COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
REQUETE No 12954/87
G. R.
contre
Italie
RAPPORT DE LA COMMISSION
adopté le 21 octobre 1992
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1-19) ...................................... 1
A. La requête
(par. 2-8) ....................................... 1
B. La procédure
(par. 9-14) ...................................... 2
C. Le présent rapport
(par. 15-19) ..................................... 3
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 20-35) ..................................... 4
A. La procédure pénale
(par. 21-25) ..................................... 4
B. La procédure pour l'application des mesures de
prévention
(par. 26-35) ..................................... 4
III. EXPOSE DU DROIT INTERNE APPLICABLE
(par. 36-43) ..................................... 7
A. La loi n° 1423 du 27 décembre 1956
("la loi de 1956")
(par. 36-38) ..................................... 7
B. La loi n° 575 du 31 mai 1965
("la loi de 1965")
(par. 39) ........................................ 8
C. La loi n° 646 du 13 septembre 1982
("la loi de 1982")
(par. 40-41) ..................................... 8
D. La loi n° 55 du 19 mars 1990
("la loi de 1990")
(par. 42) ........................................ 9
E. La jurisprudence concernant l'application
des mesures de prévention, notamment patrimoniales
(par. 43) ........................................ 9
IV. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 44-123) .................................... 13
A. Griefs déclarés recevables
(par. 44) ........................................ 13
B. Points en litige
(par. 45) ........................................ 13
C. Sur la violation de l'article 1 du Protocole N° 1
(par. 46-94) ..................................... 13
Quant à la saisie effectuée le 13 mai 1985
qui a déployé ses effets jusqu'au 16 octobre 1985
(par. 58-60) ..................................... 15
Conclusion
(par. 61) ........................................ 15
Quant à la confiscation décrétée par le tribunal
de Catanzaro sur certains des biens saisis
le 16 octobre 1985
(par. 62-75) ..................................... 15
Conclusion
(par. 76) ........................................ 18
Quant aux détériorations subies par les biens
du requérant pendant la saisie puis la confiscation
(par. 77-80) ..................................... 18
Conclusion
(par. 81) ....................................... 19
Quant au fait que les confiscation et saisie
litigieuses ont déployé leurs effets postérieurement
au passage en force de chose jugée de l'arrêt de la
cour d'appel de Catanzaro révoquant ces mesures
(par. 82-93) .................................... 19
Conclusion
(par. 94) ....................................... 21
D. Sur la violation de l'article 2 du Protocole N° 4
à la Convention
(par. 95-108) .................................... 21
Conclusion
(par. 109) ....................................... 23
E. Sur la violation de l'article 6 par. 1 de la
Convention
(par. 110-116) ................................... 23
Conclusion
(par. 117) ....................................... 24
Récapitulation
(par. 118-123) ................................... 24
Opinion dissidente de M. L. LOUCAIDES ............ 26
ANNEXE I : Historique de la procédure
devant la Commission ........................ 27
ANNEXE II : Décision sur la recevabilité de la requête... 28
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant est un ressortissant italien, né en 1948, à Davoli.
Pour la procédure devant la Commission, il a été représenté par
Me Maurizio Mellini, avocat à Rome.
3. Le Gouvernement italien a été représenté par son Agent,
M. Luigi Ferrari Bravo, chef du service du Contentieux diplomatique au
ministère des Affaires étrangères.
4. Le requérant, soupçonné d'appartenir à une association de type
mafieux, a fait l'objet, à ce titre, à partir du 24 juillet 1984, de
poursuites pénales au cours desquelles il a également été placé en
détention provisoire (jusqu'au 24 juillet 1985) puis assigné à domicile
("arresti domiciliari") jusqu'au 30 janvier 1986.
Le 16 janvier 1987, le requérant fut relaxé par la cour d'appel
de Catanzaro au motif que les faits n'étaient pas constitués ("perchè
il fatto non sussiste").
5. Entre-temps, le requérant avait également fait l'objet des
mesures de prévention prévues par les lois n° 1423 du 27 décembre 1956
(loi de 1956), n° 575 du 31 mai 1965 (loi de 1965) telle que modifiée
par la loi n° 643 du 13 septembre 1982 (loi de 1982) dans le cadre de
poursuites relatives au délit d'association de malfaiteurs de type
mafieux. Il fut ainsi soumis à la mesure de surveillance spéciale de
la police assortie de l'obligation de verser une caution. Le tribunal
de Catanzaro décréta également la saisie puis la confiscation des biens
du requérant dont la provenance légitime n'avait pas été prouvée.
6. Toutes ces mesures furent levées par décision du 4 juillet 1986
de la cour d'appel de Catanzaro, déposée au greffe le 2 décembre 1986.
7. Le requérant s'est plaint à la Commission que la confiscation de
ses biens a constitué une atteinte injustifiée à son droit au respect
de ses biens tel que garanti par l'article 1 du Protocole N° 1 à la
Convention.
Il a allégué que la mesure de surveillance spéciale de la police
à laquelle il a été assujetti et qui était assortie du versement d'une
caution, a constitué une atteinte injustifiée à son droit de circuler
librement, conformément à l'article 2 du Protocole N° 4.
Il s'est plaint également, en invoquant l'article 6 par. 1 de la
Convention, de la durée excessive de la procédure relative à
l'application des mesures de prévention précitées.
8. Le requérant a également soulevé d'autres griefs - durée
excessive des poursuites, illégalité et durée excessive de sa détention
provisoire, violation du principe de la présomption d'innocence
découlant de l'application des mesures de prévention - qui ont été
déclarés irrecevables.
B. La procédure
9. La requête a été introduite le 23 avril 1987 et enregistrée le
25 mai 1987.
Le 4 septembre 1990, la Commission a procédé à un premier examen
de la requête. Elle a décidé de la porter à la connaissance du
Gouvernement italien en l'invitant à présenter ses observations sur la
recevabilité et le bien-fondé des griefs tirés par le requérant d'une
violation des articles 1 du Protocole N° 1 et 2 du Protocole N° 4 en
relation à l'application qui lui a été faite de mesures de prévention
personnelles et patrimoniales, ainsi que de l'article 6 par. 1 de la
Convention en raison de la durée excessive de la procédure de
prévention.
10. Le Gouvernement italien a présenté ses observations le
13 février 1991.
Les observations du requérant ont été présentées le
22 avril 1991.
11. Le 6 décembre 1991, la Commission a déclaré la requête recevable
quant aux griefs du requérant concernant son droit au respect de ses
biens, son droit à la liberté de circulation et son droit à une
décision sur l'application des mesures de prévention dans un "délai
raisonnable".
Les parties ont également été invitées à présenter leurs
observations complémentaires sur le bien-fondé de la requête.
12. Le Gouvernement a fait parvenir ses observations par lettre du
21 février 1992.
13. Le requérant a présenté ses observations par lettre du
20 mai 1992.
14. Après avoir déclaré la requête partiellement recevable, la
Commission, conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention,
s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un
règlement amiable de l'affaire. Des consultations ont eu lieu avec les
parties entre le 13 décembre 1991 et le 19 octobre 1992. Vu la position
adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune
base permettant d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
15. Le présent rapport a été établi par la Commission conformément
à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes, en
présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
16. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
21 octobre 1992 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
17. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de
la Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une
violation des obligations qui lui incombent aux termes
de la Convention.
18. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique
de la procédure devant la Commission (ANNEXE I) et le texte de la
décision de la Commission sur la recevabilité de la requête
(ANNEXE II).
19. Le texte de l'argumentation écrite des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
20. Le requérant, soupçonné d'appartenir à une association de
malfaiteurs de type mafieux, fit l'objet de poursuites pénales ainsi
que d'une procédure pour l'application de mesures de prévention.
A. La procédure pénale
21. Le 24 juillet 1984, le procureur de la République de Catanzaro
décerna un mandat d'arrêt contre le requérant et seize autres personnes
leur reprochant d'avoir constitué une association de malfaiteurs de
type mafieux oeuvrant dans la zone de Soverato (Catanzaro). Le
requérant, après s'être soustrait dans un premier temps à l'exécution
de ce mandat, se présenta le 7 novembre 1984 aux autorités et fut placé
en détention provisoire.
