Projet de résolution du Conseil des Communautés européennes concernant la poursuite et la réalisation d'une politique et d'un programme d'action des Communautés européennes en matière d'environnement (1987-1992)

18.3. 87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 70/3
(Actes préparatoires)
COMMISSION
Projet de résolution du Conseil des Communautés européennes concernant la poursuite et la
réalisation d'une politique et d'un programme d'action des Communautés européennes en
matière d'environnement
(1987-1992)
COM(86) 485 final
(Présenté par la Commission au Conseil le 15 octobre 1986.)
(87/C 70/03)
LE CONSEIL DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne du
charbon et de l'acier,
vu le traité instituant la Communauté économique euro-
péenne,
vu le traité instituant la Communauté européenne de
l'énergie atomique,
vu le projet de la Commission,
vu l'avis de l'Assemblée ('),
vu l'avis du Comité économique et social (2),
considérant que la déclaration du Conseil des Commu-
nautés européennes et des représentants des gouverne-
ments des États membres, réunis au sein du Conseil, du
22 novembre 1973 (3), prévoit la mise en œuvre d'un
programme d'action des Communautés européennes en
matière d'environnement;
considérant que ce programme d'action a été reconduit
et complété pour la période allant de 1977 à 1986 par les
résolutions du Conseil et des représentants des gouverne-
ments des États membres, réunis au sein du Conseil, du
17 mai 1977 et du 7 février 1983;
considérant les missions des Communautés définies par
les traités les instituant;
considérant en particulier que, en vertu de l'article 2 du
traité instituant la Communauté économique euro-
péenne, celle-ci a notamment pour mission de promou-
voir le développement harmonieux des activités économi-
O JO n° C 112 du 20. 12. 1973, p. 1.
O JO n° C 139 du 13. 6. 1977.
O JO n° C 46 du 17. 2. 1983.
ques dans l'ensemble de la Communauté et une expan-
sion continue et équilibrée, ce qui ne peut se concevoir,
même dans des conditions économiques modifiées, sans
une utilisation aussi économe que possible des ressources
naturelles offertes par l'environnement et sans améliora-
tion de la qualité de la vie et de la protection du milieu;
considérant, dès lors, que l'amélioration de la qualité de
la vie et l'utilisation aussi économe que possible des
ressources naturelles offertes par l'environnement figu-
rent parmi les tâches essentielles de la Communauté
européenne et qu'une politique communautaire de l'envi-
ronnement est de nature à contribuer à l'accomplisse-
ment de cette mission;
considérant que l'Acte unique énonce comme objectifs
d'une politique communautaire de l'environnement de
préserver, protéger et améliorer la qualité de l'environne-
ment, de contribuer à la protection de la santé des
personnes et d'assurer une utilisation prudente et ration-
nelle des ressources naturelles; qu'il prévoit que l'action
de la Communauté en matière d'environnement doit être
fondée sur les principes de l'action préventive, de la
correction par priorité à la source, des atteintes à l'envi-
ronnement et du pollueur-payeur et que, dans l'élabora-
tion de son action en matière d'environnement, la
Communauté devra tenir compte des données scientifi-
ques et techniques disponibles, des conditions de l'envi-
ronnement dans les diverses régions de la Communauté,
des avantages et des charges qui peuvent résulter de l'ac-
tion ou de l'absence d'action, du développement écono-
mique et social de la Communauté dans son ensemble et
du développement équilibré de ses régions;
considérant qu'il est nécessaire d'éviter l'adoption par les
États membres de mesures divergentes susceptibles d'en-
traîner des distorsions économiques et compétitives dans
le marché commun;
considérant les aspects économiques et sociaux de la
politique de l'environnement et notamment le fait que
N° C 70/4 Journal officiel des Communautés européennes 18.3.87
celle-ci peut contribuer à faciliter le règlement des
problèmes économiques actuels, spécialement celui du
chômage;
considérant que les objectifs et principes de la politique
communautaire de l'environnement approuvés par le
Conseil dans sa déclaration du 22 novembre 1973 et
reconfirmés par lui dans les résolutions du 17 mai 1977
et du 7 février 1983 restent valables;
considérant que le programme d'action en matière d'en-
vironnement du 22 novembre 1973, reconduit et
complété les 17 mai 1977 et 7 février 1983 reste valable;
qu'il y a lieu de le mettre à jour, de continuer à l'exé-
cuter et de le compléter, pour les années 1987 à 1991,
par les tâches nouvelles qui se révéleront nécessaires;
considérant notamment que, au-delà des actions déjà
entamées, plus particulièrement en matière de réduction
des pollutions, l'utilisation aussi économe que possible
des ressources naturelles offertes par l'environnement
exige que le caractère préventif de la politique de l'envi-
ronnement soit renforcé dans le cadre d'une stratégie
globale et que l'on vise à intégrer les préoccupations de
l'environnement dans les autres politiques économique,
industrielle, agricole, régionale et sociale mises en œuvre
par la Communauté et par ses États membres;
considérant que des normes environnementales harmoni-
sées sont nécessaires, dans de nombreux secteurs, pour
l'achèvement du marché intérieur;
considérant qu'il est nécessaire à cette fin que les normes
environnementales soient fixées sur la base de niveaux de
protection élevés;
considérant qu'une telle approche peut favoriser l'innova-
tion et la création de nouvelles possibilités économiques
dans la. Communauté et dans le domaine des
exportations;
considérant que, à cet égard comme à d'autres, la poli-
tique de protection de l'environnement peut contribuer à
une meilleure croissance économique et à la création
d'emplois;
considérant que l'année européenne de l'environnement,
qui débutera le 21 mars 1987, offre une occasion unique
d'amorcer des changements d'attitude et de lancer
des actions initiales nécessaires pour concrétiser ces
perceptions;
APPROUVE les orientations définies par le programme
d'action qui figure en annexe;
DÉCLARE qu'il importe de mener des actions commu-
nautaires particulièrement dans les domaines suivants:
a) élaboration et mise en application progressives de
normes environnementales strictes;
b) intégration de la dimension environnementale dans
les autres politiques;
c) plus large utilisation des procédures d'évaluation des
incidences sur l'environnement;
d) mise en œuvre stricte du principe du «pollueur-
payeur» et application de ce principe en vue de
couvrir les coûts en amont et en aval ainsi que les
coûts découlant du respect des prescriptions environ-
nementales concernant les produits et les procédés;
e) réduction des pollutions et nuisances, si possible à la
source, dans le contexte d'une approche destinée à
éviter le transfert de la pollution d'un milieu à
l'autre, en particulier dans les domaines suivants :
— lutte contre la pollution de l'air,
— lutte contre la pollution des eaux douces et de
mer,
— lutte contre la pollution du sol;
f) dans ce contexte, utilisation accrue des analyses
multimilieux en vue d'évaluer le risque de pollution
global présenté par les substances dangereuses et
d'identifier les mesures de contrôle les plus efficaces
et les plus rentables;
g) nuisances acoustiques, notamment celles provoquées
par des moyens de transport;
h) substances et préparations chimiques dangereuses;
i) rapports entre protection de l'environnement et
biotechnologie;
j) nécessité pour la protection de l'environnement
d'une action communautaire renforcée dans le
domaine des installations nucléaires;
k) amélioration de la gestion des déchets de toutes
sortes, y compris la réduction de leur volume, leur
traitement, leur recyclage et leur réutilisation, l'ac-
cent étant mis sur les déchets toxiques et dangereux
ou radioactifs, y compris leur transport transfronta-
lier;
1) encouragement du développement des technologies
propres;
m) lutte contre la pollution transfrontalière;
n) protection des zones d'une importance communau-
taire particulièrement sensible sur le plan de leur
environnement et autres mesures de protection de la
nature;
o) protection globale et intégrée de l'environnement
dans la région méditerranéenne, en tenant compte de
tous les aspects susmentionnés et en accordant une
attention particulière aux aspects spécifiques de cette
région lors de l'exécution du programme d'action;
18.3.87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 70/5
p) lutte contre l'érosion et améliorer les ressources et la
gestion des eaux;
q) lignes directrices concernant la mise au point d'ins-
truments économiques plus efficaces plus rentables et
créateur d'emploi pour l'encouragement d'actions
dans les domaines ci-avant;
r) participation active aux activités des organisations
internationales s'intéressant à la protection de l'envi-
ronnement;
s) coopération avec les pays en voie de développement
en matière de problèmes d'environnement, notam-
ment en ce qui concerne les questions de désertifica-
tion et les forêts tropicales.
INVITE INSTAMMENT la Commission à accorder une
attention particulière à la nécessité de mettre l'accent sur
la mise en oeuvre, l'application et les effets pratiques de
la législation communautaire;
S'ENGAGE à statuer sur ces propositions dans la mesure
du possible dans un délai de neuf mois à dater de leur
transmission par la Commission ou, le cas échéant, de la
transmission des avis de l'Assemblée et du Comité écono-
mique et social;
DÉCLARE que la mise à disposition des moyens finan-
ciers nécessaires à l'exécution de la présente résolution et.
du programme d'action y annexé sera décidée selon les
procédures habituelles.
N° C 70/6 Journal officiel des Communautés européennes 18.3.87
ANNEXE
QUATRIÈME PROGRAMME D'ACTION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES EN
MATIÈRE D'ENVIRONNEMENT
(1987-1992)
TABLE DES MATIÈRES
Page
1. Introduction 7
2. Orientations générales de la politique
2.1. Modifications du traité de Rome 8
2.2. Mise en application des directives communautaires 9
2.3. Intégration avec d'autres politiques communautaires 10
2.4. Aspects économiques et emploi 15
2.5. Instruments économiques 16
2.6. Information et éducation 16
3. Approches de la prévention et du contrôle de la pollution
3.1. Principes généraux 18
3.2. Approches multimilieux de la pollution 19
3.3. Approches orientées sur la substance 20
3.4. Approches orientées sur la source 20
3.5. Normes de produits, valeurs limites d'émissions, objectifs et normes en matière de qualité de
l'environnement 21
3.6. Conclusions 22
4. Action dans des secteurs spécifiques
4.1. Pollution atmosphérique 22
4.2. Eau douce et eau de mer • • • • 24
4.3. Produits chimiques 26
4.4. Biotechnologie 27
4.5. Bruit 29
4.6. Sécurité nucléaire 29
5. Gestion des ressources naturelles
5.1. Conservation de la nature et des ressources naturelles 30
5.2. Protection du sol 32
5.3. Gestion des déchets 33
5.4. Zones urbaines, côtières et de montagne 35
6. Recherche 36
7. Action au niveau international
7.1. Action en coopération avec les organisations internationales et les pays tiers 37
7.2. Coopération avec les pays en développement en matière d'environnement 38
8. Année européenne de l'environnement 40
9. Conclusions 41
Annexe 1: Rappel des objectifs et des principes d'une politique de l'environnement dans la
Communauté 41
Annexe 2: Dispositions du nouveau traité concernant l'environnement 44
18. 3. 87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 70/7
QUATRIÈME PROGRAMME D'ACTION EN MATIÈRE D'ENVIRONNEMENT
1. INTRODUCTION
1.1. Le premier programme d'action des Communautés européennes en matière d'environnement adopté
en 1973 ('), après avoir défini les objectifs et les principes d'une politique de l'environnement, énumérait les
principales actions à entreprendre au niveau communautaire pour protéger l'environnement. Les objectifs et
principes restent valables (2) et certaines actions spécifiques n'ont pas encore été menées à terme; cepen-
dant, entre-temps, l'approche communautaire de la protection de l'environnement a considérablement
évolué.
1.2. Le second programme d'action en matière d'environnement adopté en \977 avait pour objectif prin-
cipal d'actualiser et de reconduire le premier programme, mais en 1983, lorsque le troisième programme a
été adopté, l'évolution de la conception et de l'approche de la protection de l'environnement était déjà
devenue évidente. L'approche préventive, c'est-à-dire une approche exigeant que le développement écono-
mique et social se fasse de façon à éviter l'apparition de problèmes environnementaux, est devenue essen-
tielle. Les ressources naturelles ont été reconnues comme constituant le fondement mais aussi les limites du
futur développement économique et social. La prévention doit être assurée grâce à l'intégration des besoins
environnementaux dans la planification et l'exécution d'actions dans de nombreux secteurs économiques et
sociaux et l'accent a été placé sur l'évaluation préalable de l'impact sur l'environnement en tant que
principal instrument de cette intégration.
1.3. Aujourd'hui, alors que la Communauté est sur le point d'adopter un quatrième programme d'action
en matière d'environnement pour une période de six ans (1987-1992), le contexte s'est à nouveau modifié.
Il n'est plus sérieusement mis en doute que la politique de protection de l'environnement ait un rôle central
à jouer dans l'ensemble des politiques communautaires et que la protection de l'environnement doive être
considérée comme un facteur fondamental au moment des prises de décision économiques. La persistence,
et souvent l'accroissement, des problèmes posés par la détérioration de l'environnement ont convaincu la
Commission que l'établissement de normes strictes en matière de protection de l'environnement n'est plus
simplement une option; il est devenu indispensable. De plus, la Commission est également convaincue que,
si l'on tient compte du désir croissant du public que soient améliorées les normes en matière de protection
de l'environnement et que soient mis sur le marché des produits non polluants, que ce soit dans la Commu-
nauté ou dans le monde, l'industrie communautaire, si elle veut assurer sa position, va devoir s'efforcer de
respecter ces normes et de fabriquer ces produits. La fixation de normes sévères en matière de protection
de l'environnement est donc devenue un impératif et, en fait, un impératif économique.
1.4. Cette nouvelle conception de l'importance et du rôle de la politique de protection de l'environne-
ment pour la Communauté a été nettement renforcée par deux conclusions récentes du Conseil européen,
qui, dans un certain seus, fournissent l'agenda et les lignes directrices pour les propositions de la Commis-
sion concernant le quatrième programme d'action communautaire en matière d'environnement.
1.5. La première de ces deux conclusions a été évidemment la décision du Conseil européen, sur la
recommandation de la conférence intergouvernementale, de proposer l'insertion dans le traité de Rome
modifié d'un chapitre sur l'environnement. Cette décision reconnaît manifestement la nécessité d'une poli-
tique communautaire de l'environnement se situant au cœur des autres politiques communautaires et fixe
des lignes directrices concernant son contenu. Il est particulièrement significatif que, exemple unique pour
les politiques communes incluses dans le traité modifié, il soit stipulé en ce qui concerne la politique de
l'environnement (article 130 R) que ses besoins constituent une composante des autres politiques commu-
nautaires et que, en ce qui concerne notamment les normes établies sur la base de l'article 100 A du traité
modifié, il soit précisé que les propositions de la Commission concernant, entre autres, la protection de
l'environnement se baseront sur un haut niveau de protection. L'article indique que les dispositions natio-
nales appliquées au titre de la protection de l'environnement ne doivent pas être un moyen de discrimination
arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre États membres. Une copie des modifications
du traité proposées concernant l'environnement est jointe en annexe 2 au présent programme.
(') JOn°C 112 du 20. 12. 1973.
O JO n° C 139 du 13. 6. 1977 (voir annexe 1).
N° C 70/8 Journal officiel des Communautés européennes 18. 3. 87
1.6. La seconde conclusion importante pour la politique de l'environnement est la reconnaissance par le
Conseil européen de mars 1985 (') que la politique de protection de l'environnement peut contribuer à une
meilleure croissance économique et à la création d'emplois. Dans le passé, lés prescriptions en matière
d'environnement ont souvent été considérées comme le fait d'imposer simplement des règlements et des
coûts à l'industrie, à l'agriculture, au secteur des transports, etc. Maintenant, dans un monde où des
normes environnementales strictes deviennent de plus en plus nécessaires, le respect de ces normes doit être
de plus en plus considéré comme un élément essentiel du futur succès économique de la Communauté. Le
Conseil européen a affirmé sa volonté de donner à cette politique la dimension d'une composante essen-
tielle des politiques économique, industrielle, agricole et sociale mises en œuvre par la Communauté et par
ses États membres.
1.7. C'est donc là l'objectif et l'orientation du quatrième programme d'action communautaire en matière
d'environnement. Le défi à relever, qui est aussi une occasion, consiste à trouver les moyens de faire
progresser cette politique de l'environnement de façon que les avantages prévus par le Conseil européen en
matière de croissance économique et d'emploi puissent effectivement en être tirés.
2. ORIENTATIONS GÉNÉRALES DE LA POLITIQUE
2.1. Modifications du traité de Rome
2.1.1. Le traité CEE, tel qu'il sera modifié par l'Acte unique européen, envisage sous deux aspects la
poursuite de la politique de l'environnement à l'échelon communautaire. D'abord, le traité contiendra un
chapitre spécial (titre VII) sur la politique de l'environnement (articles 130 R à 130 T) fixant les objectifs et
les principes de cette politique, en particulier la nécessité d'une action préventive placée sur le même plan
que les besoins en matière de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement. De plus, le
traité stipulera expressément que les besoins de la politique de l'environnement constituent une composante
des autres politiques de la Communauté.
2.1.2. En outre, le traité reconnaît que les actions en matière de protection de l'environnement peuvent
être importantes pour l'achèvement du marché intérieur, principal objectif de la Communauté pour les cinq
prochaines années. Il est évident que des actions isolées entreprises en matière d'environnement au niveau
des États membres peuvent facilement entraîner de nouvelles entraves aux échanges intracommunautaires
ou des distorsions de la concurrence. Dans ce contexte, il faut noter que l'article 100 A, qui traite de
l'adoption de mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administra-
tives des États membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur, ne
stipule pas seulement que ces mesures seront adoptées à la majorité qualifiée mais prévoit également que la
Commission, dans des propositions prévues à l'article 100 paragraphe 1 concernant la santé, la sécurité, la
protection de l'environnement et la protection des consommateurs prendra pour base un haut niveau de
protection.
2.1.3. La Commission a l'intention de pleinement faire usage des dispositions du nouveau traité, en
particulier des pouvoirs prévus à l'article 100 A. Elle reconnaît la nécessité de combiner, par des actions
visant à protéger efficacement l'environnement, deux des principaux objectifs du traité: la réalisation du
marché intérieur et l'établissement de normes sévères en matière d'environnement dans la Communauté. De
plus, la Commission est convaincue que l'établissement de normes élevées est cohérent avec, et parfois
nécessaire, pour la sauvegarde et l'amélioration de la compétitivité de l'industrie communautaire.
2.1.4. Il est également important de noter que l'article 130 B de l'Acte unique européen met l'accent sur
l'amélioration de la cohésion économique et sociale dans la Communauté et sur la réduction des disparités
régionales. Par ailleurs, le chapitre traitant de la politique de l'environnement précise clairement que la
Communauté, en préparant son action dans le domaine de l'environnement, doit tenir compte entre autres
des conditions environnementales régnant dans les différentes régions de la Communauté et du développe-
(') «Le Conseil européen estime qu'une politique communautaire pour la protection de l'environnement doit s'inspirer des
considérations suivantes:
i) partant de la constatation qu'elle peut contribuer à une meilleure croissance économique et à la création d'emplois,
il affirme sa volonté de donner à cette politique la dimension d'une composante essentielle des politiques écono-
mique, industrielle, agricole et sociale mises en œuvre par la Communauté et par ses États membres;
ii) il reconnaît la nécessité d'une action cohérente des États membres dans le cadre communautaire, dans les domaines
de la protection de l'atmosphère, de la mer et du sol, car des actions isolées risquent d'être peu efficaces et même
nuisibles.
Il demande au Conseil de poursuivre activement ses travaux et de tout mettre en œuvre, avec la Commission, pour que
les années à venir soient marquées par des progrès significatifs dans l'action communautaire pour la protection de
l'environnement en Europe et dans le monde.
Dans ce contexte, le Conseil européen a décidé que l'année 1987 sera désignée «Année européenne de l'environne-
Bulletin des Communautés européennes, mars 1985.
18.3. 87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 70/9
ment économique et social de la Communauté dans son ensemble, ainsi que du développement équilibré de
ses régions. Il est donc clair que, au cours de la période couverte par le quatrième programme d'action en
matière d'environnement, on s'attachera tout particulièrement à assurer une coordination étroite des politi-
ques régionale et de l'environnement de la Communauté. La Commission prendra à cet effet les mesures
nécessaires.
2.1.5. Les actions visant la consolidation de la politique communautaire de l'environnement par les
autres politiques communautaires, consolidation demandée par le traité modifié, s'accompagneront au
cours des cinq prochaines années d'un certain nombre d'autres actions de vaste envergure. Par conséquent,
la Commission évaluera avec soin et de façon critique la politique poursuivie dans les différents secteurs de
l'environnement en vue de vérifier si l'expérience acquise avec la législation en vigueur incite à élaborer de
nouvelles stratégies, étant donné que certaines parties des programmes d'action précédents en matière d'en-
vironnement ne sont pas encore réalisées, et de déterminer quelles leçons il faut tirer du passé pour modeler
l'avenir.
2.1.6. La Commission réexaminera les obligations des États membres en vertu des directives en vigueur
afin d'établir un rapport sur l'application de ces directives. À cette fin, elle soumettra une proposition de
directive qui normalisera et rationnalisera l'obligation générale de présenter des rapports et associera plus
étroitement ces derniers à l'établissement de rapports triennaux sur l'état de l'environnement dans la
Communauté. La Commission propose également de donner une plus grande publicité aux rapports
concernant les différentes directives en matière d'environnement et au rapport de la Commission sur les
effets sur le terrain de la législation communautaire en matière d'environnement.
2.1.7. En vertu de l'accord de 1973 concernant l'information ('), les États membres sont convenus de
notifier à la Commission leur intention d'adopter une législation en matière d'environnement au niveau
national. Compte tenu des dispositions du traité modifié concernant à la fois la politique de l'environne-
ment et l'achèvement du marché intérieur d'ici 1992, qui implique la nécessité d'élaborer simultanément
toute norme nécessaire au niveau communautaire concernant les produits, la Commission considère que le
temps est venu de transformer l'accord concernant l'information en un instrument communautaire obliga-
toire. En conséquence, la Commission présentera une proposition de directive rendant obligatoire la notifi-
cation de la législation proposée en matière d'environnement dans la mesure où cela n'est pas déjà prévu
par les dispositions de la directive 83/189/CEE (2), et de rendre ainsi possible une évaluation plus systéma-
tique de la nécessité d'entreprendre une action communautaire en matière d'environnement.
2.2. Mise en application des directives communautaires
2.2.1. La mise en application effective de la législation communautaire en matière d'environnement par
tous les États membres sera d'une importance essentielle pour la Communauté.
2.2.2. La transposition de la législation communautaire en législation nationale se fait actuellement dans
un délai raisonnable bien qu'allant parfois au-delà des dates fixées dans les directives; il est clair que les
nouveaux États membres, en particulier, devront accomplir un effort spécial dans les années à venir.
Cependant, la Commission a identifié dans le passé un nombre considérable d'omissions et de déviations
dans les lois nationales, parfois d'une importance considérable, et a été obligée d'engager des procédures
d'infraction contre les États membres en vue de rendre la législation nationale compatible avec les besoins
de la législation communautaire.
2.2.3. À l'avenir, la question de la transposition des directives communautaires en législation nationale
devrait retenir davantage l'attention du public intéressé étant donné que la Commission a décidé de
permettre au public d'accéder à sa base de données rassemblant les informations sur la législation nationale,
spécialement adoptée à cet effet ou déjà en vigueur, qui met officiellement en application le droit commu-
nautaire.
2.2.4. Au-delà de la question de l'action législative, les autres questions de mise en application pratique,
au niveau national, des dispositions de la législation communautaire et de son efficacité réelle quant à
l'amélioration de la qualité de l'environnement posent également des problèmes considérables.
