Rapport spécial n° 4/86 sur la coopération financière et technique avec l'Inde accompagné des réponses de la Commission (87/C 75/01)

Avis juridique important

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Rapport spécial n° 4/86 sur la coopération financière et technique avec l'Inde accompagné des réponses de la Commission (87/C 75/01)

Journal officiel n° C 075 du 23/03/1987 p. 0001 - 0019

RAPPORT SPÉCIAL N° 4/86 sur la coopération financière et technique avec l'Inde accompagné des réponses de la Commission (87/ C 75/01)

(Observations au titre de l'article 206 bis, paragraphe 4, du traité CEE)

TABLE DES MATIÈRES

Points

1. Introduction . 1.1 - 1.5

2. Les actions financées . 2.1 - 2.51

Les fournitures d'engrais . 2.1 - 2.14

Gestion des actions de fourniture d'engrais . 2.3 - 2.8

Bilan avantage/inconvénient des fournitures d'engrais . 2.9 - 2.12

Avantages . 2.9 - 2.10

Inconvénients . 2.11 - 2.12

Conclusions . 2.13 - 2.14

Les fournitures d'engrais présentées comme des fonds de contrepartie . 2.15 - 2.21

L'association de projets indiens aux fournitures d'engrais . 2.15 - 2.18

La nature et la portée du montage financier . 2.19 - 2.21

Les projets de développement . 2.22 - 2.51

Rénovation des systèmes d'irrigation . 2.24 - 2.29

Projet-pilote d'élevage de truites . 2.30 - 2.37

Mesures destinées à faire face à des circonstances exceptionnelles . 2.38 - 2.48

Construction d'abris anticyclones au Tamil Nadu . 2.39 - 2.44

Protection contre les cyclones et inondations en Orissa et au Bengale occidental . 2.45 - 2.48

Observations communes aux projets de développement . 2.49 - 2.51

3. Système de gestion des aides octroyées à l'Inde . 3.1 - 3.32

La tenue des dossiers . 3.1 - 3.5

Les moyens administratifs mis en oeuvre par la Communauté . 3.6 - 3.9

Le mécanisme de versement des subventions communautaires . 3.10 - 3.28

Le «Fonds consolidé de l'Inde». 3.11 - 3.14

Le principe du transit par le Fonds . 3.11 - 1.5

Les règles de répartition et de transformation des fonds reçus . 3.12 - 3.14

L'effet sur les subventions communautaires . 3.15 - 3.16

Points

Les observations relatives au fonctionnement du Fonds . 3.17 - 3.22

Les possibilités de solution offertes par le mécanisme du Fonds . 3.23 - 3.28

La perception de droits de douane . 3.29 - 1.5

Nécessité d'un accord-cadre . 3.30 - 3.32

4. Conclusions . 4.1 - 4.4

Annexe

Pages

Exemple de six projets associés aux fournitures d'engrais: informations recueillies par la Cour 17

Réponses de la Commission . 20 - 23

1. INTRODUCTION

1.1. En 1974, le Conseil a adopté plusieurs résolutions posant le principe d'aide financière et technique aux pays en voie de développement non associés (PVDNA). Depuis 1981, ces aides sont juridiquement fondées sur le règlement (CEE) N° 442/81 du Conseil du 17 février 1981 (1). La coopération financière et technique de la Communauté avec l'Inde a, quant à elle, débuté en 1976. Elle a maintenant atteint son régime de croisière et représente quelque 60 Mio ECU par an. Avec une aide alimentaire à peu près équivalente, cela situe les engagements financiers annuels de la Communauté aux environs de 120 Mio ECU.

1.2. Les actions financées en Inde sur l'article 930 du budget, «Coopération financière et technique avec des pays en voie de développement d'Amérique latine et d'Asie» (PVDALA), font l'objet du présent rapport. Au total, depuis 1976, elles représentent un engagement communautaire de 315 Mio ECU et leur nombre est d'une vingtaine (voir tableau 1). Il s'agit exclusivement de financements autonomes, la Communauté ne s'étant pas engagée en Inde dans des cofinancements avec d'autres donateurs. Une grande partie des actions sont en cours d'exécution. L'enquête de la Cour des comptes a porté sur un financement de 200 Mio ECU (64 % de l'ensemble), dont 128,3 Mio ECU ont été contrôlés sur le terrain (41 % des crédits engagés), tant dans le nord et l'ouest que dans le sud du pays. Des informations utiles ont, par ailleurs, été tirées de l'étude d'un rapport du contrôleur financier de la Commission établi en septembre 1985 et portant sur des financements de 68,5 Mio ECU.