22. Le 24 juillet 1985, l'instruction fut close et le requérant fut
renvoyé en jugement devant le tribunal de Catanzaro avec quatorze
coaccusés. La mesure de détention provisoire fut remplacée par une
mesure d'assignation à domicile ("arresti domiciliari").
23. Le procès devant le tribunal de Catanzaro débuta le
8 octobre 1985. A cette date le tribunal décida de joindre l'affaire
en question à deux autres affaires (concernant au total sept autres
accusés) et ordonna que certaines pièces fussent versées au dossier.
L'examen de la cause fut remis au 16 janvier 1986.
24. Les débats se poursuivirent jusqu'au 30 janvier 1986, date à
laquelle le tribunal relaxa le requérant au bénéfice du doute
("assoluzione per insufficienza di prove") et révoqua la mesure de
privation de liberté. Le ministère public et le requérant
interjetèrent appel de ce jugement, dont le texte fut déposé au greffe
du tribunal le 14 février 1986.
25. L'audience devant la cour d'appel de Catanzaro eut lieu le
14 janvier 1987. Le 16 janvier 1987, la cour d'appel relaxa le
requérant au motif que les faits n'étaient pas constitués ("perché il
fatto non sussiste"). Le ministère public ne se pourvut pas en
cassation contre cet arrêt. Le texte de l'arrêt fut déposé au greffe
de la cour d'appel le 27 janvier 1987.
B. La procédure pour l'application des mesures de prévention
26. En raison des soupçons qui pesaient sur le requérant et donnaient
à penser qu'il était membre d'une association mafieuse, le parquet de
Catanzaro entama contre celui-ci une procédure en vue de l'application
des mesures de prévention établies par la loi n° 1423 du
27 décembre 1956 (loi de 1956) et par la loi n° 575 du 31 mai 1965 (loi
de 1965) telle que modifiée par la loi n° 646 du 13 septembre 1982 (loi
de 1982).
27. Ainsi, le 16 janvier 1985, le procureur de la République de
Catanzaro, se fondant sur un rapport de la gendarmerie de Soverato daté
du 27 décembre 1984, demanda au tribunal de Catanzaro de soumettre le
requérant à la mesure de surveillance spéciale par la police. Il
demanda également la saisie conservatoire de plusieurs biens en vue de
leur éventuelle confiscation, en application de l'article 2 ter,
deuxième alinéa, de la loi de 1965.
28. Le 13 mai 1985, le tribunal de Catanzaro ordonna la saisie de
seize immeubles (dix terrains et six constructions) et de six
véhicules, biens dont le requérant paraissait avoir la disponibilité.
S'agissant de biens enregistrés, la mesure de saisie fut transcrite le
15 mai 1985 dans les registres publics.
29. Le 16 octobre 1985, le tribunal décida de soumettre le requérant
à la mesure de la surveillance spéciale par la police pour une durée
de deux ans en lui imposant de verser une caution de Lit. 2 000 000 en
garantie du respect des obligations liées à la mesure de la
surveillance spéciale, soit en particulier de ne pas s'éloigner de son
habitation sans en avoir préalablement informé les autorités de police,
de se présenter à ces mêmes autorités aux jours indiqués par elles et
à chacune de leurs convocations, de ne pas rentrer chez lui après
21 heures et de ne pas sortir avant 7 heures sans justes motifs et sans
en avoir informé au préalable les autorités compétentes.
Le tribunal révoqua la saisie pour autant qu'elle concernait des
biens dont de tierces personnes étaient les propriétaires légitimes,
et la révocation fut transcrite dans les registres publics le
9 novembre 1985. En même temps, le tribunal ordonna la confiscation
de certains des immeubles ou parties d'immeubles auparavant saisis dont
le requérant et son épouse étaient propriétaires (directement ou en
tant qu'associés de la société en commandite simple "Habitat") ainsi
que de quatre véhicules, au motif que leur provenance légitime n'avait
pas été prouvée. Le 9 novembre 1985, la confiscation fut transcrite
dans les registres publics.
30. Le requérant releva appel de la décision du 16 octobre 1985.
Conformément aux dispositions alors applicables, cet appel n'avait pas
d'effet suspensif. D'autre part, puisqu'à la date de la décision le
requérant était assigné à domicile dans le cadre de la procédure
pénale, la mesure de la surveillance spéciale par la police ne fut
appliquée qu'à compter du 30 janvier 1986, date à laquelle le tribunal
de Catanzaro relaxa le requérant et révoqua la mesure restrictive de
liberté à laquelle celui-ci était soumis. La caution fut versée le
18 mars 1986.
31. Le 4 juillet 1986, la cour d'appel de Catanzaro, réunie en
chambre du conseil, révoqua la mesure de la surveillance spéciale par
la police et ordonna la restitution de la caution ainsi que des biens
confisqués et saisis. Cette décision faisait état de "la déconcertante
superficialité avec laquelle avaient été adoptées à l'égard [du
requérant] les mesures de prévention personnelle et patrimoniales
attaquées et avait été décrétée en substance la mort civile et
économique [du requérant]" (" la sconcertante superficialità con la
quale sono state adottate nei confronti del Raimondo, le impugnate
misure di prevenzione personali e patrimoniali e è stata decretata in
sostanza, la morte civile e economica del proposto"). Cette décision
fut déposée au greffe le 2 décembre 1986. Elle fut visée par le
ministère public le 10 décembre 1986. Parallèlement, le greffe de la
cour d'appel notifia le 2 décembre 1986 la levée de la mesure de
surveillance spéciale à l'autorité compétente "questura" de Catanzaro.
Cette dernière en informa les carabiniers du lieu de résidence du
requérant le 5 décembre 1986 et ces derniers en informèrent le
requérant le 20 décembre 1986. Le Gouvernement indique que la décision
passa en force de chose jugée le 31 décembre 1986.
32. En ce qui concerne les immeubles saisis, la révocation de la
saisie fut transcrite dans les registres publics le 2 février 1987.
33. En ce qui concerne les immeubles confisqués, en tout neuf unités,
les demandes de transcription de la révocation de la confiscation
présentées par le ministère du Trésor sont datées du 9 août 1991.
34. Pour les véhicules, la transcription de la révocation de la
confiscation dans les registres des véhicules aurait été effectuée les
10 février 1987 (pour deux voitures et une fourgonnette) et
10 juillet 1987 (pour un camion).
35. La caution fut rendue au requérant le 24 avril 1987.
III. EXPOSE DU DROIT INTERNE APPLICABLE
A. La loi n° 1423 du 27 décembre 1956 ("la loi de 1956")
36. La loi de 1956 prévoit l'adoption de mesures de prévention à
l'égard des "personnes dangereuses pour la sécurité et pour la moralité
publique".
37. Le résumé de cette loi qui se trouve dans l'arrêt Guzzardi du
6 novembre 1980 (série A n° 39, p. 17-19, par. 45-51) est le suivant :
"Au terme de son article I, [cette loi] s'applique entre autres
... à ceux qui, par leur conduite et leur train de vie (tenore
di vita), doivent passer pour tirer leurs ressources habituelles,
même en partie, de gains d'origine délictueuse ou du prix de leur
complicité (con il favoreggiamento), ou que des signes extérieurs
portent à considérer comme enclins à la délinquance (che, per le
manifestazioni cui abbiano dato luogo, diano fondato motivo di
ritenere che siano proclivi a delinquere).
Le chef de la police peut leur adresser une sommation
(diffida) ; ... l'article 3 permet de placer [un tel individu]
sous la surveillance spéciale de la police (sorveglianza speciale
della pubblica sicurezza), assortie au besoin soit de
l'interdiction de séjourner dans telle(s) commune(s) ou
province(s) soit, s'il présente un danger particulier
(particolare pericolosità), d'une assignation à résidence dans
une commune déterminée (obbligo del soggiorno in un determinato
comune).
Ces mesures ressortissent à la compétence exclusive du
tribunal du chef-lieu de la province, lequel les prend sur la
base d'une proposition motivée dont le chef de la police saisit
son président (article 4, premier alinéa). Le tribunal statue
dans les trente jours, en chambre du conseil et par une décision
(provvedimento) motivée, après avoir entendu le ministère public
et l'intéressé qui peut présenter des mémoires et se faire
assister par un avocat ou avoué (article 4, deuxième alinéa).