2.2.5. En théorie, la Commission a le pouvoir de vérifier si les actes communautaires et les lois natio-
nales qui sont basées sur eux sont réellement pleinement appliquées en termes pratiques à l'échelon local ou
régional. Ce pouvoir découle de l'article 55 du traité et des articles des différentes directives prévoyant que
les États membres doivent faire rapport à la Commission sur la mise en application des directives. Cepen-
dant, les rapports nationaux ne sont pas toujours envoyés régulièrement et souvent ne donnent pas de
détails suffisants pour permettre à la Commission de bien évaluer la mise en application de la législation
dans la pratique.
(') JO n° C 9 du 15. 3. 1973.
JO n° C 86 du 20. 7. 1974.
O JO n° L 109 du 26. 4. 1983, p. 8.
N ° C 70/10 Journal officiel des Communautés européennes 18.3.87
2.2.6. Pour résoudre ces deux problèmes — c'est-à-dire la conformité juridique formelle et la mise en
application pratique — la Commission a l'intention d'intensifier le dialogue avec les administrations natio-
nales (ou, le cas échéant, régionales) des États membres de façon à aboutir à une interprétation mieux
harmonisée et à une meilleure approche des questions juridiques et pratiques concernant l'application de la
législation communautaire et à persuader ces administrations d'assurer une réelle application des actes
communautaires et des lois nationales basées sur eux. Ces discussions peuvent aider certaines administra-
tions à tirer profit de l'expérience acquise par des administrations d'autres États membres. Elles doivent
avoir pour effet d'éviter à la Commission, dans toute la mesure du possible, de devoir avoir recours à des
procédures d'infraction.
2.2.7. La Commission envisage également d'entreprendre d'autres actions en vue d'améliorer la confor-
mité aux dispositions de la législation communautaire en matière d'environnement et d'assurer une meil-
leure mise en application des règlements. Ces actions comprendront entre autres :
— l'étude du problème de savoir si, dans le cas échéant, des inspecteurs communautaires de l'environne-
ment devraient être désignés pour collaborer avec les fonctionnaires nationaux de façon à assurer l'ap-
plication harmonisée et efficace de la législation communautaire,
— une meilleure publicité de la politique communautaire de l'environnement et de son impact au niveau
local, régional et national, en vue de rendre le public plus conscient de la nécessité de protéger efficace-
ment l'environnement,
— l'encouragement des personnes privées, des organisations non gouvernementales ou des autorités locales
à soumettre à l'attention de la Commission des exemples d'inobservation ou d'observation insuffisante
de la législation en vue de lancer des actions correctives,
— l'organisation de séminaires, d'ateliers ou d'autres forums, en vue d'un échange d'expériences entre
personnes et organisations intéressées sur la manière dont la législation communautaire est appliquée et
sur son efficacité quant à l'amélioration de l'environnement,
— le lancement de procédures d'infraction contre les États membres au titre de l'article 169 du traité afin
de garantir que les États membres respectent réellement les obligations qui leur incombent en vertu de
la législation communautaire.
2.2.8. La Commission est convaincue qu'une application complète et efficace des actes communautaires
en matière d'environnement par tous les États membres est un problème prioritaire et qu'elle aboutirait à
une amélioration considérable de la qualité de l'environnement, contribuerait à une meilleure intégration
des politiques et actions nationales en matière d'environnement et renforcerait la cohésion de la Commu-
nauté. L'application de la législation est donc considérée comme une priorité dans le quatrième programme
d'action.
2.3. Intégration avec d'autres politiques communautaires
2.3.1. S'il est vrai qu'il ne peut pas y avoir de saine politique de l'environnement sans progrès sur le front
économique et social, il est tout aussi vrai qu'il ne peut pas y avoir de progrès économique et social durable
si les problèmes d'environnement ne sont pas pris en considération et envisagés comme un élément essentiel
du développement économique et social. Ce principe a été clairement reconnu par le Conseil européen
lorsqu'il a affirmé sa détermination de donner à là politique de protection de l'environnement la dimension
d'une composante essentielle des politiques économique, industrielle, agricole et sociale, mises en œuvre
par la Communauté et par ses États membres.
2.3.2. Au cours de la période couverte par le quatrième programme d'action en matière d'environne-
ment, l'effort de la Commission portera donc sur la réalisation pratique de cet objectif, d'abord au niveau
des politiques et actions de la Communauté elle-même, ensuite au niveau des politiques mises en œuvre par
les Etats membres, mais, dès que possible, de façon plus généralisée, de sorte que les besoins en matière
d'environnement puissent être pris en considération au moment de la planification et de l'exécution de tous
les programmes économiques et sociaux lancés dans la Communauté, qu'ils le soient par des organismes
publics, privés ou mixtes.
2.3.3. En liaison avec ces initiatives de vaste portée, une priorité évidente sera accordée aux projets, en
particulier pour garantir lors de la mise en œuvre des développements, de quelque nature qu'ils soient, qu'il
est réellement tenu compte des besoins de l'environnement. Cependant, la Commission aura également le
souci de couvrir dès que possible les politiques et déclarations de politique générale, les plans et leur mise
en œuvre, les procédures, les programmes (y compris leurs objectifs généraux et leurs sous-secteurs), ainsi
que les projets individuels.
2.3.4. En ce qui concerne les politiques propres à la Communauté, une importance particulière est déjà
accordée aux projets et programmes financés par les fonds structurels et autres fonds communautaires. La
récente conclusion d'arrangements permanents en vue d'une étroite coordination des opérations se dérou-
lant sous l'égide de l'ensemble des fonds structurels facilitera évidemment beaucoup la prise en considéra-
18.3.87 Journal officiel des Communautés européennes N ° C 70/11
tion des besoins de l'environnement. Dans le cadre de ces arrangements de coordination, la Commission
procède déjà à la mise au point de procédures internes efficaces garantissant que les besoins environnemen-
taux sont pris en considération dans les processus d'évaluation et d'approbation des propositions concer-
nant tous les développements à financer par ces fonds. Ces procédures se baseront en grande partie sur les
dispositions de la directive concernant l'évaluation des incidences sur l'environnement (directive
85/337/CEE) (*). Elles prévoiront également l'obligation de procéder à des études d'impact sur l'environ-
nement dans des cas déterminés. Une fois que ces procédures auront été établies en liaison avec les politi-
ques communautaires, la Commission examinera la question de l'élargissement de leur application et
présentera des propositions ad hoc.
2.3.5. Cependant, l'évaluation de l'incidence sur l'environnement des projets de développement ne suffit
pas à elle seule à assurer une intégration adéquate des besoins environnementaux dans d'autres politiques.
En donnant une illustration de la nature des initiatives à entreprendre pour garantir une complète intégra-
tion de ces besoins dans la planification et l'exécution des activités économiques et sociales dans la
Communauté, les paragraphes suivants montrent quelles sont les intentions de la Commission pour chaque
secteur particulier dans lequel elle estime que des actions spécifiques doivent être entreprises.
2.3.6. Agriculture — Le paysage européen tant admiré a été formé et modelé par l'agriculture au fil des
siècles. Cependant, le développement des techniques modernes d'exploitation agricole pose des problèmes
qui nécessitent une réponse urgente. Une utilisation inappropriée du sol nuit à la qualité du paysage et aux
zones méritant d'être conservées; une utilisation inadéquate des produits chimiques et la décharge incon-
trôlée des déchets agricoles polluent les réserves d'eau et portent atteinte à la flore et à la faune sauvages.
La Commission a déjà annoncé les premières propositions [à la suite de la publication de son Livre vert sur
les «Perspectives de la politique agricole commune» (2) et dans sa communication «Un avenir pour l'agricul-
ture européenne» (5)] qui garantiront que la politique et les pratiques agricoles appliquées dans la Commu-
nauté tiendront mieux compte de l'environnement et veilleront à conserver le précieux héritage de l'Europe
en matière de paysages et d'espèces. L'accent est mis sur les mesures propres à «soutenir l'activité agricole
dans les zones où elle s'avère indispensable pour l'aménagement du territoire, le maintien des équilibres
sociaux et la sauvegarde de l'environnement et du paysage» et sur la nécessité «de promouvoir une sensibi-
lité accrue des agriculteurs à l'égard des problèmes d'environnement».
2.3.7. Dans le document COM(85) 750, la Commission a également clairement fait connaître son point
de vue, selon lequel, pour établir un juste équilibre entre le développement agricole et les besoins, parfois
opposés, de la conservation du milieu naturel, il était nécessaire d'entreprendre un certain nombre d'actions
concernant en particulier l'utilisation des produits agrochimiques, le traitement des déchets agricoles et la
conservation des espèces, des habitats et des paysages. En liaison avec les vastes projets et programmes
réalisés dans les secteurs agricole et forestier, la Commission a fait savoir à plusieurs reprises dans le passé
qu'il serait nécessaire de procéder à des évaluations des incidences sur l'environnement. Comme indiqué
dans la récente communication de la Commission au Conseil sur une action communautaire dans le secteur
forestier (4), un accroissement des zones forestières dans la Communauté est souhaitable pour un certain
nombre de raisons, y compris la contribution que cela pourrait apporter à la protection et à l'amélioration
de l'environnement. La Commission présentera dès que possible des propositions appropriées concernant
tous ces problèmes.
2.3.8. Par ailleurs, la surveillance systématique du dépérissement des forêts est une mesure essentielle qui
devra accompagner les mesures de contrôle de la pollution atmosphérique; des propositions sur ce point (et
sur le contrôle des incendies de forêts) sont déposées depuis longtemps devant le Conseil; la Commission
insiste sur l'urgence de leur adoption.
2.3.9. Industrie — L'intégration des problèmes d'environnement dans la politique industrielle doit être
envisagée dans un contexte plus large que celui de la prévention ou du contrôle de la pollution et des
procédures d'évaluation des incidences sur l'environnement. Le site et la conception des installations indus-
trielles, le choix des produits et des procédés, l'approche de la gestion des déchets par l'industrie doivent
être influencés par des considérations d'ordre écologique. En revanche, il convient de reconnaître la contri-
bution apportée par l'industrie à la prospérité qui, entre autres, rend possible les investissements et amélio-
rations nécessaires dans le domaine de l'environnement.
2.3.10. De toute évidence, la Commission a adopté comme politique d'élaborer les propositions de légis-
lation en matière de protection de l'environnement en étroite consultation avec l'industrie. Un autre
objectif est de prévoir, si possible, l'évolution probable de la législation en fixant des normes ou prescrip-
tions environnementales plus strictes suffisamment tôt pour donner à l'industrie le temps de s'adapter et
pour lui permettre de tenir compte des nouvelles normes pour la planification de sa production, sa stratégie
industrielle et ses investissements à long terme.
(') JO n° L 175 du 6. 7. 1985.
O COM(85) 333 du 13. 7. 1985.
O COM(85) 750 du 18. 12. 1985.
(4) COM(86) 26 du 31. 1. 1986.
N ° C 70/12 Journal officiel des Communautés européennes 18.3.87
2.3.11. Cependant, la législation n'est pas tout. Il est évident que les normes environnementales devien-
dront progressivement plus sévères et que le public sera de plus en plus exigeant en ce qui concerne l'amé-
lioration de la qualité de l'environnement. Il est donc très important que l'industrie, de sa propre initiative
et dans son propre intérêt, prenne davantage de mesures pour tenir compte des problèmes d'environnement
dans sa politique, ses méthodes et ses pratiques d'exploitation. De nombreuses entreprises industrielles ont
déjà pris d'importantes mesures dans ce sens; il en est de même pour certaines banques, compagnies d'assu-
rance, etc. L'intégration complète des besoins environnementaux dans toutes les activités économiques et
sociales, qui s'avère indispensable, ne pourra cependant pas être réalisée tant que cette approche ne sera pas
générale. À cette fin, au cours de la période couverte par le quatrième programme d'action en matière
d'environnement, la Commission travaillera, en étroite collaboration avec l'industrie, à l'élaboration de
principes directeurs et de codes de bonne pratique appropriés, de sorte que cette évolution puisse se faire le
plus rapidement possible.
2.3.12. Ce faisant, il importera de reconnaître que l'imposition de normes de plus«n plus sévères pose de
graves problèmes aux anciennes industries qui sont en cours de restructuration et dont les installations sont
souvent obsolètes. Par contre, certaines nouvelles industries qui les remplacent appliquent des technologies
innovatrices qui, de par leur nature, sont moins polluantes et moins nuisibles à l'environnement que
certaines des anciennes technologies auxquelles elles se substituent. De plus, certaines techniques innova-
trices peuvent être et sopt utilisées dans des industries chargées de la gestion de l'environnement (par
exemple, l'équipement de contrôle de la pollution), ce qui permet de combiner l'amélioration de la gestion
de l'environnement et l'innovation technologique.
2.3.13. Qu'il soit ou non facile pour une industrie déterminée de répondre au besoin de normes plus
strictes en matière d'environnement, la Commission est convaincue que, d'une façon générale, dans les
années 1990, la compétitivité de l'industrie communautaire sur les marchés mondiaux dépendra en partie de
la conformité de ses produits à des normes environnementales au moins aussi strictes que celles de ses
concurrents. Dans le cas contraire, les producteurs de la Communauté perdront des parts de marché non
seulement sur les marchés internationaux, mais aussi sur le marché intérieur. Par ailleurs, il faut reconnaître
que la pollution entraîne un gaspillage des ressources et est souvent liée à des technologies obsolètes. Sous
ces deux rapports, l'imposition de normes environnementales ambitieuses pour la fin des années 80, qui»
stimulera l'innovation technologique nécessaire pour que ces normes puissent être respectées, sauvegardera
à long terme les marchés et l'emploi. Ces normes en cours d'élaboration seront un réel défi pour l'industrie,
mais elles lui offriront également de réelles possibilités.
2.3.14. Des normes d'environnement plus strictes apporteront probablement des possibilités de croissance
spécialement pour les petites et moyennes entreprises. La Commission est consciente de l'importance de
telles entreprises pour la croissance économique et l'emploi en Europe. Les exigences très spécifiques de
développement, d'innovation et de fabrication de nouveaux produits qui sont dues à des normes d'environ-
nement plus strictes seront probablement satisfaites d'abord par des sociétés plus petites qui ont la flexibilité
nécessaire pour répondre à de telles exigences. La création et le développement de petites et moyennes
entreprises qui en résultera apportera une contribution significative à l'économie européenne dans les
années à venir. D'autre part, les petites et moyennes entreprises ne peuvent être exemptées du respect des
normes environnementales de plus en plus sévères, quoiqu'elles puissent trouver difficile de le faire. Dans
certains cas, il sera peut-être nécessaire pour les autorités publiques d'aider ces sociétés à engager les inves-
tissements nécessaires pour respecter ces normes. En même temps, il est de la responsabilité du législateur,
au niveau communautaire comme au niveau national, de prendre compte des coûts que la législation
impose à de telles entreprises. Des normes environnementales élevées devraient être obtenues de la façon la
moins bureaucratique et au coût optimal.
2.3.15. Politique de concurrence — Compte tenu de leur importance pour l'intérêt commun de l'Europe,
les aides d'État destinées à promouvoir la protection de l'environnement ont été autorisées par la Commis-
sion sous certaines conditions depuis 1974. L'autorisation d'aides d'État limitées dans ce contexte a pour
but de promouvoir l'introduction de réglementations et d'adaptation des industries à ces réglementations
qui assurent une réelle protection de l'environnement ainsi que de conduire ultérieurement à la promotion
du principe «pollueur-payeur». Le cadre dans lequel ces aides sont autorisée prend fin le 31 décembre 1986
et la Commission étudie actuellement la possibilité de la prolonger.
2.3.16. Politique régionale — L'une des politiques communautaires les plus importantes est la politique
de développement régional qui cherche à favoriser le développement économique des régions de la
Communauté moins développées et économiquement désavantagées et à promouvoir ainsi une convergence
économique. Une grande partie des projets financés par le Fonds régional sont des projets d'infrastructure
de relativement grande envergure; beaucoup de régions assistées comprennent des zones sensibles ou
importantes du point de vue de l'environnement, d'où il résulte que l'intégration des politiques et
programmes de développement régional (et des projets individuels) revêt une importance particulière. Les
procédures mentionnées au point 2.3.4 doivent assurer cette intégration de façon satisfaisante.
2.3.17. L'interaction entre politiques régionales et politique de l'environnement va toutefois au-delà de
cet aspect essentiellement préventif. Dans les régions communautaires économiquement moins développées,
18.3. 87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 70/13
il arrive que les améliorations nécessaires de l'environnement puissent être retardées en raison de leur
impact financier sur les entreprises existantes. En outre, dans certaines régions de la Communauté, les
autorités publiques sont déjà confrontées à des difficultés économiques en raison de l'application des
mesures communautaires, notamment en liaison avec l'installation d'une infrastructure de base en matière
d'environnement. En vue de surmonter ces difficultés, la Commission a l'intention de présenter un projet
de programme communautaire, dans le cadre du Fonds de développement régional, qui aura pour objectif
d'aider les régions défavorisées de la Communauté à appliquer les directives communautaires en matière
d'environnement, encourageant ainsi à la fois le développement socio-économique de ces régions et l'appli-
cation de la politique communautaire de l'environnement. Il est également fait référence à cette intention,
qui a été annoncée dans le document COM(86) 76, aux paragraphes 2.5.4 et 5.4.6 ci-après. La Commission
espère être en mesure de présenter des propositions précises au cours du premier semestre de 1987. En
accord avec le cadre de la résolution du Conseil, du 17 février 1983, concernant la poursuite du troisième
programme d'action communautaire en matière d'environnement (')> la Commission a l'intention de
s'inspirer entre autres, par la nécessité de tenir compte des différentes conditions économiques et écologi-
ques et des différentes structures existant dans la Communauté.
2.3.18. Énergie — La production d'énergie dépend très largement de l'utilisation des combustibles
fossiles et la politique énergétique est donc inévitablement concernée par les problèmes de pollution atmo-
sphérique. Les exigences en matière d'environnement affectent à leur tour les coûts énergétiques et la posi-
tion concurrentielle des différentes sources d'énergie. Ainsi que l'a déclaré la Commission dans sa récente
communication sur les nouveaux objectifs énergétiques communautaires (2), il est particulièrement impor-
tant de veiller à ce que, lors de la mise en oeuvre des politiques énergétique et dé l'environnement, un bon
équilibre entre les objectifs soit établi. La conservation de l'énergie et les sources d'énergie alternative non
fossile contribueront à l'amélioration de la qualité de l'air. Il existe des technologies qui permettent de
réduire considérablement et à un coût raisonnable les émissions polluantes des centrales à combustible
fossile; il en est tenu compte dans les propositions de la Commission concernant la limitation des émissions
de polluants dans l'atmosphère en provenance des grandes installations de combustion (voir point 4.1.4).
2.3.19. L'utilisation sans danger de l'énergie nucléaire, en particulier dans la Communauté, fera certaine-
ment l'objet d'un examen approfondi au cours de l'enquête de grande envergure actuellement entreprise,
comme l'annonce la communication de la Commission au Conseil concernant les conséquences de l'acci-
dent de Tchernobyl (3). Dans le contexte de cette enquête, certaines mesures relevant de la protection de
l'environnement seront examinées et des propositions ad hoc seront formulées [voir points 4.1.7, 4.2.2,
4.3.8, 5.3.7 et 7.1.6 (deuxième alinéa)]; elles concernent l'applicabilité possible aux installations nucléaires
des approches élaborées pour l'industrie non nucléaire quant aux normes d'émission et aux critères de
sécurité: déversement de déchets en mer et transport de substances dangereuses (y compris les matières
nucléaires).
2.3.20. Si l'on regarde plus loin vers l'avenir, il est clair que de graves problèmes pourraient découler de
l'utilisation des combustibles fossiles s'il se confirmait (comme certains chercheurs le craignent) que l'éléva-
tion des niveaux de dioxyde de carbone dans l'atmosphère et «l'effet de serre» ont des répercussions graves
sur le climat et la productivité agricole à l'échelon mondial. Au cas où les recherches scientifiques confir-
meraient la probabilité de ces répercussions, la Communauté devrait dès à présent penser aux réactions
possibles et aux stratégies énergétiques alternatives. La Commission poursuivra ses études dans ce contexte.
2.3.21. En général, il est donc évident que toutes les actions entreprises dans le domaine de la politique
énergétique doivent être envisagées d'un point de vue environnemental et économique (et vice versa). On a
déjà atteint un certain niveau d'intégration, mais, comme déjà dit, de réels problèmes vont devoir être
affrontés. La gestion des déchets nucléaires, qui fait l'objet d'un programme de recherche communautaire
et d'un plan d'action communautaire (1988-1992), reste un problème central en matière d'environnement.
Il sera nécessaire de renforcer la politique communautaire en se basant sur les résultats des travaux déjà
entrepris notamment dans le cadre des programmes de recherche de la Communauté, avec le but de déve-
lopper des orientations claires ou des lignes de conduite au niveau communautaire pour l'élimination de
tels déchets.
2.3.22 Marché intérieur— L'achèvement du marché intérieur d'ici 1992 constitue un engagement précis
de la Communauté et l'un des plus importants défis auquel elle devra faire face. La réalisation de cet
objectif exige le soutien actif et l'assistance de toutes les autres politiques communautaires. Dans le
domaine de la politique de l'environnement, le principal impact potentiel de l'achèvement du marché inté-
O JO n° C 46 du 17. 2. 1983.
O COM(85) 245 du 28. 5. 1985.
O COM(86) 327 du 12. 6. 1986.
N ° C 7 0 / 1 4 Journa l officiel des Communau tés européennes 18. 3. 87
rieur sera celui des normes régissant les produits. Dans des cas importants, les nonnes nationales peuvent
largement diverger, en particulier en ce qui concerne la protection de l'environnement. Il est essentiel, dans
ce cas, d'arriver, dès le début et au niveau communautaire, à une harmonisation de ces normes si elle
s'avère nécessaire pour des questions d'environnement. L'Acte unique européen prévoit que le rapproche-
ment des législations concernant la protection de l'environnement se basera sur un niveau de protection
élevé (voir point 1.5). La Commission présentera des propositions ad hoc au cours de la réalisation du
quatrième programme d'action en matière d'environnement qui s'achèvera en 1992.
2.3.23. Transport— L'interaction du transport et de l'environnement a de vastes conséquences. Le trans-
port, au sens le plus large, est à l'origine de nombreux problèmes d'environnement (bruit, pollution de l'air,
impact sur le paysage, etc.) ; mais il peut également contribuer directement et de façon positive à la création
ou à l'amélioration de certains milieux. Une meilleure accessibilité donne à la population l'occasion de
mieux connaître et apprécier des régions intéressantes du point de vue de l'environnement. Par ailleurs, il
n'y a aucun doute que des moyens de transport mal conçus peuvent avoir un effet très destructeur sur
l'environnement. Il est important d'améliorer l'acceptabilité des véhicules du point de vue environnemental
et, comme il a déjà été indiqué, des actions sont entreprises à cet effet. Cependant, une attention particu-
lière doit être accordée à l'infrastructure de transport en vue de minimiser les effets nocifs pour l'environ-
nement et de maximiser les avantages; dans presque tous les cas, les voies de communication feront l'objet
d'une évaluation préalable des incidences sur l'environnement aux termes de la directive 85/337/CEE. La
Commission veillera à ce qu'une attention accrue soit accordée à toutes ces interactions qui auront de plus
en plus d'importance vu la nouvelle impulsion donnée à la politique commune des transports.
2.3.24. Tourisme — De même, l'impact du tourisme sur l'environnement, et vice versa est un sujet de
grande préoccupation, en particulier si on considère le besoin de maintenir et d'améliorer la qualité du
patrimoine naturel et architectural de l'Europe.