1.3. L'enquête effectuée conduit à porter, dans l'ensemble, un jugement positif sur les résultats de la coopération financière et technique avec l'Inde. En effet, le contexte indien est favorable, comparativement à celui d'autres pays en développement. Les services techniques de l'irrigation, de l'hydraulique, des adductions d'eau, etc., compétents pour la majeure partie des projets financés par la CEE, ont paru, dans les États membres de l'Union indienne, efficaces. Ils ont parfois développé des structures administratives spécifiques pour mettre en oeuvre les projets communautaires, ce qui en facilite le suivi et le contrôle.

1.4. En revanche, le choix et la mise en oeuvre des mécanismes de gestion budgétaires et comptables définis d'un commun accord par la Communauté et l'Inde, appellent de sérieuses réserves, bien qu'ils aient permis, au départ, de faire démarrer rapidement la coopération avec l'Inde et de la gérer, du côté de la Communauté, avec de effectifs administratifs très réduits. Mais il serait regrettable que les orientations adoptées en 1976 soient, à l'avenir, suivies sans changement.

1.5. Le présent rapport comporte deux parties:

(a) les actions financées;

(b) le système de gestion des aides octroyées à l'Inde.

2. LES ACTIONS FINANCÉES

Les fournitures d'engrais

2.1. À l'examen des pièces et de la gestion comptables, il s'avère que les fournitures d'engrais représentent à ce jour, en engagements, 212 Mio ECU, soit 67,3 % de la coopération financière et technique avec l'Inde (voir tableau 1). Depuis 1979, chaque année la Commission en effet, décide, après avis du comité pour l'aide aux pays en voie de développement non associés (comité PVDNA), de financer une fourniture d'engrais en faveur de l'Inde. En principe, suite à ces décisions et à la signature des conventions de financement correspondantes, les autorités indiennes - Mineral and Metal Trading Corporation of India (MMTC) - ouvrent, en collaboration avec la Commission des Communautés européennes, une procédure d'appel d'offres. Elles sélectionnent les fournisseurs d'engrais d'origine communautaire faisant les meilleures offres. Le MMTC passe contrat avec ces fournisseurs, et une fois que ceux-ci ont rempli leurs obligations, les paie et présente à la Commission des Communautés européennes les factures d'achat et/ou de transport correspondantes. Dans la limite des crédits engagés, la Commission rembourse alors en devises les fonds en question aux autorités indiennes.

2.2. Ces dépenses sont imputées à l'article 930 du budget, qui, depuis 1981, sert exclusivement à couvrir les dépenses engagées conformément au règlement (CEE) N° 442/81 du Conseil du 17 février 1981 (1). Or, la conformité juridique de ce système aux règles définies par ce règlement doit être mise en doute. L'article 6, paragraphe 1, du règlement prévoit en effet que «L'aide peut couvrir les dépenses d'importation . . . nécessaires pour la réalisation des projets et des programmes». Cette disposition-clef rappelle implicitement que l'aide financière et technique consiste à financer des «projets» et des «programmes», termes qui restent à définir, mais qui à l'évidence ne couvrent pas des opérations de commerce international. En outre, elle n'autorise que les importations accessoires liées à la réalisation de projets ou programmes porteurs de développement communautaire. Or, les importations sont l'élément principal des actions de fournitures d'engrais et ne sont certainement pas, au sens du règlement, nécessaires à la réalisation de projets ou programmes financés par la Communauté.

Gestion des actions de fourniture d'engrais

2.3. De l'examen des dossiers de la Commission, il apparaît que des études sur les besoins de l'Inde en matière

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d'engrais ont été effectuées par, ou pour le compte de, la Commission à intervalles réguliers. Il en résulte clairement que les engrais sont un élément fondamental de la révolution verte indienne et que les besoins croissants de l'Inde en ce domaine ne peuvent être satisfaits par sa seule production intérieure pourtant en expansion. Dès lors, toute assistance financière au programme d'importation indien soulage d'autant la balance des paiements structurellement déficitaire de l'Inde. À cet égard, l'aide communautaire est incontestablement utile. Elle correspond à un besoin réel.