Le parquet et l'intéressé peuvent interjeter appel dans les
dix jours, sans effet suspensif ; siégeant en chambre du conseil,
la cour d'appel tranche dans les trente jours par une décision
(decreto) motivée (article 4, cinquième et sixième alinéas).
Celle-ci est à son tour susceptible, dans les mêmes conditions,
d'un pourvoi sur lequel la Cour de cassation se prononce en
chambre du conseil dans les trente jours (article 4,
septième alinéa).
Lorsqu'il adopte l'une des mesures énumérées à l'article 3, le
tribunal en précise la durée - ni moins d'un an ni plus de cinq
(article 4, quatrième alinéa) - et fixe les règles à observer par
la personne en question (article 5, premier alinéa)."
38. L'article 4 de la loi de 1956 prévoit que le tribunal statue en
chambre du conseil, par décision motivée. Le ministère public et
l'intéressé sont entendus. Ce dernier peut présenter des mémoires et
se faire assister d'un conseil. Tant le ministère public que
l'intéressé peuvent interjeter appel contre la décision du tribunal.
La cour d'appel statue en chambre du conseil par arrêt motivé. Contre
cet arrêt, tant le ministère public que l'intéressé peuvent introduire
un pourvoi en cassation pour violation de la loi. La Cour de cassation
statue en chambre du conseil. Dans toutes ces procédures, il est fait
application des dispositions du Code de procédure pénale, dans la
mesure où elles sont applicables.
B. La loi n° 575 du 31 mai 1965 ("la loi de 1965")
39. La loi de 1965 complète la précédente par des clauses dirigées
contre la mafia (disposizioni contro la mafia). Aux termes de son
article I, elle vaut pour les "personnes ... dont des indices révèlent
l'appartenance à des groupes "mafieux" (indiziati di appartenere ad
associazioni mafiose)."
C. La loi n° 646 du 13 septembre 1982 ("la loi de 1982")
40. Les dispositions législatives qui précèdent ont été renforcées
par la loi de 1982 qui a introduit notamment un article 2 ter à la loi
de 1965, qui prévoit qu'au cours de la procédure pour l'application des
mesures de prévention édictées par la loi de 1956 à l'encontre d'une
personne soupçonnée d'appartenir à de telles associations,
"le tribunal, même d'office, ordonne par décision motivée la
saisie des biens dont la personne contre laquelle la procédure
a été engagée dispose directement ou indirectement, quand il y
a lieu d'estimer, sur la base d'indices suffisants, tels que la
disproportion considérable entre le train de vie et les revenus
apparents ou déclarés, que ces biens constituent le profit
d'activités illicites ou son remploi.
Avec l'application de la mesure de prévention, le tribunal
ordonne la confiscation des biens saisis dont la provenance
légitime n'a pas été démontrée. Dans le cas d'enquêtes
complexes, la mesure peut également être prise ultérieurement,
mais non au-delà d'un an à compter de la date de la saisie.
La saisie est révoquée par le tribunal lorsque la demande
d'application de la mesure de prévention est rejetée ou lorsque
la provenance légitime des biens est démontrée."
41. Il résulte, en outre, de l'article 24 de la loi de 1982 que le
juge pénal est compétent pour ordonner, au cours de la procédure ayant
pour objet l'infraction réprimée par l'article 416 bis du Code pénal,
la saisie conservatoire prévue à l'article 2 ter de la loi de 1965 et,
avec le jugement définitif de condamnation, la confiscation des biens
saisis. Dans ce cas, conformément à l'article 3 ter alinéa 3 de la loi
de 1965, les mesures qu'il arrête ont un "effet prévalant" sur celles
prises dans le cadre de la procédure de prévention et concernant les
mêmes biens.
D. La loi n° 55 du 19 mars 1990 ("la loi de 1990")
42. La loi de 1990 prévoit désormais que le juge a la faculté de
suspendre le procès relatif à l'application des mesures de prévention
lorsqu'un procès pénal est pendant et jusqu'à l'issue de ce dernier.
E. La jurisprudence concernant l'application des mesures de
prévention, notamment patrimoniales
43. Elle est exposée de manière complète dans la décision du
15 avril 1991 sur la requête No 12386/86, M. contre Italie (à paraître
dans D.R. 70), dans les termes suivants.
L'existence de mesures de prévention n'est pas en soi contraire
à la Constitution italienne. La Cour constitutionnelle a indiqué que
le fondement de ces mesures réside dans le besoin de garantir le
déroulement ordonné et pacifique des rapports sociaux, non seulement
par le système des normes répressives des actes illicites, mais aussi
par des dispositions destinées à prévenir le risque que de tels actes
soient commis (Cour constitutionnelle - Cour const. - arrêts n° 27 de
1959 et n° 23 de 1964).
En raison de la finalité qui leur est propre, les mesures de
prévention ne se rapportent pas à l'accomplissement d'un acte illicite
déterminé, mais à un ensemble de comportements constituant la conduite
que la loi érige en signe d'un danger social (Cour const., arrêt n° 23
de 1964).
Il en résulte que, dans l'ordre juridique italien, la sanction
pénale et la mesure de prévention diffèrent substantiellement : l'une
constitue une réaction contre un acte qui a violé le droit et a produit
ses conséquences ; l'autre consiste en un moyen d'éviter qu'un tel acte
ait lieu.
En d'autres termes, la sanction correspond à une infraction déjà
commise, alors que la mesure de prévention vise à parer le danger
d'infractions futures (voir, mutatis mutandis, Cour const., arrêt n° 53
de 1968, concernant les mesures de sûreté).
Bien entendu, le danger doit, lui, être actuel et les
juridictions italiennes n'appliquent aucune mesure de prévention si la
personne décède en cours de procédure. L'impossibilité d'appliquer,
dans pareille circonstance, la mesure de la confiscation a fait l'objet
de critiques devant la Cour constitutionnelle. Celle-ci s'est
néanmoins déclarée incompétente à modifier le choix fait par le
législateur (Cour const., ordonnance n° 721 de 1988).
La différence de nature entre sanctions pénales et mesures de
prévention a pour conséquence que tous les principes constitutionnels
dont les premières doivent s'inspirer, ne s'appliquent pas forcément
aux secondes. Ainsi, la présomption de non-culpabilité établie par
l'article 27 de la Constitution ne concerne pas les mesures de
prévention, qui ne se fondent pas sur la responsabilité pénale ou sur
la culpabilité de l'intéressé (Cour const., arrêt n° 23 de 1964).
De même, ces mesures ne relèvent pas du domaine de l'article 25
alinéa 2 de la Constitution, qui prévoit la non-rétroactivité des
dispositions pénales. La violation de ce dernier principe a été
alléguée plusieurs fois devant la Cour de cassation en relation à la
mesure de confiscation prévue par l'article 2 ter de la loi de 1965.
Cette Cour a, d'une part, affirmé que ledit principe n'est pas
applicable aux mesures de prévention (voir, par exemple, Cour de
cassation - Cour cass. - arrêt du 30 janvier 1985 dans l'affaire
Piraino). D'autre part, elle n'a pas manqué de souligner qu'en
réalité, la disposition critiquée n'est pas rétroactive, car elle se
rapporte aux biens dont la personne visée dispose au moment où la
confiscation est ordonnée (Cour cass., arrêt du 12 mai 1986 dans
l'affaire Oliveri) et à l'usage illicite de ces biens après son entrée
en vigueur (Cour cass., arrêt du 4 janvier 1985 dans l'affaire
Pipitone).
Malgré ces limites, les mesures de prévention ne se soustraient
pas à un contrôle de constitutionnalité étendu.
Déjà en 1956, la Cour constitutionnelle avait affirmé qu'en aucun
cas, une restriction du droit à la liberté ne peut avoir lieu si elle
n'est pas prévue par la loi, si une procédure régulière n'a pas été
engagée à cette fin et s'il n'y a pas une décision judiciaire qui en
donne les motifs (Cour const., arrêt n° 11 de 1956).
