Avis juridique important
Rapport spécial concernant l'application de la directive 75/268/CEE du Conseil sur l'agriculture de montagne et de certaines zones défavorisées
Journal officiel n° C 358 du 31/12/1980 p. 0001 - 0030
RAPPORT SPÉCIAL concernant l'application de la directive 75/268/CEE du Conseil sur l'agriculture de montagne et de certaines zones défavorisées
TABLE DES MATIÈRES
Introduction
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Première partie : Le contrôle de l'application de la directive 75/268/CEE
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Deuxième partie : Le contrôle des résultats de l'aide
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INTRODUCTION
SECTION PREMIÈRE OBJECTIFS GÉNÉRAUX - TECHNIQUE DE LA DIRECTIVE
1.1.1. Les dispositions du traité
Le traité instituant la Communauté économique européenne a fixé en son titre II, consacré à l'agriculture, les objectifs, les méthodes et les moyens de la politique agricole commune.
L'article 39 prévoit que la politique commune a notamment pour but: - d'accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi qu'un emploi optimal des facteurs de production, notamment de la main d'oeuvre,
- d'assurer ainsi un revenu équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture.
Le même article précise que, dans l'élaboration de la politique agricole commune et des méthodes spéciales qu'elle peut impliquer, il sera tenu compte du caractère particulier de l'activité agricole découlant de la structure sociale de l'agriculture et des disparités structurelles et naturelles entre les diverses régions agricoles.
L'article 42 ajoute que le Conseil peut autoriser l'octroi d'aides pour la protection des exploitations défavorisées par des conditions structurelles ou naturelles.
1.1.2. Les objectifs de la directive 75/268/CEE
La directive 75/268/CEE vise à réduire les disparités de revenus dont souffrent en agriculture les zones de montagne et zones défavorisées. Il s'agit de compenser les handicaps naturels permanents de régions qui représentent 25 % de la surface agricole utile de la Communauté, 15 % des exploitations recencées, 12 % de la production agricole communautaire, et de garantir ainsi le maintien et, dans la mesure du possible, la modernisation de l'agriculture dans ces régions.
Une différenciation des incitations financières au sein de la politique des structures visait à éviter que les améliorations structurelles ne se réalisent surtout au profit des régions plus riches et plus dynamiques. Dans les zones de montagne, l'altitude élevée entraîne des conditions climatiques difficiles et une période de végétation raccourcie ; les pentes rendent la mécanisation de l'agriculture moins rentable ; dans les zones défavorisées, les sols sont souvent plus pauvres et les efforts consentis pour en améliorer les rendements peuvent ne pas être en rapport avec les résultats escomptés.
Le maintien d'une activité agricole durable dans de telles zones dépend donc en définitive de l'obstination de l'exploitant. L'aide accordée à ce dernier déborde le cadre strictement agricole pour englober la conservation du paysage, la protection contre l'érosion, la satisfaction des besoins de loisirs, ainsi que le maintien d'une densité satisfaisante de population dans des régions menacées de dépeuplement.
1.1.3. La technique de la directive
Alors que le règlement a été l'instrument privilégié de la politique commune des marchés, la directive a été choisie pour mettre en oeuvre la politique agricole commune des structures.
L'utilisation du règlement comme disposition de principe et d'application ne laisse aux États membres que peu de liberté, alors que la directive est d'un maniement plus souple.
Elle permet en effet de tenir compte des différences de nature et d'intensité des problèmes structurels d'une région à l'autre dé la Communauté et de prendre en considération les disparités qui, au sein d'une même région, existent dans les situations respectives des diverses exploitations agricoles. Ces différences et disparités réclament des solutions nationales et régionales ; elles impliquent également que l'administration et surtout l'administration locale soit dotée d'une marge suffisante d'appréciation lors de l'examen de chaque cas individuel et l'article 1er de la directive 75/268/CEE précise que l'application des mesures prévues doit tenir compte de la situation et des objectifs de développement propres à chaque région.
À cette liberté des États membres, dans le cadre des objectifs des directives, correspond un mode de financement communautaire approprié. La Communauté ne participe pas en effet aux dépenses d'investissements d'un exploitant individualisé, mais elle rembourse un pourcentage déterminé de dépenses globales éligibles d'un État membre pour un exercice.
La liberté qui est laissée aux États membres est une liberté conditionnelle : elle ne doit pas conduire à une limitation ou à une déformation des objectifs des directives, mais doit toujours, au contraire, se mesurer à ces objectifs.
SECTION 2 LE RÉGIME D'AIDES PRÉVU PAR LA DIRECTIVE 75/268/CEE
1.2.1. Les zones défavorisées
L'article 2 de la directive prévoit que les limites des zones susceptibles de figurer sur la liste communautaire des zones agricoles défavorisées sont communiquées à la Commission par les États membres, qui transmettent également toutes les informations utiles quant aux caractéristiques des zones et aux mesures faisant partie du régime particulier d'aides envisagé.
La directive s'applique aux zones de montagne (article 3 paragraphe 3 de la directive), aux zones menacées de dépeuplement (article 3 paragraphe 4) et aux zones à handicap spécifique (article 3 paragraphe 5), pourvues d'équipements collectifs suffisants.
À défaut de tels équipements, la réalisation doit en être prévue à brève échéance dans les programmes d'investissements publics, car l'accroissement du revenu ne suffit pas pour maintenir l'activité agricole et la Commission souligne que les aspects socioculturels des conditions de vie ne doivent pas être négligés.
1.2.2. Les types d'aides
La directive 75/268/CEE prévoit quatre types de mesures que les États membres peuvent ne mettre en oeuvre qu'en partie: - indemnité compensatoire : versée annuellement à l'agriculteur dont l'exploitation répond aux conditions énoncées par la directive,
- aides à la réalisation de plans de développement : plans semblables à ceux requis par la directive 72/159/CEE mais avec des conditions d'intervention plus favorables,
- aides particulières aux investissements collectifs,
- aides nationales.
1.2.3. L'indemnité compensatoire
Pour en bénéficier, l'exploitant agricole des zones défavorisées doit exploiter au moins trois hectares de surface agricole utile et s'engager à poursuivre pendant au moins cinq ans une activité agricole conforme aux objectifs de la directive.
L'exploitant est libéré de cet engagement en cas de force majeure, et notamment en cas d'expropriation ou d'acquisition pour cause d'utilité publique, ou s'il vient à percevoir une pension au titre d'un régime de retraite. Il peut d'autre part être libéré de l'engagement s'il cesse l'activité agricole dans les conditions prévues par la directive 72/160/CEE du Conseil (encouragement à la cessation de l'activité agricole et à l'affectation de la superficie agricole utilisée à des fins d'amélioration des structures).
L'indemnité compensatoire octroyée dépend tant du cheptel bovin, ovin ou caprin détenu, calculé en unités de gros bétail (UGB) selon un tableau de conversion, que de la superficie exploitée. Les vaches dont le lait est commercialisé sont prises en considération dans les zones de montagne, et éventuellement dans les autres zones, lorsque la production laitière constitue une part importante de la production des exploitations. La directive définit des superficies non éligibles.
1.2.4. Aides à la réalisation de plans de développement
La directive 75/268/CEE a étendu le champ d'application des aides prévues par la directive 72/159/CEE du Conseil (sur la modernisation des exploitations agricoles), en assouplissant les conditions d'octroi et en étendant l'aide à de nouveaux types d'investissement.
Les aides allouées sont essentiellement celles prévues par la directive 72/159/CEE (priorité pour la mise à disposition de terres libérées, garanties pour les prêts contractés et leurs intérêts, octroi d'une prime en cas d'orientation vers la production de viande bovine et ovine, bonification du taux d'intérêt ou versement de l'équivalent de cette aide sous forme d'une subvention en capital ou d'amortissements différés pour certains investissements nécessaires à la réalisation du plan de développement) mais à des taux plus avantageux.
Selon la directive 72/159/CEE, le plan de développement devait démontrer que, à son achèvement, un revenu de travail comparable à celui des activités non agricoles dans la région serait atteint dans l'exploitation pour chaque unité de travail humain (UTH). La directive 75/268/CEE permet d'inclure l'indemnité compensatoire dans le revenu de l'exploitation agricole, revenu qui, d'autre part, dans les zones de montagne, ne doit plus être égal qu'à 70 % au moins du revenu de travail comparable pour une unité de travail humain.
Par ailleurs, en vue de développer les sources de revenus complémentaires, la directive 75/268/CEE prévoit également des aides aux investissements de caractère touristique ou artisanal réalisés sur l'exploitation agricole, à condition que le montant total de l'investissement ne dépasse pas 10 000 unités de compte par exploitation (montant porté actuellement à 13 158 unités de compte).
1.2.5. Les investissements collectifs
Des aides peuvent être octroyées aux investissements collectifs pour la production fourragère, ainsi que pour l'aménagement et l'équipement de pâturages et d'alpages exploités en commun.
La participation de la Communauté pour de telles dépenses ne peut dépasser 20 000 unités de compte par investissement, ni 100 unités de compte par hectare de pâturage ou d'alpage aménagé ou équipé.
1.2.6. Les aides nationales
Des aides, qui ne sont pas éligibles au Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), peuvent être accordées par les États membres aux agriculteurs des zones défavorisées qui ne répondent pas aux conditions des directives 72/159/CEE et 75/268/CEE parce que n'étant pas en mesure d'atteindre le revenu du travail exigé en matière de plans de développement.
Le régime d'aides nationales ne peut jamais être plus favorable que celui des aides communautaires mis en place dans les zones non défavorisées par la directive 72/159/CEE. Le caractère sélectif des aides communautaires pour les zones agricoles défavorisées doit être assuré.
Un État membre ne peut instituer un régime d'aides nationales dans une région défavorisée s'il n'a pas mis en vigueur dans la même zone un régime communautaire plus attractif dans le cadre des plans de développement, à l'exception toutefois d'investissements relatifs aux travaux d'amélioration foncière qui peuvent, à la limite, se voir accorder les mêmes aides que celles prévues dans le cadre des plans de développement.
1.2.7. Dépenses éligibles et modalités de remboursement
Les mesures adoptées par les États membres ne peuvent bénéficier de la participation financière de la Communauté que si les dispositions législatives, réglementaires ou administratives les concernant ont fait l'objet d'une décision favorable de la Commission.
La participation financière de la Communauté porte sur les dépenses éligibles résultant des aides octroyées au titre des années 1975 et suivantes.
Sous réserve des conditions particulières exposées ci-avant, le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «orientation», rembourse aux États membres 25 % des dépenses éligibles.
Pour l'indemnité compensatoire, le taux de remboursement a été porté à 35 % pour l'Irlande et l'Italie à partir du 1er janvier 1976 (directive 76/400/CEE du Conseil, JO no L 108 du 26.4.1976, p. 21). Toutefois, les dépenses d'indemnité compensatoire ne donnent lieu à aucun remboursement lorsque l'exploitant perçoit une pension au titre d'un régime de retraite.
SECTION 3 LA MISE EN OEUVRE DE LA DIRECTIVE 75/268/CEE
1.3.1. Mise en oeuvre de la directive par les États membres
La liste des décisions de conformité prises par la Commission et en vigueur en 1979 figure à l'annexe V du présent rapport.