2.4. Toutefois, les importations d'engrais financées par la Communauté concernent quasi exclusivement des engrais azotés (de l'urée), alors que les études précitées montrent qu'il existe en Inde des besoins d'engrais de nature différente, notamment du chlorure de potassium que des producteurs européens seraient en mesure de fournir. La Cour a trouvé trace dans les dossiers de la Commission de pressions exercées par les producteurs européens d'engrais azotés.

2.5. Les offres initiales des producteurs européens sont très voisines les unes des autres et d'un niveau de prix assez élevé. Le MMTC a jusqu'ici renégocié à la baisse les résultats des procédures d'appel d'offres avec les fournisseurs moins disants. Cette pratique permet de penser que la procédure internationale d'appel d'offres telle qu'elle découle des pratiques communautaires élaborées depuis l'origine ne permet pas toujour d'obtenir les prix les meilleurs.

2.6. Des procédures d'appel d'offres ont, au moins une fois, été lancées par les autorités indiennes avant que la Commission n'ait recueilli l'avis du comité PVDNA, et donc avant qu'elle n'ait pris la décision de financer les importations d'engrais.

2.7. Les services de la Commission n'ont pas toujours été préalablement informés par les autorités indiennes des termes des procédures d'adjudications, ni même parfois mis en mesure d'assister au dépouillement des offres.

2.8. Au moins une fois, un fournisseur ayant son principal établissement hors de la Communauté, a bénéficié, pour 6,3 Mio ECU, du financement communautaire. Le profit de l'opération commerciale n'est allé ni à des intérêts européens ni à des intérêts indiens.

Bilan avantage/inconvénient des fournitures d'engrais

Avantages

2.9. Le premier avantage à financer des fournitures d'engrais réside dans le fait que celles-ci sont incontestablement nécessaires à l'économie indienne pour assurer son essor agricole (voir point 2.3). Mais, pour la Communauté, l'avantage principal est vraisemblablement d'ordre administratif. Ces actions sont simples à gérer. Il suffit d'assurer le suivi des procédures d'appel d'offres, et d'effectuer le paiement sur base des contrats et des demandes de rembourse-

ment. Les transferts de fonds sont effectués rapidement, ce

qui ressort clairement du tableau 1 où l'on constate que les fournitures d'engrais antérieures à 1984 ont fait intégralement l'objet de paiements alors que pour les autres types d'action seules celles décidées avant 1978 sont maintenant définitivement achevées. Le choix d'un tel système pouvait s'expliquer, au départ de la coopération entre l'Inde et la CEE, par la nécessité politique d'aller vite et la quasi-

inexistence des moyens administratifs dont disposait la direction générale du développement (DG VIII) (voir points 3.6-3.9).

2.10. Une autre conséquence résulte du fait que les devises communautaires mises en jeu vont à des exportateurs eux-mêmes communautaires. Autrement dit, il s'agit d'une aide «liée». Dans un contexte marqué par le protectionnisme indien et par la concurrence des exportateurs japonais et nord-américains, la fourniture d'engrais garantit une exportation de biens européens égale à la subvention communautaire accordée.

Inconvénients

2.11. Une fois livrés les engrais, aucun autre transfert de produits ou de technologie, à partir d'Europe vers le pays bénéficiaire, n'est plus possible. Or, à mesure qu'elle se décide à ouvrir, prudemment et progressivement, certaines portes de son commerce extérieur, l'Inde se révèle très intéressée par les transferts de technologie, dans le domaine où elle estime avoir des lacunes à combler. Cette attitude est manifeste à très haut niveau, paraît moins forte aux échelons administratifs intermédiaires, mais se retrouve nettement au niveau des responsables de projets sur le terrain.