2.3.25. Politique sociale — On a reconnu le rôle essentiel joué par la politique de protection de l'environ-
nement dans le domaine de la politique sociale. Il existe de nombreux rapports entre ces politiques, notam-
ment dans le domaine de la protection des travailleurs, de la formation professionnelle et des conditions de
travail en général. La formation dans le domaine de l'environnement et la mesure dans laquelle les politi-
ques de l'environnement peuvent créer des emplois (voir points 2.4.6 et 2.4.7) sont très importantes pour la
politique sociale.
La mise en œuvre de la politique sociale et des programmes d'action dans le domaine de l'environnement
doit donc autant que possible être coordonnée. De nouvelles actions dans le domaine de la politique de
protection de l'environnement d'une importance considérable pour la politique sociale peuvent s'avérer
nécessaires, notamment en ce qui concerne la fonction et le statut des responsables de l'application correcte
des règlements en matière de protection de l'environnement dans les installations industrielles.
2.3.26. Protection des consommateurs — Toute action dans le domaine de la protection des consomma-
teurs est le plus souvent susceptible de s'intégrer dans la dimension environnementale et donc de soutenir la
politique communautaire de l'environnement. Les programmes d'éducation et d'information des consom-
mateurs, dont certains sont encouragés au moyen d'instruments communautaires, doivent tenir compte des
aspects environnementaux des produits et des services ainsi que des problèmes des consommateurs. L'accent
mis, à juste titre, sur la sécurité du produit, par exemple dans le domaine des produits cosmétiques, a
également une dimension environnementale. Il en va de même de certains intérêts types des consommateurs
tels que la qualité de l'eau de boisson et la conception et la durabilité des produits. La Commission prendra
les mesures nécessaires pour assurer une coordination plus étroite des politiques dans ces secteurs.
2.3.27. Coopération en matière de développement— Une importance particulière est attachée à l'intégra-
tion des besoins environnementaux dans les programmes de développement de la Communauté. Cela est dû
au fait que de nombreux problèmes du tiers monde sont par essence des problèmes d'environnement; les
politiques qui s'efforcent directement de protéger et d'améliorer l'environnement, et ainsi de créer les
conditions d'une croissance économique soutenue, sont donc essentielles si l'on veut s'attaquer efficacement
aux problèmes de développement.
2.3.28. Généralités — En général, la Commission veillera à ce que des mesures soient prises en vue
d'intégrer les besoins environnementaux dans la planification et l'exécution des politiques économique,
industrielle, agricole et sociale, comme exigé dans les conclusions du Conseil européen, rappelées au point
2.3.1. Ainsi qu'il a été indiqué au point 2.3.2, l'accent sera d'abord placé sur les politiques proprement
communautaires; à cet effet, la Commission établira des procédures et pratiques internes permettant une
intégration systématique des facteurs environnementaux dans toutes les autres politiques. Au cours de la
période couverte par le quatrième programme d'action en matière d'environnement, la Commission élabo-
rera également des lignes directices, procédures et autres instruments pouvant contribuer à une intégration
similaire par les opérateurs économiques publics et privés à l'échelon des politiques mises en œuvre par les
États membres.
18.3.87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 70/15
2.4. Aspects économiques des politiques et actions menées dans le domaine de l'environnement et emploi
2.4.1. Les mesures environnementales font partie intégrante de l'activité économique de la Communauté
étant donné que la protection de l'environnement contribue à améliorer la qualité de la vie et à sauvegarder
les ressources naturelles, permettant ainsi une pleine réalisation des bénéfices de l'activité économique, sous
forme de meilleurs modèles de croissance économique et d'emploi, avec tous les avantages que cela peut
représenter pour la compétitivité industrielle. Cependant, la Commission est consciente des difficultés qu'il
y a à établir un bilan des effets positifs et négatifs des politiques et actions en matière d'environnement sur
l'économie et l'emploi. Pour que ce bilan soit valable, il est essentiel que les avantages (ainsi que les coûts)
des mesures environnementales soient intégralement pris en considération dans les procédures de prise de
décision, qu'ils soient ou non mesurables en termes monétaires.
2.4.2. Dans ces conditions, il est très important que dans les modifications du traité de Rome approuvées
par les gouvernements des États membres il soit prévu entre autres que les actions communautaires en
matière d'environnement doivent tenir compte des avantages et coûts potentiels de l'action ou de l'absence
d'action. La Commission s'efforcera d'établir des méthodes d'évaluation qui faciliteront cette tâche et,
autant que possible, permettront de préparer une analyse coût/avantages appropriée qui constituera la base
des futures propositions en matière d'environnement.
2.4.3. Ces évaluations tiendront évidemment compte des effets à court et à long terme. Il va de soi que la
Commission reconnaît que les avantages économiques à tirer du respect de prescriptions environnementales
strictes ne pourront pas l'être sans frais à court terme. Dans certains cas, des problèmes à court terme se
poseront donc en termes de financement et de compétitivité. Dans d'autres cas, le taux de rendement du
capital investi sera tel que des avantages économiques et environnementaux pourront être tirés à court
terme. Dans d'autres cas également, le coût à court terme de la mise en application des mesures en matière
d'environnement peut être compensé par les bénéfices économiques à long terme (par exemple, si l'impul-
sion est donnée au développement et à l'introduction de technologies plus économiques, ou si l'application
de règlements stricts en matière d'environnement améliore la compétitivité sur le marché).
2.4.4. Même si les avantages économiques à tirer des mesures environnementales ne peuvent l'être qu'à
long terme, il reste de bonnes raisons, du point de vue environnemental et économique, de réaliser les
investissements nécessaires. L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a
conclu que les avantages résultant des mesures environnementales (y compris le fait d'éviter les frais qui
auraient découlé de la détérioration de l'environnement) ont généralement été supérieurs aux coûts. Dans
tous les cas, il est essentiel que les frais résultant de la détérioration de l'environnement due à l'absence
d'intervention soient calculés et fournis pour comparaison.
2.4.5. Cependant, il est également important de ne pas oublier que les coûts à court terme résultant de
l'introduction de nouvelles normes environnementales peuvent nuire à la compétitivité de certaines entre-
prises tenues de les respecter. Il est donc nécessaire d'accorder une attention particulière non seulement aux
types et aux niveaux des normes environnementales à introduire, mais aussi au calendrier de mise en appli-
cation. La Commission s'efforcera donc, lors de l'élaboration des mesures environnementales, de veiller à
ce que les objectifs et moyens soient indiqués clairement à l'industrie et que les entreprises disposent de
délais raisonnables pour s'adapter aux nouvelles normes.
L'adaptation aux nouvelles normes en matière d'environnement peut dans certaines circonstances être faci-
litée par un soutien financier (voir point 2.5).
2.4.6. En ce qui concerne l'emploi, la Commission est convaincue que le renforcement de la politique de
l'environnement aura en général des effets positifs sur la création d'emplois grâce aux infrastructures et aux
investissements réalisés dans le domaine de l'environnement et à la fabrication de nouveaux produits direc-
tement liés à l'amélioration de la qualité de l'environnement. Même si, dans certains cas, lorsque les règle-
ments en matière d'environnement accroissent les coûts industriels, ils risquent d'avoir un impact négatif à
court terme sur l'emploi, il est évident que, dans le passé, les politiques de l'environnement ont probable-
ment eu en général un impact légèrement positif sur l'emploi. Ce qui est certain, c'est qu'il y a de
nombreuses mesures environnementales qui peuvent avoir des effets positifs directs et indirects créateurs
d'emploi (telles que celles conçues pour éviter le déclin des centres de ville, pour réutiliser les terres aban-
données ou pour remédier à la détérioration des sites pittoresques naturels), mais qui ont jusqu'ici été très
mal utilisées. D'une manière générale, les mesures en matière d'environnement doivent être conçues de
façon telle que l'effet sur l'emploi soit le plus positif possible.
2.4.7. Par conséquent, la Commission proposera sous peu un programme communautaire quinquennal
de «projets de démonstration» dans tous les Etats membres, destiné à montrer comment les actions entre-
prises en matière d'environnement et la mise en œuvre d'une politique de l'environnement contribuent à la
création d'emplois; il sera ainsi possible de recueillir un ensemble d'expériences et d'informations dont
l'industrie et tous les États membres pourront tirer profit à l'avenir.
N ° C 70/16 Journal officiel des Communautés européennes ' 18.3.87
2.5. Instruments économiques
2.5.1. On dispose de tout un éventail de mesures et procédures pour améliorer ou maintenir la qualité de
l'environnement. Ces mesures comprennent non seulement la réglementation des produits, procédés, émis-
sions et déchets, mais aussi différents instruments économiques (tels que taxes, redevances, aides d'État,
autorisations de décharge négociables) et accords avec les pollueurs. Le choix de l'instrument ou des instru-
ments les plus appropriés à utiliser dans chaque cas particulier dépendra des circonstances, du cadre juri-
dique et administratif et de la nature des problèmes d'environnement à résoudre.
2.5.2. La Communauté a un rôle important à jouer dans la mise au point d'instruments de lutte antipol-
lution de caractère économique et dans l'élaboration de principes directeurs concernant leur utilisation dans
le cadre de la législation communautaire. Toute mesure de ce type doit évidemment être compatible avec
les principes de la politique communautaire de l'environnement, notamment avec le principe du pollueur
payeur et avec l'approche préventive.
2.5.3. La recommandation de 1975 relative à l'imputation des coûts (*) prévoit l'imposition de redevances
lorsque les circonstances le justifient. La Commission envisage d'entreprendre de nouveaux travaux dans ce
domaine en vue de développer l'utilisation d'instruments économiques en soutien de la législation commu-
nautaire. La recommandation de 1975 prévoit également des aides d'État pour les mesures antipollution
lorsqu'elle considère que des exceptions à l'application du principe du pollueur payeur peuvent se justifier.
Les États membres sont autorisés, dans le cadre fixé par la Commission, à octroyer des aides financières
limitées en vue de faciliter l'introduction de nouveaux règlements antipollution pour les installations déjà
existantes; ce cadre prend fin le 31 décembre 1986, et la Commission considère actuellement l'opportunité
de le prolonger.
2.5.4. La Commission envisage également de prendre de nouvelles dispositions concernant l'encourage-
ment des mesures antipollution et présentera une proposition de programme communautaire (voir point
2.3.16), dans le cadre du Fonds de développement régional, en vue d'améliorer l'infrastructure environne-
mentale et de faciliter la mise en oeuvre des directives communautaires en matière d'environnement dans les
régions défavorisées de la Communauté.
2.5.5. Enfin, la Commission a l'intention d'examiner comment mieux définir la responsabilité dans le
domaine de l'environnement (notamment dans l'éventualité que le pollueur doive assumer une plus grande
responsabilité pour les dommages causés par les produits ou les procédés) et d'accorder une attention
accrue au problèmes de la coordination des instruments lorsqu'il y a d'importants effets transfrontaliers, en
liaison avec les normes de produits ou la pollution transfrontalière.
2.5.6. Plus concrètement, la Commission envisage d'examiner l'utilisation d'instruments économiques
comme moyen possible d'application de la politique de la Communauté dans le domaine de la pollution
atmosphérique (voir point 4.1), de la pollution de l'eau (voir point 4.2), de la protection contre le bruit
(voir point 4.5), de la protection de la nature (voir point 5.1) et de la gestion des déchets (voir point 5.3).
2.6. Information et éducation
2.6.1. On a évoqué la nécessité de rendre l'ensemble du processus de réglementation et d'application des
règles existantes plus transparent, en particulier en ce qui concerne l'information du public. Dans ce
contexte, il est important d'améliorer les possibilités données par les réglementations nationales aux indi-
vidus et aux groupes de défendre leurs droits ou intérêts dans les procédures administratives. La Commis-
sion estime qu'une attention particulière doit être accordée aux situations dans lesquelles l'accès à l'infor-
mation assure une meilleure protection de l'homme ou de l'environnement, soit grâce à une meilleure
application des règlements, soit par d'autres voies. Une attention comparable doit être accordée à l'accès à
l'information dans les cas de pollution transfrontalière.
2.6.2. Du point de vue de la Commission, il doit être possible de concevoir des procédures permettant
d'améliorer l'accès du public à l'information détenue par les autorités responsables de l'environnement, tout
en protégeant l'information pouvant être légitimement considérée comme confidentielle. La Commission
étudiera la nécessité et les avantages d'une «loi communautaire sur la liberté de l'information en matière
d'environnement» et présentera des propositions appropriées.
2.6.3. Cependant, en dehors de la question de l'établissement de droits d'accès, il n'y a aucun doute que
la large diffusion de l'information sur l'environnement et sur les problèmes, politiques et programmes d'en-
vironnement favorise largement l'évolution des mesures nécessaires dans le domaine de l'environnement et
leur acceptation par le public. Les efforts accomplis dans ce sens ne sont pas suffisants, bien qu'il importe
de noter que plusieurs Etats membres publient maintenant régulièrement des rapports nationaux sur «l'état
(*) JO n° L 194 du 25. 7. 1975.
18.3.87 Journal officiel des Communautés européennes N ° C 70/17
de l'environnement». Pour sa part, la Commission publiera tous les trois ans à partir de 1987 des rapports
sur «l'état de l'environnement» de la Communauté, exploitant à cet effet les renseignements fournis par les
États membres en vertu des dispositions des directives communautaires et les informations recueillies grâce
à la mise en place progressive du système d'information sur l'état de l'environnement et des ressources
naturelles dans la Communauté (CORINE) (') (voir paragraphe 2.6.6 ci-après).
2.6.4. D'une façon plus générale, la Commission a l'intention de réexaminer son approche globale de la
diffusion de l'information concernant les problèmes d'environnement. On pourrait faire beaucoup plus
pour informer le public et ainsi influencer l'opinion publique en faveur de politiques d'environnement plus
rigoureuses. Comme indiqué au point 2.2, la Commission envisage d'assurer une large disponibilité de
l'information sur l'application de la législation communautaire en matière d'environnement. La Commission
prendra également des mesures pour qu'une partie beaucoup plus importante des nombreux rapports sur les
aspects scientifiques, techniques et économiques de l'environnement, qui sont établis pour le compte de la
Commission au cours de l'élaboration des propositions (mais qui peuvent présenter un intérêt plus général),
soient publiés selon des modalités appropriées. La Commission encourage également le lancement d'une
nouvelle revue sur la politique et la législation de la Communauté en matière d'environnement. Par ailleurs,
la Commission s'efforcera d'accroître l'efficacité de son action d'information en assurant aussi une meil-
leure coordination entre la direction générale de l'information, de la communication et de la culture et les
autres services concernés.
2.6.5. L'année européenne de l'environnement (AEE) (voir chapitre 8), dont le principal objectif est de
convaincre chaque individu vivant dans la Communauté de l'importance de l'environnement et, donc, de
modifier les attitudes (tant de la société que des individus) vis-à-vis de la nécessité de normes strictes en
matière de protection de l'environnement, constitue à la fois un défi et une occasion de progresser considé-
rablement par rapport au passé grâce à la diffusion des informations pertinentes sur les problèmes et thèmes
environnementaux de façon qu'elles soient accessibles à toutes les parties de la société, et offre la possibilité
de les convaincre de la nécessité de s'engager à agir (à la fois au cours de cette année et par la suite) pour
améliorer la situation dans la pratique.
2.6.6. En ce qui concerne les données vérifiables relatives aux principaux paramètres environnementaux,
le système communautaire d'information sur l'état de l'environnement (CORINE) prendra une valeur et
une importance croissantes. Le principal objectif de CORINE est de mettre à la disposition des acteurs
économiques et des décideurs de l'ensemble de la Communauté une solide base de données environnemen-
tales comparables, afin de faciliter les processus de prise de décision, d'application de la législation et
d'intégration de la dimension environnementale dans d'autres politiques communautaires. La mise en
œuvre pratique du programme CORINE a débuté et des travaux visant son développement progressif
seront entrepris au cours de la période du quatrième programme d'action en matière d'environnement. À la
fin de la phase des travaux couverts par la décision du Conseil, la Commission fera rapport au Conseil et
présentera des propositions qui assureront la disponibilité, dans toute la Communauté, d'un large éventail
de données actualisées et comparables sur l'environnement et les ressources naturelles, pouvant être présen-
tées selon les modalités et combinaisons les plus utiles aux décideurs.
2.6.7. Parallèlement, et en vue de compléter les informations obtenues dans le cadre du programme
CORINE, la Commission envisage de renforcer la composante environnementale du programme statistique
de la Communauté européenne; dans ce contexte, il est proposé en particulier d'améliorer l'information sur
les rapports entre l'économie et l'environnement.
2.6.8. L'éducation en matière d'environnement contribue tout particulièrement à sensibiliser le public aux
problèmes d'environnement. Comme on l'a déjà noté, chacun doit reconnaître qu'il peut contribuer, par
son propre comportement, à améliorer les conditions d'environnement et la période la plus favorable à
cette prise de conscience est celle de l'éducation. L'éducation en matière d'environnement, qui a déjà été
définie dans des précédents programmes d'action, continuera donc à recevoir le soutien communautaire.
Au cours des huit dernières années, le réseau d'écoles pilotes a été mis en place avec succès (d'abord au
niveau primaire, puis au niveau secondaire) et a été fortement soutenu par les États membres. Une expé-
rience très valable a pu ainsi être acquise. La Commission envisage de publier au cours de l'aniïée euro-
péenne de l'environnement un rapport complet sur les activités du réseau d'écoles pilotes et sur les leçons
qui ont été tirées. Elles adressera également une communication au Conseil indiquant la base sur laquelle
elle envisage de consolider et d'étendre le réseau au niveau supérieur, tirant profit de l'expérience déjà
acquise et des plus récents développements dans le domaine des sciences de l'éducation.
2.6.9. Le rôle des organisations non gouvernementales dans l'évolution de la politique et de la pensée
environnementale est fondamental. L'élaboration et la mise en œuvre de la politique d'environnement
nécessitent souvent un arbitrage difficile entre les intérêts tout aussi importants mais différents des groupes
(') Décision 338/85/CEE; JO n° L 176 du 6. 7. 1985.
N ° C 70/18 Journal officiel des Communautés européennes 18.3.87
économiques et sociaux. Les intérêts de certaines branches spécifiques de l'industrie, y compris le manage-
ment et les syndicats, doivent être pris en compte, ainsi que les différentes situations dans les États
membres. Il en va de même des points de vue des groupes de pression défendant des intérêts spécifiques ou
sectoriels.
Dans des situations aussi complexes, il est important qu'existent des organisations non gouvernementales,
qui peuvent être considérées comme représentant des intérêts généraux en matière d'environnement et qui
peuvent intervenir en tant que partenaires des organes décideurs. C'est la raison pour laquelle la Commis-
sion maintiendra ses contacts et échanges constructifs et permanents avec les organisations environnemen-
tales représentatives au niveau européen, notamment avec le Bureau européen de l'environnement.
2.6.10. Des fédérations industrielles (par exemple Union des industries de la Communauté européenne)
et les syndicats (tels que l'ETUC) s'efforcent de plus en plus de collaborer tant au niveau national qu'euro-
péen pour formuler et exécuter une politique d'environnement. La Commission pense qu'il est très impor-
tant de renforcer et d'organiser de façon plus efficace cette coopération avec les fédérations industrielles et
les syndicats et poursuivra ses efforts dans cette direction. De même, la Commission a l'intention d'utiliser
au maximum les contributions reçues de la Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie
et de travail.
3. APPROCHES DE LA PRÉVENTION ET DU CONTRÔLE DE LA POLLUTION
3.1. Principes généraux
3.1.1. Les politiques d'environnement sont conçues et mises en œuvre progressivement, depuis la percep-
tion d'un problème environnemental (soit un problème réel soit, de préférence, au stade où il reste poten-
tiel) jusqu'à l'élaboration et à la mise en application des mesures correctives ou préventives nécessaires.
L'objectif de base de toutes ces mesures est d'éviter les dommages causés à l'homme et à l'environnement
ou, si ces dommages se sont déjà produits, d'y remédier.
3.1.2. Les mesures à prendre pour résoudre les problèmes de pollution dans la pratique sont extrême-
ment diverses et dépendent, entre autres, de la nature des effets nocifs perçus ou anticipés, de leurs causes
et de l'origine du problème. Par exemple, un problème de pollution peut, dans une plus ou moins grande
mesure, être:
— aigu ou chronique,
— localisé ou géographiquement réparti,
— lié à un seul polluant ou à une combinaison de polluants,
— concentré dans un milieu (air, eau ou sol) ou en affecter plusieurs; et/ou impliquer le transfert de
polluants entre milieux,
— de plus, la source (ou les sources) de tout problème de pollution peut être ponctuelle ou diffuse; elle
peut être fixe ou mobile et essentiellement liée à un secteur industriel ou à plusieurs.
3.1.3. Vu cette complexité, il est naturel et juste que les approches de la lutte antipollution rencontrées
dans la pratique diffèrent quant aux points sur lesquels l'accent est mis en fonction des possibilités techni-
ques, administratives et juridiques en matière de mesures de contrôle et à la manière dont les effets de la
pollution et les mesures antipollution sont répartis. Cependant, il est important de noter que, malgré cette
divergence des approches, les principes fondamentaux restent les mêmes. Ainsi, par exemple, une mesure
axée sur un seul polluant peut se justifier, dans des circonstances particulières et à la lumière des preuves
scientifiques dont on dispose, s'il semble qu'il n'y ait pas d'interaction importante avec d'autres polluants;
mais ce cas particulier n'entré pas en contradition avec le principe général selon lequel les politiques anti-
pollution doivent tenir compte de ces effets interactifs.
3.1.4. La première étape dans la lutte contre un problème de pollution est la recherche et l'étude
détaillée des facteurs entrant en jeu et de leurs interrelations. En général, les problèmes de pollution se
caractérisent par quatre facteurs principaux: le polluant, l'origine du polluant, le milieu ou les milieux dans
lesquels le polluant est rejeté et dans lesquels il apparaît ou par lesquels il est transporté et l'organisme ou
l'environnement cible. Toute action antipollution doit être orientée sur un ou plusieurs de ces éléments du
problème.
3.1.5. Le polluant peut être une simple substance chimique ou un mélange de substances; il peut
consister en substances organiques ou inorganiques ou les deux; il peut être une entité physique telle que le
18.3.87 Journal officiel des Communautés européennes N ° C 70/19
bruit ou la chaleur. Toute action antipollution orientée sur le polluant vise à prévenir ou à réduire les
émissions d'une substance spécifique ou un type de pollution quelle qu'en soit l'origine dans les milieux
concernés. Les approches basées sur la source visent à réduire les émissions des principales sources dans
tous les milieux où le polluant a des effets significatifs.
3.1.6. Si l'accent est mis sur le milieu concerné, il est clair qu'un ou plusieurs milieux peuvent être
touchés par les rejets et transports de polluants; les plus importants sont l'air, l'eau, le sol, les sédiments et
les biotopes. Les approches basées sur le milieu visent en général à réduire les émissions dans un milieu
d'une substance spécifique en s'attaquant à toutes les sources d'émission importantes.
3.1.7. Enfin, pour en venir à la cible de la pollution, il s'agit habituellement d'un organisme vivant, mais
il peut s'agir aussi d'un milieu ou d'un objet inanimé: le sol ou un bâtiment par exemple. Les approches
basées sur la cible visent à protéger l'organisme ou l'environnement de toute détérioration, c'est-à-dire à
réaliser un objectif de qualité environnementale sous forme d'approches basées sur la cible.