La Belgique a délimité environ 350 000 hectares au titre des zones défavorisées menacées de dépopulation, soit environ 11 % du territoire. Elle applique les trois mesures de la directive 75/268/CEE et notamment l'indemnité compensatoire au taux suivant (en 1978) : 40,5 unités de compte par unité de gros bétail pour les 10 premières unités de gros bétail et 30,4 unités de compte pour les 10 suivantes, pour un maximum de 20 unités de gros bétail par exploitation.
Le Danemark n'a pas déterminé de zones défavorisées. La directive ne s'applique donc pas dans cet État membre.
La république fédérale d'Allemagne a déterminé environ 4 millions d'hectares de zones défavorisées, soit environ 16 % du territoire, principalement au sens de l'article 3 paragraphe 4 de la directive. Il existe cependant des zones de montagne et un certain nombre de zones au sens de l'article 3 paragraphe 5 dont la taille est relativement importante. Le total représente un peu plus de 30 % de la surface agricole de l'État membre. L'indemnité compensatoire était payée en 1978 à un taux variant entre 26,4 unités de compte par unité de gros bétail et 35,2 unités de compte par unité de gros bétail, selon la région, mais seulement dans les zones de montagne et dans les «Kerngebiete» (zones centrales) des zones défavorisées. Les trois mesures sont d'application.
La France a délimité des zones défavorisées d'une surface totale d'environ 10,6 millions d'hectares, c'est-à-dire 35 % de la surface agricole totale. Ces zones comprennent des zones de montagne, des zones selon l'article 3 paragraphe 4, des zones à handicap spécial. La France octroie les trois catégories d'aides prévues par la directive, l'indemnité compensatoire étant payée à un taux équivalent à 34,5 unités de compte par unité de gros bétail (taux 1978).
En Irlande, les zones défavorisées au sens de l'article 3 paragraphe 4 couvrent 3,5 millions d'hectares et représentent 50 % de la surface agricole totale du pays. Les trois mesures de la directive sont appliquées et, pour 1978, l'indemnité compensatoire varie entre 18,7 et 27,2 unités de compte par unité de gros bétail pour un maximum de 30 bovins et entre 34,0 et 45,4 unités de compte par unité de gros bétail pour les ovins.
L'Italie a déterminé principalement des zones de montagne et des zones menacées de dépeuplement pour un total d'environ 16 millions d'hectares, soit 53 % du territoire, ainsi que des petites zones et îles affectées d'un handicap spécial. Les trois mesures sont en vigueur. L'indemnité compensatoire (taux 1978) varie entre 16 et 52,5 unités de compte par unité de gros bétail avec un plafonnement à l'hectare, mais ce sont les administrations régionales qui déterminent les taux.
Pour le Luxembourg, à part les zones viticoles et l'agglomération de Luxembourg, tout le territoire a été déclaré zone défavorisée au sens de la directive, soit un peu plus de 90 % de la superficie totale de l'État membre. L'indemnité compensatoire a été appliquée depuis 1976 pour une courte période. Le reste des dispositions devrait entrer en vigueur prochainement.
Les Pays-Bas ont récemment délimité de nombreuses petites zones à handicaps spécifiques représentant 13 000 hectares, soit environ 0,4 % du territoire. L'indemnité compensatoire sera seulement appliquée à la suite de la décision de la Commission du 17 avril 1979.
Au Royaume-Uni la délimitation comprend pratiquement toutes les zones de collines définies antérieurement à l'adhésion du pays à la Communauté, soit 7,6 millions d'hectares ou 40 % de la surface agricole totale. À l'heure actuelle les zones à handicap spécial n'existent pas et les quelques zones de montagne sont déjà comprises dans celles de l'article 3 paragraphe 4.
Les trois mesures sont applicables et l'indemnité compensatoire est payée en 1978 à un taux de 49,4 unités de compte par unité de gros bétail pour les bovins, 40,9 unités de compte par unité de gros bétail - 32,4 unités de compte par unité de gros bétail pour les ovins. Il existe également des plafonnements pour les bovins et ovins à l'hectare.
1.3.2. Octroi du concours du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA)
Le tableau ci-après, établi sur la base des demandes de remboursement présentées par les États membres jusqu'en décembre 1979 indique, par pays, le nombre moyen de bénéficiaires de l'indemnité compensatoire, ainsi que le nombre total de projets collectifs approuvés au 31 décembre 1979. >PIC FILE= "T0033766">
Le nombre des plans de développement en zone de montagne ou autres zones défavorisées n'est pas spécifié par les États membres mais il est compris dans le total des plans de développement approuvés en application de la directive 72/159/CEE du Conseil relative à la modernisation des exploitations agricoles.
Pour la période s'étendant de 1972 à 1979, l'ensemble des plans de développement approuvés, y compris ceux en zone non défavorisée, s'élève à 54 149, dont 3 406 en Belgique, 23 621 en république fédérale d'Allemagne, 4 820 en France, 9 092 en Irlande, 109 en Italie et 13 101 au Royaume-Uni.
La répartition par État membre et par type d'aide des remboursements effectués par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «orientation», jusqu'au 31 décembre 1979 pour l'application de la directive 75/268/CEE se présente comme suit: >PIC FILE= "T0033767">
PREMIÈRE PARTIE LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DE LA DIRECTIVE 75/268/CEE
SECTION PREMIÈRE LE CONTRÔLE DE L'INDEMNITÉ COMPENSATOIRE
2.1.1. Le nombre d'unités de gros bovins
Les vérifications du nombre d'unités de gros bétail varient profondément d'un État membre à un autre.
Les autorités irlandaises ont prévu un contrôle annuel, exhaustif et physique des animaux déclarés. Pour les bovins, une inspection est effectuée auprès de chaque exploitant ayant présenté une demande. Lors d'une visite sur place, on a pu s'assurer que la vérification portait sur la carte d'identité de l'animal, sur le numéro de ce dernier, indiqué par un poinçon fixé à l'oreille et sur la qualité de la vache qui doit être d'une race reconnue. Les cartes sont estampillées chaque année de manière différente.
Le contrôle des ovins est confié à des centres mobiles d'inspection, comprenant une équipe de quatre hommes et qui sont chargés de vérifier individuellement tous les animaux afin d'écarter du bénéfice de l'indemnité les ovins non qualifiés. La vérification comporte également l'inspection des incisives des antenaises et celle de la qualité de la laine. Les ovins qualifiés sont marqués à l'oreille afin d'éviter un deuxième passage à un autre centre d'inspection.
Au Royaume-Uni le contrôle sur place est annuel pour les bovins et il a lieu environ tous les trois ans pour les ovins.
Les vérifications portent essentiellement sur le troupeau et, plus accessoirement, sur le nombre réel d'animaux, l'administration se basant généralement sur l'entité que constitue le troupeau.
Des instructions nationales faisaient remarquer qu'une telle pratique peut s'avérer difficile lorsque des bovins ont été abattus à la suite d'une épizootie et lorsque leur remplacement se fait attendre. L'appréciation discrétionnaire laissée au fonctionnaire local risque de permettre le paiement de l'indemnité compensatoire sur base de ce qu'on appelle des ghost cows. Les ovins à prendre en considération sont estimés en fonction de l'évolution du cheptel (naissance, ventes, etc.).
Lors d'un contrôle sur place, l'examen de 20 dossiers de bénéficiaires a permis de constater que les vérifications avaient exclu, dans un cas, des génisses de remplacement, dans un autre, des ovins n'ayant pas pâturé des terres éligibles et, dans un troisième, une vache qui n'avait pas été remplacée dans les deux mois. Les objectifs de qualité et de santé des troupeaux ont également amené les services de l'État membre à inspecter à plusieurs reprises un éleveur obtenant de mauvais résultats et notamment un taux de natalité des agneaux insuffisant et à réduire le montant de l'aide.
Les autres États membres procèdent à des recoupements par sondage sur la base principalement des fichiers vétérinaires, des recensements agricoles et des déclarations fiscales. Les ovins sont en général contrôlés moins facilement que les bovins, du fait de la fluctuation plus importante du nombre d'animaux et de l'absence de vaccination. Les vérifications sont donc partielles. Elles se bornent le plus souvent aux cas particuliers présentant des modifications notables d'une année sur l'autre. Dans le même ordre d'idées, on a pu remarquer que, en France, l'affichage en mairie du nombre d'unités de gros bétail avec le nom des bénéficiaires, tel qu'il est prévu par des instructions internes, n'est pas toujours réalisé.
2.1.2. Les superficies fourragères
Les superficies fourragères exploitées comprennent les terres en propriété, les fermages et également les alpages ou estives exploités en commun.
La preuve de la propriété des terres résulte d'actes formels ; les vérifications portent sur les registres de cadastres, les titres de propriété, les déclarations fiscales.
Les locations de terres sont par contre plus difficiles à contrôler, du fait de l'existence de nombreux contrats verbaux.
En Belgique, il a été possible de procéder à des recoupements d'après les déclarations fiscales : les finalités contraires de ces deux attestations doivent permettre en principe de limiter les risques de fausses déclarations.
La même idée a poussé les directions départementales de l'agriculture en France à rechercher la collaboration des mutualités sociales agricoles qui établissent, sur la base des déclarations de leurs membres, un fichier des surfaces exploitées. Il s'agit évidemment d'une déclaration volontaire d'une force probante limitée.
Lors de deux visites en république fédérale d'Allemagne, on a également remarqué la pratique des administrations des länder de Hesse et de Bavière consistant à opposer la déclaration des bénéficiaires en matière d'indemnité compensatoire à leur demande de subvention pour le gazole. Là encore la déclaration volontaire d'un bénéficiaire est comparée à une autre qui lui est antérieure.
Il a été expliqué que cet exercice administratif suffisait pour limiter les risques de fraudes ou d'erreurs et que, en cas de besoin, des informations supplémentaires étaient à la disposition des services administratifs locaux, notamment en matière d'unités de gros bétail où, par exemple, un contrôle de vaccins et donc du nombre des animaux reste possible. Rien ne dit toutefois que ces recoupements ardus sont effectués d'une manière régulière ; on y recourt plutôt en cas de doute.
Les tentatives des administrations pour obtenir des informations documentées sur les terres dont disposent réellement les bénéficiaires se heurtent à divers ordres de difficultés. L'accroissement considérable de la valeur des terres, même dans les zones défavorisées, se traduit par la tendance des propriétaires à ne pas vendre celles qu'ils possèdent, mais à les mettre plutôt à la disposition des voisins, sans signer un contrat de bail formel. Le bénéficiaire peut avoir l'usage à plus ou moins long terme et d'une manière plus ou moins continue des terres qu'il prétend exploiter, sans pouvoir toutefois présenter de preuve formelle en ce sens et sans que la situation, à un moment donné, soit toujours claire.
Un tel usage a pu être constaté en république fédérale d'Allemagne et au Luxembourg. La question n'est pas sans incidence sur le plan pratique et une vérification au siège central de l'administration luxembourgeoise a permis de relever 82 cas de bénéficiaires qui avaient déclaré exploiter des surfaces variant entre 3 hectares (surface minimale pour le paiement de l'aide) et 4 hectares. Les surfaces éligibles pour chaque bénéficiaire n'ont pu être identifiées avec une preuve suffisante de réalité des titres de propriété ou de location ainsi que de la réalité et de la durée des baux et l'administration nationale précise qu'il n'y a pas eu, jusqu'ici, de contrôle de la superficie déclarée. Le problème est bien maîtrisé au Royaume-Uni où depuis une trentaine d'années existent des registres recensant les terres éligibles à l'intérieur de chaque exploitation.