2.12. Les fournitures d'engrais ne sont même pas créatrices d'un lien durable. Par contre, tel ne serait pas le cas si la fourniture portait sur une technologie plus poussée (matériel agro-industriel, par exemple) associée à une assistance technique, ou si, tout au moins, cette fourniture impliquait indirectement cet apport de technologie. Ainsi, par exemple, pourrait être étudiée la possibilité de financer la construction d'usines de trituration pour la production d'huiles végétales alimentaires, dont la population indienne a grand besoin, et dont la matière première serait, au départ, fournie par la Communauté.

Conclusions

2.13. Au total, la politique actuelle consiste à fournir 67,3 % de l'aide communautaire sous forme de biens consommables, et, parmi tous les biens consommables possibles, de se borner à fournir exclusivement les engrais azotés. Il serait souhaitable de réduire progressivement la proportion des fournitures de biens de consommation dans la part totale de l'aide à l'Inde, dans la mesure où ce pays l'accepte, ou même le souhaite. Ainsi seraient élargies les possibilités de financer des projets d'investissement. Parallèlement à cette réduction progressive, il faudrait que la

Communauté se dote, tant à Bruxelles qu'à Delhi, des services administratifs et financiers capables d'élaborer en accord avec les autorités indiennes un volume croissant de projets et programmes, concourant avec le maximum d'efficacité à la réalisation des principaux objectifs de développement du règlement (CEE) N° 442/81 (1), à savoir le développement du milieu rural et de la production alimentaire au bénéfice des couches de population les plus nécessiteuses.

2.14. Dans la mesure où la fourniture de biens consommables serait poursuivie, il est nécessaire de la diversifier au-delà des seuls engrais. Et même en matière d'engrais, il existe d'autres produits que l'urée.

Les fournitures d'engrais présentées comme des fonds de contrepartie

L'association de projets indiens aux fournitures d'engrais

2.15. La Commission a souvent présenté les fournitures d'engrais comme des projets de développement, en juxtaposant à celles-ci des listes de projets d'investissement dont telle ou telle fourniture est censée être la contrepartie. Bien qu'il n'y ait aucun doute sur le fait que l'engagement et le paiement, au niveau des comptes communautaires, porte sur des fournitures d'engrais, comme le montre l'examen cas par cas des pièces justificatives de la dépense, une certaine ambiguïté existe au niveau des décisions présentées au Conseil de ministres (comité PVDNA) et des conventions de financement signées avec la République indienne.

2.16. En 1978-1980, la Commission avait présenté l'opération comme une fourniture d'engrais, sous condition de réalisation par l'Inde de certains investissements. Plus tard, elle a présenté l'opération comme un financement d'investissements sous forme de livraisons d'engrais. Jusqu'en 1984, le libellé des décisions et conventions de financement est toutefois demeuré «fourniture d'engrais». Et les observations des États membres, au sein du comité PVDNA, ont porté exclusivement sur la nécessité, ou non, de verser une aide en biens consommables à l'Inde. Les projets de développement associés aux fournitures d'engrais n'ont jamais été mis en question pour leurs mérites ou déficiences propres.

2.17. Il est impossible de comprendre, à l'examen des dossiers, si, en prenant sa décision, la Communauté a voulu financer sur crédits budgétaires l'importation par l'Inde d'engrais communautaires, sous condition de réalisation, au nom de la Communauté, d'actions spécifiques de développement financées au sein du budget de la République indienne; ou si la Communauté a voulu financer des actions spécifiques de développement, en versant sa contribution en nature, sous forme d'engrais dont le bénéficiaire évite le paiement en devises.

2.18. Comme précisé aux points 2.1 et 2.15, l'analyse de la gestion budgétaire et comptable ne permet, elle, aucun doute: il s'agit, concrètement, de fournitures d'engrais. Toutefois, la Communauté a obtenu que la République indienne identifie dans son programme d'investissement des projets qu'elle associe «politiquement» à la fourniture d'engrais et pour lesquels elle consent un certain droit de regard à la Communauté (envoi de rapports d'exécution, acceptation de visites et de quelques conseils d'experts, et reconnaissance d'un droit de contrôle communautaire). Il est permis de se demander quelle additionnalité résulte de ce processus d'identification. Seuls sont présentés à la Communauté des projets totalement financés en roupies, ce qui exclut normalement toute importation de biens et de services venant d'Europe (voir point 2.11). Quant à la République indienne, elle accepte d'être liée deux fois par l'aide qu'elle reçoit. Tout d'abord, elle ne peut acheter que des engrais communautaires. En outre, elle accepte certaines contraintes sur l'évolution de son programme de développement interne.