3.1.8. Après qu'un problème d'environnement ait été identifié et étudié, une stratégie antipollution
appropriée peut être arrêtée. La stratégie choisie peut comprendre des normes biologiques, des limites
d'exposition, des objectifs ou normes de qualité de l'environnement, des normes d'émission, des normes de
procédés ou d'exploitation, des normes de produits, des valeurs limites concernant le niveau global d'émis-
sion ou une série de mesures préventives, au niveau national ou régional (telles que l'application de procé-
dures d'évaluation des incidences sur l'environnement ou l'imposition d'essais et d'une obligation de notifi-
cation pour les nouveaux procédés et produits industriels), ou une combinaison de ces différentes mesures.
3.1.9. La stratégie adoptée peut exiger différentes formes d'action au niveau de la Communauté en fonc-
tion, par exemple, de l'étendue et de la nature du problème, des effets des mesures possibles sur le fonc-
tionnement du marché comun des biens et des services et des interactions avec d'autres politiques commu-
nautaires.
3.2. Approches multimilieux de la pollution
3.2.1. Lorsque des* problèmes découlent de l'émission de polluants dans un seul milieu à partir de
nombreuses sources (sans aucun effet intermilieux significatif), une approche basée sur les limites d'émis-
sion ou sur des normes de qualité environnementale pour ce milieu peut s'avérer la plus appropriée. Jusqu'à
présent, la politique communautaire de l'environnement a plutôt été axée dans ce sens. Bien que le troi-
sième programme d'action en matière d'environnement souligne la nécessité «d'éviter tout transfert de
pollution résultant de mesures partielles», la tendance prédominante a été de se concentrer sur les
problèmes de pollution tels qu'ils se présentèrent dans les différents milieux: air, eau, sol. Certes, certains
instruments horizontaux importants ont été mis en place, tels que la «sixième modification», et la directive
concernant l'évaluation des incidences sur l'environnement qui a été récemment adoptée (2) mais, d'une
façon générale, l'approche a été sectorielle et cette approche s'est reflétée dans la structure des services de
la Commission s'occupant de l'environnement.
3.2.2. De ce fait, des objectifs de qualité concernant certains usages de l'eau ont été très tôt définis au
niveau communautaire; ils ont été suivis de normes d'émission communautaires concernant le rejet de
certaines substances dangereuses dans l'eau [bien que l'approche dite «parallèle» de la directive
76/464/CEE (3) signifiait que ces normes s'accompagnaient d'objectifs de qualité]. Dans le domaine de la
pollution atmosphérique également, certaines normes de qualité de l'air ont été définies au niveau commu-
nautaire et suivies de l'adoption d'une directive cadre sur les émissions en provenance de certaines installa-
tions industrielles (4), qui envisageait la fixation de limites d'émission à l'échelle communautaire, et de
propositions de la Commission concernant des limites d'émission pour les rejets dans l'atmosphère des
grandes installations de combustion. Le problème des déchets a été abordé dans une série de directives
communautaires visant à établir un cadre général pour l'élimination des déchets dans le sol, notamment des
déchets toxiques et dangereux. Le déversement des déchets en mer fait l'objet d'une récente proposition de
la Commission (s).
3.2.3. Une conséquence inévitable de l'approche sectorielle de la pollution est que, lorsque les normes
sont renforcées dans un secteur, les pressions risquent de s'accroître dans un autre. Si les rejets dans l'air ou
l'eau sont limités, l'élimination dans le sol peut sembler une solution préférable. Mais si les contrôles sur
l'élimination des déchets dans le sol (et en mer) sont à leur tour renforcés, d'autres difficultés peuvent
survenir. La Commission estime que la Communauté doit s'orienter vers des normes environnementales de
plus en plus strictes dans tous les secteurs. Dans ces conditions, on peut soutenir qu'une approche secto-
rielle des problèmes de pollution n'est pas nécessairement la solution la plus efficace du point de vue
(') JOn°L259du 18.9. 1979.
(2) JO n° L 175 du 5. 7. 1985.
O JO n° L 129 du 18. 5. 1976.
(") JOn°L188du 16.7. 1984.
O JO n° C 245 du 26. 9. 1985.
N° C 70/20 Journal officiel des Communautés européennes 18.3.87
économique, c'est-à-dire qu'elle ne permet pas nécessairement d'aboutir à une réduction maximale de la
pollution (prenant en compte tous les milieux) pour un coût économique déterminé.
3.3. Approches orientées sur la substance
3.3.1. L'analyse de la législation communautaire révèle que l'approche adoptée jusqu'ici en matière de
pollution dans les différents secteurs de l'environnement n'a pas toujours été tout à fait cohérente. Lorsque
des interactions entre substances polluantes ne sont pas perçues, aux fins de la gestion de l'environnement,
comme ayant une importance significative, une stratégie cohérente devrait consister à:
a) évaluer l'exposition d'une cible particulière à un polluant déterminé par les différentes voies (air, eau,
sol);
b) évaluer les effets de cette exposition, notamment les risques pour la santé et l'environnement;
c) fixer des normes visant à limiter, s'il y a lieu, l'impact de la pollution.
3.2. Étant donné son orientation nettement sectorielle, l'action communautaire a eu tendance jusqu'ici à
se concentrer sur les rejets d'un polluant particulier dans un milieu donné (par exemple l'eau) indépendam-
ment des incidences sur d'autres milieux tels que l'air ou le sol. Dans certaines circontances, cette approche
peut être contestée pour la raison que les effets intermilieux ne sont pas négligeables. Dans les précédents
programmes d'action communautaire en matière d'environnement et dans différents instruments déjà
adoptés par le Conseil, on peut trouver plusieurs «listes de priorité» de substances. Cependant, d'une façon
générale, ces listes sont spécifiques à un secteur (par exemple la «liste noire» et la «liste grise» des •
substances dont les déversements dans le milieu aquatique sont régis par les dispositions de la directive
76/464/CEE) ('). Aucune tentative cohérente n'a encore été effectuée dans la Communauté pour évaluer
les substances sur une base intermilieux ou pour concevoir des stratégies antipollution sur une telle base
bien qu'en pratique, dans certains cas, l'association de différentes normes concernant une substance particu-
lière, qui peuvent avoir évolué au hasard sur une certaine période de temps dans des secteurs différents,
puisse en fait mener à un contrôle plus ou moins efficace.
3.3.3. Une approche intégrée des produits chimiques orientée sur la substance:
— tient compte de la fréquence d'apparition d'une substance particulière en provenance d'une source quel-
conque,
— s'oriente vers une évaluation intégrée des risques, qui prend en compte les différentes voies par
lesquelles les personnes et l'environnement sont exposés,
— mène à des choix concernant la solution la plus efficace au problème rencontré.
3.3.4. Cette approche intégrée de la gestion des produits chimiques aboutira à l'établissement, au niveau
communautaire, d'une liste provisoire de substances prioritaires pour la politique de l'environnement. La
poursuite de cette évaluation peut mener à l'établissement d'une liste définitive de substances prioritaires
qui, à son tour, mènera à l'étude, à l'échelon communautaire, de stratégies de contrôle pertinentes pour
certaines substances telles que les PCB, le cadmium, le plomb, les phosphates, l'arsenic, le cuivre, le
mercure, l'amiante, les dioxines, etc.; ces stratégies devront évidemment tenir compte des mesures déjà en
vigueur au niveau communautaire dans certains domaines.
3.3.5. La Commission a déjà commencé à travailler sur la base d'une approche orientée sur la substance
pour certains cas particuliers. Un exemple d'application possible de cette approche est donné dans la propo-
sition de la Commission concernant la réduction de la pollution de l'environnement par l'amiante (2).
3.3.6. Il y a d'autres possibilités d'appliquer le même principe. La Commission réexamine avec soin et
d'une façon systématique les problèmes d'environnement causés par le cadmium. Cet examen permettra de
déterminer si la législation communautaire en vigueur limitant les rejets de cette substance dans l'environ-
nement, quelle que soit la voie choisie, est suffisante ou s'il existe des lacunes et, dans ce dernier cas, quelle
est la stratégie de contrôle la plus rentable pour garantir un niveau de protection approprié. Dans ce cas,
des propositions ad hoc seraient présentées.
3.4. Approchés orientées sur la source
3.4.1. Dans l'idéal, il devrait être tenu compte dans la gestion de l'environnement des interactions des
différentes sources de polluants (par exemple lorsque les types de rejets sont multiples et la capacité
d'absorption limitée). Cependant, dans certains cas, il peut apparaître opportun d'axer les contrôles sur un
seul type de source (notamment lorsqu'il n'y a pas d'autre source d'émission importante pour le polluant ou
les polluants concernés). Dans une certaine mesure, les directives communautaires (adoptées ou proposées)
concernant les véhicules automobiles et les grandes installations de combustion représentent une telle
O JO n° L 129 du 18. 5. 1976.
O JO n° C 349 du 31. 12. 1985.
18.3.87 Journal officiel des Communautés européennes N ° C 70/21
approche orientée sur la source pour autant qu'elles traitent d'un groupe ou d'une catégorie de pollueurs
(trafic, centrales). Mais elles ne cherchent pas délibérément à prendre en considération la totalité des rejets
(y compris la production de déchets) de cette classe ou groupe particulier. L'approche «orientée sur la
source», telle que définie au chapitre 5 du premier programme d'action en matière d'environnement
(actions spécifiques à certaines branches de l'industrie et à la production énergétique) n'a pas beaucoup
progressé, du moins au niveau communautaire, même si quinze secteurs industriels clés ont été identifiés
dans ce programme et si de nombreuses études ont été entreprises.
3.4.2. En fait, des propositions n'ont été présentées que pour deux secteurs industriels [le dioxyde de
titane (pour lequel une approche multimilieux a été adoptée) et les pâtes à papier (pour lequel l'accent a été
mis sur les rejets dans l'eau)]. La proposition concernant les pâtes à papier n'est toujours pas adoptée et n'a
même pas été examinée par le Conseil, alors que le cas de la proposition sur le dioxyde de titane n'est
guère encourageant. Néanmoins, une approche orientée sur la source (axée sur des industries déterminées
ou des groupes d'industries cibles, couvrant tous les rejets dans l'air, le sol ou l'eau et comprenant la
production de déchets aussi bien solides que liquides ou gazeux) est appropriée dans certaines circonstances
et est l'une des approches possibles qui méritent d'être réenvisagées.
3.4.3 Pour soutenir une telle approche, il serait certainement nécessaire d'avoir une connaissance plus
complète des émissions dans l'air, dans l'eau et dans le sol sous forme de déchets en provenance des
grandes sources d'émission, ainsi que de leur évolution probable. Des inventaires d'émissions devraient être
établis et tenus à jour; l'état de l'art dans le domaine des technologies de contrôle des émissions devrait
également être régulièrement suivi et communiqué aux personnes intéressées et au public ainsi que les coûts
entraînés.
Une action de ce type est souhaitable dans tous les cas, quelle que soit l'approche de la lutte antipollution
qui a été adoptée, et la Commission prendra les mesures nécessaires pour progresser dans cette direction en
coopération avec les États membres et les industries concernées.
3.4.4. La Commission continuera à se pencher sur ces problèmes et entreprendra les études et discussions
nécessaires pour que cette réflexion puisse se poursuivre. Dans ce contexte, il sera important de déterminer
quelles sont les difficultés qui ont freiné le progrès jusqu'ici, tel que le sens d'une apparente «discrimina-
tion» vis-à-vis de secteurs industriels particuliers et les problèmes de chevauchement lorsque des polluants
couverts par une approche orientée sur la source sont également régis par une législation sectorielle. Il sera
également important de reconnaître que, pour qu'une approche multimilieux et multipolluants soit efficace,
il convient de disposer d'un mécanisme de contrôle hautement élaboré, de pouvoir formuler des apprécia-
tions valables quant à la combinaison optimale d'actions antipollution permettant de réduire, de gérer et de
répartir les déchets en causant le moins de dommages possible à l'environnement et, même en en garantis-
sant la meilleure utilisation (aboutissant ainsi à un avantage environnemental maximal pour un coût
minimal) et d'être en mesure de traduire dans la pratique ces appréciations. Cette action à son tour aura
inévitablement des implications institutionnelles dans les États membres; une autorité de contrôle, unifiée et
puissante, en mesure d'arbitrer entre les différents secteurs de l'environnement pour assurer l'application
des solutions optimales, semble être un corollaire inévitable d'une telle approche. Il y a évidemment encore
de nombreuses raisons rendant souhaitable l'institution de telles agences.
3.5. Normes de produits, valeurs limites d'émission, objectifs et normes en matière de qualité de l'environne-
ment
3.5.1. Les règlements en matière d'environnement fixant des normes de produits ou d'émissions peuvent
être basés sur les caractéristiques techniques de l'industrie ou du projet soumis au règlement et/ou sur un
objectif ou une norme de qualité officiellement prescrit pour le milieu récepteur. En fait, un large éventail
d'approches a été utilisé.
3.5.2. Dans la législation adoptée jusqu'ici, la Communauté a, par exemple, fixé des limites d'émissions
pour les gaz d'échappement des véhicules à moteur et dans le cas de certains polluants atmosphériques, la
Commission a proposé que des limites d'émission soient fixées pour certaines sources fixes. En même
temps, pour plusieurs polluants atmosphériques, par exemple le SO2, les émissions particulaires et le plomb,
des normes de qualité de l'air ont été approuvées au niveau communautaire. En ce qui concerne le déverse-
ment de substances dangereuses dans l'eau, la Communauté est convenue d'une approche dite parallèle
pour les substances énumérées sur une «liste noire», suivant laquelle les États membres sont libres de choisir
entre les objectifs de qualité et les limites d'émission, tout en insistant pour que l'approche par objectif de
qualité soit suivie pour le rejet des substances de la «liste grise» (ainsi que pour les directives portant sur des
usages particuliers de l'eau).
N° C 70/22 Journal officiel des Communautés européennes 18.3.87
3.5.3. En ce qui concerne la pollution du sol, la première directive adoptée concerne l'utilisation des
boues d'épuration en agriculture (*), prévoit à la fois des normes de qualité et des limites d'émission
(concentration et quantité d'épandage) à observer simultanément, tandis que dans certaines autres direc-
tives les prescriptions restent très générales.
3.5.4. Dans de nombreux cas importants (par exemple plomb dans l'essence, teneur en soufre du gasoil),
des normes de produit ont été fixées avec le double objectif de protéger l'environnement et d'éviter des
entraves artificielles aux échanges ou des distorsions de la concurrence. Dans d'autres cas, d'autres appro-
ches ont été adoptées, telles que l'obligation d'élaborer des programmes [par exemple la directive concer-
nant les emballages pour liquides alimentaires (2)] ou des réductions volontaires du niveau d'utilisation [par
exemple les décisions sur les CFC (*)]. Dans certaines directives relatives à l'eau, des valeurs guides et des
valeurs obligatoires ont été fixées et il est clair que d'autres formes de lignes directrices tels que les codes
de bonne pratique pourraient avoir un rôle à jo.uer.
3.5.5. Un autre élément important lors de l'établissement de normes communautaires est «l'état de l'art»,
en termes de technologie disponible. La question se pose de savoir comment traduire ce concept général en
valeurs concrètes. Il faut noter que dans la récente législation communautaire en matière d'environnement
(notamment en liaison avec la pollution atmosphérique et la pollution des eaux), il est fait de plus en plus
souvent référence à la meilleure technologie disponible. Dans ces conditions, les arrangements conclus au
niveau communautaire en vue de rendre plus efficace l'échange d'informations entre États membres et avec
la Commission concernant leur expérience et connaissance des technologies applicables présenteraient un
grand intérêt. La Commission envisage de présenter des propositions sur la manière dont cet échange
d'informations pourrait le mieux se dérouler.
3.6. Conclusions
3.6.1. La Commission ne pense pas qu'une approche doive nécessairement être préférée aux autres. Cela
dépendra beaucoup des circonstances. En conséquence, les futures propositions fixeront des normes selon
les modalités les plus appropriées, à la lumière des besoins en matière de protection de l'environnement et
des responsabilités de la Communauté. Les mesures communautaires (par exemple les règlements sur les
émissions sonores des produits), dont l'objectif principal est d'éviter les distorsions aux échanges résultant
d'actions unilatérales entreprises par les États membres, tendront à mettre l'accent sur les conditions techni-
ques à respecter pour le maintien de la qualité de l'environnement; par ailleurs, des mesures visant à lutter
contre la pollution transfrontalière, telle que les pluies acides, devront être prises compte tenu à la fois des
objectifs de qualité de l'environnement et des prescriptions techniques à respecter pour remédier à la
situation.
3.6.2. Cependant, la Commission considère que la Communauté a acquis suffisamment d'expérience
concernant les nombreuses approches possibles de la protection de l'environnement, approches qui ont déjà
été adoptées dans la législation communautaire (et qui ont été décrites et examinées en détail plus haut)
pour qu'il soit souhaitable et intéressant de revoir l'ensemble du problème. Le but de cette analyse serait de
déterminer si un exposé des motifs pourrait être établi en vue de fournir des conseils utiles quant aux
approches auxquelles donner la préférence dans la future législation communautaire. En conséquence, la
Commission a l'intention, en étroite collaboration avec les États membres, de prendre les mesures néces-
saires pour procéder à une analyse générale de la valeur et de l'efficacité des approches de la normalisation
adoptées jusqu'ici, analyse qui s'accompagnera d'une étude des futurs développements possibles [y compris
le rôle des instruments économiques (voir point 2.5.6)].
4. ACTION DANS DES SECTEURS SPÉCIFIQUES
4.1. Pollution atmosphérique
4.1.1. Bien que la Communauté ait déjà réalisé certains progrès en s'attaquant aux sources traditionnelles
de pollution atmosphérique, telles que les fumées, lés émissions particulaires et l'anhydride sulfureux dans
les zones urbaines industrialisées, de nouveaux problèmes sont apparus, liés entre autres à l'accroissement
du trafic et aux dépôts acides, qui risquent de rester un grand sujet d'inquiétude. Les polluants de l'air
concernés, notamment le soufre, les oxydes d'azote, les hydrocarbures et les oxydants photochimiques,
sont connus pour contribuer individuellement, collectivement ou en synergie à l'acidification du sol et des
eaux de surface, au ralentissement de la croissance des végétaux et à la détérioration des monuments, des
bâtiments et des structures; il peuvent aussi constituer un danger pour la santé de l'homme.
O JOn°L 181 du 4. 7. 1986.
O JO n° L 176 du 6. 7. 1985.
(5) JO n° L 329 du 25. 11. 1982.
18.3.87 Journal officiel des Communautés européennes N°C 70/23
4.1.2. Les processus industriels, l'incinération des déchets et d'autres activités humaines à l'origine d'une
émission dans l'atmosphère de substances dangereuses ou toxiques persistantes identifiées ou suspectées
(par exemple métaux lourds, PCB, amiante) risquent non seulement de contaminer l'air mais entraînent le
transfert de la pollution dans d'autres parties de l'environnement et ont ainsi des effets nocifs sur l'homme
et les écosystèmes. C'est une raison de plus pour réduire les émissions dans l'atmosphère.
4.1.3. Lors de sa réunion de Stuttgart en juin 1983, le Conseil européen a demandé une accélération et
un renforcement de l'action entreprise au niveau national, communautaire et international, en vue de lutter
contre la pollution de l'environnement et en particulier la pollution atmosphérique. Comme première
réponse, la Commission a présenté au Conseil plusieurs propositions visant la limitation et la réduction des
émissions provenant d'importantes sources de pollution stationnaires et mobiles ('); parallèlement, un grand
effort a été accompli dans le domaine de la recherche sur les causes et les effets des polluants atmosphéri-
ques en vue d'élucider les mécanismes responsables en association avec les dommages observés.
4.1.4. La Commission a également fait savoir qu'elle allait adopter une approche stratégique impliquant
l'exigence d'une diminution substantielle globale des émissions de substances acidificatrices provenant de
toutes les sources importantes. Cette stratégie sera poursuivie. Dans ce contexte, il est essentiel que la
proposition de la Commission concernant une réduction des émissions des grandes installations de combus-
tion, qui est encore à l'examen au Conseil, soit bientôt adoptée, espérons-le avant la mise en œuvre du
quatrième programme d'action en matière d'environnement (2). De la même manière, l'achèvement et la
mise en application des nouvelles «normes européennes» pour les émissions des véhicules à moteur
conduira à une nouvelle réduction des oxydes d'azote, des hydrocarbures et d'autres polluants. Cependant,
il est vraisemblable qu'à elles seules ces mesures ne seront pas suffisantes.
4.1.5. La Commission travaille actuellement à l'élaboration d'une stratégie générale à plus long terme
visant à réduire la pollution de l'air dans la Communauté européenne et au-delà de ses frontières afin de
définir une approche adéquate et globale en réponse au défi posé par le Conseil européen de Stuttgart.
Cette stratégie générale sera publiée sous forme de communication au Conseil au cours de 1987.
4.1.6. Les principaux objectifs de cette stratégie seront les suivants:
— identifier les polluants atmosphériques (à l'air libre ou à l'intérieur) présentant actuellement ou poten-
tiellement les plus grands risques du point de vue de la protection de la santé de l'homme et de l'envi-
ronnement,
— déterminer les moyens les plus adéquats, axés sur la substance et/ou sur la source, de traiter les
problèmes de pollution déjà identifiés ou appelés à devenir importants tout en veillant à ce que la
pollution atmosphérique ne soit pas simplement transférée à l'eau ou au sol,
— fixer et réaliser des objectifs communautaires en vue d'une réduction substantielle des émissions totales
provenant de toutes les sources importantes de pollution atmosphérique, en vue de lutter contre les
dépôts acides et les dommages en résultant, notamment la corrosion et le dépérissement des forêts,
— à plus long terme, réduire les concentrations de principaux polluants dans l'air ambiant jusqu'à des
niveaux considérés comme acceptables aux fins de la protection des écosystèmes sensibles,
— définir et appliquer des mesures préventives contre la pollution à l'intérieur des locaux provenant d'un
nombre croissant de substances,
— développer et mettre en place les instruments permettant de faciliter la réalisation de ces objectifs,
notamment:
— inventaire des émissions et des principales catégories de sources de pollution,
— inventaire des meilleures technologies de réduction de la pollution et des coûts associés,
— nouvelles technologies peu polluantes,
— réseaux de surveillance,
— méthodes de modélisation,
— instruments économiques permettant de prévenir la pollution.
(l) Voir Dix-septième rapport général sur l'activité des Communautés européennes 1983, paragraphes 377-381.
O JOn°C49du21.2 . 1984.
N° C 70/24 Journal officiel des Communautés européennes 18.3.87
4.1.7. Les travaux déjà entamés au cours des précédents programmes d'action devront être poursuivis et
il conviendra de s'occuper des principales catégories d'installations énumérées dans la directive sur la pollu-
tion atmosphérique en provenance des installations industrielles (directive 84/360/CEE) (') qui garantit des
normes d'émission communautaires. En outre, des normes d'émission communautaires, basées sur la meil-
leure technologie disponible, pourront également s'avérer nécessaires pour les sources qui ne sont pas
encore couvertes par cette directive (en particulier pour les installations nucléaires et les installations
brûlant du mazout ou des combustibles solides); il sera ainsi possible de mettre en place, dans un délai
raisonnable, un cadre dans lequel tous les principaux polluants atmosphériques en provenance des princi-
pales catégories d'installations seront contrôlés sur une base cohérente. La Commission présentera des
propositions adéquates sur tous ces problèmes.
