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EN FAIT
La requérante, société immatriculée aux îles Malouines (détenue à 25,1 % par des résidents locaux et à 74,9 % par des actionnaires espagnols), est représentée devant la Cour par M. S.J. Swabey, solicitor exerçant à Londres.
Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par la société requérante, peuvent se résumer comme suit.
Les îles de Géorgie du Sud et Sandwich du Sud (les « IGSSS ») furent annexées par la Couronne. Elles n’étaient habitées par aucun peuple indigène. De 1908 à 1985, elles furent un territoire dépendant du Royaume-Uni et une dépendance des îles Malouines, mais le 18 avril 1985, elles perdirent ce statut et acquirent celui de territoire britannique d’outre-mer, tel que défini par la loi de 2002 sur les territoires d’outre-mer britanniques. Le Royaume-Uni assure les relations internationales des IGSSS. Elles sont administrées depuis les îles Malouines par des agents du Royaume-Uni. Il n’existe aucun dispositif démocratique. A l’exception d’une mission scientifique provisoire travaillant pour le British Antarctic Survey, les IGSSS sont inhabitées.
La société requérante possède un bateau de pêche – MV Jacqueline – battant pavillon des îles Malouines et spécialement équipé de longs filets pour la pêche à la légine australe, poisson que l’on trouve au large des IGSSS. La pêche dans les eaux de celles-ci se trouve régie par la Convention sur la conservation de la faune et de la flore marines de l’Antarctique, à laquelle le Royaume-Uni est partie. La Commission pour la conservation de la faune et de la flore marines de l’Antarctique fixe les prises annuelles totales autorisées pour les différentes zones de l’océan. Les Etats côtiers sont chargés de veiller au respect de ces quotas. Dans le cas des IGSSS, c’est le Royaume-Uni qui assume ce rôle. En 1997, il instaura un système de licences venant restreindre la quantité de poisson pouvant être capturé par chaque bateau titulaire d’une licence.
Une licence fut accordée pour le Jacqueline chaque année de 1997 à 2000. En 2001, la société requérante demanda à bénéficier d’une licence comme d’habitude, mais les autorités des IGSSS lui opposèrent un refus sans lui en indiquer les motifs.
La société requérante introduisit une demande de contrôle juridictionnel de ce refus devant la Cour suprême des îles Malouines. D’après les éléments produits devant cette juridiction, le ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth était intervenu, par souci d’éviter des conséquences diplomatiques fâcheuses dans une zone sensible, afin de voir réduire, au profit de bateaux dépendant d’autres Etats côtiers, le nombre de navires battant pavillon britannique qui bénéficiaient d’une licence. Les licences réservées aux bateaux britanniques devaient désormais être attribuées à ceux d’entre eux qui respectaient le mieux les normes en matière de conservation, ce qui selon le ministère excluait la société requérante. Sans cette intervention, le directeur de la pêche des IGSSS aurait octroyé une licence à cette société. Par une ordonnance du 1er juin 2001, le président de la Cour suprême conclut que la décision des autorités des IGSSS, prise suivant l’avis du ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth et non pas en vertu d’une instruction au sens de la loi de 1985 (SI 1985/449, valant constitution du territoire des IGSSS), n’était pas fondée sur les éléments adéquats et qu’elle était par conséquent illégale. Il ordonna le réexamen de la demande.
Le 7 juin 2001, le ministre des Affaires étrangères et du Commonwealth à Londres donna formellement instruction au commissaire des IGSSS de charger le directeur de la pêche des IGSSS de délivrer une licence à tous les navires battant pavillon britannique sauf deux nommément désignés (et n’incluant pas celui de la société requérante).
La société requérante contesta devant la High Court à Londres la légalité de l’instruction donnée par le ministre.
