.E. 856/84 et 857/84 du 31 mars 1984.
Il était ainsi institué, pour une durée de cinq ans, un
prélèvement supplémentaire assis sur les quantités de lait collectées
au-delà d'une quantité garantie (quantité de référence). Chaque Etat
membre se voyait attribuer une quantité de référence globale qu'il
devait ensuite répartir, selon la formule A, entre les producteurs ou,
selon la formule B, entre les acheteurs de lait (laiteries). La
quantité de référence des acheteurs ou producteurs était fixée en
fonction de leur collecte ou de leur production lors de l'année 1981
ou des années 1982 ou 1983, affectées d'un pourcentage. En cas de choix
par un Etat membre de la formule B (acheteurs), le prélèvement
supplémentaire versé par la laiterie devait ensuite être répercuté par
elle sur les seuls producteurs en dépassement.
Le Luxembourg a pris les mesures d'application nécessaires par
règlements grand-ducaux des 3 octobre 1984 et 12 novembre 1985. Il
optait pour la formule B et choisissait comme année de référence
l'année 1981.
Les décisions de fixation des quantités de référence ("quotas")
des quatre acheteurs luxembourgeois en application de ces règlements
ont, de la part de trois de ces acheteurs, dont l'association
requérante, fait l'objet d'un recours devant le Conseil d'Etat,
juridiction administrative de premier et dernier ressort qui, en
application de l'article 177 du Traité C.E.E., a saisi la Cour de
justice des Communautés européennes (ci-après "Cour de justice") d'un
certain nombre de questions préjudicielles. Celle-ci a statué par arrêt
du 25 novembre 1986.
Au vu des réponses de la Cour de justice, le Conseil d'Etat a,
par arrêt du 26 février 1987, dit pour droit que le choix de l'année
1981 comme année de référence avait entraîné une discrimination entre
acheteurs contraire à l'article 40 par. 3 du Traité C.E.E. En
conséquence, les décisions attaquées ont été annulées et l'affaire a
été renvoyée devant le Secrétaire d'Etat à l'Agriculture afin de
répartir de façon plus équitable, par voie de règlement grand-ducal,
les quantités de référence entre les quatre acheteurs nationaux.
Le 27 mai 1987, le Secrétaire d'Etat a présenté un projet de
règlement grand-ducal à cette fin.
Le projet a fait l'objet le 2 juillet 1987 d'un avis du Conseil
d'Etat, qui proposait certains amendements en même temps qu'il
soumettait un projet de loi avec article unique rendant rétroactivement
applicable le règlement à intervenir au 2 avril 1984, date d'entrée en
vigueur, au niveau communautaire, du régime du prélèvement
supplémentaire.
Sous certaines modifications, le projet du Secrétaire d'Etat est
devenu le règlement grand-ducal du 7 juillet 1987 et le projet de loi
élaboré par le Conseil d'Etat le 2 juillet 1987 est devenu la loi du
27 août 1987, rendant ledit règlement applicable avec effet rétroactif
"aux périodes de 12 mois d'application du prélèvement supplémentaire
sur le lait ayant débuté respectivement le 2 avril 1984, le 1er avril
1985 et le 1er avril 1986."
La teneur de l'alinéa 2 de l'article unique de la loi du 27 août
1987 est la suivante :
"Pour ces périodes, les quantités de référence des acheteurs sont
réallouées sur la base des dispositions de l'article 3 du
règlement grand-ducal du 7 juillet 1987 susvisé et les quantités
de référence individuelles de base et supplémentaires sont
recalculées sur la base des dispositions y relatives du même
règlement."
En septembre 1987,le Secrétaire d'Etat a pris des arrêtés
ministériels fixant rétroactivement, pour chaque campagne laitière à
compter du 2 avril 1984, les quantités de référence individuelles des
quatre acheteurs.
L'association requérante a formé auprès du Conseil d'Etat des
recours en annulation visant chacune de ces décisions.