4.1.8. D'autres mesures seront proposées pour la réduction de la pollution atmosphérique en provenance
des catégories de transport non encore couvertes par la législation communautaire. Des normes de qualité
de l'air peuvent également être nécessaires pour certains polluants, tels que les oxydants photochimiques,
dont l'ozone est supposé jouer un rôle clé en raison de ses effets synergiques en liaison avec les dépôts
acides. Une attention particulière sera accordée à l'élaboration de normes de qualité de l'air écologiques au
niveau communautaire couvrant par exemple les dépôts acides dans les forêts et d'autres écosystèmes sensi-
bles.
4.1.9. En dehors de la Communauté, une action internationale coordonnée en matière de pollution
atmosphérique reste primordiale; même à supposer que la Communauté ait mis de l'ordre dans ses propres
affaires, il sera toujours nécessaire, si l'on veut que des progrès réels soient réalisés, qu'elle continue à jouer
un rôle actif et constructif dans les travaux des organismes internationaux tels que la commission écono-
mique pour l'Europe et l'Agence internationale de l'énergie atomique et par le biais des conventions inter-
nationales conclues en la matière, quels que soient le moment et le lieu où les problèmes de pollution
atmosphérique sont identifiés et discutés.
4.2. Eau douce et eau de mer
4.2.1. Le troisième programme d'action en matière d'environnement précisait que la Commission pour-
suivrait les actions déjà engagées dans les deux premiers programmes et appliquerait les directives et déci-
sions adoptées par le Conseil en vue de prévenir et de réduire la pollution de l'eau. Ces directives et
décisions concernaient en particulier l'établissement, au niveau communautaire, de normes de qualité pour
certains usages de l'eau (jusqu'ici: eaux de surface, eaux de boisson, eaux de baignade et eaux souterraines,
ainsi que les eaux utilisées pour l'élevage des poissons et des crustacés) et la réduction de la pollution
provoquée par le rejet de certaines substances dangereuses dans le milieu aquatique. Le troisième
programme comprenait comme principaux secteurs d'activité:
— la lutte contre la pollution provoquée par les substances dangereuses,
— la lutte contre la pollution provenant des nappes d'hydrocarbures,
— des mesures de surveillance et de contrôle permettant d'améliorer la qualité de l'eau et de réduire la
pollution.
4.2.2. Ces priorités restent valables dans le contexte du quatrième programme d'action en matière d'envi-
ronnement et la Commission présentera des propositions ad hoc concernant tous ces problèmes. De plus, il
convient de souligner que le problème de la pollution marine devient de plus en plus aigu et que, dans ces
conditions, la Commission accordera une attention particulière aux autres substances dangereuses transpor-
tées par mer ainsi qu'au pétrole. La Commission a également noté dans la communication COM(86) 327
son intention d'envisager la possibilité de proposer des normes d'émission communautaires basées sur la
meilleure technologie existante pour les installations nucléaires et de soumettre des propositions concernant
l'adhésion de la Communauté à la convention de Londres sur les déversements en mer.
4.2.3. En ce qui concerne les problèmes de pollution des eaux causés par les rejets de substances dange-
reuses dans le milieu aquatique, il y aurait peut-être lieu de réexaminer les avantages et les limites de
l'approche dite «parallèle» définie par la directive 76/464/CEE ainsi qu'il a déjà été indiqué au point 3.3
ci-avant. Les deux approches ne conviennent pas aussi bien l'une que l'autre pour traiter des sources ponc-
tuelles ou diffuses de pollution. La Commission réfléchira à la possibilité d'établir des propositions concer-
nant une politique de lutte antipollution plus cohérente couvrant les deux types de sources de pollution et
impliquant un usage plus diversifié de l'une ou l'autre de ces deux approches parallèles.
4.2.4. Entre-temps, la Commission a l'intention de poursuivre l'application détaillée de la directive
76/464/CEE. Maintenant que la directive cadre générale concernant la fixation de limites d'émission et
(') JO n° L 188 du 16. 7. 1984, p. 20.
18.3.87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 70/25
d'objectifs de qualité pour les substances dangereuses a été adoptée (')> il est possible d'accélérer la fixation
des valeurs concernant les substances figurant parmi les 129 substances de la «liste noire» (annexe I) publiée
par la Commission en 1982 (2). La Commission proposera des valeurs pour bon nombre de ces substances
au cours du quatrième programme d'action en matière d'environnement. Les travaux concernant les
substances figurant sur la «liste grise» (annexe II) se poursuivront et la Commission a l'intention de
présenter des propositions relatives à des objectifs de qualité pour un certain nombre de ces substances et
notamment le plomb, le cuivre, le nickel et le zinc, si cela s'avère nécessaire compte tenu de l'expérience
acquise au niveau national.
4.2.5. Cependant, même si l'action s'accélère dans le sens indiqué ci-avant, les mesures de protection du
milieu aquatique de la Communauté seront loin d'être complètes. De nouvelles actions seront nécessaires
dans un certain nombre de secteurs. La Commission envisage de soumettre des propositions de directives
concernant le contrôle et la réduction de la pollution de l'eau résultant de l'épandagè ou des rejets d'ef-
fluents d'élevages et de l'utilisation excessive des engrais et pesticides; des actions éducatives et de conseil
sont également nécessaires pour augmenter la conscience des agriculteurs des problèmes qui peuvent se
poser; ainsi l'agriculture, comme les autres secteurs, contribuerait aux efforts communautaires pour réduire
la pollution des eaux. La Commission proposera aussi des normes minimales à observer à long terme dans
toutes les eaux communautaires et réexaminera la question de l'établissement de normes de qualité pour
d'autres usages de l'eau que ceux déjà mentionnés au point 4.2.1 et en particulier pour les usages industriels
et agricoles de l'eau.
4.2.6. En ce qui concerne la protection des mers, les principaux objectifs des actions futures seront les
suivants:
— l'application des conventions et protocoles internationaux dans lesquels la Communauté est partie
contractante (') et la participation active aux travaux d'autres organismes internationaux s'occupant de
pollution marine (4),
— l'élaboration d'une stratégie et d'un plan d'action (MEDSPA) pour la protection de la région méditer-
ranéenne (évidemment, y compris la mer Méditerranée) comme envisagé dans la communication de la
Commission au Conseil du 24 avril 1984 (s),
— la mise en œuvre de la déclaration adoptée par les parties contractantes à la convention de Barcelone
lors de leur quatrième réunion ordinaire à Gênes (septembre 1985),
— la mise en œuvre des décisions prises lors de la première conférence de la mer du Nord et participation
active à la seconde conférence qui se déroulera en 1987,
— la réduction des émissions de polluants d'origine tellurique dans la mer par les rivières, le déversement
de déchets et le transport atmosphérique,
— la mise en œuvre harmonisée au niveau communautaire des annexes facultatives de la convention
MARPOL 1973/1978,
— l'élaboration et la mise en application pratique du système d'information communautaire, en particulier
en ce qui concerne les substances dangereuses déversées dans la mer,
— la poursuite des projets pilotes de démonstration pour la protection de la mer contre les hydrocarbures
et autres substances chimiques; ces projets visent à améliorer les possibilités nationales de maîtrise des
situations d'urgence et/ou de mise au point de nouveaux moyens et méthodes pour lutter contre les
conséquences de déversements accidentels importants; ils permettront également de déterminer
comment la conception des navires, certaines dispositions concernant l'aménagement de la cargaison et
l'emballage et l'étiquetage des substances dangereuses transportées par conteneurs pourraient aider à
mieux faire face à un accident,
— la formation des responsables de la lutte contre la pollution marine causée par les hydrocarbures et les
substances dangereuses,
— une meilleure intégration des besoins environnementaux dans les politiques de transport maritime.
Pour tous ces secteurs d'activité, des initiatives appropriées seront prises par la Commission en étroite
consultation avec les États membres soit par l'intermédiaire du Conseil soit par celui des comités consulta-
tifs ad hoc.
O JOn°L181du4. 7. 1986.
O JO n° C 176 du 14. 7. 1982.
(J) — Convention de Barcelone pour la protection de la Méditerranée contre la pollution et ses quatre protocoles (immer-
sion, pollution d'origine tellurique, pollution accidentelle, zones spécialement protégées).
— Convention de Paris sur la prévention de la pollution marine d'origine tellurique.
— Accord de Bonn concernant la coopération en matière de lutte contre la pollution des eaux de la mer du Nord par
les hydrocarbures et autres substances polluantes.
(4) Par exemple OMI, PNUE, contrôle des navires par l'État du port, ILO.
O JO n° C 133 du 21. 5. 1984.
N° C 70/26 Journal officiel des Communautés européennes 18.3.87
4.2.7. La Commission estime qu'outre les actions décrites ci-avant un certain nombre de mesures préven-
tives spécifiques s'avèrent nécessaires. Cela concerne en particulier l'amélioration des installations de récep-
tion pour les résidus d'hydrocarbure et autres déchets transportés par bateaux et la conclusion d'arrange-
ments complémentaires concernant le traitement des ordures. La Commission présentera des propositions
appropriées.
4.2.8. Parmi les autres problèmes, affectant à la fois l'eau douce et l'eau de mer, auxquels la Commu-
nauté doit peut-être accorder une attention accrue, il faut inclure les questions liées au traitement et à
l'élimination des sédiments pollués, à l'eutrophisation des milieux aquatiques dans certaines zones de la
Communauté et à la mise à jour de la liste des substances dangereuses. Ces questions seront examinées
avec soin par la Commission et des initiatives ad hoc continueront à être prises.
4.2.9. L'amélioration de la fourniture et de la gestion de l'eau continuera à être une tâche importante de
la Communauté, notamment dans les régions semiarides et dans les petites îles de la Communauté. La
Commission continuera à consacrer une part de son effort à cette question et lui accordera une attention
particulière dans ses travaux sur la région méditerranéenne dans le cadre du MEDSPA.
4.2.10. La Commission continuera également à participer activement aux travaux de la Commission pour
la protection du Rhin en vue d'améliorer la protection du Rhin contre toutes les formes de pollution. En
outre, la Commission participe avec la république fédérale d'Allemagne à la négociation d'arrangements
concernant la protection de l'environnement du Danube.
4.3. Produits chimiques
4.3.1. La priorité continuera à être accordée à l'application du nouveau système de notification des
produits chimiques (directive 79/831/CEE) et à la classification, l'emballage et l'étiquetage des substances
dangereuses nouvelles et existantes (').
4.3.2. Le système de notification institué par la directive 79/831/CEE permet à la Commission et aux
États membres de surveiller les dangers, la commercialisation et les usages des produits chimiques mis sur le
marché après le 18 septembre 1981. Une procédure similaire est nécessaire pour l'évaluation intégrée des
risques présentés par les «produits chimiques existants» [mis sur le commerce avant cette date et figurant
dans l'inventaire européen des substances chimiques existantes (EINECS)].
4.3.3. Il sera proposé une directive pour la mise en place d'une structure complète d'évaluation des
risques et de réglementation des produits chimiques existants, lorsqu'une évaluation de ce type est néces-
saire. Cette directive établira une procédure permettant de traiter une liste prioritaire de produits chimiques
méritant une attention immédiate, de fixer les modes de collecte des informations, d'imposer des tests et
d'évaluer les risques courus par les personnes et l'environnement. Elle pourrait également constituer un
mécanisme de coordination des stratégies de contrôles particulières adoptées pour les différents produits
chimiques.
4.3.4. La Commission révisera en permanence les systèmes de classification et les prescriptions et prin-
cipes directeurs en matière d'essais fixés dans les directives sur l'environnement en vue de poursuivre autant
que possible la rationalisation. Elle tiendra compte en particulier des travaux entrepris au sein de l'Organi-
sation de coopération et de développement économiques et d'autres organismes en ce qui concerne le
développement, la validation et l'utilisation de méthodes alternatives non animales utilisant moins d'ani-
maux ou impliquant des techniques moins douloureuses.
4.3.5. L'approche des problèmes de pollution découlant des substances et/ou produits chimiques large-
ment utilisés, approche dite orientée sur la substance, a été décrite plus haut (voir point 3.2). Ainsi qu'il a
été noté, cette approche doit
— tenir compte de la fréquence d'apparition d'un polluant particulier quelle qu'en soit la source,
— aboutir à une évaluation intégrée des risques tenant compte des différentes voies d'exposition des
personnes et de l'environnement,
— amener à des choix concernant la manière la plus efficace de résoudre les problèmes rencontrés (qu'il
s'agisse de législation ou d'actions d'un autre type).
La Commission a déjà adopté cette approche dans ses travaux sur certaines substances largement utilisées et
dispersées dans l'environnement, en particulier le cadmium et le plomb. Des propositions ad hoc seront
présentées.
0 JO n° L 259 du 15. 10. 1979, p. 10.
18.3.87 Journal officiel des Communautés européennes N ° C 70/27
4.3.6. Un nouvel effort important sera accompli dans le domaine de la réglementation intégrée des
substances chimiques dangereuses. La Commission réexaminera l'adéquation de la législation communau-
taire en vigueur, en particulier la directive sur la mise sur le marché et l'emploi de certaines substances et
préparations dangereuses (l) (79/663/CEE), qui a été utilisée dans le passé pour contrôler, entre autres, les
PCB et l'amiante.
4.3.7. Une législation et une action communautaire au niveau international ont déjà été proposées en ce
qui concerne l'exportation et l'importation de substances chimiques dangereuses interdites ou sévèrement
limitées dans la Communauté. Cependant, la question de l'exportation d'installations et de procédés indus-
triels dangereux dans les pays tiers reste un problème hautement prioritaire. La Communauté doit établir
une législation sur l'exportation des procédés industriels dangereux basée sur les informations et l'expé-
rience acquises dans le cadre de la directive concernant les risques d'accidents majeurs de certaines activités
industrielles (82/501/CEE) (2): dès qu'une expérience suffisante aura été acquise dans le cadre de cette
directive, la Commission présentera des propositions ad hoc.
4.3.8. L'expérience acquise au cours de l'application de la directive 82/501/CEE permettra également à
la Commission d'étudier si les procédures établies au titre de cette directive y compris la sécurité à l'inté-
rieur de l'installation, la prévention des accidents, les plans d'urgence, la formation, l'information, etc.
pourraient être appliquées utilement aux installations nucléaires. Dès que possible, un rapport sur cette
question sera présenté au Conseil.
4.3.9. D'une façon plus générale, il faut reconnaître que l'inquiétude suscitée par la production et les
transferts de substances chimiques, de déchets et d'installations présentant des risques à l'échelon interna-
tional s'accroît rapidement. Dans ce domaine, les accidents, bien qu'heureusement rares, peuvent être
dévastateurs (Seveso et Bhopal). Outre la poursuite de l'élaboration et de la mise en application d'une
législation communautaire sur les substances chimiques dangereuses {comme indiqué ci-avant) et sur les
mouvements transfrontaliers de déchets toxiques et dangereux (voir point 5.3 ci-après), une action urgente
est nécessaire pour mettre en application au niveau international des mesures de contrôle appropriées et des
procédures de notification et d'autorisation qui assureront un haut degré de sécurité sans nuire à la produc-
tion et aux échanges légitimes de produits dangereux. Il est important pour la Communauté, en collabora-
tion avec l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et l'Organisation des
Nations unies (ONU), d'encourager la mise au point rapide de codes de pratique mondiaux venant
compléter les mesures législatives spécifiques nécessaires pour couvrir certains aspects de ces problèmes et la
Commission prendra des initiatives dans ce sens.
4.3.10. La Communauté, avec ses États membres, est déjà partie contractante à la convention internatio-
nale concernant la protection de la couche d'ozone. Un protocole traitant des chlorofluorocarbones (CFC)
est en cours d'élaboration. La Communauté, par différentes décisions du Conseil, a limité l'utilisation des
CFC dans la Communauté et il est important qu'elle devienne partie contractante au protocole interna-
tional. La Commission participe activement, avec ses États membres, aux travaux préparatoires en cours et
des propositions seront faites au moment approprié quant au mandat permettant de négocier le texte final.
4.4. Biotechnologie
4.4.1. Ces dernières années de la biotechnologie ont été dramatiques avec des implications politiques
majeures pour la Communauté. La Commission a joué un rôle principal en développant une stratégie
communautaire pour la biotechnologie européenne, y compris en particulier: le développement d'une
approche rationnelle pour la recherche sur l'ADN recombinant. La Communauté possède aussi des régle-
mentations établies depuis longtemps qu'elle continue de mettre à jour si nécessaire dans certains domaines
en rapport avec l'application de la biotechnologie, y compris par exemple les produits comestibles, les
produits pharmaceutiques et l'agriculture. La recherche relative aux techniques d'évaluation du risque fait
partie de l'actuel programme d'action de recherche pour la biotechnologie 1985-1989, et cette recherche
sera poursuivie et élargie lors de la révision de ce programme.
4.4.2. Du point de vue de la protection de l'environnement deux aspects sont importants. D'une part, la
biotechnologie représente un potentiel pour contribuer à la protection de l'environnement, par exemple
dans l'épuration des eaux, dans la réduction de la demande biologique en oxygène des déchets organiques
provenant des industries qui traitent des matériaux biologiques, et dans la détoxification des déchets.
D'autre part, il y a indubitablement un souci de la part du public par manque de compréhension des
progrès les plus récents des manipulations génétiques et, en particulier au sujet de l'utilisation de plus en
plus large en agriculture et dans l'environnement d'organismes nouveaux et des risques possibles qui en
dérivent.
4.4.3. L'intérêt pour la Communauté européenne du contrôle des risques qui peuvent découler de la
biotechnologie est évident: tout organisme nouveau pouvant se reproduire, il peut poser des problèmes
(') JO n° L 262 du 27. 9. 1976, p. 201.
O JO n° L 230 du 5. 8. 1982.
N° C 70/28 Journal officiel des Communautés européennes 18.3.87
comparables à ceux créés dans le passé par les incursions de pathogènes naturels dans des environnements
nouveaux (maladie de l'orme). Le développement rapides des industries utilisant des techniques modernes
de manipulation génétique signifie également que les effets potentiels des processus et produits de la
biotechnologie sur l'environnement pourraient se multiplier si les précautions voulues ne sont pas prises.
4.4.4. La longue expérience acquise dans des domaines tels que les soins médicaux et la protection de
l'environnement démontre qu'il vaut mieux évaluer les risques potentiels avant, que ne commence la produc-
tion à grande échelle, de façon à pouvoir entreprendre, s'il y a lieu, une action préventive. Il est clair qu'il
incombe à l'innovateur de fournir aux autorités réglementaires des données appropriées leur permettant de
procéder à cette appréciation. Ces évaluations pourraient également être réalisées grâce à une surveillance
a posteriori, à la lumière de l'expérience acquise.
4.4.5. Il est important qu'une action soit entreprise au niveau communautaire à la fois pour protéger la
santé et l'environnement des citoyens de la Communauté et pour préserver le marché commun contre des
réglementations nationales unilatérales. Au cours des discussions qui se sont déroulées avec les hauts fonc-
tionnaires des États membres, il est apparu que la Communauté devait agir rapidement et de façon décisive
en vue d'assurer l'existence d'un cadre législatif général pour le développement des procédés et des produits
impliquant des organismes nouveaux potentiellement dangereux. En conséquence, la Commission a déjà
entamé des travaux par l'intermédiaire d'un comité constitué à cet effet, le comité interservices «réglemen-
tation de la biotechnologie (BRIC)», en vue de l'évaluation et, si nécessaire, l'élaboration de règlements en
matière de santé et d'environnement dans ce domaine.
4.4.6. Une approche globale de la protection de l'environnement contre les risques pouvant découler de
l'utilisation d'organismes exotiques ou génétiquement modifiés peut donc s'avérer nécessaire dans les
secteurs suivants:
1) nature (et viabilité potentielle dans l'environnement) des organismes produits;
2) méthodes de production utilisées;
3) rejets nominaux dans l'environnement;
4) méthodes de gestion et d'élimination des déchets;
5) prévention des accidents et nature des risques en cas de libération accidentelle;
6) méthodes et sites d'application lorsqu'une libération délibérée dans l'environnement est envisagée;
7) détection, surveillance et contrôle de la survie, de la reproduction et de la propagation;
8) populations exposées et voies d'exposition;
9) effets des organismes sur l'être humain, sur d'autres espèces et sur les écosystèmes.
4.4.7. Aucune distinction fondamentale ne peut être faite entre le type de risque dérivant d'organismes
déjà existants, d'organismes produits par des méthodes traditionnelles de modification génétique et d'orga-
nismes produits par des méthodes beaucoup plus précises de la biotechnologie moderne. Toutefois, la
grande variété et la multiplicité des nouveaux usages des organismes génétiquement modifiés peut accroître
à la fois l'ampleur et la diversité des risques découlant de ces usages à moins que leur développement se
fasse dans un cadre législatif bien défini.
4.4.8. Les réglementations concernant les organismes nouveaux doivent établir une distinction entre les
risques provenant de deux différents types d'emploi: d'une part, les risques découlant des usages industriels,
très confinés, des micro-organismes génétiquement modifiés, qui ne doivent pas demander des mesures
fondamentalement différentes de celles qui ont été mises dans le passé; d'autre part, en cas de libération
délibérée d'organismes nouveaux dans l'environnement (tels que vaccins vivants, micro-organismes pour la
détoxification des déchets ou lutte biologique contre les parasites), où l'expérience acquise dans le passé (de
l'impact écologique sur les populations existantes découlant de l'introduction des espèces exotiques) a
montré que des précautions spéciales sont nécessaires.
4.4.9. La Commission a l'intention d'évaluer les besoins et de présenter au Conseil des propositions
appropriées dans deux domaines:
1) sur la classification, le confinement et le contrôle des risques courus par les personnes et l'environne-
ment en raison de la production, de l'utilisation et de l'élimination d'organismes nouveaux;
2) les modalités de notification et de consultation concernant l'utilisation délibérée d'organismes nouveaux
dans l'environnement.
Dans le premier domaine, il sera vraisemblablement nécessaire d'harmoniser les nonnes et procédures
concernant la classification, le confinement, le contrôle des accidents, les plans d'urgence et les mesures à
prendre ainsi que l'élimination, sous forme de déchets, des organismes potentiellement dangereux utilisés
dans les processus de production industriels. Pour ce qui est de la libération délibérée, il faudra vraisembla-
blement établir un système de notification
ment de certains organismes génétiquement modifiés.
18.3.87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 70/29
4.4.10. Étant donné qu'aucun État membre (ni en fait aucun pays) n'a encore appliqué de législation
générale dans ce domaine, la Communauté voit là une excellente occasion d'établir pour elle-même les
règles voulues, tout en fournissant un modèle à d'autres pays. La Commission s'efforcera donc, parallèle-
ment à l'action communautaire interne décrite ci-avant, d'étendre et de renforcer l'efficacité de cette action
grâce à des négociations au sein de l'OCDE et d'autres organisations internationales.
4.4.11. La Commission poursuivra et étendra également ses recherches scientifiques sur l'évaluation des
risques découlant du développement et de l'utilisation d'agents biologiques.
4.5. Bruit
4.5.1. Toutes les directives communautaires relatives au bruit qui ont été approuvées jusqu'ici concernent
les émissions sonores des produits. Elles fixent des valeurs limites concernant les émissions sonores autori-
sées pour les véhicules à quatre roues, les tracteurs, les motocyclettes, les engins de chantier, les aéronefs et
les tondeuses à gazon. En outre, des projets de directive fixant des limites d'émission pour les hélicoptères
et les véhicules sur rail et exigeant une indication du niveau d'émission sonore sur les appareils ménagers
sont actuellement soumis à l'examen du Conseil.