Elle avait, par la suite, souligné que les mesures de prévention
ne peuvent pas être adoptées sur la base de simples soupçons et ne se
justifient que si elles reposent sur l'établissement et l'évaluation
objectifs de faits dont ressortent le comportement et le train de vie
de la personne visée (Cour const., arrêt n° 23 de 1964).
Elle a, plus récemment, confirmé que la constitutionnalité des
mesures de prévention reste subordonnée au respect du principe de la
légalité et à l'existence d'une garantie juridictionnelle. Les deux
conditions sont, en outre, étroitement liées. Ainsi, la loi ne peut
pas se limiter à indiquer des critères de danger vagues, mais doit les
décrire avec suffisamment de précision, sans quoi le droit à un juge
et à une procédure contradictoire n'aurait pas de sens (Cour const.,
arrêt n° 177 de 1980).
La jurisprudence de la Cour de cassation est, à cet égard, tout
à fait cohérente avec celle de la Cour constitutionnelle et affirme
très clairement que la procédure pour l'application des mesures de
prévention doit se dérouler de manière contradictoire et dans le
respect des droits de la défense, la violation de ces droits comportant
la nullité de la procédure (voir, par exemple, Cour Cass., arrêt
n° 1255 du 29 juin 1984 dans l'affaire Santoro).
Quant aux mesures de saisie et de confiscation prévues à
l'article 2 ter de la loi de 1965, divers griefs d'inconstitutionnalité
ont été rejetés par la Cour de cassation. Celle-ci a notamment
constaté que la présomption concernant la provenance illicite des biens
des personnes soupçonnées d'appartenir aux groupes de type mafieux ne
se heurte pas à l'article 24 de la Constitution, qui garantit les
droits de la défense, car la confiscation ne peut avoir lieu qu'en
présence d'indices suffisants concernant la provenance illicite des
biens visés et en l'absence d'allégations les infirmant (Cour cass.,
arrêt dans l'affaire Pipitone, précité).
A cet égard, la Cour de cassation a explicitement affirmé que
ladite présomption ne fait pas peser sur l'intéressé la charge de la
preuve ("onere della prova") mais une simple charge d'allégation
("onere di allegazione"). Ainsi, celui-ci ne doit pas apporter la
preuve de la provenance légitime de ses biens, mais présenter les
éléments aptes à combattre ceux qui ont été fournis par le ministère
public. C'est donc à ce dernier qu'incombe d'indiquer, pour chacun des
biens visés, les indices de leur provenance illicite (voir dans ce
sens, Cour cass., arrêt du 21 avril 1987 dans l'affaire Ragosta ; arrêt
du 26 mai 1987 dans l'affaire Sciara ; arrêt du 9 mai 1988 dans
l'affaire Chiazza).
Quant à la compatibilité des mesures de saisie et de confiscation
avec le droit au libre exercice des activités économiques privées et
au droit au respect de la propriété privée (articles 41 et 42 de la
Constitution), la Cour de cassation n'a pas manqué de souligner que ces
droits ne sont pas absolus et peuvent être limités en fonction de
l'intérêt général. Il en est ainsi lorsqu'il s'agit de biens de
provenance illicite ou de leur usage (Cour cass., arrêts dans les
affaires Oliveri et Pipitone, précités).
La Cour de cassation s'est également exprimée, à plusieurs
reprises, sur les rapports entre la procédure pénale et celle pour
l'application des mesures de prévention, rapports qui, à l'époque des
faits de la présente affaire, n'étaient pas régis par la loi, hormis
le cas prévu par l'article 3 ter alinéa 3 de la loi de 1965.
Sa jurisprudence se fonde, à cet égard, sur une constante : la
différence de nature et de fonction entre la sanction pénale et la
mesure de prévention.
Cette différence retentit sur les procédures s'y référant. Dans
le procès pénal, le jugement de condamnation doit nécessairement se
fonder sur l'établissement de la culpabilité de l'accusé, dont la
responsabilité pour telle ou telle autre infraction doit ressortir des
"preuves" acquises. Pareille démarche est étrangère au procès de
prévention, qui ne vise pas au constat d'une quelconque infraction mais
tend à déterminer le caractère dangereux de l'individu concerné, qui
peut être évalué même sur la base d'éléments dont la valeur probante
n'atteint pas celle des "preuves".
C'est ainsi que, aux fins de l'application des mesures de
prévention prévues par la loi de 1965, l'appartenance à une association
de type mafieux n'a pas à être prouvée : il suffit de la présence
d'"indices" permettant de conclure qu'une telle appartenance est
"probable" (voir, par exemple, Cour cass., arrêt du 14 mars 1988 dans
l'affaire Amerato). Entrent donc, ici, en ligne de compte des éléments
qui pourraient n'avoir que peu ou aucune importance dans un procès
pénal, comme les antécédents judiciaires, le train de vie,
l'appartenance à un milieu donné, les relations avec les membres de
groupes criminels, le patrimoine, les informations reçues par la
police.
Toutefois, ces éléments doivent être établis de manière objective
(Cour cass., arrêt du 28 septembre 1987 dans l'affaire Scarfò), les
simples soupçons et les conjectures subjectives restant, en tout état
de cause, exclus (Cour cass., arrêt dans l'affaire Amerato, précité).
Les différences entre procès de prévention et procès pénal ont
amené la Cour de cassation à affirmer l'autonomie de l'un par rapport
à l'autre. Elle a exclu, par conséquent, que des questions
préjudicielles puissent surgir et provoquer la suspension de la
procédure pour l'application des mesures de prévention lorsque des
poursuites pénales se déroulent en même temps (voir, par exemple, Cour
cass., arrêt dans l'affaire Amerato, précité).
Cette autonomie admet une exception majeure quand le procès pénal
se termine par un acquittement pur et simple, c'est-à-dire au motif que
les faits ne sont pas constitués ou qu'ils n'ont pas été commis par
l'accusé. Dans ce cas, la révocation de la mesure de prévention se
justifie, mais à condition que le jugement pénal ait eu le même objet
que le procès de prévention et qu'il écarte tous les indices de
dangerosité retenus contre le prévenu, ou que le procès pénal ait été
utilisé en tant que tel, sans considération des éléments de preuve qui
fondent les poursuites, pour le déclenchement du procès de prévention
(voir, par exemple, Cour cass., arrêts dans les affaires Ragosta et
Amerato, précités).
Toutefois, il ne semble pas que cette jurisprudence s'applique
à une mesure définitive de confiscation qui, de par sa nature, entraîne
des effets instantanés et permanents.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Griefs déclarés recevables
44. La Commission a déclaré recevables les griefs du requérant
concernant son droit au respect de ses biens, à la liberté de
circulation et à une décision sur l'application des mesures de
prévention dans un "délai raisonnable".
B. Points en litige
45. Les points en litige sont les suivants :
1. la saisie des biens du requérant a-t-elle constitué une
ingérence contraire à l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) dans
la jouissance par le requérant du droit au respect de ses biens
?
2. la confiscation des biens du requérant a-t-elle constitué
une ingérence contraire à l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1)
dans la jouissance par le requérant du droit au respect de ses
biens ?
3. y-a-t-il eu une ingérence contraire à l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1) dans le droit du requérant au respect de
ses biens en raison des détériorations subies par ceux-ci pendant
leur saisie et leur confiscation ?
4. y-a-t-il eu une ingérence contraire à l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1) dans le droit du requérant au respect de
ses biens en ce que la saisie et la confiscation de ceux-ci ont
déployé leurs effets postérieurement au passage en force de chose
jugée de l'arrêt de la cour d'appel de Catanzaro révoquant ces
mesures ?
5. la mesure de la surveillance spéciale par la police a-t-
elle porté atteinte au droit du requérant de circuler librement,
tel que garanti par l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2) ?
6. la durée de la procédure pour l'application des mesures de
prévention a-t-elle dépassé le "délai raisonnable" prévu par
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention ?
C. Sur la violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1)
46. Aux termes de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1)
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de
ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour
cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par
la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au
droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois
qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des
biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le
paiement des impôts ou d'autres contributions ou des
amendes."
47. Le requérant a été poursuivi pour association de malfaiteurs de
type mafieux (article 416 bis du code pénal italien). Il fut relaxé
à l'issue de la procédure qui s'est terminée par un arrêt de la cour
d'appel de Catanzaro du 16 janvier 1987, déposé au greffe de la cour
le 27 janvier 1987, établissant que les faits reprochés au requérant
n'étaient pas constitués.