Elle faisait valoir qu'elle-même et ses fournisseurs étaient
lésés en ce que sa quantité de référence pour les campagnes laitières
en cause serait insuffisante. A l'appui de son recours, l'association
requérante invoquait, d'une part, l'illégalité de l'application
rétroactive du règlement du 7 juillet 1987, d'autre part, le non-
respect de certaines dispositions de droit communautaire.
Par arrêt du 6 juillet 1988, le Conseil d'Etat a déclaré les
recours recevables quant à la forme, mais non justifiés quant au fond.
Le Conseil d'Etat s'est notamment exprimé comme suit :
"Considérant que, s'il est vrai qu'en règle générale une loi ne
dispose que pour l'avenir, il est loisible au législateur de
donner un effet rétroactif à un acte législatif, dans la mesure
où la Constitution ne l'interdit pas ; qu'eu égard à l'annulation
par arrêt du Comité du contentieux du 26 février 1987, le
Luxembourg était obligé de combler le vide juridique créé par cet
arrêt pour éviter d'être en infraction avec les obligations
contraignantes résultant du Traité de Rome ;
Qu'en effet, les règlements communautaires sont applicables de
plein droit en vertu de l'article 189 du Traité ; qu'en
conséquence, le Luxembourg était obligé de légiférer dans la
matière des prélèvements laitiers pour les périodes du 2
avril 1984 au 31 mars 1987 ; que seul le législateur national,
d'ailleurs approuvé par les autorités communautaires, avait le
pouvoir de ce faire ;
Considérant qu'au demeurant que les pénalités qui sont attachées
à un non-respect éventuel par les acheteurs des quotas pendant
les première, deuxième et troisième périodes ne sont pas
supérieures à celles qui auraient été dues selon l'ancienne
législation ; que la différence s'élevant à environ 35 millions
est prise en charge par l'Etat, de l'accord des autorités
communautaires, de sorte que l'effet rétroactif des quotas
laitiers, loin de léser la requérante, lui est au contraire
bénéfique,
Considérant qu'une exception d'illégalité ne saurait valoir à
l'encontre d'un acte législatif et que le moyen est dès lors à
rejeter (...)".
Quatre des cinq membres du Comité du Contentieux statuant sur le
recours de l'association requérante avaient auparavant pris part à la
rédaction de l'avis du Conseil d'Etat sur le projet de règlement du
Secrétaire d'Etat et à l'élaboration du projet de loi rendant ledit
règlement rétroactif.
Fonctions et organisation du Conseil d'Etat
Le Conseil d'Etat luxembourgeois a trois fonctions :
- une fonction législative qui consiste à donner son avis sur les
projets de lois et les projets de règlements ;
- une fonction juridictionnelle en tant que juge de premier et
dernier ressort du contentieux administratif ;
- enfin, une fonction qui consiste à donner un avis ponctuel sur
des questions déférées par le Gouvernement.
L'organisation du Conseil d'Etat a fait l'objet de plusieurs lois
successives. Son organisation actuelle remonte à la loi du
8 février 1961, modifiée par une loi du 26 juillet 1972. Il résulte
de l'article 1 de ce texte que le Conseil d'Etat est composé de 21
conseillers, dont 11 forment le Comité du Contentieux. Les 11 membres
du Comité du Contentieux font partie de plein droit du Conseil d'Etat,
organisme participant à l'élaboration des lois et règlements.
Il découle de l'article 20 al. 1 de la loi de 1972 que le Conseil
d'Etat ne prend sa résolution en assemblée générale que lorsque dix au
moins de ses membres sont réunis. D'autre part, il résulte de
l'article 22 al. 2 de la même loi que les membres du Comité du
Contentieux ne peuvent prendre part aux délibérations sur les affaires
dont ils ont déjà connu dans une qualité autre que celle de membre du
Conseil d'Etat.