Le 5 décembre 2001, relevant le défaut de fondement de l’avis du ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth suivant lequel la requérante ne se serait pas conformée aux mesures de conservation, le juge de la High Court conclut que les critères d’attribution des licences n’avaient pas été précisés et n’étaient pas transparents et que la manière dont le ministère avait donné instruction d’exclure la société requérante manquait manifestement d’équité. L’instruction en question fut donc jugée illégale et annulée.
Le 30 octobre 2002, la Cour d’appel confirma la décision de la juridiction inférieure et critiqua l’attitude des autorités. La demande de dommages-intérêts que la société requérante avait formée pour le manque à gagner de la saison 2001 et qui avait été suspendue durant la phase précédente de la procédure, fut réactivée, l’article 1 du Protocole no 1 à l’appui.
Le 22 juillet 2003, souscrivant à l’argument du ministre selon lequel le champ d’application du Protocole no 1 n’avait pas été étendu aux IGSSS, le juge Collins rejeta la demande en question.
Le 29 avril 2004, la Cour d’appel statua à son tour en défaveur de la société requérante, estimant que celle-ci ne pouvait prétendre à des dommages-intérêts en invoquant l’article 1 du Protocole no 1, dont le Royaume-Uni n’avait pas étendu l’application aux IGSSS. Elle conclut que la question du contrôle territorial – qui, dans d’autres circonstances, avait justifié la portée extraterritoriale de la Convention européenne des droits de l’homme – n’était pas pertinente dans une affaire comme celle qui lui était soumise, où une déclaration était nécessaire pour que la disposition en cause pût s’appliquer.
Le 13 octobre 2005, la Chambre des lords débouta la société requérante du pourvoi dont elle l’avait saisie, au motif que l’article 1 du Protocole no 1 n’était pas applicable aux IGSSS.
GRIEFS
Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, la société requérante se plaint d’une atteinte au respect de ses biens, en l’occurrence son droit à une licence de pêche pour la saison 2001, licence que, selon elle, elle aurait obtenue n’eût été l’intervention du ministre. Pareille atteinte serait illégale et violerait l’article 1 du Protocole no 1. Cette disposition s’appliquerait aux IGSSS puisque les agents présents sur le territoire en question soit seraient directement sous le contrôle de l’Etat contractant, soit pourraient voir la décision de ce dernier prévaloir contre la leur ; d’autre part, dans le cas où un Etat contractant exerce un contrôle effectif global sur un territoire donné, les personnes qui s’y trouvent pourraient invoquer l’ensemble des droits garantis par la Convention. A titre subsidiaire, même en l’absence de pareil contrôle, la question des extensions se rapporterait à une situation révolue avec la fin du gouvernement colonial ou pouvant être distinguée de celle en cause dans la présente affaire, qui concernerait un territoire auquel tous les droits garantis par la Convention, sauf ceux prévus dans son Protocole no 1, ont été étendus. Le Royaume-Uni n’aurait fourni aucun motif objectif à la non-extension des autres droits et la Convention devrait être interprétée de façon à empêcher les Etats contractants de se soustraire à leur responsabilité juridique à raison de leurs actes illégaux et à éviter des lacunes.
EN DROIT
La société requérante se plaint d’une atteinte illégale au respect de ses biens, en l’occurrence à son droit à une licence de pêche, et invoque l’article 1 du Protocole no 1, dont les dispositions sont ainsi libellées :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
La Cour relève, à titre liminaire, qu’à la lumière des conclusions des différentes juridictions internes sur l’illégalité de l’intervention du ministre dans l’octroi des licences de pêche pour les IGSSS en 2001, la principale question qui se pose en l’espèce est de savoir si le Protocole no 1 est applicable ici. Les juridictions britanniques ont unanimement conclu qu’il ne l’était pas et, quoique avec une motivation relativement différente, elles ont toutes relevé que les IGSSS se trouvaient sous la responsabilité du Royaume-Uni au sens de l’article 56 de la Convention et que cet Etat n’avait pas fait de déclaration étendant le champ d’application du Protocole no 1 à ce territoire.
La société requérante cherche à démontrer que l’absence de déclaration n’est cependant pas de nature à faire échec à sa requête devant la Cour.