48. Alors que la procédure pénale était en cours, le requérant fut
tout d'abord placé en détention provisoire (7 novembre 1984) puis
assigné à domicile jusqu'au 30 janvier 1986. A partir de cette date,
suite à une décision du 16 octobre 1985 du tribunal de Catanzaro, il
fut placé sous surveillance spéciale par la police avec obligation de
verser une caution de 2 millions de lires italiennes.
49. Le 13 mai 1985, le tribunal de Catanzaro avait ordonné à titre
de mesures de prévention, la saisie d'un certain nombre de biens du
requérant. Le 16 octobre 1985, il ordonna la confiscation d'une partie
de ces mêmes biens.
50. A l'issue du recours formé par le requérant contre cette
décision, par arrêt du 4 juillet 1986, passé en force de chose jugée
le 31 décembre 1986, toutes les mesures de prévention ci-dessus furent
révoquées.
A raison de ces faits, le requérant s'est plaint d'une violation
de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).
51. Le Gouvernement a soutenu que les mesures litigieuses sont
prévues par la loi et poursuivent un but conforme à l'intérêt général,
car elles visent à empêcher qu'une personne soupçonnée d'appartenir à
une organisation "mafieuse" puisse utiliser la partie de son patrimoine
accumulée illicitement pour réaliser des bénéfices à son profit ou au
profit de l'association de malfaiteurs et au préjudice de la
collectivité.
52. Il souligne que les mesures de saisie et confiscation constituent
un moyen indispensable dans la lutte contre les associations de type
mafieux et précise que l'adoption de telles mesures, entourée de toutes
les garanties légales de procédure, ne frappe que les personnes sur
lesquelles pèsent des indices suffisants d'appartenance auxdites
associations.
53. Le Gouvernement souligne que par le passé l'Etat avait essayé de
lutter contre la criminalité organisée en adoptant des mesures de
moindre impact sur le patrimoine des intéressés, telles la suspension
provisoire de l'administration des biens, prévue par l'article 22 de
la loi "Reale" de mai 1975. L'insuccès de ce type de mesure a conduit
les responsables de l'initiative législative, à la demande du
Parlement, à proposer des mesures plus incisives.
54. Le Gouvernement souligne que par un décret-loi n° 230 de 1989,
le Gouvernement a adopté des règles spéciales concernant les biens
saisis ou confisqués visant d'une part à protéger les intérêts des
propriétaires des biens pour le cas où les biens saisis leur seraient
rendus et d'autre part à préciser la destination d'utilité publique des
biens définitivement confisqués.
55. Il conclut que le juste équilibre à ménager entre les exigences
de l'intérêt général et les impératifs des droits fondamentaux de
l'individu est sauvegardé.
56. D'emblée, la Commission relève que la situation d'ensemble dont
se plaint le requérant découle de l'application de mesures différentes
dont chacune est régie par des règles spécifiques et répond à une
finalité qui lui est propre.
57. Ces mesures doivent faire l'objet d'un examen séparé sous l'angle
de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). Il y a ainsi lieu de
distinguer entre la saisie des biens du requérant (13 mai 1985 -
31 décembre 1986), la confiscation d'une partie de ces mêmes biens
(16 octobre 1985 - 31 décembre 1986) et la privation de la jouissance
des biens confisqués ou saisis au-delà du 31 décembre 1986.
Quant à la saisie effectuée le 13 mai 1985 qui a déployé ses
effets jusqu'au 31 décembre 1986
58. La Commission relève que la saisie litigieuse avait un caractère
provisoire (aux termes de l'article 2 ter de la loi de 1965, elle ne
pouvait dépasser un délai d'un an). Elle a empêché le requérant de
jouir et disposer des biens dont il demeurait propriétaire.
59. Pour la Commission, cette mesure relève de la "réglementation de
l'usage des biens" et doit être examinée à la lumière de l'article 1
second alinéa du Protocole N° 1 (P1-1-2) à la Convention.
60. La Commission note que la mesure incriminée a été ordonnée
conformément à la législation italienne. Elle avait pour but d'assurer
la confiscation ultérieure des biens litigieux en ce qu'ils pouvaient
être le fruit d'une activité délictuelle et servir au financement
d'activités délictuelles à venir de l'association de malfaiteurs à
laquelle le requérant était supposé appartenir. Une telle situation
doit être considérée comme couverte par la notion d'"intérêt général"
au sens du second alinéa de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1)
(cf. requête No 7721/76, déc. 12.12.77, D.R. 11, p. 209, requête
No 7056/83, déc. 10.12.76, D.R. 8, p. 161, requête No 1038/83,
déc. 7.12.83, D.R. 35, p. 236) et proportionnée au but poursuivi.
Conclusion
61. La Commission conclut, par dix-huit voix contre une, qu'il n'y
a pas eu, en l'espèce, violation de l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1) à la Convention quant à la saisie des biens du requérant
jusqu'au 31 décembre 1986.
Quant à la confiscation décrétée par le tribunal de Catanzaro sur
certains des biens saisis le 16 octobre 1985
62. La Commission remarque d'emblée qu'à l'issue des recours dont il
a fait usage en droit interne, le requérant a obtenu la révocation de
la mesure de confiscation de ses biens.
63. En ce sens il a obtenu le redressement de la situation dénoncée
à la Commission.
64. Néanmoins la Commission a examiné la question de savoir s'il y
a eu une ingérence injustifiée dans le droit du requérant au respect
de ses biens dans la mesure où la confiscation litigieuse a déployé ses
effets avant même que la décision des tribunaux à cet égard ne soit
définitive.
65. A cet égard, la Commission rappelle tout d'abord les arguments
qu'elle a développés dans sa décision du 15 avril 1991 sur la
recevabilité de la requête No 12386/86, M. contre Italie, en ce qui
concerne la confiscation prévue par l'article 2 ter de la loi de 1965
telle que modifiée par la loi de 1982 :
"La Commission constate que la confiscation litigieuse a
constitué sans nul doute une ingérence dans la jouissance du
droit du requérant au respect de ses biens. Le Gouvernement ne
le conteste d'ailleurs pas. Il y a donc lieu de déterminer si
ladite ingérence relève de la seconde phrase du premier aliéna -
qui vise la privation de propriété - ou au contraire du second
alinéa - concernant la réglementation de l'usage des biens.
La Commission rappelle que, conformément à la jurisprudence
de la Cour, les mesures qui aboutissent à une privation de
propriété ne relèvent pas toutes de la seconde phrase du premier
alinéa.
Dans son arrêt sur l'affaire Handyside, la Cour a statué que
la confiscation et la destruction du Schoolbook, encore que
comportant une privation de propriété, se trouvaient cependant
autorisées par le second alinéa, interprété à la lumière du
principe de droit, commun aux Etats contractants, en vertu duquel
sont confisquées en vue de leur destruction les choses dont
l'usage a été régulièrement jugé illicite ou dangereux pour
l'intérêt général (Cour Eur. D.H., arrêt Handyside du
7 décembre 1976, série A n° 24, p. 30, par. 63).
De même, dans son arrêt sur l'affaire Agosi, la Cour a
conclu que la confiscation des Krugerrands appartenant à la
société requérante relevait en l'occurrence de la réglementation
de l'usage, au Royaume-Uni, des pièces d'or. La Cour a, dès
lors, appliqué le second alinéa (cf. Cour Eur. D.H., arrêt Agosi
précité, p. 17, par. 51 et suivants).
En l'espèce, la Commission note que la confiscation
litigieuse a frappé des biens dont les tribunaux ont constaté
l'origine illégale et avait pour but d'éviter que le requérant
puisse les utiliser pour réaliser d'ultérieurs bénéfices à son
profit ou au profit de l'association de malfaiteurs à laquelle
il est soupçonné d'appartenir, et ce au préjudice de la
collectivité.
Ainsi, même si la confiscation litigieuse entraînait une
privation de propriété, celle-ci relève en l'occurrence d'une
réglementation de l'usage des biens au sens de l'article 1
alinéa 2 du Protocole additionnel (P1-1-2), qui laisse aux Etats
le droit d'adopter 'les lois qu'ils jugent nécessaires pour
réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général'.