Les usages coutumiers, en matière d'utilisation d'alpages ou de pâturages communs, posent des problèmes particuliers d'un État membre à l'autre et parfois d'une région ou même d'une vallée à l'autre. Le risque de surpâturage est généralement bien surveillé, notamment pour les zones de landes de l'Irlande et du Royaume-Uni, où des vérifications sont effectuées dans le but de s'assurer du minimum requis de 3 hectares de superficie agricole utile et de rejeter les exploitations intensives ou les commerces de bestiaux.
2.1.3. La qualité d'exploitant agricole
L'article 6 de la directive 75/268/CEE requiert des bénéficiaires de l'indemnité compensatoire qu'ils possèdent la qualité d'exploitant agricole.
Une telle disposition vise d'une part à exclure du versement de l'aide des personnes qui n'ont à la campagne qu'une résidence ou dont l'activité professionnelle n'a pas de caractère agricole (commerçants par exemple). Elle permet d'ailleurs d'octroyer le bénéfice de l'aide à des agriculteurs qui n'exercent pas leur profession à titre principal (agriculteurs à temps partiel). Il faut toutefois noter qu'en France la réglementation nationale n'accorde l'aide qu'aux agriculteurs à titre principal.
La qualité d'exploitant agricole peut, en général, être vérifiée par recoupements avec les déclarations fiscales ou les fichiers d'assurances sociales agricoles.
Les départements français d'outre-mer posent un problème particulier, du fait de leur situation géographique, démographique et économique. Les conditions d'application de l'indemnité compensatoire ne sont pas adaptées au type d'exploitation agricole de ces régions. Les exploitants sont rarement les mêmes d'une année à l'autre dans la même commune. Par ailleurs, l'identification des animaux et des superficies fourragères s'avère difficile.
2.1.4. L'engagement de poursuivre pendant cinq ans une activité agricole
La vérification de l'engagement de cinq ans à poursuivre une activité agricole pose tout d'abord un problème d'interprétation de l'article 6 de la directive 75/268/CEE. Certains États membres (Belgique, république fédérale d'Allemagne) considèrent que l'engagement s'entend toujours à partir de la première année d'indemnisation, tandis que d'autres (France, Irlande, Royaume-Uni) prévoient au contraire un renouvellement de l'engagement chaque année, pour une nouvelle période de cinq ans, ce qui constitue une différence sensible d'application des dispositions de la directive.
L'obligation peut prêter également à d'autres interprétations. Ainsi, lors de l'examen des dossiers individuels de bénéficiaires, on a recensé un cas de location des surfaces agricoles ou de cession de droits de superficie, ou encore des cas où l'élevage mais non l'exploitation avaient été abandonnés. Parfois, des ayants-droit (héritiers, ascendants) avaient repris à leur compte l'obligation de poursuivre l'activité agricole pendant cinq ans.
L'engagement fait l'objet de contrôles de la part des États membres. Les administrations dotées de relevés informatiques procèdent généralement à une vérification systématique des bénéficiaires n'ayant pas renouvelé leur demande. À cet égard, il convient de signaler la pratique irlandaise qui a introduit un formulaire recensant quatre cas types d'absence de bénéficiaires (décès, retraite, cession de la propriété, cession de l'exploitation).
Il faut reconnaître que la condition de poursuivre une activité agricole pendant cinq ans est d'une importance variable d'après les régions, la population des zones défavorisées se montrant, par endroits, moins sensible aux perspectives d'exode rural, compte tenu du manque d'emplois actuel dans les secteurs non agricoles.
D'autre part, c'est surtout au cours des années à venir, après la cessation éventuelle du versement de l'indemnité compensatoire, que le contrôle du respect de cette condition posera des difficultés, qui tiennent à la connaissance des changements dans la situation des exploitants, mais également aux conséquences du non-respect éventuel de l'obligation de poursuivre une activité agricole pendant cinq ans, la directive 75/268/CEE ne comportant pas de disposition en la matière.
2.1.5. Le bénéfice éventuel d'un régime de retraite
L'article 15 de la directive prévoit que «... les demandes relatives à l'indemnité compensatoire ne donnent lieu à aucun remboursement lorsque l'exploitant perçoit une pension au titre d'un régime de retraite». Lors d'une visite en Irlande, il a pu être constaté que cet État membre présentait au remboursement du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) des aides octroyées à des exploitants agricoles titulaires de pension, payées par des employeurs privés ou semi-publics (Aer Lingus, County councils ...).
Des renseignements recueillis à cette occasion, il apparaît que le régime de retraite irlandais comprend des old age pensions, des occupational pensions et des service pensions. La première catégorie constitue en réalité un complément de revenu et est accordée aux personnes qui n'ont pas le minimum vital. La seconde est reconnue sans contestation comme un régime de retraite, tandis que la troisième, qui vise les personnels de formations militaire, navale, douanière et policière et qui est versée notamment en considération des caractéristiques particulières de tels emplois, n'est pas traitée par l'État membre comme un régime de retraite.
Pour l'instant, la Commission n'a pas encore pris position sur la question, qui risque d'ailleurs de se poser également dans d'autres États membres.
SECTION 2 LE CONTRÔE DES PLANS DE DÉVELOPPEMENT
2.2.1. Le calcul d'unités de travail humain (UTH)
Le calcul des unités de travail humain (UTH) par exploitation résulte de deux éléments : le personnel employé à titre permanent et le nombre d'heures de travail déclarées dans une année. L'article 4 paragraphe 5 de la directive 72/159/CEE précise que, à l'achèvement du plan, le revenu doit pouvoir être atteint sans que la durée annuelle de travail ne dépasse 2 300 heures.
Mais le maximum de 2 300 heures est utilisé également au début du plan pour calculer le nombre d'unités de travail humain. Or la durée moyenne du travail, en agriculture, est en règle générale largement supérieure à 2 300 heures par an. La détermination du nombre d'heures de travail se fait partout sur la base d'une évaluation forfaitaire. Celle-ci peut être plus ou moins poussée. L'expérience a montré que d'une manière générale le temps de travail réel à prendre en considération au début du plan dépassait 2 300 heures.
En conséquence, au moment de l'élaboration du plan une personne travaillant en agriculture est donc affectée d'un coefficient d'unités de travail humain supérieur à l'unité. La marge d'appréciation qui va de l'unité au double de l'unité amènera des ajustements subtils. Le niveau du revenu comparable par unités de travail humain, qu'il conviendra alors de diviser par 1,2 ou 1,5 ou 1,8, sera abaissé proportionnellement et permettra aux agriculteurs qui dépassent le revenu comparable d'accéder aux plans de développement. Paradoxalement cette disposition de la directive risque d'écarter du bénéfice des plans, si l'on ne procède pas à d'autres ajustements, des exploitants qui ne peuvent atteindre le revenu comparable avec 2 300 heures, mais qui sont prêts à travailler beaucoup plus longtemps.
La combinaison personnes-heures de travail est difficilement contrôlable et elle autorise par conséquent une utilisation flexible du nombre d'unités de travail humain qui permet à son tour une diminution suffisante du revenu par unités de travail humain en début de plan et l'opération inverse à la fin. Une telle situation apparaît pratiquement dans tous les États membres.
L'article 4 paragraphe 1 de la directive 72/159/CEE, dans le but d'écarter les exploitations à main d'oeuvre importante, précise que le revenu doit être atteint en fin de plan «en principe pour une ou deux unités de travail humain». La France a fixé à trois le nombre maximal d'unités de travail humain. Les autres États membres acceptent en général les exploitations horticoles demandant un personnel important, le libellé de la directive ne comportant pas de limites contraignantes.
2.2.2. Le revenu comparable
Le revenu comparable est défini à l'article 4 de la directive 72/159/CEE comme le salaire brut moyen des travailleurs non agricoles. C'est le niveau du revenu que le plan de développement, à son achèvement, doit permettre d'atteindre par unité de travail humain pour être admis au bénéfice de l'aide. La fixation du revenu comparable résulte de renseignements d'ordre statistique et s'accompagne parallèlement de la détermination d'un pourcentage annuel de croissance de ce même revenu afin justement d'en permettre la fixation au terme du plan de développement.
La directive 72/159/CEE n'a pas déterminé les modalités de calcul du revenu comparable. Les comparaisons sont effectuées soit sur la base de revenus bruts soit sur celle de revenus nets.
Le revenu comparable et son taux de progression annuel prévisible sont fixés de manière différente d'après les États membres.
En Belgique, l'Institut économique agricole détermine les deux chiffres à partir de données de l'Institut national de statistique, qui se retrouvent également dans les rapports de conjoncture de la Banque centrale, et qui sont actualisés périodiquement. Ces chiffres ne sont pas régionalisés.
En Irlande, le ministère des finances établit sur la base des derniers éléments réels dont il a connaissance (recensement des emplois en 1977 dans le cadre de la comptabilité nationale) des prévisions et des estimations de ces deux chiffres, qui sont actualisés et régionalisés.
Au Royaume-Uni, le service de l'emploi regroupe des données statistiques et le ministère de l'agriculture les utilise en tenant compte de leur ancienneté relative et il les affecte, en conséquence, d'un coefficient d'actualisation. Il existe deux montants : un pour la Grande-Bretagne et un pour l'Irlande du Nord.
En France, les méthodes d'élaboration sont analogues ; les salaires bruts moyens sont calculés par l'Institut national de la statistique et des études économiques sur une base départementale. Là encore il s'agit de chiffres de 1974 actualisés grâce à l'emploi d'un coefficient d'évolution. On aboutit alors à plusieurs montants : départementaux, régionaux et nationaux, entre lesquels les instances départementales responsables de l'agrément du plan peuvent choisir.
Le taux de progression du revenu comparable, lui, est déterminé au niveau du département, après avis de la Commission mixte. La régionalisation du revenu est donc assez poussée.
En république fédérale d'Allemagne, le revenu comparable est la moyenne régionale des salaires, déterminés dans le cadre du recensement des emplois de 1969 et actualisés selon un coefficient unique pour le territoire fédéral dans le cadre d'une collaboration des länder et de la fédération.
En Italie, c'est l'Institut statistique qui, sur la base des chiffres moyens des rémunérations, fournit le montant du revenu comparable pour chacune des régions.
Les revenus et coefficients de progression sont communiqués annuellement par les États membres à la Commission qui les agrée au même titre que les autres textes nationaux d'application des directives. La Commission est, par ailleurs, à même d'exercer une certaine surveillance sur la véracité de ces chiffres, par les informations d'ordre statistique dont elle dispose. Elle veille, d'autre part, à ce que les méthodes de calcul nationales ne s'écartent pas trop les unes des autres.
Les revenus comparables par État membre s'établissent comme suit: >PIC FILE= "T0033768"> >PIC FILE= "T0033769">
Il y a lieu de souligner les larges possibilités de choix offertes par les méthodes de fixation des revenus comparables et des coefficients de progression ; le choix d'un niveau élevé pour le revenu comparable favorise l'accès au bénéfice du plan d'exploitants aisés ; au contraire le choix d'un niveau plus bas permet à des agriculteurs aux revenus modestes de présenter également un plan de développement.