4.5.2. La question se pose maintenant de savoir dans quelle mesure la Communauté doit s'occuper des
problèmes de bruit qui ne sont pas dus aux produits. Bien que le second programme d'action en matière
d'environnement parle en termes ambitieux de la définition et de la mise en œuvre d'une politique commu-
nautaire antibruit, en vertu de laquelle la Commission proposerait un programme fixant le cadre général
d'une série de mesures à prendre à différents niveaux pour combattre le bruit (notamment objectifs de
qualité, fixation de zones, redevances liées au bruit, etc.), en pratique (en raison d'un personnel limité) la
Commission n'a pas encore été en mesure d'aller au-delà de l'approche axée sur le produit.
4.5.3. Le bruit reste un problème d'environnement qui affecte virtuellement chaque citoyen de la
Communauté et qui, suivant les sondages d'opinion, continue à revêtir une importance considérable. En
conséquence, la Commission a l'intention, au cours du quatrième programme d'action en matière d'envi-
ronnement, de s'efforcer de progresser sur un certain nombre de points et notamment:
— la définition d'objectifs de qualité ou de principes directeurs avec la fixation de valeurs limites pour les
niveaux de bruit ambiant, dans différentes circonstances,
— la réglementation du bruit admissible dans les dispositifs remplaçant les silencieux des motocyclettes,
— l'inclusion de mesures d'inspection du bruit dans le cadre des systèmes de contrôle technique des véhi-
cules mis en place dans les Etats membres,
— l'extension des directives communautaires en vigueur concernant le bruit des aéronefs en vue de fournir
une «règle de non-addition» permettant de mettre en vigueur dans la Communauté les normes de l'an-
nexe 16 chapitre 3 de l'Organisation de l'aviation civile internationale à une date proche qui reste à
convenir,
— l'élaboration d'une approche commune des redevances d'atterrissage liées au bruit des aéronefs (qui
serait entièrement compatible avec le principe du pollueur payeur).
4.5.4. D'une façon générale, l'approche de la Commission consistera à combiner l'établissement de
limites d'émission sonore pour certains produits spécifiques avec la fixation de niveaux de bruit ambiant. En
outre, la Commission envisagera l'application éventuelle de redevances (ou d'autres instruments économi-
ques) visant à décourager l'utilisation des produits les plus bruyants et à favoriser les plus silencieux, exer-
çant ainsi une pression sur les fabricants afin qu'ils mettent au point des articles moins bruyants. Enfin,
travaillant en collaboration avec les organismes de normalisation (tels que l'ISO), la Commission s'effor-
cera de créer les bases nécessaires pour l'évaluation du bruit provenant du trafic, de l'industrie, des engins
de chantiers, etc.
4.6. Sécurité nucléaire
4.6.1. Il est clair que l'engagement croissant de la Communauté pour l'utilisation sûre de l'énergie
nucléaire dans le cadre des dispositions du traité Euratom (avec les autres utilisations civiles de matières
radioactives) pose d'importantes questions concernant la protection de l'environnement.
4.6.2. Dans la Communication cadre de la Commission au Conseil sur les conséquences de l'accident de
Tchernobyl ('), la Commission a annoncé son intention de développer des propositions pour une politique
cohérente visant la protection des travailleurs du public et de l'environnement. L'approche préventive envi-
sagée dans cette communication (avec des mesures à prendre en cas de crise) est évidemment compatible
avec l'approche préventive qui est aii centre de la politique communautaire de l'environnement.
4.6.3. Jusqu'à présent un haut niveau de protection de l'environnement contre la radioactivité a été
réalisé par l'approche adoptée dans le traité Euratom, qui est focalisée sur l'assurance du respect des
O COM(86) 327 final.
N° C 70/30 Journal officiel des Communautés européennes 18.3.87
1 .
normes de protection radiologique agréée au niveau international combinée avec l'exigence que toutes les
expositions seront tenues aussi basses que raisonnablement possible (A1ARA). L'objectif de cette approche
est d'assurer que l'exposition de l'homme est réduite à des niveaux, qui en tout état de cause sont
conformes aux normes internationales et aux normes de base correspondantes établies par la législation
communautaire ('). Cependant il a été reconnu par la Commission aussi bien dans sa communication sur les
conséquences de l'accident de Tchernobyl que dans sa communication ultérieure sur le «développement des
mesures prises par la Communauté en application du chapitre III du traité Euratom» (*) qu'un nombre
d'aspects spécifiques à l'environnement de la sécurité nucléaire (en plus des aspects de protection radiolo-
gique) doivent maintenant être examinés plus en détail.
4.6.4. Ces aspects comprennent: ,
— la question de savoir s'il conviendrait d'appliquer le concept des normes d'émission aux installations
nucléaires sachant qu'en tout état de cause les normes de base resteront en vigueur,
— les problèmes relatifs à l'harmonisation des critères de sûreté et sur les actions à entreprendre,
— la question de savoir si les normes de base Euratom concernant les mesures préventives destinées à
limiter les risques d'accident, telles que la notification des caratéristiques des installations nucléaires et
des plans d'urgence, sont correctement appliquées et suffisantes pour la protection du public,
— le transport des matières dangereuses (y compris les matériaux radioactifs) au sujet duquel une étude est
en cours depuis l'accident de Mont-Louis en 1984. Comme indiqué au paragraphe 5.3.7, un rapport
complet à ce sujet sera adressé sous peu au Conseil et montrera que la Commission envisage de
présenter des propositions assurant l'application, par le biais de la législation communautaire, des dispo-
sitions des accords internationaux régissant le transport de ces matières dans le trafic international; les
propositions de la Commission chercheront également à assurer que les États membres adoptent des
règles en ce qui concerne leur trafic interne basées sur les mêmes principes,
— gestion des déchets radioactifs. D'une manière générale, les travaux entamés dans le cadre du
programme de recherche et plan d'action communautaire (1988-1992) procèdent d'une façon satisfai-
sante; mais la Commission est de l'avis que la gestion des déchets nucléaires reste un problème central
en matière d'environnement. Il sera nécessaire de renforcer la politique communautaire en se basant sur
les résultats des travaux déjà entrepris, notamment dans le cadre des programmes de recherche de la
Communauté en vue de développer des orientations ou lignes directrices claires au niveau communau-
taire pour l'élimination de tels déchets. La Commission est également de l'avis que, en ce qui concerne
le déversement en mer de déchets radioatifs (pratique qui sur le plan international est réglée par la
convention de Londres sur l'immersion — London Dumping Convention), il serait très souhaitable que
la Communauté en tant que telle participe aux travaux de cette convention; à cette fin, la Commission
fera des propositions au Conseil avant la fin de 1986.
4.6.5. D'une manière plus générale, la Commission est de plus en plus consciente des implications poten-
tielles pour l'environnement de l'exploitation des installations nucléaires et des décharges provenant de ces
installations de toute sorte et de celles liées aux politiques et pratiques adoptées dans le domaine de la
gestion et l'évacuation des déchets radioactifs. Dans le contexte de l'exécution de ces obligations découlant
du traité Euratom (ainsi que dans le contexte de ses obligations découlant du traité CEE revisé), la
Commission a l'intention de tenir sous sa stricte surveillance la question de la protection de l'environne-
ment en relation avec l'utilisation de l'énergie nucléaire (et des autres applications civiles des matières
radioactives). Elle fera des propositions appropriées pour des actions communautaires.
5. GESTION DES RESSOURCES NATURELLES
5.1. Conservation de la nature et des ressources naturelles
5.1.1. On devrait assister au cours du quatrième programme d'action à un certain nombre de développe-
ments importants dans le domaine de la conservation de la nature. Sans doute peut-on affirmer à juste titre
que, parmi les différents aspects de la politique de l'environnement, aucun ne suscite autant l'intérêt et
l'inquiétude du public que la nécessité de protéger la nature et l'habitat, les paysages, la faune et la flore,
contre les menaces d'une dégradation plus poussée ou d'un épuisement total. Le premier programme d'ac-
tion en matière d'environnement, adopté en 1973, contenait d'importants chapitres sur la protection du
milieu naturel et les deux programmes qui ont suivi ont continué à mettre l'accent sur ce problème.
(') JO n° L 246 du 17. 9. 1980 modifié par le JO n° L 265 du 5. 10. 1984.
i!) COM(86) 434 final.
18. 3. 87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 70/31
5.1.2. Plus de six années se sont maintenant écoulées depuis que le Conseil a adopté une directive et
une résolution concernant la conservation des oiseaux sauvages (directive 79/409/CEE) (l). Il est naturelle-
ment indispensable de veiller à ce que cette directive et cette résolution soient mises en oeuvre dans les États
membres. De même, la mise en oeuvre effective du règlement (CEE) n° 3626/82 relatif à l'application dans
la Communauté de la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages
menacées d'extinction (CIDES) (2) est nécessaire. Ces deux mesures revêtent une grande importance pour
la conservation de la nature à la fois dans la Communauté et au-delà de ses frontières; la poursuite de leur
mise en application sera donc un problème prioritaire au cours de la période couverte par le quatrième
programme d'action en matière d'environnement. Cependant, cela n'est pas assez; le temps est venu pour la
Communauté et les États membres de faire un grand pas en avant dans le domaine de la conservation de la
nature.
5.1.3. Quelques-unes des actions envisagées dans d'autres domaines, telles que les réformes de la poli-
tique agricole commune, qui sont exposées dans les communications de la Commission au Conseil et au
Parlement du 15 juillet 1985 (Perspectives de la politique agricole commune) (J) et du 18 décembre 1985
(Un avenir pour l'agriculture européenne) (*) impliquent des mutations qui, si elles sont réalisées, auront
des conséquences très positives pour la nature et sa conservation. Les mesures prises pour limiter la pollu-
tion de l'air, de l'eau et du sol profitent également à la faune et à la flore. Les propositions modifiant la
politique structurelle constituent un pas important dans cette direction (s). La mise en application des procé-
dures d'évaluation des incidences sur l'environnement, définies dans la directive du Conseil du 27 juin 1985
(85/337/CEE) (4), peut permettre d'éviter certains des dangers les plus évidents que court le milieu naturel.
Cependant, une fois encore, ces mesures ne sont pas suffisantes en elles-mêmes.
5.1.4. Ce qui est indispensable, c'est un instrument communautaire visant à protéger non seulement les
oiseaux, mais toutes les espèces de faune et de flore et non seulement les habitats des oiseaux mais, d'une
façon plus générale, les habitats des animaux et végétaux sauvages. Un cadre général de ce type garantirait
que dans toute la Communauté des mesures efficaces sont prises pour protéger toutes les formes de la vie
sauvage et tous les habitats; ces mesures doivent poursuivre les trois grands objectifs de la stratégie
mondiale de conservation de la biosphère:
— le maintien des principaux processus écologiques et systèmes de soutien de la vie,
— la préservation de la diversité génétique
et
— l'utilisation rationnelle des espèces et des écosystèmes.
5.1.5. La Commission présentera des propositions appropriées dans ce sens. Elle travaille également à la
préparation d'une liste générale des sites de la Communauté faisant partie des différentes catégories
de zones protégées. Cette liste constitue la base indispensable à la mise en application cohérente du type
d'instrument cadre évoqué ci-avant.
5.1.6. Dans ce contexte, une action s'impose d'urgence pour protéger les espèces végétales et animales
menacées, telles qu'énumérées dans les annexes de la convention de Berne. Il ressort clairement de rapports
récents que la convention de Berne est mal appliquée dans les États membres de la Communauté et dans les
autres pays. Un ensemble complet de mesures de protection de la nature au niveau communautaire permet-
trait sans aucun doute d'améliorer la situation des espèces de faune et de flore menacées dans la Commu-
nauté tout en facilitant la réalisation du triple objectif de la stratégie mondiale.
5.1.7. Outre les mesures communautaires de ce genre, la section «conservation de la nature» du règle-
ment (CEE) n° 1872/84 (') doit être étendue en vue de permettre la réalisation des objectifs précités; il ne
serait ni logique ni souhaitable d'en limiter la portée aux espèces couvertes par la «directive concernant les
oiseaux»; la Commission présentera des propositions ad hoc. La contribution que pourraient apporter d'au-
tres politiques communautaires à la réalisation des objectifs de la conservation de la nature sera également
importante; la Commission gardera à l'esprit les possibilités d'extension des actions de ce type au fur et à
mesure que la politique agricole commune sera adaptée aux besoins actuels.
C) JO n° L 103 du 25. 4. 1979.
O JO n° L 384 du 31. 12. 1982.'
O COM(85) 333 du 13. 7. 1985.
O COM(85) 750 du 18. 12. 1985.
(s) COM(85) 188 final.
(') JO n° L 175 du 5. 7. 1985.
O JO n° L 176 du 13. 7. 1984.
N° C 70/32 Journal officiel des Communautés européennes 18.3.87
5.1.8. Un cadre communautaire pour la protection de la nature impliquera la participation non seule-
ment des organisations et services chargés de l'environnement mais de groupes d'intérêts beaucoup plus
vastes parmi lesquels l'industrie, le commerce et l'agriculture. Avant tout, il faut aboutir i une meilleure
prise de conscience et compréhension des problèmes et avoir la volonté d'agir dans un domaine où les
intérêts économiques immédiats ne sont que rarement servis par de telles actions. C'est pourquoi, et aussi
en raison de son importance intrinsèque et du large soutien du public, que le thème de la protection de la
nature constituera un élément prédominant des activités à entreprendre au cours de l'année européenne de
l'environnement.
5.1.9. Dans le chapitre sur l'environnement du programme de la Commission pour 1985, la Commission
déclarait:
«L'amélioration de la qualité de la vie passe aussi par le respect de la vie animale dans les États
membres et dans les relations que ceux-ci entretiennent avec le reste du monde. Les débats périodiques
concernant les méthodes de chasse des bébés phoques ne doivent pas masquer l'ampleur des questions
soulevées par l'exploitation de la condition animale en Europe: expérimentations animales, industriali-
sation des méthodes de production, d'échanges, de transformation des animaux destinés à la consom-
mation. La Commission examinera l'ensemble des mesures qui peuvent être prises dans ces domaines.»
Il sera important, dans le contexte du quatrième programme d'action, de donner un peu de chair à cette
brève déclaration.
5.1.10. Les priorités comprendront l'amélioration de la mise en œuvre des directives communautaires en
vigueur concernant la protection des animaux et, s'il y a lieu, la proposition de nouvelles mesures commu-
nautaires, par exemple pour la protection des animaux de laboratoire et le maintien des conditions de vie
applicables pour les animaux d'élevage.
5.2. Protection du sol
5.2.1. Il est de plus en plus admis que la protection du sol est un domaine auquel une attention particu-
lière doit être accordée. Cela résulte, en premier lieu, de la prise de conscience des menaces croissantes qui
pèsent sur le sol et de l'étendue des dommages subis. En second lieu, comme il l'a été examiné au chapitre
3, il est clair qu'une politique satisfaisante en matière de lutte antipollution ne peut pas se limiter à une
approche sectorielle et que, en ce qui concerne le sol, des actions limitées uniquement à la gestion des
déchets ne permettront pas à elles seules d'assurer la protection nécessaire. Quant à l'érosion des sols, les
efforts accomplis pour maintenir l'élevage en vertu de la directive relative aux zones défavorisées (l) et
certaines mesures plus spécifiques concernant la lutte contre les incendies ont contribué à résoudre ce
problème.
5.2.2. Cependant, il n'est pas facile d'assurer la protection du sol, étant donné qu'il s'agit d'un milieu
complexe qui a de multiples interrelations avec d'autres milieux (et vice versa) et qui a de multiples fonc-
tions (par exemple réservoir et filtre pour l'eau, réservoir de matières premières minérales, base de certaines
activités humaines).
5.2.3. Les menaces qui pèsent sur le sol peuvent être réparties en trois catégories:
— contamination par des substances dangereuses (ou par des substances ayant une faible biodégradabilité)
de différentes origines (déchets urbains, agricoles ou industriels; produits agrochimiques, dépôts acides,
etc.),
— dégradation de la structure physique ou chimique; érosion, dangers naturels, compactage en raison de
l'utilisation d'engins lourds,
— usages impropres et gaspillage résultant des activités exigeant de l'espace.
5.2.4. Pour tenir compte de ces caractéristiques et pour répondre à ces menaces, il est nécessaire de
prévoir une approche globale de la protection du sol.
5.2.5. La Commission entamera donc sous peu les travaux nécessaires pour mettre au point une
approche communautaire générale venant compléter les efforts déjà accomplis. Dans ce cadre, la Commis-
sion présentera des propositions d'action spécifique s'attaquant aux trois principales causes de la dégrada-
tion du sol: contamination, dégradation physique et usage impropre du sol; ces propositions auront pour
objectifs:
— de renforcer les arrangements concernant la coordination des politiques en vue de garantir que la
protection du sol est mieux prise en considération, en particulier dans les politiques agricole et régio-
nale de la Communauté,
— de réduire les dommages causés par l'agriculture à l'infrastructure écologique grâce à la proposition de
mesures (dans le contexte de la réforme de la politique agricole commune) visant à encourager la mise
en place de systèmes d'élevage moins intensif, à réduire l'utilisation des produits chimiques agricoles et
à assurer une bonne gestion des déchets agricoles (notamment ceux provenant des unités d'élevage
intensif — voir également point 2.3),
C) Directive 75/268/CEE du JO n° L 172 du 3. 7. 1975.
18.3.87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 70/33
— de prévenir l'érosion du sol et un écoulement rapide des eaux (y compris l'identification et l'établisse-
ment de cartes des sols rapidement érodables dans la Communauté),
— d'identifier et de nettoyer les sites de décharge de déchets pollués; d'encourager la récupération et la
réutilisation des terres contaminées ou abandonnées (par exemple anciens sites industriels, terrains d'ex-
ploitation de mines) et de réduire les risques courus par le sol en raison des pratiques actuelles d'élimi-
nation des déchets,
— d'encourager le développement de techniques innovatrices de protection des sols et le transfert du
savoir-faire existant.
5.2.6. En outre, il faut noter que les mesures proposées en vue de réduire les émissions polluantes dans
l'air (point 4.1) et de protéger les eaux de surface et souterraines (point 4.2) contribueront également à la
protection du sol. De plus, le sol sera au centre des actions entreprises en matière de gestion de l'environ-
nement dans les zones urbaines ou dans les zones côtières et de montagne (point 5.4).
5.3. Gestion des déchets
5.3.1. La Communauté produit plus de deux milliards de tonnes de déchets chaque année, dont 80 %
sont réutilisables ou recyclables sous forme de matières premières ou d'énergie; certains d'entre eux sont
toxiques ou dangereux et d'autres pourraient être évités grâce à l'utilisation de processus de production
améliorés dans l'industrie et dans l'agriculture. La quantité de déchets s'accroît constamment. Les trois
quarts des déchets sont éliminés dans le sol et, dans de trop nombreux cas, sans avoir été ensevelis comme
il convient.
5.3.2. L'emploi de nouvelles technologies doit être encouragé pour que cette situation s'améliore et la
Commission a récemment décidé de lancer une première série d'actions de soutien des technologies propres
en vertu du règlement (CEE) n° 1872/84 du Conseil relatif à des actions communautaires pour l'environne-
ment (ACE) ('). Il est clair que toute action visant à encourager le développement de nouvelles technolo-
gies, associée à la création des conditions de marché propres à une approche plus rationnelle de la gestion
des déchets, mènerait à une meilleure utilisation des ressources, à des avantages économiques et "à une
amélioration de l'emploi, ainsi qu'à une nette limitation de la dépendance vis-à-vis des importations, et à
une réduction des risques de pollution.
5.3.3. Le second programme d'action en matière d'environnement, adopté par le Conseil le 17 mai
1977 (2), exposait une stratégie communautaire de «gestion des déchets au moyen d'une politique de
prévention, de recyclage et d'élimination». Ce programme était axé sur trois grands thèmes: la réduction du
volume de déchets, l'intensification du recyclage et de la réutilisation et l'élimination sûre des déchets
inévitables. Les objectifs de cette stratégie ont été confirmés dans le cadre du troisième programme d'action
adopté en février 1983 et resteront valables pendant toute la durée du quatrième.
5.3.4. Sous la première rubrique, la prévention des déchets, de nouvelles mesures seront prises pour
développer le programme «technologies propres» prévu par le règlement du Conseil ACE. L'expérience
acquise au cours du premier cycle d'opérations ACE dans le domaine des technologies propres sera revue
et des propositions seront faites pour la poursuite et l'extension de l'action dans le cadre de l'ACE. Il sera
proposé, en particulier, d'étendre le programme «technologies propres» aux technologies utilisées dans des
domaines non encore couverts par la réglementation et au secteur plus vaste de la gestion des déchets. Des
travaux seront également entrepris pour définir les critères applicables aux «produits propres», c'est-à-dire
aux produits qui ne donnent pas lieu à la formation de déchets au stade de l'élimination.
5.3.5. En ce qui concerne la deuxième rubrique, «le recyclage et la réutilisation des déchets», il va de soi
que les forces du marché continueront à jouer un rôle important. Néanmoins, la Communauté pourra
peut-être apporter son aide, notamment en:
— fixant des objectifs réalistes en tant que cibles à atteindre,
— en promouvant des projets de recherche et de démonstration dans le domaine du recyclage des déchets,
— en encourageant l'évaluation des coûts et avantages des options alternatives en matière de gestion des
déchets,
— en établissant des mécanismes financiers destinés à mettre en œuvre le principe du pollueur payeur [et à
encourager ainsi le recyclage et la réutilisation (voir point 2.5)],
(') JOn°L 176 du 13.7. 1984.
O JO n° C 139 du 13. 6. 1977.
N° C 70/34 Journal officiel des Communautés européennes 18.3. 87
— en utilisant des instruments économiques pour encourager le tri et le recyclage de certains déchets,
— en élaborant des programmes d'échange d'informations et d'information du consommateur pour encou-
rager le recyclage des produits.
5.3.6 En ce qui concerne la troisième rubrique, l'élimination sûre des déchets, la Commission devra
compléter la série actuelle de directives par d'autres concernant des domaines précis, par exemple les batte-
ries, les PCB (pour résoudre le problème de l'utilisation des PCB dans les transformateurs), les solvants,
etc. De nouvelles révisions de la liste des substances couvertes par la directive concernant les déchets «toxi-
ques et dangereux» (directive 78/319/CEE) (*) seront nécessaires. Les travaux concernant la question de la
responsabilité civile et de l'assurance dans le transport transfrontalier de ces déchets se poursuivront et des
propositions seront présentées. La question du nettoyage des sites ayant fait l'objet de décharges sauvages
dans le passé sera examinée, de même que l'intervention éventuelle des Fonds de la Communauté, tel que
le Fonds de développement régional.
5.3.7. À la suite de l'accident du Mont-Louis en 1984, la Commission a répondu à l'invitation du Parle-
ment européen et a examiné en détail l'ensemble de la question de la réglementation régissant le transport
des matières et déchets dangereux. Un rapport complet sera adressé sous peu au Conseil et montrera que la
Commission envisage de présenter des propositions assurant l'application, par le biais de la législation
communautaire, des dispositions des accords internationaux régissant le transport de ces matières à la fois
dans le trafic communautaire interne et le trafic international; ces propositions couvriront les substances et
déchets dangereux ainsi que les matières nucléaires. En outre, la Commission présentera des propositions
au Conseil concernant l'harmonisation des prescriptions en matière de formation des conducteurs de véhi-
cules transportant des substances dangereuses, y compris les déchets.
5.3.8. Enfin, la Commission a l'intention de présenter une communication au Conseil sur le thème de la
gestion des déchets dans le but de proposer un cadre pratique pour assurer une gestion plus rationnelle des
déchets et en particulier pour encourager le recyclage. La Commission estime que, parmi toutes les actions
nécessaires dans le domaine de la gestion des déchets, la plus importante à long terme serait peut-être
d'atteindre un taux de réutilisation et de recyclage des déchets beaucoup plus élevé qu'il ne l'est actuelle-
ment dans tous les États membres et pour la plupart des très nombreux types de déchets produits.