En ce qui concerne le respect des conditions de cet alinéa,
le Gouvernement affirme que celles-ci ont été satisfaites, alors
que selon le requérant il ne serait pas possible d'affirmer que
la confiscation de ses biens est conforme à l'intérêt général.
La Commission constate d'emblée que la confiscation des
biens du requérant a été ordonnée conformément à l'article 2 ter
de la loi de 1965. Il s'agit donc d'une ingérence prévue par la
loi comme le commande l'article 1 alinéa 2 du Protocole
additionnel (P1-1-2).
La Commission constate ensuite que la confiscation
litigieuse tend à empêcher un usage illicite et dangereux pour
la société de biens dont la provenance légitime n'a pas été
démontrée. Elle considère donc que l'ingérence qui en résulte
vise un but qui, à n'en pas douter, correspond à l'intérêt
général. Il reste, néanmoins, à vérifier si cette ingérence est
proportionnée au but légitime poursuivi".
66. Compte tenu des considérations qu'elle a développées dans
l'affaire M., la Commission conclut, dans la présente affaire
également, que l'ingérence litigieuse était prévue par la loi et
poursuivait un but d'intérêt général.
67. Reste à savoir si l'ingérence litigieuse était proportionnée au
but visé par la loi. Cette question se pose de manière différente dans
le cas présent.
68. En effet, dans le cas M. précité, la confiscation des biens du
requérant dont la provenance légitime n'avait pas été prouvée par le
requérant, fut prononcée après que le requérant ait été condamné au
pénal pour association de malfaiteurs de type mafieux.
69. Par contre, dans la présente affaire, la confiscation a été mise
à exécution avant même que la décision la concernant ne devienne
définitive, puisque le requérant avait recouru contre une telle
décision. A l'issue de la procédure, la confiscation litigieuse fut
d'ailleurs révoquée, le requérant ayant été entièrement disculpé.
70. Pour ce qui est de la proportionnalité d'une telle mesure, la
Commission a eu égard en particulier à l'argument du requérant selon
lequel le législateur italien est intervenu (loi de 1990) pour modifier
la disposition applicable (l'article 3 ter de la loi 575/1965) : celle-
ci exclut désormais que la confiscation puisse être mise à exécution
avant qu'elle ne soit définitive.
71. Elle relève, cependant que la confiscation non définitive ne
comporte en pratique aucune restriction ultérieure par rapport à la
saisie. Les parties à la présente cause n'ont pas soutenu un point de
vue contraire. Dès lors, la Commission considère que l'ingérence qui
résulte de la confiscation peut être considérée comme proportionnée au
but poursuivi.
72. Par ailleurs, comme l'a constaté la Commission dans l'affaire M.
précitée :
"A cet égard, la Commission souligne que la mesure litigieuse
s'inscrit dans le cadre d'une politique de prévention criminelle
et considère que, dans la mise en oeuvre d'une telle politique,
le législateur doit jouir d'une grande latitude pour se prononcer
tant sur l'existence d'un problème d'intérêt public appelant une
réglementation que sur le choix des modalités d'application de
cette dernière.
Elle observe, par ailleurs, que le phénomène de la
criminalité organisée a atteint, en Italie, des proportions fort
préoccupantes. Les associations de type mafieux se sont répandues
à tel point que, dans certaines zones, le contrôle de l'Etat s'en
trouve gravement affaibli.
Les profits démesurés que ces associations tirent de leurs
activités illicites, en particulier du trafic international des
stupéfiants, leur donnent un pouvoir, dont l'existence remet en
cause la primauté du droit dans l'Etat. Ainsi, les moyens adoptés
pour combattre ce pouvoir économique, notamment la confiscation
litigieuse, apparaissent, d'après le Gouvernement italien, comme
indispensables pour lutter efficacement contre ledites
associations."
73. Compte tenu des finalités de cette législation, il n'est pas
déraisonnable de la part du législateur de prévoir que les mesures
qu'elle édicte puissent être appliquées nonobstant tout recours, ce
afin d'éviter que ses effets ne s'en trouvent paralysés.
74. Enfin la Commission constate qu'il n'est pas exceptionnel, dans
le domaine de la prévention criminelle, qu'une mesure soit appliquée
avant même que la décision y relative ne devienne définitive. Il en
va ainsi de l'arrestation et détention d'une personne soupçonnée
d'avoir commis une infraction ou d'une mesure d'assignation à résidence
(voir requête No 12541/86, déc. du 27.5.91, à paraître dans D.R. 70,
contre Italie).
75. A la lumière des considérations ci-dessus développées, la
Commission est d'avis que la confiscation litigieuse n'a pas constitué
en l'espèce une ingérence contraire à l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1).
Conclusion
76. La Commission conclut, par seize voix contre trois, qu'il n'y a
pas eu, en l'espèce, violation de l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1) quant à la confiscation des biens litigieux jusqu'au
31 décembre 1986.
Quant aux détériorations subies par les biens du requérant
pendant la saisie puis la confiscation
77. Le requérant fait valoir que son entreprise n'a pas été gérée
pendant la durée des mesures de saisie et de confiscation. En effet,
les modalités de gestion des biens saisis ou confisqués ne furent
établies que par la loi n° 230 de 1989.
Seule la garde matérielle des biens formant l'actif de
l'entreprise a été confiée aux gardes municipaux.
Le requérant, qui était promoteur immobilier, indique que les
biens, saisis ou confisqués, se trouvaient essentiellement sur les
chantiers lui appartenant, chantiers qui ont été exposés à toute sorte
de détériorations et actes de vandalisme.
Enfin la situation d'endettement de l'entreprise s'est aggravée.
78. Le Gouvernement s'est limité à affirmer que la garde des biens
saisis et confisqués avait été confiée aux gardes municipaux de la
commune où ils étaient situés. Compte tenu de la qualité et de la
personnalité des gardiens désignés par le tribunal, il considère que
rien ne permet de penser que des irrégularités auraient été commises.
79. La Commission relève que toute mesure de saisie ou de
confiscation produit par elle-même des dommages. Dans la mesure où il
s'agit de dommages qui sont liés inévitablement à la saisie ou à la
confiscation, la question de leur justification au regard des
dispositions de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) ne saurait se
prêter à un examen séparé.
80. La Commission relève également que les allégations du requérant
ne sont pas suffisamment circonstanciées pour permettre d'examiner la
question de savoir si dans le cas d'espèce, les dommages découlant de
la saisie et de la confiscation litigieuse ont dépassé, pendant la
période considérée, ce qui pouvait raisonnablement découler de
l'application des mesures en question et de se prononcer sur
l'existence d'une violation de la Convention.
Conclusion
81. La Commission conclut, par dix-huit voix contre une, qu'il n'y
a pas eu en l'espèce, violation de l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1) en raison des dommages résultant de la gestion jusqu'au
31 décembre 1986 des biens saisis ou confisqués au requérant.
Quant au fait que les confiscation et saisie litigieuses ont
déployé leurs effets postérieurement au passage en force jugée de
l'arrêt de la cour d'appel de Catanzaro révoquant ces mesures
82. Il ressort des renseignements qui ont été fournis par les parties
que les griefs du requérant visent les faits suivants :
83. Il s'agit en premier lieu, de la saisie de sept biens immeubles
appartenant au requérant, datée du 13 mai 1985. La saisie fut révoquée
le 31 décembre 1986.
Pour ces sept immeubles, la révocation de la saisie fut
transcrite dans les registres publics le 2 février 1987.
84. Il s'agit également de neuf biens immeubles, confisqués le
16 octobre 1985. Pour ces immeubles, l'annotation faisant état de leur
confiscation a été portée sur ces mêmes registres le 9 novembre 1985,
soit vingt-quatre jours après la décision du tribunal de Catanzaro.
Les demandes relatives à la révocation de la confiscation ont par
contre été présentées par l'administration le 9 août 1991, soit quatre
ans et huit mois après que l'arrêt rendu par la cour d'appel de
Catanzaro soit passé en force de chose jugée.