2.2.3. Le revenu du travail
Le revenu du travail en début de plan peut être aisément calculé lorsque l'exploitant tient déjà une comptabilité. Mais, des informations recueillies par la Cour des comptes, il résulte que 80 à 90 % des exploitants qui présentent un plan de développement n'ont aucune comptabilité ou tiennent un relevé incomplet et épisodique de leurs ventes et de leurs achats.
Pour faire face à une telle situation, les États membres ont élaboré des normes, qui permettent de suppléer à l'absence d'une comptabilité même sommaire. Dans la mesure où elles suivent d'assez près l'évolution technique et tiennent compte, grâce à un éventail de possibilités, de la situation particulière de chaque exploitation (isolement, mauvaise disposition des bâtiments d'exploitation), l'emploi de ces normes se révèle relativement utile.
Il n'en va pas de même, en revanche, pour d'autres éléments tels que les rendements moyens à l'hectare, les prix moyens obtenus par culture ou par animal d'élevage. Le seul élément facile à connaître est le revenu provenant des ventes de lait, et ce grâce aux relevés conservés par les laiteries ou remis aux exploitants. Les autres éléments sont pratiquement «reconstitués».
À cet égard, il a été constaté, lors d'une vérification au Royaume-Uni, que les bénéficiaires avaient le choix entre la présentation de leurs comptes certifiés, mais qui peuvent remonter à 18 mois (si deux exercices viennent à se terminer au cours de ces 18 mois, les comptabilités agricoles ne commençant pas toutes le 1er janvier, le bénéficiaire pourra utiliser des chiffres qui remontent à deux ans et demi) et l'utilisation de la méthode des normes moyennes (Standard data).
Cette dernière méthode a la préférence des exploitants qui indiquent les surfaces qu'ils cultivent et le nombre des animaux composant leur cheptel. Ces chiffres sont multipliés par un taux moyen, le total des différents produits est ensuite affecté d'un facteur de réduction, lui aussi moyen. Taux et facteurs de réduction sont basés sur les moyennes des 3 années antérieures.
Le calcul du revenu agricole aboutit dans ces conditions à utiliser des chiffres non à jour et inférieurs à la réalité, surtout en période d'inflation. Les chiffres utilisés au Royaume-Uni proviennent d'un échantillon représentatif de 2 300 exploitations agricoles (Farm Management Survey) qui, par ailleurs, n'est pas suffisamment régionalisé et ventilé. Il a été observé que l'utilisation de comptes certifiés au Royaume-Uni, comme il arrive d'en trouver dans les dossiers, réduirait considérablement le nombre des bénéficiaires en faisant apparaître que leur revenu est trop important pour leur permettre d'accéder aux plans de développement. L'utilisation de facteurs de réduction par grande catégorie de production a été un premier pas en 1979 vers une appréciation plus conforme à la réalité.
Bien que certains États membres aient pris leurs précautions à cet égard, il arrive néanmoins que des exploitants choisissent une mauvaise année de récoltes (1976 sécheresse et 1978 humidité) pour déterminer leur revenu de départ.
Là encore, la seule parade consiste à demander la présentation des données relatives à plusieurs exercices clôturés. Dès lors que cette obligation ne figure pas dans les textes communautaires, il est souvent laissé à l'appréciation des conseillers d'opérer des recoupements raisonnables entre les résultats des différents exercices «évalués» ou «reconstitués».
L'article 2 paragraphe 2 de la directive 72/159/CEE envisage le cas de fermes dont la structure est de nature à mettre en danger le maintien du revenu au niveau comparable tel qu'il est connu au moment de la présentation de la demande de plan. Le seuil de «danger» en deçà duquel on peut admettre au bénéfice des plans les exploitations dites à risque, est variable d'un État membre à un autre ; il est par exemple de 10 % au-dessus du revenu comparable national en France et de 20 % en république fédérale d'Allemagne. En république fédérale d'Allemagne, dans la plupart des plans examinés de cette catégorie, les motifs de la classification en ferme «à risque» qui ont pour conséquence de les faire échapper à la condition de l'article 2 paragraphe 2 première phrase (revenu de travail inférieur à l'objectif de modernisation ...) de la directive 72/159/CEE, ne figurent pas dans le dossier ; certains plans plus anciens font en outre apparaître un revenu de départ très largement supérieur au revenu comparable.
On a pu recenser en Bavière plusieurs cas de plans de développement où le revenu de départ était de 45 % voire de 60 % supérieur au revenu comparable.
Depuis deux ans cependant, la république fédérale d'Allemagne a rendu plus difficile l'accès aux plans de développement de cette catégorie d'exploitations en fixant un plafond de 30 %, ultérieurement abaissé à 20 %.
Les revenus extra-agricoles des bénéficiaires demeurent également mal connus. Lors de la visite dans la province autonome de Bolzano, on a pu constater que l'administration provinciale incluait les revenus touristiques dans les revenus agricoles, alors que la décision 78/867/CEE de la Commission avait pris soin de spécifier que les revenus mentionnés à l'article 10 paragraphe 5 (revenus agro-touristiques) ne sont pas considérés comme revenus de travail au sens de l'article 4 paragraphe 1 de la directive 72/159/CEE. Ces revenus, non imposés, ne sont d'ailleurs pas connus avec précision. En fait, l'administration continue à appliquer les conditions plus souples de l'ancien plan vert.
2.2.4. Le financement du plan de développement
La préparation et l'expérience du conseiller ou de l'organisme qui élabore le plan de développement sont évidemment d'une importance essentielle, particulièrement en ce qui concerne l'examen du financement du plan de développement et, d'une manière générale, les administrations nationales ont basé leur système, de vérification, avant le démarrage du plan, essentiellement sur la bonne connaissance, par le conseiller, de la région qui lui est confiée et des exploitations qu'il est amené à visiter. Cependant plusieurs éléments fondamentaux échappent le plus souvent à la connaissance de l'administration. Ainsi en va-t-il de l'endettement du bénéficiaire.
Dans la région du Haut-Adige, l'article 8 deuxième alinéa de la loi du 23 décembre 1976 autorise le remplacement de la bonification d'intérêt par une aide semestrielle. Il s'agit de cas où le bénéficiaire déclare avoir emprunté de l'argent à un membre de sa famille et sur cette base une aide équivalente à une bonification d'intérêt de 12 % lui est payée. Des précisions complémentaires ont été demandées aux autorités italiennes sur les dispositions prises pour s'assurer de la justification de tels emprunts et des charges qu'ils comportent.
Habituellement l'administration ne connait les emprunts antérieurs à la présentation du plan que s'ils ont été contractés auprès d'un organisme de crédit agricole qui serait amené, dans le cadre du plan de développement, à agréer ou à refuser une nouvelle participation financière.
Ainsi en France, parallèlement au dossier administratif, les caisses régionales de crédit agricole établissent un dossier financier comprenant l'étude des investissements prévus et de leur financement. Les principaux ratios financiers sont examinés notamment, la différence entre les capitaux permanents et les valeurs immobilisées doit être toujours positive pendant toute la durée du plan et un équilibre satisfaisant entre les capitaux propres et les dettes est recherché pour que, en fin de plan, ces capitaux propres représentent au moins 50 % des capitaux permanents. L'endettement antérieur au plan est également pris en considération. Les services des directions départementales de l'agriculture examinent également les revenus et dettes extra-agricoles, ces informations complémentaires permettant une évaluation plus précise des possibilités de succès du plan prévu.
2.2.5. La progression prévue des revenus
Les projections (surfaces, rendements, prix, etc.) sont effectuées d'une façon automatique et les gains de productivité prévus dépassent largement les augmentations des charges sur la même période, ce qui permet théoriquement d'atteindre l'objectif de la parité des revenus. Les prévisions sont obtenues à partir de chiffres constants, en dépenses comme en recettes, les prix des engrais et des aliments pour bétail restent fixes comme ceux des diverses productions.
La plupart des plans envisagent une intensification, ce qui exige une bonne connaissance des terres et de leurs potentialités. Les rendements prévus devraient être raisonnables et tenir compte de la technique de l'exploitant ou d'un assolement fourrager lui-même compatible avec les possibilités d'utilisation des terres. Ces éléments ne sont pas toujours examinés attentivement dans les États membres et il a été constaté dans de nombreux plans l'indication de rendements très optimistes.
Lorsque les progressions mentionnées dans les plans de développement sont dues à des augmentations des superficies cultivées, le bénéficiaire devrait en principe apporter l'assurance qu'il disposera de terres supplémentaires. Dans certaines régions de la Communauté, la preuve formelle est malaisée, pour les raisons déjà évoquées en traitant de l'indemnité compensatoire. Il arrive, comme on a pu le constater lors d'une visite dans le land de Hesse en république fédérale d'Allemagne, que l'administration avalise cet état de fait en indiquant qu'elle a pris connaissance des contrats de bail, dont elle n'est d'ailleurs pas en mesure d'indiquer la durée.
2.2.6. L'exécution des plans de développement
L'exploitant agricole dont le plan de développement a été approuvé doit tenir une comptabilité et présenter des résultats annuels permettant d'apprécier l'efficacité de la gestion et la réalisation des objectifs prévus.
Il convient donc d'examiner si la comptabilité existe réellement, par qui elle est tenue, si elle est vérifiée et si elle aboutit éventuellement à une remise en cause ou, à tout le moins, à des réajustements des plans.
Dans la région du Trentin-Haut-Adige, aucune aide à la tenue d'une comptabilité n'a été versée alors qu'il existe des plans de développement. Aucune précision n'a été fournie par l'administration nationale à propos des mesures prises pour mettre en oeuvre ce type d'aide et pour s'assurer que les bénéficiaires remplissent leur obligation en la matière.
La comptabilité est rarement tenue par le bénéficiaire lui-même, la gestion en est confiée à des organismes divers à régime administratif ou privé qui utilisent des procédés informatiques et les coûts vont de la gratuité par compensation avec la prime octroyée (Belgique), à des montants relativement élevés (France et république fédérale d'Allemagne).
L'intervention de tiers, même si elle apparaît inévitable, comporte un risque de détournement des buts fondamentaux de l'article 11 de la directive 72/159/CEE qui est d'élever les agriculteurs à un niveau suffisant de connaissance rationnelle de leur exploitation pour leur permettre des actions et choix ultérieurs basés sur des éléments comptables.
Par ailleurs, si la directive 72/159/CEE (article 11) prévoit bien un suivi des comptabilités, elle ne se prononce pas sur l'ampleur de la vérification à effectuer par les États membres, ni sur les conséquences de la constatation éventuelle de résultats non conformes aux objectifs.
Le suivi de la comptabilité et de l'exécution des plans a donc été mis en place par les États membres avec toute la liberté que laisse la directive et encore faut-il distinguer la procédure officielle de son application réelle.
En France, la surveillance incombe pour le moment aux directions départementales de l'agriculture (DDA). Celles-ci, en fonction du temps et des moyens disponibles, ont commencé l'organisation d'un suivi des plans de développement ; de son côté, l'administration centrale élabore à l'heure actuelle un document de travail sur le sujet.
Les exemples de suivi qui ont été examinés au cours du contrôle démontrent que les actions entreprises vont dans le sens d'une discussion périodique avec le bénéficiaire.
Au Royaume-Uni, c'est l'Agricultural Advisory Officer, auteur du plan, qui est chargé de vérifier les résultats annuels au moyen de documents uniformes prévus par l'administration centrale ; ce conseiller agricole fait ensuite rapport au Divisional Officer en vue du paiement de la prime.
