Note d’information sur la jurisprudence de la Cour No 94
Février 2007
Ramazanova et autres c. Azerbaïdjan - 44363/02
Arrêt 1.2.2007 [Section I]
Article 11
Article 11-1
Liberté d'association
Retards répétés des autorités dans la procédure d’enregistrement d’une association : violation
En fait : En avril 2001, les quatre requérants fondèrent une association à but non lucratif visant à apporter de l’aide aux sans-abri ; ils déposèrent une demande auprès du ministère de la Justice en vue de l’enregistrement officiel de l’association. En droit interne, une association n’obtient la personnalité juridique qu’une fois enregistrée, et diverses restrictions frappent sa capacité, notamment de recevoir des dons, tant qu’elle ne l’est pas. Or les requérants ne réussirent à faire enregistrer leur association qu’en février 2005, à leur cinquième tentative, le ministère, qui avait accepté leur demande, leur ayant renvoyé les documents en les invitant à apporter diverses modifications aux statuts de l’association. Dans l’intervalle, les requérants avaient saisi à plusieurs reprises le tribunal pour se plaindre des lenteurs ainsi que des irrégularités procédurales et pour demander au tribunal d’enjoindre au ministère d’enregistrer leur association. Dans l’une de ces actions, ils obtinrent en mai 2004 une décision de la Cour constitutionnelle annulant tous les jugements et décisions des juridictions inférieures au motif que ces décisions méconnaissaient le droit constitutionnel des intéressés aux garanties judiciaires protégeant les droits de l’homme et les libertés fondamentales, et elle renvoya l’affaire pour nouvel examen. Finalement, une juridiction d’appel constata que le ministère avait contrevenu au droit interne par les retards répétés apportés à répondre aux demandes d’enregistrement formées par les requérants, auxquels elle accorda pour dommage moral une somme équivalant à 700 EUR environ.
En droit – Recevabilité : La thèse du Gouvernement selon laquelle la requête devrait être rayée du rôle puisque l’association a été enregistrée revient à dire que les requérants ne sont plus victimes de la violation alléguée de la Convention. Une décision ou une mesure favorable à un requérant ne suffit en principe à le priver de la qualité de « victime » que si les autorités nationales ont reconnu la violation, expressément ou en substance, et l’ont redressée. Le simple fait que les autorités ont finalement enregistré l’association après un retard considérable ne peut passer pour priver automatiquement les requérants de cette qualité de victime. A supposer même que l’indemnité allouée par les tribunaux internes revienne à reconnaître une violation des droits des requérants au titre de la Convention, elle n’a été accordée qu’à trois d’entre eux et le montant accordé est trop faible pour qu’on y voie un redressement total. Dans ces conditions, l’enregistrement de l’association ne suffit pas pour faire perdre aux requérants leur qualité de « victimes ». Les exceptions d’incompétence ratione temporis et de non-épuisement sont elles aussi écartées.
Au fond : La possibilité d’établir une entité juridique afin d’agir collectivement dans un domaine d’intérêt mutuel constitue l’un des aspects les plus importants de la liberté d’association sans lequel celle-ci serait dépourvue de toute signification. Si les Etats sont en droit de s’assurer que le but et les activités d’une association sont conformes aux règles énoncées par la législation, ils doivent le faire d’une manière qui se concilie avec leurs obligations découlant de la Convention et sous réserve du contrôle des organes de celle-ci.
La Cour prend note de l’argument du Gouvernement selon lequel le renvoi de documents pour rectification ne constituait pas un refus formel et définitif d’enregistrer l’association ni une interdiction totale de ses activités. Toutefois, au vu des faits, le retard de presque quatre ans apporté à l’enregistrement de l’association est dans une large mesure imputable au manquement du ministère à répondre aux demandes d’enregistrement des requérants en temps opportun, et le manquement répété du ministère à émettre une décision définitive s’analyse en un refus de fait. De plus, le droit interne limitait en pratique la possibilité pour l’association de fonctionner correctement en tant qu’œuvre de bienfaisance car, faute de disposer de la personnalité morale, elle ne pouvait recevoir ni « subventions » ni dons, alors que ceux-ci comptent parmi les principales sources de financement des organisations non gouvernementales en Azerbaïdjan. Les retards importants de l’enregistrement s’analysent donc en une ingérence des autorités dans l’exercice par les requérants de leur droit à la liberté d’association. Quant à savoir si l’ingérence était justifiée, des retards aussi importants ne reposaient sur aucune base en droit interne et ils ont méconnu les limites temporelles fixées par la loi. La lourde charge de travail du ministère ne retire rien au fait que, en retardant pendant des périodes déraisonnables l’examen des demandes d’enregistrement, le ministère a méconnu les exigences procédurales du droit interne. Il est du devoir d’un Etat contractant d’organiser son système d’enregistrement et de prendre les mesures nécessaires de telle sorte que les autorités compétentes puissent se conformer aux délais fixés par sa propre législation. De surcroît, sachant que le droit interne ne prévoyait pas la possibilité d’un enregistrement automatique ou d’autres conséquences juridiques pour le cas où le ministère n’agirait pas en temps voulu et qu’il ne fixait pas non plus de limite quant au nombre de fois que le ministère pouvait retourner des documents sans émettre une décision définitive, ce droit interne n’a pas fourni aux requérants une protection juridique suffisante contre l’arbitraire. L’ingérence dans le droit des requérants à la liberté d’association n’était donc « pas prévue par la loi ».
Conclusion : violation (unanimité).
Article 41 – 4 000 EUR pour dommage moral.
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
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