85. Il s'agit ensuite de quatre véhicules confisqués le
16 octobre 1985. Deux voitures et une fourgonnette furent rendues au
requérant le 10 février 1987, soit un mois et dix jours après le
31 décembre 1986, date à laquelle l'arrêt de la cour d'appel acquit
force de chose jugée. Un camion fut rendu au requérant le
10 juillet 1987 soit six mois et dix jours après ladite date.
86. Pour la Commission, la seule question qui se pose en l'espèce est
de savoir si la situation litigieuse, qui résulte d'une situation de
fait et non de la loi, constitue une ingérence dans le droit du
requérant au respect de ses biens.
87. Le Gouvernement a déclaré dans ses observations complémentaires
sur le bien-fondé de la requête, que les autorités judiciaires avaient
montré la diligence nécessaire afin de mettre à exécution la décision
de la cour d'appel de Catanzaro.
88. La Commission tient pour acquis que s'agissant de biens dont les
titres de propriété font l'objet d'une inscription aux registres
publics, l'exercice du droit de propriété est subordonné à la
transcription des actes juridiques affectant le titre de propriété y
relatif. Même à supposer que l'absence de transcription de la décision
annulant la confiscation ne porterait pas atteinte en substance au
droit du propriétaire de disposer de son bien, elle limiterait
considérablement l'exercice de ce droit. Une telle situation peut en
principe être qualifiée d'ingérence dans le droit au respect des biens.
89. En ce qui concerne les immeubles saisis le 13 mai 1985, la
situation litigieuse a pris fin le 2 février 1987, soit environ un mois
après que toutes les mesures de prévention aient été révoquées par la
cour d'appel de Catanzaro. La Commission considère qu'un tel délai,
qui peut s'expliquer par les formalités administratives nécessaires à
la mise à exécution de la décision des autorités judiciaires, ne
saurait être considéré dans le cas concret, comme constituant une
"ingérence" dans le droit du requérant au respect de ses biens.
90. En ce qui concerne les immeubles confisqués, la situation
litigieuse a pris fin, au plus tôt, à la date à laquelle
l'administration concernée - en l'espèce le ministère du Trésor, a
demandé la transcription de la décision de la cour d'appel, c'est-à-
dire le 9 août 1991, soit quatre ans et huit mois après que l'arrêt
rendu par la cour d'appel de Catanzaro ne passe en force de chose
jugée.
91. La Commission constate que le Gouvernement n'a pas expliqué les
raisons pour lesquelles un laps de temps de quatre ans et huit mois a
été nécessaire pour procéder à la transcription de la décision de la
cour d'appel de Catanzaro.
92. Elle considère que, compte tenu du caractère éminemment afflictif
de la mesure finalement annulée, la plus extrême célérité devait guider
l'administration de l'Etat appelée à redresser la situation litigieuse.
La Commission relève qu'en tardant plus de quatre ans, et sans motif
valable, à donner exécution à la décision de la cour d'appel de
Catanzaro, l'administration a prolongé les effets d'une mesure pourtant
déclarée illégale et a de ce fait porté arbitrairement atteinte au
droit du requérant au respect de ses biens.
93. Il y a donc eu ingérence dans le droit du requérant au respect
de ses biens. Une telle ingérence n'est pas prévue par la loi et n'est
pas nécessaire pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général. Elle ne saurait être justifiée sous l'angle de
l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).
Pour ce qui a trait aux mesures de confiscation des véhicules,
la Commission considère qu'il n'y a pas eu ingérence dans le droit du
requérant au respect de ses biens quant à la saisie qui fut révoquée
le 10 février 1987 (soit un mois et dix jours plus tard) et qu'il y a
eu ingérence injustifiée dans le droit du requérant au respect de ses
biens quant à la confiscation d'un camion qui fut révoquée le
10 juillet 1987 (soit environ six mois plus tard).
Conclusion
94. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) de la Convention en
ce que les mesures de confiscation de neuf immeubles et d'un camion
appartenant au requérant ont déployé leurs effets au-delà du
31 décembre 1986.
D. Sur la violation de l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2) à la
Convention
95. Dans le domaine des restrictions à la liberté de circuler, la
question se pose de savoir s'il a été porté atteinte au droit à la
liberté de circuler reconnu au requérant par l'article 2 du
Protocole N° 4 (P4-2) à la Convention. Aux termes de l'article 2 du
Protocole N° 4 (P4-2) à la Convention :
"1. Quiconque se trouve régulièrement sur le territoire
d'un Etat a le droit d'y circuler librement et d'y choisir
librement sa résidence.
...
3. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet
d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi,
constituent des mesures nécessaires, dans une société
démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté
publique, au maintien de l'ordre public, à la prévention
des infractions pénales, à la protection de la santé ou de
la morale, ou à la protection des droits et libertés
d'autrui.
..."
96. A cet égard, le Gouvernement a soutenu que la restriction à la
liberté de circuler imposée au requérant était prévue par la loi, et
nécessaire à la sûreté publique et à la prévention des infractions
pénales. Il souligne à cet égard que la mesure litigieuse a été
décidée par le tribunal de Catanzaro à l'issue d'une procédure qui
répond aux principes fondamentaux qui gouvernent le procès pénal,
c'est-à-dire le respect du contradictoire et la garantie des droits de
la défense.
97. Pour sa part, le requérant a affirmé que la mesure de
surveillance spéciale constitue en substance une privation de liberté.
Or, le droit interne ne prévoit à l'encontre de l'imposition d'une
telle mesure aucune des garanties applicables en cas de privation de
liberté, soit un délai maximum d'application d'une telle mesure et le
droit d'obtenir réparation du dommage subi en cas d'imposition
injustifiée d'une telle mesure.
98. Le requérant se plaint ensuite que les effets de la mesure
litigieuse se soient prolongés au-delà du 4 juillet 1986, date de la
décision en chambre du conseil de la cour d'appel de Catanzaro
révoquant toutes les mesures de prévention, jusqu'au 2 décembre 1986,
date du dépôt de la décision au greffe de la cour d'appel et surtout
à partir de cette dernière date jusqu'au 20 décembre 1986, date à
laquelle lui fut notifiée la décision de la cour d'appel. Il souligne
à cet égard que, pour ce qui concerne la mesure de surveillance
spéciale par la police, la décision de la cour d'appel était
immédiatement exécutoire et que, de ce fait, le maintien de la mesure
de prévention de la surveillance spéciale au-delà du 2 décembre 1986
a été arbitraire.
99. Se référant à la jurisprudence de la cour, la Commission rappelle
que le "droit à la liberté" visé à l'article 5 par. 1 (art. 5-1) de la
Convention, "ne concerne pas les simples restrictions à la liberté de
circuler ... elles obéissent à l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2) à
la Convention" (cf. Cour Eur. D.H., arrêt Guzzardi du 6 novembre 1980,
série A n° 39, p. 33, par. 92).
C'est donc sur le terrain de cet article uniquement qu'il
convient d'apprécier les griefs du requérant.
100. La Commission constate, en l'espèce, que la mesure litigieuse a
imposé au requérant d'importantes restrictions à la liberté de circuler
et a constitué une ingérence dans l'exercice de ce droit tel qu'il est
défini au paragraphe 1 de l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2). Elle
se doit donc d'examiner si une telle ingérence est justifiée au regard
du paragraphe 3 de cet article, c'est-à-dire si elle est prévue par la
loi, si elle poursuit l'un des buts indiqués par ce même paragraphe et
est nécessaire dans une société démocratique à la poursuite d'un tel
but.
101. La Commission relève tout d'abord que les restrictions
litigieuses sont prévues par la loi de 1956 telle que modifiée par des
lois successives et ont été ordonnées par un tribunal en application
de cette loi.
102. Il ressort du titre même des dispositions légales que les
restrictions envisagées ont pour but la prévention du crime et la
protection de l'ordre public, ce qui constitue des buts légitimes au
regard de cette disposition de la Convention.
103. La Commission considère que compte tenu de la gravité
particulière de la menace que représentent pour l'ordre public les
associations criminelles et l'importance que revêt la prévention
criminelle en ce qui concerne les personnes soupçonnées d'appartenir
à des associations de type mafieux, la mesure de surveillance spéciale
de la police peut être considérée en principe comme étant une mesure
nécessaire dans une société démocratique à la poursuite des buts
indiqués plus haut.