Dans d'autres États membres, le problème du suivi des comptabilités n'a pas encore fait l'objet d'instructions précises, la Belgique a prévu de mettre en place un tel système.
D'une manière générale, le suivi des comptabilités est prévu dans les circulaires administratives mais, au cours de ses vérifications sur place, la Cour des comptes a observé que l'administration gardait rarement trace de ses contacts avec ceux des bénéficiaires qui ne réalisent pas leurs prévisions de développement, qu'elle était amenée à conseiller et à mieux orienter.
Les vérifications en Grande-Bretagne et en république fédérale d'Allemagne ont fait apparaître que les circulaires et instructions des États membres n'obligeaient pas l'administration à s'assurer par un contrôle formel sur place de la réalité des investissements.
En fait et surtout pour les constructions importantes, les exploitants reçoivent à un moment ou à un autre la visite de conseillers ou de fonctionnaires. Mais sur 40 dossiers examinés en Grande-Bretagne, un seul comprenait un rapport de contrôle sur place en bonne et due forme, les vérifications s'effectuant dans la plupart des cas d'une manière qui n'est pas formalisée.
SECTION 3 LE CONTRÔLE DES INVESTISSEMENTS COLLECTIFS
2.3.1. Éligibilité
La directive 75/268/CEE n'a pas défini un cadre particulier pour les aides prévues à l'article 11 en matière d'investissements collectifs pour la production fourragère et l'aménagement de l'équipement des pâturages et des alpages exploités en commun. Seule a été fixée une limite de participation de 20 000 unités de compte par investissement collectif et de 100 unités de compte par hectare de pâturage ou d'alpage aménagé on équipé.
Dans tous les États membres qui ont mis en oeuvre des aides pour de tels investissements, un contrat d'association est requis des bénéficiaires afin d'établir le caractère collectif de l'investissement. Le nombre minimal d'adhérents est généralement fixé à trois et la durée du contrat doit être d'au moins 5 ans.
Les textes communautaires n'ont prévu aucun contrôle du caractère agricole et collectif de ces projets, aucun nombre minimal de participants, ni une durée minimale de l'association, aucune liste des investissements éligibles au concours du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA). Cette absence de cadre peut permettre l'octroi d'aides à des associations de courte durée, à des investissements facilement fractionnables ou répartis sur diverses exploitations, à des investissements qui n'ont que peu d'effet sur l'amélioration de la production fourragère, etc. Le contrôle tend donc à vérifier que l'usage des investissements est ou sera collectif, que les investissements ont une durée suffisante et qu'ils concernent bien le secteur fourrager.
Les investissements constatés concernent principalement l'accroissement de la production fourragère, la construction ou l'amélioration des installations nécessaires à la récolte et au stockage des fourrages, l'achat de matériel divers pour la culture et l'utilisation ou la manutention des fourrages ainsi que l'aménagement ou l'amélioration des pâturages exploités en commun.
2.3.2 Modalités d'application
Lors de la visite sur place en Italie, il a été constaté que la loi no 62 de la province autonome de Bolzano, du 23 décembre 1976, agréée par la Commission en application de la directive 75/268/CEE ne prévoyait aucune aide au sens de l'article 11 de la directive 75/268/CEE. Une telle circonstance a été expliquée par l'existence d'une précédente loi provinciale prévoyant le type d'aide en cause qui n'a pas été soumise à l'agrément de la Commission. Toutefois, les aides versées sur la base de cette loi ont bien été présentées au remboursement du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), lequel a payé un acompte (75 % du concours prévu) pour des interventions non prévues par la réglementation qu'il avait agréée.
La réglementation belge a été agréée par une décision de la Commission ; toutefois, celle-ci a estimé, à juste titre, que la construction de silos séparés, dans chaque exploitation, même s'il s'agit d'une opération collective, ne peut être considérée comme un investissement collectif au sens de l'article 11 de la directive 75/268/CEE.
Certains investissements de nature touristique, tels les granges reconverties en chalets pour excursions, comportent également des risques importants. D'autres apparaissent davantage liés à des travaux de génie civil qu'aux objectifs de l'article 11 de la directive 75/268/CEE.
À l'occasion d'une visite en Irlande, on a pu constater que le suivi des groupements fourragers était quelque peu négligé.
En Irlande, la réglementation a été renforcée pour éviter l'octroi de l'aide à des investissements dont le caractère collectif n'était pas évident. Depuis 1978, il faut au moins trois membres pour constituer un groupement. Il a été par ailleurs remarqué que la subvention était versée aux secrétaires des groupements, sans que la preuve de la répartition des fonds entre les membres du groupement soit exigée. Les investissements collectifs sont nombreux en Irlande (2 140 sur un total communautaire de 2 407).
DEUXIÈME PARTIE LE CONTRÔLE DES RÉSULTATS DE L'AIDE
SECTION PREMIÈRE EXAMEN DES OBJECTIFS
3.1.1. Objectifs de l'aide prévue par la directive 75/268/CEE
a) L'individualisation des objectifs
La politique agricole commune des structures vise essentiellement à favoriser et orienter le processus d'adaptation structurelle de l'agriculture. En ce sens, elle veut intervenir activement dans la mutation des structures, l'adaptation naturelle des facteurs de production ne s'étant pas révélée assez fluide ou mobile pour empêcher ou limiter des écarts importants de revenus.
Pour ces raisons, des mesures tendent à favoriser le départ des agriculteurs (directive 72/160/CEE : indemnité de départ), tandis que d'autres, en même temps, visent à augmenter la masse ou la qualité de facteurs qui, à tort ou à raison, apparaissent comme insuffisants (directive 72/160/CEE : mise à disposition de terres libérées ; directive 72/159/CEE : capitaux ; directive 72/161/CEE : formation professionnelle).
Ces objectifs généraux favorisent un développement des exploitations rentables (plans de développement : directives 72/159/CEE et 75/268/CEE). Une prime à la croissance économique est accordée, avec une volonté affirmée de sélection, aux exploitations en mesure de se développer.
De plus, il est prévu un rattrapage des revenus non agricoles par les revenus agricoles. Pour les régions défavorisées, l'aide aux exploitations capables de se moderniser est intensifiée, le rattrapage visant alors doublement les revenus non agricoles et les revenus agricoles de régions non défavorisées.
L'indemnité compensatoire des handicaps naturels, basée sur les surfaces et les animaux a, elle, comme objectif, par l'octroi d'un complément de revenu aux bénéficiaires, de ralentir l'exode agricole et rural.
Les mesures prévues à l'article 11 de la directive 75/268/CEE complètent l'édifice en ouvrant la voie à une meilleure exploitation des fourrages, ressource économique de base des régions défavorisées. La directive ambitionne également de favoriser l'entretien de l'espace naturel. Cet objectif n'a pas été explicité par le Conseil et à dire vrai il apparaît bien plus dans les considérants que dans les dispositions mêmes de la directive. Sauf cas d'érosion et d'avalanches, l'absence d'entretien ne comporte pas nécessairement de conséquence néfaste pour l'espace naturel. Il ne faut d'ailleurs pas oublier que pour des parcs naturels, il est exigé des agriculteurs qu'ils se livrent à des formes d'exploitation qui ne détériorent pas le paysage. Une telle pratique a d'ailleurs été constatée lors d'une visite sur place au Royaume-Uni, les autorités chargées de la conservation d'un site octroyant une compensation financière annuelle à un exploitant qui n'a pas été autorisé à labourer quelque 100 hectares.
Le concept d'entretien de l'espace naturel (et l'idée que la nature ne doit pas être laissée à elle-même et que les terres en friche ont des effets négatifs divers) renferme en germe une gamme d'utilisations non agricoles et notamment forestière des sols qui réclamerait, pour sa réalisation, la conjonction de mesures d'aménagement du territoire, de mesures foncières, de génie rural, de protection de l'environnement et donc de la faune et de la flore.
Les seules mesures en ce sens figurant dans la directive 75/268/CEE sont celles en faveur du tourisme et de l'artisanat (article 10), qui peuvent être rattachées de manière indirecte à un tel objectif.
b) La relation entre les objectifs
Les objectifs esquissés plus haut doivent se trouver en relation harmonieuse, entre eux, ainsi qu'avec tous les autres objectifs de la politique communautaire des structures et ceux d'autres interventions de la Communauté. 1. Ainsi, l'aide apportée aux exploitations qui veulent se développer a normalement un effet positif sur l'augmentation de certaines productions, qui peuvent être excédentaires dans la Communauté. Ce danger existe pour la production laitière, les zones défavorisées, surtout sur le continent, étant traditionnellement orientées vers une telle production qui s'effectue dans des conditions plus pénibles, à des coûts plus élevés qu'ailleurs. D'autre part, dans certaines régions alpines, les productions laitières sont transformées en fromages de qualité, relativement coûteux qui sont concurrencés par des produits similaires provenant de régions qui bénéficient de subventions à la production laitière par le biais des mesures d'intervention.
Il faut remarquer que la taxe de coresponsabilité laitière n'est pas appliquée dans les zones défavorisées, ce qui illustre la modulation des objectifs en fonction de priorités spécifiques.
2. La question se pose également de savoir si les objectifs à la base de l'indemnité compensatoire et notamment la volonté de maintenir un niveau de population minimal dans certaines zones ne vont pas à l'encontre de ceux de la directive 72/160/CEE qui vise à favoriser le départ des agriculteurs et à libérer des terres. Dans de nombreux cas, une exploitation en zone défavorisée aura besoin de terres supplémentaires, notamment pour se livrer à une forme d'exploitation extensive.
3. Des questions analogues se posent au niveau de l'harmonisation des objectifs avec ceux poursuivis en matière de politique sociale ou régionale. Par exemple le versement de l'indemnité compensatoire pourrait être davantage concentré dans des régions où n'existent pas de possibilités de débouchés dans les emplois non agricoles.
Certes, les divergences de situations exigent une approche qui tienne compte des données spécifiques régionales, locales et même personnelles à l'exploitation. Mais il faut bien constater que les dispositions en vigueur ne fournissent pas toujours un cadre hiérarchisé des objectifs à atteindre.
3.1.2. Adaptation des mesures aux objectifs
a) L'indemnité compensatoire
L'indemnité compensatoire consiste en un paiement annuel basé sur les superficies agricoles utilisées et le nombre d'animaux détenus (bovins, ovins, caprins). Cette subvention est-elle de nature à favoriser la réalisation des objectifs mentionnés ci-avant? 1. En ce qui concerne tout d'abord l'entretien de l'espace naturel, s'il doit être poursuivi par des agriculteurs, ces derniers ne pourront réaliser que quelques objectifs limités tels que le fauchage de certaines prairies, l'élaguage des haies et le curage des fossés, le broutage des taillis. Ils peuvent à la limite restreindre le reboisement et empêcher que les maquis et broussailles gagnent du terrain. Cependant, l'indemnité compensatoire présente le double désavantage de ne pas être liée à une prestation déterminée et à des coûts identifiés et d'aboutir à des charges disproportionnées sur le plan financier.
2. L'indemnité compensatoire vise également à ralentir l'exode agricole et rural. De ce point de vue elle peut avoir un effet sensible dans certaines régions de la Communauté, effet qui dépend avant tout de l'âge des bénéficiaires et des situations qui leur sont offertes dans les professions extra-agricoles.