GRIEFS
Les requérants allèguent la violation des articles 6 par. 1 et
7 par. 1 de la Convention ainsi que de l'article 1 du Protocole
N° 1.
1. Les requérants font valoir en premier lieu que le Conseil d'Etat,
de par son organisation et ses fonctions, n'est pas une juridiction
indépendante et impartiale susceptible de statuer équitablement dans
les causes de droit administratif qu'elle est appelée à juger.
Les requérants estiment que les membres du Comité du Contentieux
appelés, lors de l'examen d'un recours individuel, à statuer sur la
légalité d'un règlement sur lequel ils ont déjà donné leur avis en tant
que conseillers d'Etat préalablement à son adoption ne statuent pas de
façon impartiale.
Ils considèrent en outre que, compte tenu de ses liens étroits
avec les pouvoirs législatif et exécutif, le Conseil d'Etat n'est pas
un tribunal indépendant au sens de l'article 6 par. 1.
2. Les requérants allèguent aussi une violation de l'article 7 par.
1 de la Convention, en ce que, compte tenu de l'application rétroactive
des dispositions fixant les quotas, l'association requérante s'est
trouvée redevable d'une amende de surproduction (le prélèvement
supplémentaire) répercutée sur ses adhérents, alors que ladite amende
aurait dû être au taux zéro en raison de l'absence de textes légaux,
annulés par le Conseil d'Etat.
3. Ils estiment enfin que le prélèvement supplémentaire constitue
une privation de propriété, au sens de l'article 1 du Protocole N°1,
sur des biens légitimement acquis, à savoir le lait en vue de sa
transformation et le prix de vente de ce lait, sans que les conditions
posées par cet article aient été respectées.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le le 22 novembre 1988 et enregistrée
le 24 janvier 1989.
Le 30 mars 1992, Commission a décidé, conformément à l'article
48 par. 2 litt. b) de son Règlement intérieur, de porter la requête à
la connaissance du Gouvernement défendeur et de l'inviter à présenter
par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de
celle-ci.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 6 juillet 1992 et
le requérant y a répondu les 9 septembre et 12 octobre 1992.
Le 30 mars 1993, la Commission a décidé de tenir une audience sur
la recevabilité et le bien-fondé de la requête.
L'audience a eu lieu le 1er juillet 1993. Les parties y étaient
représentées comme suit :
Pour le Gouvernement :
- M. Ferdinand HOFFSTETTER Conseiller de direction 1ère classe au
Ministère de l'Agriculture, de la
Viticulture et du Développement rural
en qualité d'Agent
- Maître Jean WELTER Avocat
Pour les requérants :
- Maître Fernand ENTRINGER Avocat
M. Alphonse FERBER, président de l'association PROCOLA, était présent.
EN DROIT
1. L'association requérante et les soixante-trois requérants
adhérents de l'association allèguent la violation des articles 6 par.
1 et 7 par. 1 (art. 6-1, 7-1) de la Convention ainsi que de l'article
1 du Protocole N° 1 (P1-1).
Le Gouvernement soulève d'emblée l'irrecevabilité de la requête
en tant qu'elle est présentée par les soixante-trois adhérents. Il
souligne qu'ils n'ont pas été parties à la procédure devant le Conseil
d'Etat et n'ont en conséquence pas épuisé les voies de recours internes
au sens de l'article 26 (art. 26) de la Convention.
Les requérants font valoir que l'éventuelle irrecevabilité des
demandes présentées "en tant que de besoin" par les soixante-trois
adhérents ne remet pas en cause la requête de l'association elle-même.
La Commission rappelle qu'aux termes de l'article 26 (art. 26)
de la Convention, elle ne peut être saisie qu'après l'épuisement des
voies de recours internes. Or elle constate que seule l'association
requérante a engagé un recours en annulation contre les arrêtés du
Secrétaire d'Etat et que ses soixante trois adhérents ne sont pas
intervenus dans la procédure devant le Conseil d'Etat.