D’abord, elle invoque la jurisprudence de la Cour selon laquelle un Etat contractant peut, dans certaines circonstances, voir sa responsabilité engagée en dehors de son territoire national relativement aux zones sur lesquelles il exerce un contrôle effectif (Banković et autres c. Belgique et autres (déc.) [GC], no 52207/99, § 70, CEDH 2001-XII). Toutefois, ce principe du « contrôle effectif », récemment dégagé par la Cour, n’a pas vocation à se substituer au système de déclarations que les Etats contractants ont décidé, lors de la rédaction de la Convention, d’appliquer aux territoires d’outre-mer dont ils assurent les relations internationales. Cela ressort d’une lecture attentive de la décision ci-dessus et des affaires qui y sont citées. La décision Banković et autres rendue par la Grande Chambre souligne la vocation essentiellement régionale du système de la Convention et le caractère exceptionnel de son applicabilité au-delà de l’espace juridique des Etats qui y sont parties (§ 80). Les situations que ce principe recouvre sont assurément différentes et distinctes des cas où un Etat contractant n’a pas indiqué, au moyen d’une déclaration au sens de l’article 56 (ancien article 63), que la Convention ou l’un ou l’autre de ses Protocoles sont applicables à un territoire d’outre-mer dont il assure les relations internationales (Gillow c. Royaume-Uni, 24 novembre 1986, § 62, série A no 109 ; Bui Van Thanh et autres c. Royaume-Uni, no 16137/90, décision de la Commission du 12 mars 1990, Décisions et rapports 65, p. 330 ; Yonghong c. Portugal (déc.), no 50887/99, CEDH 1999-IX).
Ensuite, la société requérante soutient que, conçu pour les régimes coloniaux au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, le système de notification de l’article 56 est maintenant dépassé et que la Convention ne peut être interprétée comme autorisant le Royaume-Uni à se soustraire à sa responsabilité pour ses actes illégaux lorsqu’il n’existe aucune justification objective de ne pas étendre pleinement le champ d’application de la Convention et de ses Protocoles. La Cour doit admettre que la situation a considérablement évolué depuis l’époque où les Parties contractantes ont rédigé la Convention, et notamment l’ancien article 63. Néanmoins, l’interprétation de la Convention, quoique nécessaire pour assurer une protection réelle et effective des droits qui y sont consacrés, a des limites. Elle ne peut supprimer les dispositions que cet instrument contient. S’ils souhaitent abolir le système de déclarations, les Etats contractants ne peuvent le faire que moyennant un amendement de la Convention auquel ils donnent leur accord et manifestent leur adhésion en le signant et le ratifiant. Dès lors que le statut des IGSSS est incontestablement celui d’un territoire dont le Royaume-Uni assure les relations internationales au sens de l’article 56, la Cour conclut que, sauf à ce que la portée de la Convention et de ses Protocoles soit expressément étendue par voie de déclaration, ces textes ne sauraient s’appliquer audit territoire. Le fait que le Royaume-Uni ait étendu la Convention proprement dite aux IGSSS ne permet pas de conclure que le Protocole no 1 doive lui aussi être réputé applicable sur le territoire en question et n’autorise pas la Cour à exiger du Royaume-Uni qu’il justifie d’une manière ou d’une autre pourquoi il n’a pas étendu la portée de ce Protocole. La Convention n’oblige aucun Etat contractant à ratifier un quelconque protocole ou à motiver ses décisions concernant l’étendue territoriale de sa juridiction. Elle ne peut a fortiori receler pareille obligation pour les territoires visés par l’article 56.
Dans ces conditions, la Cour conclut que l’article 1 du Protocole no 1 n’est pas applicable dans la présente affaire et qu’elle n’a pas compétence pour connaître des griefs énoncés sur le terrain de cette disposition. La requête est rejetée comme incompatible avec les dispositions de la Convention et, dès lors, comme irrecevable conformément à l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
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