Ainsi le paiement de l'indemnité compensatoire à des bénéficiaires relativement âgés ne risque pas d'avoir une influence sur leur décision de quitter l'exploitation ou d'y rester ni sur celle de membres de leur famille. Les vérifications opérées dans les États membres ont fait apparaître que l'indemnité était souvent versée à des bénéficiaires proches ou ayant atteint l'âge de la retraite, et il est regrettable que des chiffres, même partiels, ne soient pas disponibles à ce sujet.
Selon les tensions qui se manifestent sur le marché du travail, l'indemnité aura évidemment un effet plus ou moins fort. Ainsi les chances de succès de la directive se trouvent-elles accrues de ce point de vue depuis la crise économique et l'augmentation du chômage dans les États membres. Les agriculteurs sont même souvent les derniers à quitter les régions défavorisées.
3. L'effet le plus évident et le plus bénéfique de l'indemnité compensatoire est celui exercé sur les revenus immédiats de l'exploitant qui, souvent, augmentent de manière substantielle. De ce dernier point de vue, l'effet économique de la subvention est important. Il a pu être constaté, lors d'entretiens avec les bénéficiaires en Irlande et en Bavière, que l'aide avait contribué sensiblement à l'amélioration des conditions de vie ou encore elle avait, dans certains cas, augmenté la propension des agriculteurs à investir.
4. L'article 7 de la directive 75/268/CEE prévoit que les États membres peuvent fixer le montant de l'indemnité compensatoire à l'intérieur d'une fourchette, qui va actuellement de 16,5 unités de compte à 53,5 unités de compte par unité de gros bétail avec un maximum de 53,5 unités de compte par hectare de superficie fourragère [règlement (CEE) no 937/77, portant modification des montants de la directive 75/268/CEE pour 1978]. La référence à la superficie fourragère permet d'éviter le paiement de l'indemnité à certaines catégories d'éleveurs pratiquant l'élevage intensif ou le commerce de bestiaux.
Une modulation des indemnités contribue par son caractère plus individualisé à accroître la rentabilité des moyens budgétaires nécessairement limités. Cette modulation peut viser: - les montants,
- les unités de gros bétail (UGB) en liaison avec les superficies fourragères.
Les montants de l'indemnité compensatoire varient sensiblement d'un État membre à un autre et même à l'intérieur de chaque État membre. En général le taux maximal n'est pas appliqué, la moyenne se situant entre 30 et 40 unités de compte par unité de gros bétail ou hectare.
Pour des raisons budgétaires et pour éviter le paiement de fortes indemnités à de gros éleveurs, certains États membres ont fixé un plafond d'unités de gros bétail ou d'hectares de superficie fourragère pouvant donner lieu au versement de l'aide. Mis à part la Belgique (20 unités de gros bétail maximum) et le Luxembourg, qui favorisent les détenteurs de petits troupeaux, dans les autres États membres l'octroi de l'aide reste permis pour des troupeaux importants. Le Royaume-Uni n'a fixé aucune limite quant au nombre d'animaux par bénéficiaire ; de même l'Irlande en ce qui concerne les moutons. La limitation instaurée en république fédérale d'Allemagne (entre 112 et 84 unités de gros bétail par bénéficiaire) est assez large ; la France a limité les paiements de façon uniforme à 40 unités de gros bétail par bénéficiaire.
Deux États membres ont prévu des indemnités par catégorie de cheptel : dans le cadre des cattle headage payments, Beef Cow grants et sheep grants en Irlande et des Hill Livestock compensatory allowances (bovins et ovins) au Royaume-Uni. Une telle solution est associée en Irlande à une diminution des montants selon le nombre d'animaux, l'indemnité par unité de gros bétail étant plus élevée pour la première tranche de 8 unités de gros bétail (cattle) ou 10 unités de gros bétail (beef cow).
Une différenciation des montants selon la qualité des troupeaux de moutons a été introduite aussi bien en Irlande qu'au Royaume-Uni.
D'autre part, une efficacité accrue est également recherchée par une concentration des aides sur des zones plus limitées. À l'intérieur des zones défavorisées agréées par la Commission, certains États membres ont délimité des territoires plus restreints pour l'octroi de l'indemnité compensatoire selon des critères: - de qualité de terres au Royaume-Uni, où les exploitations sont composées de terres éligibles (Hill-land) et de terres non éligibles,
- de catégorie de cheptel en Irlande, où deux zones distinctes sont prévues pour l'octroi des cattle headage payments (zone sévèrement handicapée) et des Beef Cow grants (zone défavorisée),
- et de gravité du handicap en république fédérale d'Allemagne : zones de montagnes et zones centrales des zones défavorisées (Berg- und Kerngebiete).
Les critères de handicap des exploitations définis dans la provice de Bolzano (Italie) sont dignes d'intérêt pour une recherche de différenciation maximale. Un système de points a été établi en fonction de critères tels que l'altitude, la pente, les conditions climatiques, les conditions d'accès, etc., la valeur du point étant progressive selon le degré de handicap. Un nombre maximal d'unités de gros bétail ou d'hectares pouvant donner lieu au versement de l'indemnité complète cette sélection. Une telle solution est actuellement à l'étude en France avec la mise au point d'un fichier des exploitations.
b) Les plans de développement
Le résultat visé par les plans est en fait prévu par la directive elle-même : à l'achèvement du plan de développement, l'exploitation devra être en mesure d'atteindre au moins un revenu comparable à celui dont bénéficient les activités non agricoles dans la région.
Cet objectif correspond alors à un double succès:
l'exploitant a rattrapé les autres catégories socioprofessionnelles, son exploitation apparaît comme viable (succès micro-économique) et la présence de plusieurs exploitations viables rehausse le niveau d'activité de la région (succès macro-économique).
La qualification professionnelle, qui est une condition du succès des plans de développement, n'est requise que pour le chef d'entreprise. Or, de toute évidence la qualification professionnelle de sa famille et de son personnel contribuent tout autant que celle du chef d'exploitation au succès du plan.
Le critère de qualification qui combine à la fois la formation professionnelle spécifique, l'expérience, l'engagement personnel et l'intérêt pour l'exploitation a été différemment traduit par les États membres qui ont cependant tous retenu les notions de formation professionnelle ou d'expérience sans nécessairement les combiner, ainsi que la directive les y autorisait.
La qualification professionnelle comme condition d'octroi des plans de développement est mentionnée avec 15 autres dans le certificat que l'État membre établit en bloc pour plusieurs centaines de bénéficiaires et qu'il joint à sa demande de remboursement. Lors des visites sur place, aucun plan de développement n'a été noté qui ait été refusé pour défaut de qualification professionnelle de l'exploitant.
Il est vrai que la notion de qualification professionnelle est difficilement mesurable. Mais il existe une méthode beaucoup plus rigoureuse quoique indirecte. Elle consiste à prendre en considération les résultats de celui qui se propose d'obtenir un plan de développement. La preuve du succès présuppose alors une comptabilité détaillée et s'échelonnant sur une période assez longue pour permettre des conclusions fondées. À défaut d'une telle comptabilité, la preuve de la qualification pourrait au moins être apportée par des certificats d'associations techniques d'éleveurs ou de producteurs de céréales ou de lait. Il est enfin difficile de comparer la qualification professionnelle moyenne des agriculteurs et celles des travailleurs non agricoles (article 4 paragraphe 2 de la directive 72/159/CEE).
Le revenu comparable (même régionalisé, ce qui en augmente l'utilité) n'est pas un terme de comparaison idéal. D'une part, l'âge et la formation des travailleurs sont trop dissemblables au sein de la catégorie des emplois non agricoles ; d'autre part, la population active en agriculture est en moyenne plus âgée et a des temps de travail plus longs.
Le revenu comparable n'est pas un critère idéal pour indiquer si l'exploitation est en mesure de se développer. Comme il a été exposé dans la première partie du présent rapport, les possibilités d'évaluation forfaitaire des différentes spéculations et de la rentabilité des investissements dans les plans de développement sont trop nombreuses.
La prise en considération des bénéfices antérieurs de l'exploitation et du capital propre déjà formé par celle-ci constituerait une base autrement sûre pour subventionner des exploitations agricoles. Ceci conduit encore une fois à constater l'utilité de disposer des résultats d'un certain nombre d'exercices clôturés si l'entreprise agricole veut continuer à se développer d'une manière satisfaisante sans modification fondamentale de son orientation.
c) Les mesures collectives
Il s'agit de mesures prévues à l'article 11 de la directive 75/268/CEE pour la production fourragère et pour l'aménagement et l'équipement des pâturages et des alpages exploités en commun.
De telles mesures répondent parfaitement aux nécessités des exploitations des zones défavorisées dont la production laitière ou de boucherie nécessite des pâturages de qualité. Elles complètent utilement l'indemnité compensatoire et les plans de développement à taux préférentiel.
3.1.3. Mesures nationales d'accompagnement
a) Délais de mise en oeuvre
Certains États membres ont été en mesure d'appliquer plus rapidement la directive. La diligence qu'ils ont manifestée tient très souvent à la structure de leur administration et au fait qu'ils n'ont pas dû bouleverser la politique d'aides nationales à la suite de la mise en vigueur de la directive 75/268/CEE.
b) Mesures adoptées pour renforcer l'action des aides
Même en tenant compte des disparités régionales dans sept États membres tant sur le plan administratif que socio-économique et agricole, il faut constater que certaines initiatives des administrations nationales se sont avérées appropriées à préparer ou à prolonger l'effet des directives.
En Belgique, un organisme spécialisé à compétence consultative a été mis en place au niveau régional pour coordonner les différents axes de développement au niveau de la région défavorisée. D'autre part, un double effort a été entrepris à la fois sur le plan de la recherche agronomique pour obtenir de meilleurs fourrages et parvenir à leur utilisation optimale (épeautre) et sur le plan de la vulgarisation des nouvelles techniques de cultures et des nouvelles variétés de graminées (ray-grass).
La Belgique a prévu deux projets destinés à compléter les aides allouées. L'un concerne l'analyse des fourrages dans le sud-est et l'autre, qui prévoit des dépenses de 1 370 millions de francs belges échelonnées sur 5 ans, a pour objet l'aide aux jeunes agriculteurs, leur logement individuel, l'aide à la comptabilité, l'entretien et le remplacement.
Dans le même ordre d'idées, il faut mentionner les efforts du ministère de l'agriculture français qui, au cours de plusieurs tournées dans les départements, a expliqué et continue de le faire, le mécanisme des plans de développement aux chambres d'agriculture et à la profession. Certaines administrations départementales ont par ailleurs consacré beaucoup de temps et de peine à informer les exploitants et à les intéresser aux possibilités qui leur étaient offertes, par des conférences de vulgarisation et même des stages prolongés.
Des stages ou séminaires de formation ont également été organisés au bénéfice de l'administration, au niveau départemental en France et au niveau des länder en république fédérale d'Allemagne.
D'autre part, il convient de signaler ici les efforts très importants entrepris par le land de Bavière pour aboutir à une meilleure connaissance des données comptables agricoles et aussi pour former et conseiller les agriculteurs. Au niveau central, la Bayrische Landesanstalt für Betriebswirtschaft und Agrarstruktur a établi un nouveau système de planification pour l'élaboration des plans. Il se fonde sur les données comptables affinées et sous l'angle géographique de la qualité des sols, de la taille de l'entreprise, de la nature des élevages et des cultures. Sur la base de ces chiffres, destinés à orienter ceux qui auront la tâche de rédiger le plan, la matrice ou le modèle de simulation prévoit quatre orientations différentes pour chaque exploitation, orientations qui sont également individualisées tant du point de vue régional que de la situation personnelle, familiale et financière du bénéficiaire. Parallèlement cet organisme s'attache à faire progresser la connaissance de certains coûts et facteurs de production.