En conséquence, ces derniers n'ont pas épuisé, au sens de
l'article 26 (art. 26) de la Convention, les voies de recours internes
qui leur étaient ouvertes en droit luxembourgeois.
Il s'ensuit que cette partie de la requête doit être déclarée
irrecevable, en application de l'article 27 par. 3 (art. 27-3) de la
Convention.
2. L'association requérante se plaint de ce qu'il lui aurait été
imposé rétroactivement une "amende de surproduction" et invoque à cet
égard la violation de l'article 7 par. 1 (art. 7-1) de la Convention
qui dispose que :
"Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui,
au moment où elle a été commise, ne constituait pas une
infraction d'après le droit national ou international. De même,
il n'est infligé aucune peine plus forte que celle qui était
applicable au moment où l'infraction a été commise."
Le Gouvernement fait valoir que le prélèvement supplémentaire est
destiné à contribuer à la stabilisation du marché laitier et qu'il
constitue une mesure d'intervention de caractère administratif et non
pénal.
La requérante réplique que si tel est bien le cas au niveau
macro-économique, cet aspect ne saurait cacher le point de vue micro-
économique et l'effet du prélèvement sur les acheteurs et producteurs
qu'il limite dans leurs facultés économiques.
La Commission partage pour l'essentiel l'analyse du Gouvernement.
Elle relève que le prélèvement supplémentaire a été institué par
règlements communautaires obligatoires dans le domaine de la politique
agricole commune, que les textes qui l'ont appliqué au Luxembourg
revêtent un caractère administratif et qu'il a pour but d'assurer, dans
l'ensemble de la Communauté, la maîtrise de la production laitière.
Dans ces conditions, il ne revêt pas de caractère pénal au sens
de l'article 7 par. 1 (art. 7-1) de la Convention.
En conséquence, ce grief doit être rejeté comme étant
manifestement mal fondé au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de
la Convention.
3. L'association requérante estime par ailleurs que le prélèvement
supplémentaire dont elle est redevable constitue une privation de son
droit de propriété sur des biens légitimement acquis, à savoir le lait
en vue de sa tranformation ainsi que le prix de vente de ce lait. Elle
invoque l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1), qui est ainsi libellé :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes."
Le Gouvernement fait valoir que l'article précité ne confère pas
un caractère absolu au droit de propriété et que les dispositions en
cause constituent un aménagement de ce droit conforme au but d'intérêt
général mentionné au paragraphe 2 de cet article.
La requérante observe que si des restrictions peuvent être
apportées, dans les formes légalement prévues, à l'usage du droit du
propriété, encore faut-il que ces restrictions vaillent pour l'avenir
et non pour le passé.
La Commission rappelle que l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1)
"contient trois normes distinctes. La première, d'ordre général,
énonce le principe du respect de la propriété ; elle s'exprime dans la
première phrase du premier alinéa. La deuxième vise la privation de
propriété et la soumet à certaines conditions ; elle figure dans la
seconde phrase du même alinéa. Quant à la troisième, elle reconnaît
aux Etats le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens
conformément à l'intérêt général et en mettant en vigueur les lois
qu'ils jugent nécessaires à cette fin ; elle ressort du deuxième
alinéa" (Cour eur. D.H., arrêt Sporrong et Lönnroth du
23 septembre 1982, série A no 52, p. 24, par. 61 ; voir aussi arrêt
Lithgow du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 46, par. 106).
La Commission considère que les allégations de la requérante
recouvrent en réalité deux griefs différents qu'il convient de
distinguer :
- Le versement par la requérante aux autorités nationales d'une
somme au titre du prélèvement supplémentaire peut s'analyser en une
privation de propriété au sens du premier paragraphe de l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1).
Il incombe en conséquence à la Commission d'envisager si ladite
privation de propriété répond aux conditions posées par la deuxième
phrase dudit paragraphe.
