Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal [GC]

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi

Karar Metni

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 223

Novembre 2018

Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal [GC] - 55391/13, 57728/13 et 74041/13

Arrêt 6.11.2018 [GC]

Article 6

Procédure administrative

Procédure disciplinaire

Article 6-1

Procès équitable

Audience publique

Absence d’audience publique et caractère limité du contrôle exercé par la Cour suprême sur les décisions disciplinaires du Conseil supérieur de la magistrature : violation

Tribunal impartial

Tribunal indépendant

Défaut allégué d’indépendance et d’impartialité de la Cour suprême dans la dualité de fonction de son président et la carrière de ses juges étant en lien avec le Conseil supérieur de la magistrature : non-violation

En fait – Trois procédures disciplinaires furent instaurées à l’encontre de la requérante, alors juge dans un tribunal. Elle fut condamnée par le Conseil supérieur de la magistrature (« le CSM ») à une peine d’amende et deux peines de suspension de l’exercice de ses fonctions.

Les recours de la requérante demandant un réexamen de l’établissement des faits n’aboutirent pas. La section du contentieux de la Cour suprême (« la SCCS ») confirma les décisions du CSM, estimant notamment qu’il n’était pas de son ressort de faire un réexamen des faits, mais uniquement de procéder au contrôle du caractère raisonnable de l’établissement des faits.

Dans le cadre du cumul juridique des peines, le CSM a ramené les sanctions appliquées à la requérante à une peine unique de 240 jours de suspension.

La requérante alléguait devant la Cour européenne la violation de son droit à un tribunal indépendant et impartial, de son droit au réexamen des faits établis par le CSM, ainsi que de son droit à la tenue d’une audience publique. Par un arrêt du 21 juin 2016, une chambre de la Cour a conclu, à l’unanimité, à la violation de l’article 6 de la Convention. Le 17 octobre 2016, l’affaire a été renvoyée devant la Grande Chambre à la demande du Gouvernement.

En droit – Article 6 § 1

1. Applicabilité – L’article 6 est applicable sous son volet civil.

Concernant le volet pénal, les textes administratifs appliqués dans le cadre des procédures litigieuses ressortaient du régime disciplinaire applicable aux juges. Ces dispositions légales ayant autorisé l’application des sanctions visaient la catégorie particulière des juges et non un public large. Et les procédures ont été conduites par un organe de gestion et de discipline, le CSM. Dans ces conditions, les infractions reprochées à la requérante ont une nature uniquement disciplinaire. Enfin, toutes les sanctions susceptibles de lui être appliquées sont purement disciplinaires. Et la sévérité de la sanction, à savoir une amende d’un montant important, revêtant ainsi un caractère punitif, ne saurait faire tomber l’infraction dans le domaine pénal. Ainsi, les procédures disciplinaires engagées contre la requérante ne concernaient pas des décisions portant sur des accusations en matière pénale au sens de l’article 6. Partant, cet article ne trouve pas à s’appliquer sous son volet pénal. Les griefs de la requérante tirés du paragraphe 3 de l’article 6 sont dès lors incompatibles ratione materiae avec les dispositions de la Convention.

2. Fond

a) Sur l’indépendance et l’impartialité de la SCCS

i. La dualité des fonctions du président de la Cour suprême – Le grief de la requérante porte notamment sur le fait que le président de la Cour Suprême est de surcroît le président du CSM.

La composition de la SCCS est déterminée par le Statut des magistrats du siège sur la base de critères objectifs, tels que l’ancienneté des juges et leur appartenance à une section donnée, et le président de la Cour suprême ne siège pas dans cette section ad hoc. En pratique, la désignation formelle des membres de cette section est effectuée par le vice-président le plus ancien de la Cour suprême.