5.3.9. Cette évolution permettrait d'économiser les ressources, de réduire la pollution et de limiter l'utili-
sation du sol pour l'élimination des déchets. Par ailleurs, sous réserve que les conditions économiques le
permettent, les prqgrès réalisés dans le sens d'une réutilisation et d'un recyclage accrus des déchets pour-
raient contribuer à une meilleure croissance économique et à la création d'emplois. L'année européenne de
l'environnement offre la possibilité de lancer des actions de ce type et la Commission envisage de placer
parmi les grands thèmes à aborder au cours de cette année la promotion des technologies propres ou
produisant peu de déchets, le recyclage et, d'une façon générale, la gestion améliorée des déchets.
5.3.10. Cependant, il est extrêmement difficile de réaliser des progrès concrets dans ce domaine. Chaque
type de déchet offre différentes possibilités et pose différents problèmes. La nature des déchets produits et
la façon dont certains déchets se présentent (par exemple sous une forme plus ou moins accessible ou
intimement liée ou combinée à d'autres substances) influent sur les options possibles. II existe des possibi-
lités de choix; dans de nombreux cas, plusieurs solutions se présentent, tout comme les substances toxiques
ou dangereuses peuvent être remplacées par des substances présentant moins de risques, qu'il s'agisse des
produits ou des procédés. Tout cela dépend beaucoup de la conception et du contenu du produit (étant
donné que, virtuellement, tous les produits finiront par entrer dans le flux de déchets), du choix des
procédés utilisés, des arrangements pris pour le recyclage des matières à l'intérieur de l'installation (techno-
logies propres, systèmes en circuit fermé) et de nombreux autres facteurs.
5.3.11. Cela dépend beaucoup également de la mesure dans laquelle des moyens nouveaux et innova-
teurs peuvent être mis en œuvre pour résoudre les problèmes de gestion de déchets, notamment des techni-
ques améliorées de manutention, de tri, de traitement, de transformation, de réutilisation, de recyclage, de
détoxification et d'élimination des déchets de toutes sortes. Les échanges de déchets et la disponibilité de
données concernant ces déchets peuvent également jouer un rôle. Cependant, finalement, le facteur le plus
important est la mesure dans laquelle des pratiques, des procédures et des procédés nouveaux et plus favo-
rables à l'environnement sont, ou pourront devenir à long terme, attrayants du point de vue économique. Si
tel est le cas, il n'y a aucun doute que les entreprises de gestion des déchets de la Communauté pourront
relever le défi.
(') JO n° L 84 du 31. 3. 1978, p. 43.
18.3.87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 70/35
5.3.12. Dans sa communication, la Commission s'efforcera de tenir compte de tous ces facteurs en cher-
chant à établir une base rationnelle pour la gestion des déchets dans la Communauté, grâce à la définition
d'objectifs réalistes (notamment pour le recyclage). Si ses moyens le lui permettent, la Commission espère
transmettre ce document au Conseil au début de la période couverte par le quatrième programme d'action
en matière d'environnement.
5.4. Zones urbaines, côtières et de montagne
5.4.1. Dans tous les États membres les zones urbaines ont connu au cours de la dernière décennie des
transformations importantes et rapides et cette mutation se poursuivra dans un avenir prévisible. Dans
certains pays, l'urbanisation rapide résultant d'une migration de la campagne vers la ville et, maintenant,
l'accroissement de la population elle-même ont donné lieu à des problèmes de logement, à un déséquilibre
entre offre et demande d'emploi, à une infrastructure et des services urbains inadéquats et surchargés et à
une diminution de la qualité de l'environnement. Dans d'autres, l'urbanisation a entraîné une sous-urbani-
sation et souvent une contre-urbanisation ou une décentralisation. La population et les investisseurs ont
recherché des endroits éloignés des anciennes conurbations industrielles, sérieusement affectées par les
transformations structurelles de l'économie qui ont laissé après elles un taux élevé de chômage, des sites
abandonnés ou contaminés, une infrastructure et un parc immobilier vieillissants.
5.4.2. Dans de nombreuses zones urbaines, le déclin économique et les difficultés propres à ces zones
ont entraîné une dégradation des conditions de vie et de travail des habitants. Il en résulte que, dans de
nombreuses villes européennes, la situation est telle qu'en 1985 les conditions sont nettement pires qu'il y a
10 ou 15 ans. Une priorité accrue doit être accordée aux problèmes d'environnement urbain dans la poli-
tique communautaire de l'environnement. De nouvelles initiatives ont été prises dans des villes comme
Naples et Belfast, initiatives axées sur le développement économique et surtout sur la mise en place de
l'infrastructure indispensable.
5.4.3. Ces programmes pourraient être étendus à d'autres zones urbaines en déclin et devraient être
complétés par des programmes environnementaux détaillés. Les actions à entreprendre pourraient
comprendre la restauration des terres abandonnées et contaminées, la création de parcs et autres sites
paysagers, le traitement des intrusions visuelles et des mesures de réhabilitation d'anciens bâtiments. Ces
activités contribueront à elles seules à stimuler l'économie et à jeter les bases d'une renaissance
économique.
5.4.4. Cependant, il s'agit d'un problème d'une vaste ampleur. Par exemple, les récents travaux entrepris
par la Commission montrent qu'il faut aux secteurs public et privé des ressources de l'ordre de 1 000
millions d'Écus par an sur douze ans pour «nettoyer» les terres contaminées par d'anciennes activités indus-
trielles, avant qu'elles puissent être réuùlisées. D'autres améliorations urbaines peuvent également entraîner
d'importantes dépenses. Par ailleurs, dans les zones défavorisées telles que celles décrites ci-avant, l'insuffi-
sance des ressources peut signifier que même l'application de la législation communautaire en matière d'en-
vironnement risque de poser des problèmes.
5.4.5. Cette situation constitue un défi pour les fonds structurels des États membres et de la Commu-
nauté en termes de ressources. Le programme de recherche et de développement de la Communauté relatif
aux nouvelles technologies doit donc avoir pour priorité le développement de méthodes de «nettoyage»
plus efficaces et de technologies préventives plus propres qui contribueront largement à l'amélioration de la
qualité de la vie dans les villes et stimuleront le secteur économique de la lutte contre la pollution.
5.4.6. La Commission a déjà fait savoir dans sa communication COM(86) 76 qu'elle avait l'intention de
présenter un projet de programme communautaire dans le cadre du Fonds de développement régional en
vue d'aider les zones défavorisées de la Communauté à appliquer les directives communautaires en matière
d'environnement.
Cependant, il en faudra beaucoup plus pour réellement résoudre les problèmes auxquels sont confrontées
les zones urbaines. Une priorité consistera à examiner dans quelle mesure les fonds structurels actuels de la
Communauté, notamment le Fonds de développement régional, pourraient être orientés vers des
programmes d'environnement couvrant les centres de villes. Il est possible, toutefois, qu'une source finan-
cière séparée soit nécessaire pour permettre à la Communauté de participer, parallèlement aux pouvoirs
publics et à l'industrie locale, à des projets de rénovation des villes qui tiendront pleinement compte à la
fois des besoins environnementaux et de ceux de la politique régionale.
5.4.7. La Commission soumettra au Conseil un rapport dans lequel elle examinera comment les secteurs
public et privé et d'autres secteurs intéressés peuvent collaborer à la réhabilitation de certaines zones
urbaines et contribuer ainsi à soutenir leur développement économique. À cet égard, le programme de
«projets de démonstration» relatif aux possibilités de création d'emplois offertes par les mesures environne-
mentales (voir point 2.4) devrait jouer un grand rôle. La réhabilitation urbaine constituera un thème impor-
tant de l'année européenne de l'environnement.
N° C 70/36 Journal officiel des Communautés européennes 18. 3. 87
5.4.8. Les travaux concernant l'aménagement et la gestion écologique du littoral européen, menés par la
Commission dans le cadre du programme d'action précédent, ainsi que les travaux menés dans le même
domaine par différents organismes internationaux, ont permis d'identifier les problèmes spécifiques des
zones côtières et mis en évidence l'urgence de la mise en œuvre de solutions au niveau international. En
particulier, la Commission a soutenu dès le début les travaux de la conférence des régions périphériques
maritimes et la charte européenne du littoral est le résultat de cet effort commun. Le Parlement européen a
suivi avec attention ces travaux et a demandé à la Commission de mener sa politique et ses actions dans ce
domaine dans l'esprit de la charte (')•
5.4.9. Il est évidemment essentiel pour les zones côtières elles-mêmes qu'il soit répondu à cette demande.
Agir ainsi est évidemment dans leur propre intérêt environnemental, mais (étant donné qu'il arrive souvent
que leur principal capital économique soit précisément la qualité et les ressources de leur environnement)
c'est aussi agir dans leur propre intérêt économique. Pour sa part, la Commission a l'intention de tenir
pleinement compte des principes de la charte européenne du littoral lors de la mise en oeuvre dés politiques
communautaires correspondantes. En outre, la Commission entreprendra d'autres études concernant l'ap-
plication pratique de la charte et en publiera les résultats.
5.4.10. Les problèmes rencontrés dans les zones de montagne sont similaires, de par leur nature même, à
ceux des zones côtières: elles doivent remplir plusieurs fonctions souvent contradictoires, elles doivent
garantir le bien-être de la population locale, accueillir un nombre croissant de touristes venant de toutes les
régions d'Europe et en même temps protéger les habitats de la faune et de la flore sauvages. Par ailleurs,
les mesures communautaires, prises dans le cadre de la politique agricole commune, ont pendant plus d'une
décennie contribué à transformer le paysage des zones de montagne. Les récentes propositions soumises
par la Commission au Conseil en vue de compléter et d'adapter la directive portant sur les aides à accorder
aux agriculteurs de ces régions (*) doit contribuer au maintien des habitats valables et assurer le revenu des
agriculteurs.
6. RECHERCHE
6.1. Depuis 1973, le programme d'action des Communautés en matière d'environnement a été appuyé
par une série de programmes de recherche pluriannuels environnementaux. Les buts principaux de la
recherche communautaire en matière d'environnement sont les suivants:
— fournir des données scientifiques techniques nécessaires à la mise en œuvre directe du programme d'ac-
tion dans le domaine de l'environnement,
— aborder les problèmes environnementaux à plus long terme, pour préparer ainsi la voie à la conception
de politiques de prévention et d'anticipation, tenant compte de l'évolution environnementale prévisible
et fournir les moyens d'évaluer l'efficacité des politiques actuelles en matière d'environnement,
— servir d'instrument pour renforcer encore, au niveau communautaire, la coordination des activités de
recherche nationales dans le domaine de l'environnement, afin d'améliorer la productivité de l'effort
global grâce à l'encouragement des projets conjoints, à la suppression des doubles emplois et à l'identi-
fication des lacunes de la recherche.
6.2. Des efforts continuels sont entrepris par le biais du programme d'action de recherche afin d'assurer
une coordination efficace dans les différentes activités couvertes par des contrats de recherche, les actions
concerties ou les recherches internes menés par le Centre commun de recherche (CCR). Divers
programmes de recherche, relevant du programme cadre des Communautés en matière de recherche et
développement, tels que le recyclage des déchets et des matériaux bruts secondaires, contribue en outre à la
mise en œuvre du programme d'action environnemental. La nouvelle proposition relative au deuxième
programme cadre de la recherche et du développement (1987-1991) prévoit un renforcement de la
recherche environnementale.
6.3. Le programme de recherche de l'environnement couvre quatre grands domaines:
— la protection de l'environnement en tant que telle — incluant parmi les divers sujets, les effets sanitaires
et écologiques des polluants, l'impact des produits chimiques, la qualité de l'air, de l'eau et du sol, les
études sur les déchets et sur les technologies de réduction des émissions,
— les risques climatologiques et naturels, posant des problèmes à long terme, tels que les possibles change-
ments climatiques dus à l'augmentation des concentrations du CO2 dans l'atmosphère,
— les risques technologiques majeurs, tels que la libération accidentelle de produits dangereux à partir de
processus industriels,
— la télédétection spatiale.
(•) J O n ° C 182 du 19. 7. 1982.
(') Directive sur l'agriculture de montagne et de certaines zones défavorisées (direaive 268/75/CEE).
18.3.87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 70/37
6.4. Le quatrième programme de recherche de l'environnement couvrant les contrats de recherche et les
actions concertées (1986-1990) a été adopté par le Conseil le 10 juin 1986. Il prévoit l'allocation d'un total
de 75 millions d'Écus: pour la recherche sur la protection de l'environnement (55 millions d'Écus), la
climatologie et les risques naturels (17 millions d'Écus) et les risques technologiques majeurs (3 millions
d'Écus).
6.5. Le programme en cours du Centre commun de recherche (1986/1987) et les révisions proposées
pour sa dernière année comprennent des travaux dans les domaines de la protection de l'environnement,
des risques industriels et la télédétection spatiale.
Il recouvre, à la lumière des capacités et des compétences disponibles, les tâches spécifiques suivantes:
— faire office de centre de coordination pour certains problèmes environnementaux ayant un impact à
court terme sur les travaux de réglementation de la Commission,
— poursuivre les études à moyen et à long terme sur l'évolution des phénomènes environnementaux et
pour confirmer le rôle du CCR dans la recherche européenne sur l'environnement,
— fournir un soutien scientifique aux autres services de la Commission pour la mise en œuvre des direc-
tives du Conseil (par exemple ECDIN, laboratoire central pour la pollution atmosphérique).
6.6. Par l'adoption et la mise en œuvre de ces programmes tous les efforts ont été faits en vue de lier la
recherche, dans la mesure du possible, aux besoins des programmes d'action environnementaux (comme
reconnus lors d'une récente évaluation des programmes de recherche par un groupe d'experts indépen-
dants). Tous les efforts devront être poursuivis à l'avenir en vue d'améliorer cette coopération et de garder
en vue les liens entre la recherche et le développement de la politique en environnement.
7. ACTION AU NIVEAU INTERNATIONAL
7.1. Action en coopération avec les organisations internationales et les pays tiers
7.1.1. Il devient de plus en plus évident que de nombreux problèmes d'environnement importants pour la
Communauté ne peuvent pas être traités avec efficacité au niveau local, régional, national ou même
communautaire. De par leur nature, certains de ces problèmes ont un caractère international (ou même
global). Il est donc essentiel qu'ils soient abordés à ces niveaux. Cela implique la nécessité pour la Commu-
nauté et ses États membres de participer activement à l'action internationale entreprise pour la protection
de l'environnement.
7.1.2. En fait, l'importance de la dimension internationale des travaux de la Communauté dans le
domaine de l'environnement a toujours été soulignée et s'est accentuée au cours des dernières années. Le
Conseil européen de mars 1985, en invitant le Conseil, ainsi que la Commission, «à tout mettre en œuvre
pour que les années à venir soient marquées par des progrès significatifs dans l'action communautaire pour
la protection de l'environnement» a clairement indiqué que cet effort devait être accompli non seulement
en Europe, mais aussi «dans le monde». Le programme de la Commission a également mis l'accent sur
l'importance des activités internationales dans le domaine de l'environnement.
7.1.3. Ces activités impliquent une collaboration croissante de la Communauté avec de nombreuses orga-
nisations internationales; le développement de la participation aux multiples accords internationaux adoptés
en tant qu'action internationale dans le domaine de l'environnement et de la politique communautaire de
l'environnement s'est également accéléré. Cette participation exige une coopération plus étroite entre le
Conseil et la Commission qui représente la Communauté.
7.1.4. Lorsque la Commission négocie pour le compte de la Communauté, elle le fait en conformité avec
! les directives arrêtées par le Conseil. Lorsque les États membres participent à une convention, ils peuvent
avoir à agir dans les limites d'une position commune fixée par le Conseil. La fixation préalable d'une
position communautaire ou commune peut présenter des difficultés. La Commission continuera comme
dans le passé à présenter dès que possible, s'il y a lieu, des propositions pour la négociation de mandats ou
pour l'adoption de positions communes. Le but sera d'éviter des positions inacceptables découlant des
négociations internationales et de faciliter en même temps les processus de prise de décision au sein des
organismes internationaux concernés.
7.1.5. Il est devenu de plus en plus important au niveau communautaire de résoudre ces problèmes, de
façon satisfaisante, étant donné que la portée et l'importance d'une action internationale pour la politique
communautaire de l'environnement se sont accrues. Cependant, l'importance accrue d'une action interna-
tionale a une autre conséquence. Il va de soi que la Communauté et ses États membres doivent intensifier
leur participation aux travaux des organisations internationales (et, s'il y a lieu, leur contribution finan-
cière) et à la mise en œuvre effective des conventions et protocoles internationaux visant la protection de
l'environnement.
N° C 70/38 Journal officiel des Communautés européennes 18.3.87
7.1.6. En pratique, la Commission estime qu'outre les priorités internationales indiquées dans d'autres
parties du présent programme d'action ('), certains autres points devront être développés; il s'agit notam-
ment:
— de renforcer la participation communautaire à la protection des mers régionales (en particulier la parti-
cipation de la Communauté aux conventions d'Helsinki et d'Oslo est indispensable et, s'il y a lieu, aux
conventions conclues dans le cadre du Programme des Nations unies pour l'environnement concernant
les mers régionales),
— assurer le respect par la Communauté et les États membres des principes fixés dans la convention sur le
droit de la mer (1982) en ce qui concerne la protection du milieu marin,
— participer à la convention de Londres sur les déversements en mer (voir point 4.2.2),
— engager davantage la Communauté dans les travaux de la convention sur la conservation de la faune et
de la flore marines de l'Antarctique (CCAMLR) (2) et coordonner de façon plus efficace les positions
des États membres parties au traité de l'Antarctique de 1959 en vue d'arriver à une meilleure protection
de l'écosystème exceptionnel de l'Antarctique,
— participer à la convention du Conseil de l'Europe pour la protection des vertébrés utilisés pour les
expériences de laboratoires et à d'autres fins scientifiques,
— contribuer aux travaux de la Commission mondiale pour l'environnement et le développement,
— en concertation avec les États membres, accroître le soutien accordé à certaines organisations interna-
tionales concernées par les problèmes de protection de l'environnement, de population et de développe-
ment soutenu (par exemple PNUE, PNUD, FNUAP, FAO, OCDE, ECE/Genève),
— encourager les organisations internationales (telles que l'AELE, le Conseil de l'Europe, le PNUE,
l'OMS, etc.), et les pays tiers à participer à l'année européenne de l'environnement.
7.1.7. L'intégration de la dimension écologique dans d'autres politiques est également d'une grande
importance dans le cadre des activités internationales de la Communauté. Par exemple, la Communauté:
— doit jouer un rôle important dans le cadre de l'association internationale des bois tropicaux pour veiller
à ce que la priorité soit, accordée aux problèmes de conservation,
— doit également s'efforcer de promouvoir des mesures pratiques de conservation dans les organisations
régionales de la pêche ou de la conservation des ressources marines, par exemple la convention sur la
conservation de la faune et de la flore marines de l'Antarctique ou l'organisation des pêches de l'Atlan-
tique Nord.
7.1.8. L'inobservation par certains pays du moratoire sur la pêche commerciale à la baleine, arrêté en
1982 par la commission baleinière internationale, est un sujet de grande inquiétude pour la Communauté,
qui a adopté en 1981 un règlement (CEE) n° 348/81 du Conseil, du 20 janvier 1981 ('), relatif aux impor-
tations dans la Communauté de produits issus des cétacés et en 1982 le règlement (CEE) n° 3626/82 du
Conseil, du 3 décembre 1982 (4), concernant l'application de la convention de Washington qui couvre
également les cétacés. La Commission doit faire tous ces efforts, par les voies diplomatiques ou d'autres
moyens, pour assurer l'observation par tous les pays du moratoire sur la pêche commerciale à la baleine.
7.1.9. Enfin, la Commission attache une grande importance aux rapports bilatéraux noués avec certains
pays tiers, notamment avec les pays de l'Association européenne de libre-échange, les États-Unis d'Amé-
rique, le Canada et le Japon. Ces rapports, qui sont habituellement axés en grande partie sur les échanges
d'informations concernant les stratégies adoptées et la législation, peuvent faciliter une compréhension
mutuelle en encourageant l'harmonisation des approches au niveau international et en contribuant au
succès de la négociation des accords internationaux.
7.2. Coopération avec les pays en développement en matière de problèmes d'environnement
7.2.1. Les principaux problèmes environnementaux du tiers monde, désertification, déforestation tropi-
cale, explosion démographique dans les zones urbaines et rurales, détérioration de la flore et de la faune
sauvages et diminution de la diversité génétique sont parmi les problèmes d'environnement les plus décou-
rageants et potentiellement les plus dangereux. La politique communautaire de développement s'efforce de
combattre la détérioration croissante des ressources naturelles grâce à la mise en oeuvre de programmes
d'action tenant mieux compte qu'auparavant des facteurs environnementaux.
(') Voir paragraphes 4.1.9, 4.2.6, 4.2.7, 4.3.4, 4.3.7, 4.3.8, 4.3.9, 4.4.8, 5.1.6 et 5.3.7.
(a) Le 4 septembre 1981, le Conseil a adopté une décision concernant la conclusion par la Communauté de la convention
sur la conservation de la faune et de la flore marines de l'Antarctique (81/691/CEE; JO n° L 252 du 5. 9. 1981).
O JO n° L 39 du 12. 2. 1981, p. 1.
O JO n° L 384 du 31. 12. 1982, p. 1.
18.3.87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 70/39
7.2.2. Une attention particulière a déjà été accordée aux problèmes de désertification et de conservation
des ressources en Afrique, qu'il est indispensable-de résoudre pour assurer à long terme le développement
agricole et rural soutenu de certains pays [voir COM(86) 16 final] (*).
7.2.3. Plus généralement, l'importance des forêts, en particulier, fait qu'il est nécessaire de mettre davan-
tage l'accent sur des programmes de développement et de coopération communautaires. Les forêts tropi-
cales sont l'une des ressources naturelles les plus précieuses de la terre. Au cours de l'histoire, elles ont été
une source indispensable d'aliments, de combustible, d'abris, de médicaments, et de nombreux autres
produits. Elles contribuent à la subsistance des populations et de leur environnement en protégeant les
ressources du sol et de l'eau; elles ont une profonde influence sur le climat et sur les grands cycles naturels;
on estime qu'elles contiennent 50 % des espèces mondiales végétales et animales. C'est justement parce que
les forêts tropicales présentent tant d'intérêt pour la population que le taux alarmant de déforestation
suscite une grande inquiétude.
7.2.4. La vie de plus d'un milliard d'habitants des pays en voie de développement, notamment des déshé-
rités des zones urbaines et rurales, est brisée par des inondations périodiques, la pénurie de bois de chauf-
fage, la dégradation du sol et de l'eau et la productivité agricole réduite, phénomènes causés en totalité ou
en partie par la déforestation. Les scientifiques estiment qu'à peu près 40 % des forêts tropicales humides
biologiquement riches ont été déjà défrichées ou dégradées. Environ 11 millions d'hectares sont perdus
chaque année. Dans de nombreux pays en voie de développement, les forêts tropicales vont disparaître
complètement dans les deux ou trois prochaines décennies si la tendance actuelle se poursuit.