L'effort administratif s'exerce au niveau des bénéficiaires avec un objectif de formation et de conseil (étude de la comptabilité en général et des problèmes propres à la comptabilité agricole, organisation de séminaires).
L'encadrement ainsi réalisé par l'administration est susceptible d'avoir un effet d'entraînement notamment parce qu'il explique et humanise l'action à mener.
SECTION 2 ÉVALUATION DES EFFETS DE L'AIDE
3.2.1. Les travaux des États membres
Étant donné l'utilité de connaître l'impact de la directive 75/268/CEE, des informations ont été demandées aux États membres, visant l'existence, la méthodologie et les résultats de travaux éventuellement effectués dans ce but.
Les entretiens organisés avec les services nationaux et les documents examinés n'ont permis de tracer qu'un premier cadre assez sommaire des efforts mis en oeuvre et qui consistent généralement, au départ d'enquêtes, à analyser l'influence de l'aide sur le développement de la structure des exploitations agricoles classées éventuellement selon leur taille, leur degré de handicap ou selon d'autres critères.
Il faut toutefois souligner que l'examen des effets des dispositions de la directive 75/268/CEE se heurte à trois catégories de difficultés méthodologiques: - la première provient du manque de recul ; la directive est entrée en vigueur en avril 1975 et l'application effective par les États membres s'est étalée sur les années suivantes. Or, les effets d'une politique de subventions à l'aménagement des structures agricoles ne se font vraiment sentir qu'au-delà de 5 à 10 ans;
- le second obstacle est dû à la difficulté d'individualiser les effets et les causes et de les relier les uns aux autres d'une manière probante vu le caractère concomitant de plusieurs évolutions et transformations;
- le dernier obstacle résulte des déficiences des outils statistiques qui, en règle générale, ne sont pas suffisamment précis, justes ou fiables pour permettre à l'administration d'en ordonner les résultats.
3.2.2. Plans de développement et comptabilité
L'article 11 de la directive 72/159/CEE prévoit que l'exploitant qui bénéficie d'aides accordées dans le cadre d'un plan de développement doit tenir une comptabilité dont l'article 2 précise le contenu.
Cette comptabilité constitue l'outil essentiel pour mesurer l'effet d'un plan de développement individuel et, partant, pour mesurer, sur un plan plus général, l'effet de cet aspect de la directive.
La tenue d'une comptabilité intéresse l'administration, puisqu'elle permet d'apprécier le rendement de la gestion de l'exploitation dans son ensemble, notamment le revenu du travail par unité de travail humain et le revenu de l'exploitant, ainsi que de juger la rentabilité des principales spéculations de l'exploitation.
Il est également possible grâce à des programmes d'ordinateur appropriés de trier les données par type de culture ou d'élevage, par forme d'exploitation, par taille d'entreprise, par région (et notamment en prenant en considération les zones défavorisées) et de parvenir ainsi à recueillir des éléments d'information sur la véracité des plans de développement et sur l'action des subventions.
Le bénéficiaire d'un plan de développement est, par ailleurs, le premier intéressé à connaître les résultats mis en forme comptable de son exploitation. Encore faut-il dépasser le stade d'une comptabilité fiscale et pour cette raison les administrations des États membres imposent ou suggèrent, conformément aux indications de la Commission, l'emploi de certains formulaires garantissant une qualité minimale des données et ouvrant la voie à la pratique d'une comptabilité de gestion.
On aboutit néanmoins à des situations très différentes : par exemple, dans certains cas, ces documents sont transmis aux bénéficiaires par la poste, mais ils peuvent également être commentés par un conseiller lors de sa visite à l'exploitant et assortis de conseils. Enfin, le conseiller peut multiplier les visites au cours de l'année. Les systèmes varient à l'intérieur d'un même État membre.
Lors de la visite en république fédérale d'Allemagne, il a été déclaré par le responsable local d'un centre de calcul que les bénéficiaires recevaient sa visite mensuelle, alors que, d'autre part, les bénéficiaires reçoivent un bilan et un certain nombre d'autres documents à la fin de l'exercice comptable ainsi qu'une analyse de leur exploitation qui reprend en cent rubriques les principales données de l'exploitation et qui indique en outre les moyennes du groupe statistique régional dont elle fait partie, les moyennes des cinquante meilleurs et les résultats des trois derniers exercices écoulés de l'exploitation. Ces résultats sont assortis d'un commentaire bref et on indique enfin quels facteurs risquent d'avoir une influence directe sur le revenu de l'exploitation.
Le suivi des comptabilités varie fortement d'après les administrations. Certaines pratiques administratives ne favorisent pas un des buts de la directive qui considère la comptabilité comme un instrument indispensable pour apprécier correctement la situation financière et économique des exploitations (1).
D'ailleurs, l'intérêt du bénéficiaire pour une gestion moins aléatoire de son exploitation ne peut se manifester que s'il a été auparavant suscité (voir la formation professionnelle dans le cadre du titre I de la directive 72/159/CEE) et si le bénéficiaire a, par ailleurs, atteint un certain niveau de compétence dans la gestion de son exploitation (article 3 paragraphe 2 de la directive 72/159/CEE).
Si ces conditions ne sont pas remplies, la tenue d'une comptabilité ne fera pas prendre conscience à l'agriculteur de la santé de son exploitation, tout comme le plan de développement ne lui aura pas fait prendre conscience des options, choix qu'il effectue.
Le land de Basse-Saxe a analysé les résultats d'exploitations agricoles qui avaient bénéficié d'aides dans le cadre de la modernisation des exploitations. Il ne s'agit donc pas seulement de plans de développement en zones défavorisées mais dans toutes les zones agricoles de ce land. Les plans de 1971 (donc avant l'entrée en vigueur de la directive 72/159/CEE) à 1975 et les exercices clôturés dans le cadre de la comptabilité obligatoire depuis 1973 ont été examinés.
Environ une exploitation agricole sur cinq de ce land ayant plus de 25 hectares de surface agricole a reçu des aides dans le cadre d'un plan de développement. À titre d'exemple, les plans agréés en 1974 étaient surtout présentés par des exploitations pratiquant l'élevage (35,9 %). De plus, les investissements étaient consacrés à raison d'environ 50 % aux bâtiments d'élevage.
L'examen des exploitations ayant les revenus les plus bas indique que ce ne sont pas les facteurs de production qui sont déterminants dans cette situation, mais plutôt les déficiences de gestion. On le constate notamment à un rendement insuffisant dans les différents processus de production, une rationalisation insuffisante qui occasionne des coûts de production trop élevés, à des prix par produits relativement bas, dûs à une mauvaise qualité.
De plus, beaucoup de plans de développement sont basés sur des évaluations irréalistes en matière d'autofinancement et les dépenses familiales ne s'étant pas adaptées aux résultats des exploitations, dans 30 % des cas, les comptabilités ont fait apparaître une perte de capital propre, les exploitations agricoles dégageant par ailleurs un revenu insuffisant. (1) Ainsi en Grande-Bretagne, il a été précisé que les résultats comptables annuels ne sont pas utilisés pour apprécier des progressions de revenu de l'exploitation vers le revenu comparable. Ce progrès pouvant être affecté par les éléments externes au plan, le climat ou les épizooties.
CONCLUSIONS
Près de cinq ans après l'adoption de la directive 75/268/CEE, les mesures nécessaires à sa mise en oeuvre ne sont pas encore adoptées dans tous les États membres. Telle est la première constatation qu'il faut bien effectuer et elle explique le caractère trop partiel et, sous certains aspects, provisoire des considérations qui peuvent être actuellement formulées.
Les remboursements pris en compte jusqu'à présent se rapportent presque exclusivement à l'octroi de l'indemnité compensatoire, qui d'ailleurs représente à ce jour la part la plus importante des dépenses pour les quatre directives communautaires en matière de directives agricoles.
Les interventions financées par la Communauté au titre de cette indemnité ont concerné environ 350 000 agriculteurs, total non négligeable, tandis que l'aide aux plans de développement a été beaucoup moins utilisée.
Les investissements collectifs pour la production fourragère et pour l'aménagement et l'équipement de pâturages et alpages exploités en commun sont restés également peu nombreux dans la plupart des États membres, malgré les espoirs que les mesures envisagées pouvaient faire naître, compte tenu de leur bonne adaptation tant à l'exploitation des sols pauvres ou en altitude qu'au développement de la mécanisation.
Au moment de la première année d'application de l'indemnité compensatoire, plusieurs États membres se sont efforcés de mettre en oeuvre un système de vérification plus ou moins strict des éléments servant de base au calcul de l'aide.
Pour les années suivantes, les vérifications se bornent trop souvent à une comparaison avec les déclarations des bénéficiaires recueillies précédemment et à un contrôle informatique de la plausibilité de la demande de subvention, entendue comme la concordance arithmétique entre ses différents éléments.
Les États membres recourent ainsi à la possibilité de comparer des déclarations volontaires successives des bénéficiaires établies pour des objectifs différents voire opposés, mais une telle méthode n'est que partiellement satisfaisante quant au caractère véridique des déclarations et aux enseignements susceptibles d'en être tirés.
Pour expliquer l'aspect insuffisamment documenté des contrôles, les administrations des États membres invoquent la connaissance personnelle, par les contrôleurs, des régions et exploitations qu'ils sont amenés, à des titres divers, à visiter.
Cette explication est peu convainquante. Elle est d'ailleurs le plus souvent avancée comme une possibilité de vérification dont disposent les administrations et dont il n'est pas fait un usage systématique. Vu le nombre, la variété et la complexité des tâches qui leur sont confiées, les agents des services locaux de l'agriculture ne peuvent consacrer qu'un temps limité au contrôle des éléments de calcul de l'aide.
Il faut, par ailleurs, replacer l'indemnité compensatoire dans son contexte de mesure socio-structurelle.
L'esprit de la directive et certaines considérations d'ordre social qui l'inspirent rendent difficile, sur le plan théorique et encore plus sur le terrain, d'écarter du bénéfice de l'aide, même s'ils ne réunissent pas toutes les conditions, les exploitants agricoles qui en ont le plus besoin.
Abaisser de 3 à 2 hectares la surface agricole utile servant d'assiette à l'aide, ne ferait d'ailleurs que reporter le problème. Il se trouvera immédiatement dans la plupart des zones très défavorisées ou dans les zones d'agriculture à temps partiel un nombre d'habitants qui exploitent une surface inférieure et les problèmes de vérification ne manqueront pas de se reposer, tandis que la frange la plus défavorisée de la population rurale sera encore exclue du bénéfice de l'aide. La véritable question est de savoir s'il convient d'aider des exploitations d'aussi petite taille ? Ne vaudrait-il pas mieux, pour promouvoir l'élevage bovin de boucherie, accentuer l'effort de subvention sur des exploitations qui par l'étendue de leurs superficies fourragères sont seules à garantir qu'elles ne se réfugieront pas dans une production laitière soutenue par des achats importants de fourrages industriels?