En outre, la requérante n’a pas allégué que les juges de la SCCS ont agi sur les instructions ou l’influence du président de la Cour suprême ou fait autrement preuve de partialité. En particulier, il n’est pas établi que ces juges aient été désignés en vue de connaître de son cas. Et il n’existe pas d’éléments de nature à faire naître dans le chef de la requérante de craintes objectivement justifiées.

Ainsi, la dualité des fonctions du président de la Cour suprême n’est pas de nature à mettre en cause l’indépendance et l’impartialité objective de la haute juridiction.

ii. Le rôle du CSM dans la carrière des juges de la Cour suprême et les poursuites disciplinaires contre eux – À l’inverse de l’affaire Oleksandr Volkov c. Ukraine (21722/11, 9 janvier 2013, Note d’information 159), des déficiences sérieuses de nature structurelle ou d’apparence de parti pris au sein du CSM portugais n’ont pas été relevées.

L’indépendance des juges au Portugal est protégée aussi bien par la Constitution que par d’autres dispositions du droit interne, et le Tribunal constitutionnel a validé à plusieurs reprises le dispositif en vertu duquel la compétence en matière de recours contre des décisions du CSM incombe à la SCCS.

En outre, le fait que les juges sont soumis à la loi en général et aux règles de discipline et de déontologie professionnelle en particulier ne saurait mettre en cause leur impartialité. Les juges de la Cour suprême, très qualifiés et souvent en fin de carrière, ne sont plus soumis à des évaluations ou en quête de promotion, et la compétence disciplinaire du CSM à leur encontre se révèle en réalité plutôt théorique. Aussi, aucun élément concret n’indique un manque d’impartialité. Ainsi, le fait que les juges qui siègent restent eux-mêmes soumis à un régime disciplinaire et sont susceptibles, à un moment donné, de se trouver eux-mêmes dans une situation similaire à celle d’une des parties ne saurait être en lui-même suffisant pour conclure à un manquement aux exigences de l’impartialité.

Dès lors, eu égard à l’ensemble des circonstances particulières de l’affaire ainsi qu’aux garanties visant à protéger la SCCS de pressions extérieures, les appréhensions de la requérante ne peuvent passer pour objectivement justifiées et le système mis en place pour contrôler les décisions du CSM en matière disciplinaire, à savoir le recours devant la SCCS, n’est pas contraire à l’indépendance et à l’impartialité requises par l’article 6 § 1 de la Convention.

Conclusion : non-violation (onze voix contre six).

b) Sur le contrôle effectué par la section du contentieux de la Cour suprême et l’absence d’audience publique

i. L’objet des décisions du CSM – Cet objet était la question de savoir si la requérante avait manqué à ses obligations professionnelles. Le CSM devait exercer son pouvoir discrétionnaire pour répondre à cette question. Il incombe à cet organe, spécialement conçu pour interpréter et appliquer les normes qui régissent le comportement des magistrats en matière disciplinaire, de contribuer au bon fonctionnement de la justice. Cependant, en l’espèce, l’appréciation des faits et le contrôle des sanctions disciplinaires infligées n’exigeaient pas nécessairement d’avoir des connaissances spécialisées ou une expérience professionnelle particulière, mais pouvaient relever de la compétence de toute juridiction. Il ne s’agissait pas d’un exercice classique du pouvoir discrétionnaire administratif dans un domaine spécialisé du droit.

Ensuite, les décisions du CSM ont été contestées par des recours administratifs formés devant la SCCS. Le contrôle d’une décision imposant une sanction disciplinaire diffère du contrôle d’une décision administrative ne comportant pas un tel aspect punitif. Et le contentieux disciplinaire en question visait une juge. Le contrôle juridictionnel exercé doit être adapté à l’objet du litige, c’est-à-dire au caractère disciplinaire des décisions administratives en question, a fortiori pour des procédures disciplinaires dirigées contre des juges.