Elle relève à cet égard qu'il s'agit d'une mesure prévue par la
loi, c'est-à-dire par des dispositions de droit communautaire
directement applicables au Grand-Duché et par le règlement grand-ducal
du 7 juillet 1987, que le but poursuivi au niveau communautaire, à
savoir la maîtrise de la production laitière, peut être qualifié de
cause d'utilité publique dans la mesure où il vise à stabiliser ce
marché et qu'il existe un rapport de proportionnalité entre le but tel
qu'il est rappelé ci-dessus et les moyens employés. En effet, la
Commission relève que l'association requérante elle-même bénéficie
directement, en sa qualité d'opérateur sur le marché laitier, de la
stabilisation dudit marché.
Au surplus, la Commission observe que, selon le système B choisi
par le Luxembourg, le prélèvement supplémentaire versé par les
laiteries est répercuté par elles sur les producteurs en dépassement.
En conséquence, la Commission considère que les conditions posées
par la deuxième phrase de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) sont en
l'espèce remplies.
Il en résulte que ce grief est manifestement mal fondé au sens
de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
- La fixation pour l'association requérante d'une quantité de
référence au-delà de laquelle le prélévement supplémentaire est dû peut
également s'analyser en une réglementation de l'usage des biens au sens
du paragraphe 2 de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1-2), les biens
en cause étant alors constitués par les quantités de lait achetées par
la requérante auprès de ses adhérents en vue de la transformation et
de la vente.
La Commission rappelle à cet égard qu'aux termes de cette
disposition, elle exerce un contrôle consistant à examiner le caractère
proportionné d'une mesure de réglementation par rapport au but visé
(cf. notamment N° 10741/84, déc. 13.12.84, D.R.41 p. 226). La
Commission estime que le même raisonnement que ci-dessus doit
s'appliquer mutatis mutandis : il s'agit en l'espèce d'une mesure de
réglementation des biens prévue par la loi conformément à l'intérêt
général. Elle considère en outre que le système en cause, à savoir
l'imposition d'un prélèvement sur les litres de lait collectés au-delà
d'une quantité garantie, est proportionné au but poursuivi.
Il s'ensuit que ce grief est également manifestement mal fondé
au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
4. L'association requérante estime n'avoir pas été jugée par un
tribunal indépendant et impartial en violation de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention qui, en ses dispositions pertinentes, se
lit comme suit :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...)
par un tribunal indépendant et impartial (...) qui décidera
(...) des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil (...)".
Le Gouvernement excipe en premier lieu de l'inapplicabilité de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1). Il souligne que le recours exercé par
l'association requérante en vue de l'annulation de décisions
administratives constitue un contentieux de droit public et n'a pas
porté sur des droits de caractère civil de la requérante.
Au fond, il fait valoir que le grief est manifestement mal fondé
en observant que le Conseil d'Etat constitue un organe indépendant des
autres organes de l'Etat et du monde politique. Il souligne que les
membres du Comité du Contentieux ne reçoivent d'instructions de
quiconque et que la requérante n'a produit aucun élément de nature à
mettre en doute leur impartialité.
La requérante réplique qu'en droit luxembourgeois, lorsqu'une
décision administrative fait individuellement grief à une personne
physique ou morale, celle-ci ne peut solliciter des dommages-intérêts
devant le juge civil qu'après annulation de la décision par la
juridiction administrative.
La Commission a procédé à un premier examen des faits et
arguments des parties.
Elle considère que la requête soulève des problèmes complexes de
fait et de droit qui ne sauraient être tranchés au stade de la
recevabilité et nécessitent un examen au fond.
Dès lors, au regard de ce grief, la requête ne saurait être
déclarée manifestement mal fondée au sens de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
La Commission constate en outre que cette partie de la requête
ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
- DECLARE RECEVABLE, tous moyens de fond étant réservés, le grief
de l'association requérante tiré du manque d'indépendance et
d'impartialité du Conseil d'Etat,
- DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
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