7.2.5. L'action à mener pour renverser cette tendance a récemment été identifiée par l'Organisation des
Nations unies pour l'alimention et l'agriculture (FAO) et par une task force internationale sur les forêts
tropicales instituée par le World Resources Institute, la Banque mondiale et le programme des Nations unies
pour le développement. La Commission a un rôle particulier à jouer, en soutien des objectifs définis, par
l'intermédiaire de ses politiques et programmes de coopération en matière de développement. Sa contribu-
tion doit comprendre une participation active à l'association internationale des bois tropicaux de nature à
faciliter la réalisation des objectifs définis en matière de conservation, un réexamen des politiques de la
Communauté et des États membres en matière d'aides et d'échanges sous l'angle de leur impact sur la
conservation des forêts tropicales et la mise en œuvre d'un code de bonne conduite volontaire à suivre par
les sociétés forestières établies dans la Communauté pour que les importations de bois durs tropicaux
proviennent exclusivement des concessions appliquant des politiques de gestion écologique positive (notam-
ment l'acceptation de l'obligation de renouveler et de reboiser ainsi qui de restaurer les terres et paysages
détériorés).
La Commission présentera des propositions appropriées en vue d'encourager ces actions.
7.2.6. Cependant, vu l'ampleur du problème, l'effort communautaire ne suffira pas à lui seul. Il faut
prévoir une coopération internationale de plus en plus étroite, des ressources financières plus importantes et
mieux utilisées, un réexamen des politiques adoptées par le monde industriel en matière d'échanges, de prix
et de développement et, plus généralement, un net changement d'attitude. Ces problèmes seront également
au centre des activités de la commission mondiale pour l'environnement et le développement. La réunion à
Bruxelles de la Communauté et de la commission mondiale au cours de laquelle les deux organismes discu-
teront de leur projet de rapport constituera un événement important du début de l'année européenne de
l'environnement et fournira à la Communauté l'occasion de participer activement aux discussions concer-
nant des problèmes environnementaux majeurs.
7.2.7. La troisième convention de Lomé, la communication de la Commission au Conseil de 1984
concernant les relations entre l'environnement et le développement (2) et la résolution du Conseil de 1984
relative au développement et à l'environnement (J) montrent clairement la volonté de la Communauté de
traiter la protection de l'environnement et la conservation des ressources naturelles comme faisant partie
intégrante d'un développement soutenu. La poursuite de l'effort permettra de traduire dans la pratique cet
engagement par la mise en œuvre de politiques communautaires d'aide au développement.
7.2.8. Dans ce contexte, le plan d'action européen visant à combattre la désertification et sauvegarder les
ressources naturelles en Afrique, qui a été adopté par une résolution du Conseil d'avril 1986 (^ ) prend un
relief particulier. Ce plan d'action unira les efforts financiers et techniques de la Communauté et des États
membres. Vu l'ampleur de l'action envisagée, sa mise en œuvre exigera une étroite coordination entre les
pays bénéficiaires, les organisations régionales et internationales, les États membres et la Commission ainsi
que d'autres donateurs et certaines organisations non gouvernementales. À cet effet, la Commission utili-
sera pleinement tous les instruments dont elle dispose et s'efforcera d'améliorer lé mécanisme de coordina-
tion existant de sorte qu'un programme cohérent et durable puisse être mis en œuvre grâce à la mobilisa-
tion des différentes ressources.
(') COM(86) 16 du 22. 1. 1986.
0 COM(84) 605 du 31. 10. 1984.
(>) JO n° C 272 du 12. 10. 1984.
(4) PV-Cons. 17 Dcvgen 31.
N° C 70/40 Journal officiel des Communautés européennes 18.3.87
7.2.9. Par ailleurs, compte tenu des relations qui existent entre conservation, population, développement
et environnement, la Communauté aidera les pays du tiers monde à atteindre un développement durable en
appliquant des stratégies nationales appropriées en matière de conservation et soutiendra leur politique
démographique à leur demande et en conformité avec les procédures d'aide déjà établies. Cela peut inclure
le renforcement des capacités nationales en matière de planification démographique (recensement, études
démographiques), la mise en exploitation de terres pour l'agriculture et l'élevage (migration interne) et
certaines mesures dans le domaine de l'éducation et de la santé, notamment le développement de la protec-
tion de la mère et de l'enfant, ce qui inclut le planning familial. La Commission présentera sous peu des
propositions appropriées. Il est clair que les activités de la Communauté au sein des organisations interna-
tionales intéressées doivent s'intensifier.
7.2.10. Enfin, en relation avec les différents problèmes traités ci-avant, il convient de rappeler la «décla-
ration de 1980 survies politiques et procédures environnementales relatives au développement économique»,
qui a été signée par tous les grands organismes nationaux de financement du développement, y compris la
commission et la Banque européenne d'investissement. Le comité des institutions internationales de déve-
loppement pour l'environnement (CIDIE) qui a été constitué pour garantir la mise en œuvre de cette
déclaration dans la pratique a fait de réels progrès en encourageant le développement des institutions parti-
cipantes, les échanges d'informations et d'expériences sur les politiques et procédures détaillés de ses
membres et leur futur développement. Ces travaux se poursuivront et s'étendront à des accords de forma-
tion pour le personnel des instituts membres du CIDIE ou celui des pays en voie de développement. La
Commission et la Banque européenne d'investissement participent activement aux activités du CIDIE, qui,
entre autres, mèneront probablement sous peu, avec le soutien du PNUE, à une nouvelle série de publica-
tions intéressantes sur les problèmes d'intégration des besoins environnementaux dans les politiques de
développement. La Commission continuera à défendre son point de vue, à savoir que le champ d'activité du
CIDIE devrait être étendu afin de faire participer plus étroitement à ses travaux les organismes d'aide
bilatéraux et les organisations non gouvernementales.
8. ANNÉE EUROPÉENNE DE L'ENVIRONNEMENT
8.1. Le Conseil européen a décidé, lors de sa réunion des 29 et 30 mars 1985, que 1987 serait l'année
européenne de l'environnement (AEE). La Commission a accueilli très favorablement cette décision qui a
également été bien accueillie et soutenue par le Conseil des ministres (l) et par le Parlement (2). La
Commission s'occupe activement de la préparation de cette année en étroite coopération avec les comités
nationaux mis en place dans chaque État membre.
8.2. L'année européenne de l'environnement débutera le 21 mars 1987 et s'étendra sur douze mois. Elle
sera axée sur l'action. Elle constituera un événement majeur qui aura d'importantes conséquences dans
toute la Communauté. Cependant, elle ne doit pas être considérée comme un événement exceptionnel, mais
plutôt comme une rampe de lancement, une possibilité de faire prendre conscience de l'importance des
problèmes d'environnement et de modifier définitivement les attitudes. Il est donc évident que les buts et
objectifs de l'année européenne de l'environnement resteront valables pendant toute la période couverte par
le quatrième programme d'action en matière d'environnement et au-delà.
8.3. La Commission estime que le programme de l'année européenne de l'environnement devrait être le
reflet de la politique communautaire de l'environnement et des grandes lignes tracées par le Conseil euro-
péen. Elle devrait en particulier mettre en évidence les nouvelles perceptions soulignées par le Conseil
européen: la nécessité d'une approche préventive et celle d'intégrer les considérations écologiques à toutes
les actions sociales et économiques et la contribution que la politique de protection de l'environnement peut
apporter à la croissance économique et à la création d'emplois.
8.4. La Commission pense que le principal objectif de l'année européenne de l'environnement doit être
de provoquer un changement d'attitude dans toute la société (parlements, gouvernements, salles de conseil,
syndicats, autorités locales, régionales et provinciales, écoles, universités, associations de tous types, média),
mais surtout chez les individus. Elle doit chercher à convaincre (et de là à mobiliser) tous les éléments de la
société que l'environnement est important, qu'il est essentiel pour la croissance économique de l'Europe,
que les problèmes d'environnement peuvent être résolus, que chacun a un rôle à jouer et peut faire quelque
chose et que chacun doit faire quelque chose pour montrer son engagement vis-à-vis de la protection de
l'environnement et sa prise de conscience du problème. Si cela peut être réalisé, il n'y a aucun doute que
l'année européenne de l'environnement marquera le début d'une nouvelle approche de la protection de
l'environnement par laquelle tous reconnaissent qu'elle est devenue un élément essentiel de leur vie et de
toutes les activités humaines.
(') Résolution du Conseil 86/C 63/01; JO n° C 63 du 18. 3. 1986, p. 1.
O JO n° C 68 du 24. 3. 1986.
18.3.87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 70/41
9. CONCLUSION
9.1. La politique communautaire de l'environnement entre dans une phase cruciale. Avec l'approbation
par les États membres des modifications du traité de Rome contenues dans l'Acte unique, la Communauté
a donné un nouveau statut et un nouvel élan à sa politique de l'environnement. Le Conseil européen a
insisté sur le fait que la protection de l'environnement peut contribuer à la croissance économique et à la
création d'emplois et il a réclamé, avec plus d'insistance que jamais, l'intégration des besoins environne-
mentaux dans les politiques économique, industrielle, agricole et sociale mises en œuvre par la Commu-
nauté et ses États membres.
9.2. Comme il a déjà été indiqué en introduction, il est de plus en plus largement admis que des normes
environnementales sévères sont une nécessité, non seulement pour atteindre un degré adéquat de protection
de l'environnement et une meilleure qualité de vie, mais aussi pour des raisons économiques. Avec l'achève-
ment progressif du marché intérieur communautaire d'ici 1992, de nouvelles possibilités s'ouvriront dans de
nombreux secteurs et pour de nombreuses raisons, mais seulement à condition que des normes environne-
mentales strictes soient respectées. La Commission est convaincue qu'à l'avenir l'amélioration de la compé-
titivité de l'industrie communautaire sur les marchés mondiaux dépendra fortement de sa capacité d'offrir
des biens et des services peu polluants en appliquant des nonnes au moins aussi strictes que ses concurrents
et qu'une alliance entre innovation technologique et le respect de normes environnementales strictes peut
ouvrir de nouvelles possibilités grâce au développement de nouveaux marchés pour les technologies et
techniques de protection de l'environnement.
9.3. Au cours de la période couverte par le quatrième programme d'action en matière d'environnement,
la Communauté devra donc relever un défi dans le domaine de l'environnement, celui de passer de l'habi-
tude de réagir aux problèmes environnementaux après qu'ils se soient posés à une approche générale
préventive, basée sur le respect de normes environnementales strictes dans tous les secteurs de l'environne-
ment, et ce en affectant une faible part des importantes ressources et capacités scientifiques, technologiques
et industrielles de la Communauté au développement et à l'utilisation des équipements, technologies, prati-
ques administratives et de gestion nécessaires pour atteindre ces normes, et en même temps de trouver les
moyens de tirer profit de cette évolution du point de vue économique et de l'emploi.
9.4. Pour encourager le marché libre à opérer selon des principes rationnels en matière d'environnement,
la Communauté devra toutefois rendre tous les intéressés plus conscients de la nécessité de la fixation de
normes environnementales sévères. C'est là l'objectif principal de l'année européenne de l'environnement
qui débutera le 23 mars 1987 et qui donnera l'occasion d'amorcer la transformation d'attitude et l'évolution
d'approche exigées par le changement de philosophie dans le domaine de la protection de l'environnement.
9.5. L'année européenne de l'environnement n'est pas un but en soi. Ses effets ne disparaîtront pas à son
achèvement. Elle doit être considérée comme la rampe de lancement d'une nouvelle approche et le but de
ce quatrième programme d'action en matière d'environnement est de définir les mesures qui, de l'avis de la
Commission, doivent être prises au niveau communautaire au cours de la première partie de cette nouvelle
phase de développement de la politique communautaire de protection de l'environnement.
ANNEXE 1
TITRE PREMIER
RAPPEL DES OBJECTIFS ET DES PRINCIPES D'UNE POLITIQUE DE L'ENVIRONNEMENT
DANS LA COMMUNAUTÉ (*)
Objectifs
11. Une politique de l'environnement dans la Communauté a pour but d'améliorer la qualité et le cadre
de vie, le milieu ambiant et les conditions de vie des peuples qui en font partie. Elle doit concourir à mettre
l'expansion au service de l'homme en lui procurant un environnement qui lui assure les meilleures condi-
tions de vie possibles et à concilier cette expansion avec la nécessité de plus en plus impérieuse de préserver
le milieu naturel.
C) JO n° C 139 du 13. 6. 1977.
N ° C 7 0 / 4 2 Journa l officiel des Communau té s européennes 18 .3 . 87
12. Elle doit notamment viser à:
— prévenir, réduire et, dans la mesure du possible, supprimer les pollutions et nuisances,
— maintenir un équilibre écologique satisfaisant et veiller à la protection de la biosphère,
— veiller à la bonne gestion des ressources et du milieu naturel et éviter toute exploitation de ceux-ci
entraînant des dommages sensibles à l'équilibre écologique,
— orienter le développement en fonction d'exigences de qualité, notamment par l'amélioration des condi-
tions de travail et du cadre de vie,
— faire en sorte qu'il soit davantage tenu compte des aspects de l'environnement dans l'aménagement des
structures et du territoire,
— rechercher, avec les États situés en dehors de la Communauté, des solutions communes aux problèmes
d'environnement dans le cadre, notamment, des organismes internationaux.
Principes
13. La meilleure politique de l'environnement consiste à éviter, dès l'origine, la création de pollutions ou
de nuisances plutôt que de combattre ultérieurement leurs effets. À cette fin, il convient de concevoir et
d'orienter le progrès technique dans le but de répondre au souci de la protection de l'environnement et de
l'amélioration de la qualité de la vie, tout en s'assurant que le coût s'y référant soit le plus réduit possible
pour la collectivité. Cette politique de l'environnement peut et doit aller de pair avec le développement
économique et social. Ceci vaut également pour le progrès technique.
14. Il convient de tenir compte le plus tôt possible de l'incidence de tous les processus techniques de
planification et de décision sur l'environnement.
L'environnement ne peut être considéré comme un milieu extérieur dont l'homme subit les atteintes et les
agressions mais doit être considéré comme une donnée indissociable de l'organisation et de la promotion
du progrès humain. Il convient dès lors d'évaluer les conséquences sur la qualité de la vie et sur le milieu
naturel de toute mesure susceptible de les affecter prise ou envisagée au niveau national ou communautaire.
15. Toute exploitation des ressources et du milieu naturel entraînant des dommages sensibles à l'équi-
libre écologique doit être évitée.
Le milieu naturel fournit des ressources limitées et ne permet que dans une certaine mesure de résorber les
pollutions et d'en neutraliser les effets nocifs. Il constitue un bien dont on peut user mais non abuser et
qu'il faut gérer au mieux.
16. Il convient d'améliorer le niveau des connaissances scientifiques et technologiques dans la Commu-
nauté, en vue d'une action efficace de préservation et d'amélioration de l'environnement et de lutte contre
les pollutions et nuisances. Il convient dès lors de promouvoir la recherche à cet effet.
17. Les frais occasionnés par la prévention et la suppression des nuisances incombent, par principe, au
pollueur; il pourra, toutefois, y avoir des exceptions et des arrangements spéciaux, en particulier pour les
périodes de transition, à la condition qu'il n'en résulte pas de distorsion importante au niveau des échanges
et des investissements internationaux. Sans préjudice de l'application des dispositions des traités, il
conviendra au niveau communautaire de préciser ce principe et d'en définir -les modalités d'application, y
compris les exceptions. Lorsque des exceptions sont accordées, il convient également de tenir compte de la
nécessité d'éliminer progressivement les déséquilibres régionaux dans la Communauté.
18. Conformément à la déclaration de la conférence des Nations unies sur l'environnement de l'homme,
adoptée à Stockholm, il convient de veiller que les activités entreprises dans un État n'entraînent pas la
dégradation de l'environnement dans un autre État.
19. La Communauté et ses États membres doivent, dans leur politique de l'environnement, tenir compte
des intérêts des pays en voie de développement et notamment examiner les répercussions éventuelles des
mesures envisagées dans le cadre de cette politique sur le développement économique de ces pays et sur les
échanges avec ceux-ci, en vue d'empêcher ou de réduire autant que possible les conséquences défavorables
éventuelles.
18.3.87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 70/43
20. L'efficacité des efforts pour promouvoir une recherche et une politique à l'échelon international et
mondial en matière d'environnement sera renforcée par une conception claire et à long terme d'une poli-
tique européenne dans ce domaine.
Dans l'esprit de la déclaration de Paris des chefs d'État ou de gouvernement, la Communauté et les États
membres doivent faire entendre leur voix dans les organismes internationaux traitant des aspects relatifs à
l'environnement et fournir dans ces enceintes une contribution originale, avec l'autorité que confère un
point de vue commun.
Conformément aux conclusions de la conférence de Stockholm, la coopération régionale, qui permet
souvent de mieux résoudre des problèmes, doit être intensifiée.
La coopération mondiale doit se concentrer sur les domaines où un effort de caractère universel est requis
par la nature des problèmes d'environnement en cause; elle doit se fonder sur les organismes spécialisés des
Nations unies qui ont déjà accompli une œuvre importante et dont l'action doit se poursuivre et se déve-
lopper.
Une politique globale en matière d'environnement n'est possible que sur la base de nouvelles formes plus
efficaces de la coopération internationale qui tiennent compte tant des corrélations écologiques mondiales
que des interdépendances de l'économie mondiale.
21. La protection de l'environnement est l'affaire de tous dans la Communauté et il convient donc que
l'opinion publique prenne conscience de son importance. Le succès d'une politique de l'environnement
suppose que toutes les catégories de la population et de toutes les forces sociales de la Communauté contri-
buent à protéger et à améliorer l'environnement. Il implique la poursuite à tous les niveaux d'une action
éducative continue et approfondie afin que chacun dans la Communauté prenne conscience du problème et
assume pleinement ses responsabilités à l'égard des générations à venir.
22. Pour chaque catégorie différente de pollution, il convient de rechercher le niveau d'action (local,
régional, national, communautaire, international) le mieux adapté à la nature de la pollution ainsi qu'à la
zone géographique à protéger.
Il convient de concentrer au niveau communautaire les actions qui peuvent être les plus efficaces à ce
niveau; les priorités doivent être déterminées avec un soin tout particulier.
23. Des aspects importants de la politique de l'environnement ne doivent plus être prévus et réalisés de
façon isolée dans les différents pays. Les programmes nationaux dans ces domaines devraient être coor-
donnés et les politiques harmonisées dans la Communauté, sur la base d'une conception à long terme
commune. Cette politique devrait viser à l'amélioration de la qualité de la vie, la croissance économique ne
devant pas être considérée sous le seul angle des aspects quantitatifs.
Cette coordination et cette harmonisation doivent notamment permettre d'augmenter l'efficacité des
actions menées aux différents niveaux en vue de protéger et d'améliorer l'environnement dans la Commu-
nauté compte tenu des différences régionales existant dans celle-ci et du bon fonctionnement du marché
commun.
Cette politique de l'environnement dans la Communauté se donne, autant que possible, pour objet des
progrès coordonnés et harmonisés des politiques nationales sans pour autant entraver les progrès qui, au
plan national, ont déjà été accomplis ou pourraient l'être. De tels progrès doivent être réalisés dans une
forme qui ne mette pas en cause le bon fonctionnement du marché commun.
Cette coordination et cette harmonisation sont réalisés notamment:
— par l'application des dispositions appropriées des traités,
— par la réalisation des actions décrites dans le présent programme,
— par la mise en œuvre de la procédure d'information en matière d'environnement (').
(') J O n ° C 9 d u 15.3. 1973, p. 1.
N° C 70/44 Journal officiel des Communautés européennes 18.3. 87
ANNEXE 2
DISPOSITIONS DU NOUVEAU TRAITÉ CONCERNANT L'ENVIRONNEMENT
Article 18
Le traité CEE est complété par les dispositions suivantes :
«Article 100 A
1. Par dérogation à l'article 100 et sauf si le présent traité en dispose autrement, les dispositions
suivantes s'appliquent pour la réalisation des objectifs énoncés à l'article 8 A. Le Conseil, statuant à la
majorité qualifiée sur proposition de la Commission en coopération avec le Parlement européen et
après consultation du Comité économique et social, arrête les mesures relatives au rapprochement des
dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l'éta-
blissement et le fonctionnement du marché intérieur.
2. Le paragraphe 1 ne s'applique pas aux dispositions fiscales, aux dispositions relatives à la libre
circulation des personnes et à celles relatives aux droits et intérêts des travailleurs salariés.
3. La Commission, dans ses propositions prévues au paragraphe 1 en matière de santé, de sécurité,
de protection de l'environnement et de protection des consommateurs, prend pour base un niveau de
protection élevé.
4. Lorsque, après l'adoption d'une mesure d'harmonisation par le Conseil, statuant à la majorité
qualifiée, un État membre estime nécessaire d'appliquer des dispositions nationales justifiées par des
exigences importantes visées à l'article 36 ou relatives à la protection du milieu de travail ou de l'envi-
ronnement, il les notifie à la Commission. La Commission confirme les dispositions en cause après
avoir vérifié qu'elles ne sont pas un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée
dans le commerce entre États membres.
Par dérogation à la procédure prévue aux articles 169 et 170, la Commission ou tout État membre
peut saisir directement la Cour de justice s'il estime qu'un autre État membre fait un usage abusif des
pouvoirs prévus au présent article.
5. Les mesures d'harmonisation mentionnées ci-avant comportent dans les cas appropriés, une
clause de sauvegarde autorisant les États membres à prendre, pour une ou plusieurs des raisons non
économiques mentionnées à l'article 36, des mesures provisoires soumises à une procédure communau-
taire de contrôle.
Sous-section VI
L'ENVIRONNEMENT
Article 25
Dans la troisième partie du traité CEE est ajouté un titre VII ainsi rédigé :
«TITRE VII
L'environnement
Article 130 R
1. L'action de la Communauté en matière d'environnement a pour objet:
— de préserver, de protéger et d'améliorer la qualité de l'environnement,
— de contribuer à la protection de la santé des personnes,
— d'assurer une utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles.
2. L'action de la Communauté en matière d'environnement est fondée sur les principes de l'action
préventive, de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, et du pollueur
payeur. Les exigences en matière de protection de l'environnement sont une composante des autres
politiques de la Communauté.
18.3.87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 70/45
3. Dans l'élaboration de son action en matière d'environnement, la Communauté tiendra compte:
— des données scientifiques et techniques disponibles,
— des conditions de l'environnement dans les diverses régions de la Communauté,
— des avantages et des charges qui peuvent résulter de l'action ou de l'absence d'action,
— du développement économique et social de la Communauté dans son ensemble et du développe-
ment équilibré de ses régions.
4. La Communauté agit en matière d'environnement dans la mesure où les objectifs visés au para-
graphe 1 peuvent être mieux réalisés au niveau communautaire qu'au niveau des États membres pris
isolément. Sans préjudice de certaines mesures ayant un caractère communautaire, les États membres
assurent le financement et l'exécution des autres mesures.
5. Dans le cadre de leurs compétences respectives, la Communauté et les États membres coopèrent
avec les pays tiers et les organisations internationales compétentes. Les modalités de la coopération de
la Communauté peuvent faire l'objet d'accords entre celle-ci et les tierces parties concernées, qui sont
négociés et conclus conformément à l'article 228.
L'alinéa précédent ne préjuge pas la compétence des États membres pour négocier dans les instances
internationales et conclure des accords internationaux.
Article 130 S
Le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parle-
ment européen et du Comité économique et social, décide de l'action à entreprendre par la Commu-
nauté.
Le Conseil définit, dans les conditions prévues à l'alinéa précédent, ce qui relève des décisions à
prendre à la majorité qualifiée.
Article 130 T
Les mesures de protection arrêtées en commun en vertu de l'article 130 S ne font pas obstacle au
maintien et à l'établissement, par chaque État membre, de mesures de protection renforcées compati-
bles avec le présent traité.»


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