ii. La procédure menée devant le CSM (l’instance disciplinaire) – La procédure a permis à la requérante de présenter des éléments pour sa défense. En revanche, la procédure était écrite, en dépit du fait que la requérante pouvait se voir infliger des sanctions très sérieuses. Cette dernière n’a pas pu participer aux réunions tenues dans aucune des trois procédures qui la concernaient, étant donné que le CSM n’est pas autorisé par la loi à tenir d’audiences publiques. Elle n’a pas eu la possibilité d’exposer oralement sa thèse, que ce soit sur les questions de fait et les sanctions ou sur les différentes questions de droit. De plus, le CSM n’a pas entendu les témoins alors qu’étaient en jeu non seulement la crédibilité de la requérante mais aussi celle de témoins cruciaux. Dans ces conditions, le CSM n’a pas exercé son pouvoir discrétionnaire sur une base factuelle adéquate.

iii. La procédure menée devant la SCCS (l’instance juridictionnelle)

α) Les questions soumises au contrôle juridictionnel – En premier lieu, la requérante n’a cessé, dans ses recours devant la Cour suprême, de contester les faits qui lui étaient reprochés par le CSM. En second lieu, les sanctions disciplinaires qui lui ont été infligées étaient fondées sur la conclusion qu’elle avait manqué à ses obligations professionnelles en tant que juge. La qualification de la conduite professionnelle de la requérante constituait dès lors une question cruciale. En troisième lieu, dans la mesure où la requérante se plaignait que les sanctions qui lui avaient été infligées dans chacune des procédures aient été disproportionnées, une juridiction ne peut être considérée comme jouissant de la plénitude de juridiction que si elle a le pouvoir d’apprécier la proportionnalité entre la faute commise et la sanction infligée.

Dans le contexte particulier d’une procédure disciplinaire les points de fait revêtent, à l’égal des questions juridiques, une importance déterminante pour l’issue d’une procédure relative à « des droits et obligations de caractère civil ». L’établissement des faits est d’autant plus important lorsqu’il s’agit de procédures impliquant l’imposition de sanctions, notamment de sanctions disciplinaires à l’égard de juges, ceux-ci devant jouir du respect nécessaire à l’accomplissement de leurs fonctions de manière à assurer la confiance du public dans le fonctionnement et l’indépendance du pouvoir judiciaire. En l’espèce, les éléments factuels constituaient des points décisifs dans le cadre des procédures concernant la requérante, ils ne revêtaient pas un simple caractère secondaire par rapport aux questions relevant du pouvoir discrétionnaire de l’administration. L’établissement des faits avait fait controverse parmi les membres du CSM et ces éléments sont qualifiés de « faits décisifs ». Les faits reprochés à la requérante étaient susceptibles de conduire à sa révocation ou à sa suspension, c’est-à-dire à des sanctions très graves ayant un caractère infamant, qui étaient de nature à avoir des conséquences irréversibles sur sa vie et sa carrière. Ils ont effectivement abouti à l’infliction d’une sanction disciplinaire de 240 jours de suspension, même si en pratique cette suspension n’a duré que 100 jours.

β) La méthode de contrôle juridictionnel – La SCCS a précisé expressément qu’elle ne jouissait pas de la plénitude de juridiction en la matière, mais qu’elle était seulement appelée à contrôler la légalité des décisions contestées.

Compte tenu des limites que lui imposaient à la fois la législation et sa propre jurisprudence, la SCCS n’était pas compétente pour examiner les points décisifs de la procédure. Elle ne pouvait qu’« examiner les contradictions, les incohérences, ainsi que l’insuffisance des preuves et les erreurs manifestes dans l’appréciation qui en est faite, pour autant que ces vices soient évidents ». Sa propre jurisprudence définissait l’« erreur manifeste » comme une « erreur non seulement grave (grossière, parce que manifestement contraire à la raison ou au bon sens ou à la vérité ou mettant en évidence des connaissances mal définies), mais aussi flagrante (manifeste) ».