On ne peut que reposer la question de la bonne adaptation des aides du type de l'indemnité compensatoire aux objectifs poursuivis.
L'adaptation optimale pourrait être recherchée par une sélection accrue des bénéficiaires, des zones réellement défavorisées, des surfaces éligibles, du nombre, de la qualité et de la composition des troupeaux.
Les mesures d'ordre social ou tenant à l'aménagement du territoire devraient parallèlement s'adresser à une population agricole définie moins sévèrement et être mieux distinguées des interventions spécifiquement destinées à l'amélioration des structures.
Les plans de développement constituent un outil technique qui réclame un niveau élevé de connaissances théoriques et pratiques de la part de ceux qui le mettent en oeuvre. Même si ces connaissances ne sont pas réunies, le plan de développement demeure cependant un moyen de faire le point d'une exploitation et, s'il est correctement établi, il permet de pousser l'exploitant agricole à une réflexion tournée vers l'avenir. La valeur du plan dépend de l'importance et de la qualité des réseaux administratifs et de conseil mis à disposition des exploitants intéressés.
Il faut cependant rappeler qu'une telle technique a été élaborée pour sélectionner les exploitations en mesure de se développer et pour éviter le versement généralisé et indifférencié de subventions. Certaines pratiques des organismes qui élaborent les plans, tolérées par l'administration, ne correspondent que très imparfaitement à cet objectif.
La présentation d'une comptabilité s'étendant sur plusieurs années devrait constituer l'élément de base de toute approbation de plan. Un régime d'encouragement à la tenue de comptabilité est d'ailleurs prévu par l'article 11 de la directive 72/159/CEE, mais en fait il est surtout appliqué à l'heure actuelle dans le cadre des plans de développement.
La directive fait dépendre l'octroi des aides de l'approbation d'un plan de développement en bonne et due forme et elle prévoit la tenue obligatoire d'une comptabilité pendant au moins toute la durée du plan. Il appartient aux États membres d'établir le lien logique entre ces deux dispositions et d'oeuvrer en vue d'une surveillance des progrès économiques des exploitations dans le cadre des plans.
Cette surveillance devrait évidemment prendre la forme d'une comparaison des résultats de la comptabilité et des prévisions du plan de développement et pourrait déboucher sur une meilleure connaissance des mécanismes de développement des exploitations et, partant, sur une éventuelle amélioration des régimes de subvention.
Dans la plupart des États membres un tel objectif reste encore très éloigné.
Le problème du développement reste toutefois entier pour les exploitants à revenu très bas nécessitant des investissements plus élevés qu'en zone normale et pour lesquels la formule du plan de développement s'avère trop ambitieuse.
Aussi les États membres ont-ils continué de recourir aux régimes nationaux intérimaires d'aides prévus par les dispositions de l'article 14 paragraphe 2 sous a) de la directive 72/159/CEE, régime qui, autorisé à l'origine pour cinq ans, a été prolongé jusqu'au 31 décembre 1979 et la prorogation jusqu'au 31 décembre 1980 est en cours de délibération.
L'extension de ces dispositions montre qu'une proportion importante d'agriculteurs, trop importante en période de récession économique, ne satisfait pas aux conditions même plus favorables introduites par la directive 75/268/CEE et a besoin d'un système de financement moins exigeant que celui qui donne lieu au remboursement du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA).
Les travaux concernant l'examen des résultats de l'aide ne sont pas poursuivis dans tous les États membres avec la constance nécessaire, alors qu'il s'agit pourtant d'une tâche indispensable pour obtenir une meilleure connaissance des effets de la directive et pour infléchir, en connaissance de cause, l'action des instances communautaires et nationales.
Il est regrettable, dans cet ordre d'idées, que si peu d'éléments de caractère statistique soient disponibles en ce qui concerne par exemple la répartition des bénéficiaires de l'indemnité compensatoire selon les tranches d'âge ou selon la taille des exploitations. De tels éléments ne sont pas non plus disponibles en ce qui concerne l'effet de l'aide sur l'accroissement des revenus ou l'évolution des productions.
Il conviendrait dès lors de systématiser et d'approfondir les recherches et investigations sur les résultats de l'aide, afin d'établir les interventions en matière de structures sur des bases mieux étayées.
Observations de la Commission au sujet du rapport spécial de la Cour des comptes sur l'application de la directive 75/268/CEE du Conseil sur l'agriculture de montagne et de certaines zones défavorisées
I. Observations générales
Le rapport spécial de la Cour des comptes traite des dispositions de la directive 75/268/CEE et, en liaison avec son titre III, de la directive 72/159/CEE ainsi que de la manière dont elles sont appliquées et contrôlées dans les États membres.
La Cour des comptes constate, à juste titre, comme l'avait fait la Commission, notamment dans son rapport du 27 juillet 1979 au sujet de l'application des directives socio-structurelles, que l'application de ces directives dans les États membres a subi des retards.
Elle tend également à considérer que les dispositions de ces directives devraient être plus précises afin d'aboutir à une application plus homogène et à un contrôle plus rigoureux. À ce sujet, la Commission souligne que la directive 75/268/CEE contient volontairement des dispositions permettant une souplesse dans l'application pour deux raisons: - la conception même de cette action visant à compenser financièrement le handicap naturel et permanent de certains exploitants était nouvelle pour les États membres, sauf le Royaume-Uni,
- la nécessité de s'adapter le mieux possible aux conditions qui prévalent dans chaque État membre.
II. Observations particulières
1. Relations entre l'aide compensatoire et l'octroi d'aides aux investissements plus importantes que dans d'autres régions
La Cour des comptes tend à regretter que les aides spéciales aux investissements ne sont pas suffisamment utilisées.
La Commission considère qu'une aide compensatoire payée à tous les exploitants d'au moins 3 hectares bénéficie bien plus aux agriculteurs que l'aide spéciale aux investissements, car celle-ci n'intéresse qu'une partie des agriculteurs et nécessite des délais d'exécution.
En plus des possibilités offertes par les plans de développement, ces régions peuvent également bénéficier d'aides nationales plus élevées grâce aux dispositions de l'article 12, qui assouplissent les limites fixées par l'article 14 paragraphe 2 de la directive 72/159/CEE pour les autres régions.
Il est donc normal que l'aide spéciale aux investissements soit nettement moins utilisée que les aides compensatoires dont bénéficient tous les exploitants des régions handicapées.
En ce qui concerne l'aide aux investissements collectifs prévue à l'article 11, elle est uniquement une incitation complémentaire dont l'importance varie selon les pratiques des diverses régions.
2. Vérifications et contrôles
De l'avis de la Cour des comptes, les systèmes de contrôle nationaux ne sont pas toujours suffisants (par exemple, pages 3, 12 et 13), car les contrôles se limitent fréquemment à des vérifications par sondage ou bien s'appuient à cette occasion sur des données relatives à des années précédentes.
Cependant, il faut constater qu'une procédure de contrôle systématique concernant plusieurs centaines de milliers de bénéficiaires, et ayant comme objectif l'examen de chaque cas individuel, n'est guère possible. L'objet d'un contrôle sur place est souvent limité à des cas donnant lieu à des doutes en raison des informations divergentes. Cette méthode de contrôle utilisée n'exclut pas que les États membres qui, en raison du remboursement partiel de la Communauté, supportent d'ailleurs l'essentiel de ces dépenses, recherchent les moyens de l'améliorer, suite aux constations de la Cour des comptes.
3. Adaptation des objectifs poursuivis à d'autres objectifs structurels
L'aide compensatoire vise à dédommager les exploitations ayant des handicaps naturels et permanents dans la région concernée. Elle n'entraîne pas l'exclusion des régions bénéficiant de la directive 75/268/CEE du reste de la politique agricole commune. Les directives ou règlements qui visent d'autres objectifs structurels s'appliquent également à ces régions.
L'aide compensatoire n'a pas pour but d'orienter la production. Il existe, à cet effet, d'autres dispositions. Il en va de même pour l'aménagement du territoire.
4. Plans de développement
L'examen des problèmes de l'établissement d'un plan de développement et de son approbation est plus approprié dans le cadre de la directive 72/159/CEE qui s'applique à toute la Communauté que dans celui de la directive en question.
La suggestion de présenter une comptabilité s'étendant sur plusieurs années suppose une obligation préalable nécessaire pour l'approbation d'un plan. Cette suggestion aboutirait à retarder pour plusieurs années l'approbation des plans de développement et à ralentir ou à rendre inexécutable l'application de la directive 72/159/CEE, car elle excluerait un certain nombre d'exploitations, notamment dans les régions les plus difficiles. Or, la Commission a proposé d'assouplir certaines dispositions de cette directive, de manière à ce qu'un plus grand nombre d'exploitations puissent bénéficier des possibilités de modernisation ; cette proposition est examinée actuellement par le Conseil.
En ce qui concerne l'objectif du plan de développement, c'est-à-dire le revenu comparable, il est vrai qu'il est généralement moins élevé dans les régions défavorisées que dans les autres. Par ailleurs, il est à noter que l'aide compensatoire s'ajoute au revenu de l'exploitant et que les aides aux investissements sont plus élevées.
Les résultats de l'application de la directive 72/159/CEE montrent, selon la Commission, que, dans la plupart des pays, la densité des plans de développement dans les zones défavorisées n'est pas sensiblement inférieure à celle des autres régions dites normales.
5. Statistiques
Du fait que l'indemnité compensatoire est octroyée dans les régions concernées à tous les exploitants ayant plus de 3 hectares, les statistiques existantes au sujet de l'âge des exploitants, de la taille des exploitations et de l'interaction de ces deux facteurs, demeurent valables.
6. Résultats de l'aide
Même après une expérience adéquate, il ne sera sûrement pas facile d'isoler l'influence de l'aide compensatoire de l'effet de tous les autres facteurs multiples qui influencent la situation de l'agriculture et aussi le développement des structures agricoles.
7. Reconnaissance au préalable par la Commission de la législation nationale
À la page 13 du rapport, la Cour des comptes critique des paiements effectués au titre de l'article 11 de la directive 75/268/CEE, sans que la réglementation nationale ne soit reconnue au préalable. Cet article se borne à régler quelques cas spécifiques éligibles pour le remboursement par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA). Par contre, il ne règle ni le montant ni les conditions de l'octroi des aides nationales y relatives. De ce fait, l'approbation des dispositions nationales sous l'optique de l'article 11 n'a pas eu lieu. La Commission, avant d'exécuter le remboursement de ces dépenses, a vérifié si les critères de la directive en question ont été respectés.
ANNEXES
Annexe I : Liste des directives délimitant les zones visées par la directive 75/268/CEE
Annexe II : Montants de l'indemnité compensatoire par unité de gros bétail dans les États membres
Annexe III : Remboursements du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) par exercice pour les titres II et IV de la directive 75/268/CEE
Annexe IV : Dépenses effectuées par les États membres dans le cadre de la directive 75/268/CEE de 1975 à 1978
Annexe V : Décisions de conformité en vigueur au 31 décembre 1979
ANNEXE I Liste des directives délimitant les zones visées par la directive 75/268/CEE
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ANNEXE II Montants de l'indemnité compensatoire par unité de gros bétail dans les États membres
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ANNEXE III
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ANNEXE IV Dépenses effectuées par les États membres dans le cadre de la directive 75/268/CEE de 1975 à 1978
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ANNEXE V Décisions de conformité en vigueur au 31 décembre 1979
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