104. Dans ces circonstances, la Commission estime que le rapport de
proportionnalité entre le but poursuivi et la mesure adoptée n'a pas
été rompu dans le cas du requérant (cf. déc. du 27 mai 1991 sur la
requête No 12541/86 c/Italie, à paraître dans D.R. 70). Elle souligne
à cet égard qu'elle ne saurait parvenir à une conclusion différente par
un raisonnement qui se fonderait, a posteriori, sur la circonstance
qu'à l'issue des recours exercés la mesure litigieuse a été révoquée.
105. La Commission relève néanmoins que de telles considérations ne
sauraient valoir pour la période écoulée après la décision du
4 juillet 1986 de la cour d'appel de révoquer les mesures de prévention
appliquées au requérant.
106. A cet égard, elle tient pour acquis, comme l'a soutenu le
requérant, qui sur ce point n'a pas été contredit par le Gouvernement,
que la levée de la mesure de surveillance spéciale par la police était
immédiatement exécutoire. Or, même en admettant que dans le cas d'une
décision adoptée, comme en l'espèce, en chambre du conseil, l'effet
exécutoire se rattache au dépôt au greffe de la décision, au plus tard
à partir du 2 décembre 1986, date du dépôt au greffe de la décision
rendue par la cour d'appel le 4 juillet 1986, la privation du droit de
circuler librement subie par le requérant n'avait pas de base légale
en droit italien.
107. La Commission souligne par ailleurs que dès le 4 juillet 1986,
la cour d'appel avait révoqué la mesure litigieuse. Elle rappelle à
cet égard que les restrictions à la liberté de circuler ne sont pas
différentes par nature des privations de liberté (cf. arrêt Guzzardi
précité, p. 33, par. 93) et que la protection du droit à la liberté de
circuler revêt donc une importance considérable. Elle estime de ce
fait qu'il n'est pas acceptable que la mise à exécution d'une décision
levant les restrictions à la liberté de circuler soit différée de
plusieurs mois dans l'attente du dépôt au greffe de la décision
motivée.
108. Pour ces motifs, la Commission est d'avis que la prolongation des
restrictions à la liberté de circuler imposées au requérant au-delà du
4 juillet 1986 ne se justifie pas au sens du paragraphe 3 de
l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2) à la Convention.
Conclusion
109. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2) à la Convention quant
à la privation subie par le requérant du droit de circuler librement
du 4 juillet 1986 au 20 décembre 1986.
E. Sur la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
110. Le requérant allègue que l'examen des recours qu'il a exercés à
l'encontre de la mesure de confiscation a dépassé le délai raisonnable
de l'article 6 (art. 6) de la Convention.
L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose
notamment :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
.... dans un délai raisonnable, par un tribunal .... qui
décidera .... des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil ...."
111. La durée de la procédure litigieuse, qui a débuté le
16 octobre 1985 et s'est terminée le 31 décembre 1986, est d'un an et
deux mois environ.
112. La Commission a tout d'abord examiné la question de savoir si
cette procédure relève de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention. A cet égard, elle rappelle à la jurisprudence de la Cour,
selon laquelle la procédure de prévention relative à l'application de
mesures de sûreté personnelle ne porte pas sur une accusation en
matière pénale (cf. arrêt Guzzardi précité, série A n° 39, par. 108,
p. 40 et décision de la Commission du 27 mai 1991 sur la requête
No 12541/86).
113. S'agissant d'une mesure de prévention à caractère patrimonial,
la question est de savoir si elle portait sur "des contestations
concernant des droits de caractère civil, au sens de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention".
114. La Commission est d'avis que tel est le cas en l'espèce, puisque
l'action concernait le bien-fondé de la confiscation des biens du
requérant et donc les droits patrimoniaux de ce dernier.
115. La Commission se réfère à cet égard à la jurisprudence récente
de la Cour selon laquelle l'article 6 (art. 6) est applicable à toute
action ayant un "objet patrimonial" et se fondant sur "une atteinte
alléguée à des droits eux aussi patrimoniaux" (Cour Eur. D.H., arrêt
Périscope du 26 mars 1992, à paraître dans la série A sous le n° 234-B,
par. 40), jurisprudence qui consacre comme critère d'interprétation de
l'applicabilité de l'article 6 (art. 6), la substance des droits en
cause et non la catégorie juridique qui leur est attribuée par le droit
interne.
116. La Commission constate que, considérée globalement, la durée de
la procédure n'apparaît pas d'emblée comme étant excessive. Elle
relève cependant que la décision qui a été rendue le 4 juillet 1986 a
été déposée au greffe de la cour le 2 décembre de la même année, c'est-
à-dire près de cinq mois plus tard. Toutefois, un tel délai n'apparaît
pas à lui seul assez important pour que l'on puisse conclure en
l'espèce à une violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention (cf. Cour eur. D.H., arrêt Salerno du 12.10.92, à paraître
dans la série A sous le n° 245-D, par. 21).
Conclusion
117. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il n'y a pas eu, en
l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
en raison de la durée de la procédure relative à la saisie et à la
confiscation des biens du requérant.
Récapitulation
118. La Commission conclut, par dix-huit voix contre une, qu'il n'y
a pas eu, en l'espèce, violation de l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1) à la Convention quant à la saisie des biens du requérant
jusqu'au 31 décembre 1986 (par. 61).
119. La Commission conclut, par seize voix contre trois, qu'il n'y a
pas eu, en l'espèce, violation de l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1) quant à la confiscation des biens litigieux jusqu'au
31 décembre 1986 (par. 76).
120. La Commission conclut, par dix-huit voix contre une, qu'il n'y
a pas eu, en l'espèce, violation de l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1) en raison des dommages résultant de la gestion jusqu'au 31
décembre 1986 des biens saisis ou confisqués au requérant (par. 81).
121. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) de la Convention en
ce que les mesures de confiscation de neuf immeubles et d'un camion
appartenant au requérant ont déployé leurs effets au-delà du
31 décembre 1986 (par. 94).
122. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2) de la Convention
quant à la privation subie par le requérant du droit de circuler
librement du 4 juillet 1986 au 20 décembre 1986 (par. 109).
123. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il n'y a pas eu, en
l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
en raison de la durée de la procédure de saisie et de confiscation des
biens du requérant (par. 117).
Le Secrétaire de la Commission Le Président de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
OPINION DISSIDENTE DE M. L. LOUCAIDES
I am unable to agree with the majority of the Commission that the
measure of confiscation of 16 October 1985 did not amount to a
violation of Article 1 of Protocol No. 1.
Considering the drastic negative effects on the applicant's
property which was the subject of the confiscation in question, the
nature of such property and of the facts invoked for the measure in
question I find that this measure was beyond what was necessary and
proportionate to the aim pursued. I come to this conclusion taking
into account the fact that an alternative less onerous remedy could
have been adopted to achieve the objective of the confiscation in
question, namely a decision to confiscate whose implementation could
have been suspended pending the relevant judicial remedies offered to
the applicant for challenging the legality of such a measure.
For these reasons I find that the above confiscation amounted to
an injustified interference with the applicant's property in breach of
the provisions of Article 1 of Protocol No. 1.
A N N E X E I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
a. Examen de la recevabilité
Date Acte
23 avril 1987 Introduction de la requête
25 mai 1987 Enregistrement de la requête
4 septembre 1990 Délibérations de la Commission
et décision de la Commission
d'inviter le Gouvernement
italien à présenter ses
observations sur la
recevabilité et le bien-fondé
13 février 1991 Observations du Gouvernement
22 avril 1991 Observations en réponse du
requérant
6 décembre 1991 Délibérations et décision
de déclarer la requête
recevable. Décision
d'inviter les parties à
soumettre, si elles le
désirent, des
observations
complémentaires sur le
bien-fondé de la requête
b. Examen du bien-fondé
21 février 1992 Observations complémentaires
du Gouvernement sur le
bien-fondé de la requête
20 mai 1992 Observations complémentaires
du requérant sur le bien-fondé
de la requête
19 octobre 1992 Délibérations sur le
bien-fondé, vote final
21 octobre 1992 Adoption du rapport
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