Les procédures en cause ne portaient pas sur des questions purement juridiques de portée restreinte ou encore sur des questions hautement techniques pouvant être réglées de manière satisfaisante sur la seule base du dossier. Tout au contraire, les recours formés par la requérante concernaient d’importantes questions de droit et de fait. Même si la Cour suprême considérait qu’elle n’avait pas pour tâche de réexaminer les éléments de preuve, il lui incombait néanmoins de vérifier si la base factuelle sur laquelle reposaient les décisions du CSM était suffisante pour étayer les conclusions auxquelles celui-ci était parvenu. La controverse sur les faits et les répercussions des sanctions disciplinaires sur la réputation de la requérante exigeaient de la SCCS qu’elle effectuât un contrôle suffisamment poussé pour lui permettre l’examen de questions touchant à la crédibilité de la requérante et des témoins. Certes, une procédure disciplinaire se déroulant dans le secret avec l’accord de l’intéressé n’est pas contraire à la Convention. Cependant la requérante réclamait une audience publique et aurait donc dû avoir la possibilité d’obtenir sa tenue devant un organe doté de la plénitude de juridiction. Une telle audience contradictoire aurait permis une confrontation orale entre les parties et un contrôle plus approfondi des faits.

γ) Les pouvoirs décisionnels – La propre jurisprudence de la SCCS l’empêchait de substituer son appréciation à celle de l’organe disciplinaire. Néanmoins, la SCCS avait le pouvoir d’annuler une décision en tout ou en partie en cas « d’erreur grossière manifeste », en particulier s’il était établi que le droit matériel ou les exigences procédurales d’équité n’avaient pas été respectés dans la procédure ayant abouti à l’adoption de la décision. Elle pouvait ainsi renvoyer le dossier au CSM afin que celui-ci se prononçât de nouveau en respectant les directives qu’elle aurait pu formuler quant aux irrégularités éventuellement constatées.

δ) La motivation des décisions de la Cour suprême – La SCCS, statuant dans la limite de ses compétences telles que définies par la législation nationale et par sa propre jurisprudence, a indiqué de manière suffisante les motifs sur lesquels étaient fondées ses décisions, en répondant à chaque moyen de recours de la requérante. Toutefois, l’absence d’une audience portant sur les éléments factuels décisifs, justifiée par la SCCS eu égard au caractère limité de ses pouvoirs, l’a empêchée d’inclure dans son raisonnement des considérations sur l’appréciation de ces questions.

iv. Conclusion – Compte tenu notamment du contexte particulier des procédures disciplinaires, qui étaient dirigées contre une juge, de la gravité des sanctions, du fait que les garanties procédurales devant le CSM étaient restreintes et de la nécessité d’apprécier des éléments factuels touchant à la crédibilité de la requérante et des témoins et constituant des points décisifs, le cumul des deux éléments que sont, d’une part, l’insuffisance du contrôle juridictionnel opéré par la SCCS et, d’autre part, l’absence d’audience tant au stade de la procédure disciplinaire qu’à celui du contrôle juridictionnel a eu pour conséquence que la cause de la requérante n’a pas été entendue dans le respect des exigences de l’article 6 § 1 de la Convention.

Conclusion : violation (unanimité).

Article 41 : demande pour dommage matériel rejetée.

(Voir aussi Albert et Le Compte c. Belgique, 7299/75 et 7496/76, 10 février 1983 ; Martinie c. France [GC], 58675/00, 12 avril 2006, Note d’information 85 ; Jussila c. Finlande [GC], 73053/01, 23 novembre 2006, Note d’information 91 ; Družstevní záložna Pria et autres c. République tchèque, 72034/01, 31 juillet 2008, Note d’information 110 ; Vernes c. France, 30183/06, 20 janvier 2011, Note d’information 137 ; et Grande Stevens et autres c. Italie, 18640/10 et al., 4 mars 2014, Note d’information 172)

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