La nature et la portée du montage financier

2.19. D'un point de vue financier, la présentation faite par la Commission ne peut nullement s'analyser en une opération de «contrepartie» comme il en existe par ailleurs en matière d'aide alimentaire:

(a) dans le cas de l'aide alimentaire, les produits fournis font l'objet d'une vente. Les fonds ainsi réellement engendrés sont versés sur un compte utilisé ensuite pour financer directement des projets en relation avec le développement du secteur productif dont l'importation initiale pallie une carence. D'un point de vue comptable, l'enchaînement est continu. Il est parfaitement possible de suivre l'emploi des fonds communautaires depuis l'engagement de la dépense initiale jusqu'à l'emploi final des crédits autorisés, à savoir la réalisation de l'investissement de contrepartie;

(b) au contraire, dans le cas du montage réalisé pour les engrais, le lien financier entre l'engagement initial pour la fourniture et l'exécution indienne au niveau de la mise en oeuvre du projet associé n'existe pas. Les recettes découlant de la vente des engrais sur le marché indien ne sont pas portées au crédit d'un compte qui servirait ensuite à financer lesdits projets. Ceux-ci sont financés en roupies sur le budget indien, généralement plusieurs années plus tard.

2.20. Aucun suivi n'est assuré par la Commission quant à l'engagement pris par l'État bénéficiaire de financer les actions associées. Pas davantage n'est assuré le suivi comptable des paiements effectués en Inde pour mettre en oeuvre

ces actions. À Delhi, le conseiller au développement ne peut

faire jouer aucune sanction financière, notamment le non-versement des crédits nécessaires à l'avancement des «projets», puisque ces crédits ont déjà été dépensés depuis longtemps, pour financer les fournitures d'engrais et qu'ils sont de surcroît irrécupérables, puisque déjà versés à des tiers ayant respecté pour ce qui les concerne leurs obligations. Il se trouve donc en position très inconfortable pour obtenir quelque information permettant de suivre la progression, les difficultés, ou les retards desdits «projets». S'agissant de fournitures d'engrais, une telle manière de procéder est d'ailleurs logique.

2.21. Mais si, comme pourrait le laisser penser la présentation des décisions de financement, ce genre d'opération devait s'analyser comme un financement d'investissement, il serait alors totalement contraire au règlement financier que les crédits de la Communauté soient mis à disposition de l'État bénéficiaire avant que les projets ne débutent. La fourniture d'engrais s'analyserait, en effet, comme une avance, tout à fait irrégulière. Un suivi comptable de l'utilisation de ces avances ferait d'ailleurs apparaître qu'en fait, sur les sommes comptabilisées actuellement comme dépenses au titre de la coopération avec l'Inde, un fort pourcentage n'a encore fait l'objet d'aucun déboursement pour quelque projet que ce soit. Par exemple, la Cour a pu visiter au Gujarat un projet de moyenne irrigation - Projet KALI II - qui, associé à une fourniture d'engrais NA/83/26, apparaît dans les comptes de la Communauté comme dépense communautaire complètement engagée et payée depuis juillet 1985 (date du paiement des engrais). Cet équipement n'a fait, en réalité, en avril 1986, l'objet d'aucun déboursement de la part de qui que ce soit et où que ce soit, sa mise en oeuvre n'ayant même pas encore débuté. Cet exemple est loin d'être une exception (voir, en annexe, les informations recueillies par la Cour, s'agissant de projets associés aux fournitures d'engrais).

Les projets de développement

2.22. À côté des fournitures d'engrais, les projets de développement, clairement approuvés comme tels par les instances communautaires, constituent à ce jour seulement 32,7 % de la coopération financière et technique avec l'Inde, pour un montant cumulé de 103 Mio ECU. Ce pourcentage relativement faible est particulièrement regrettable, pour ne pas dire inquiétant. L'analyse des comptes depuis 1975

ne montre aucune tendance à le voir progressivement aug-

menter, alors qu'il s'agit de l'utilisation normale de l'ar-

ticle 930.

2.23. De tels financements correspondent effectivement à la lettre et à l'esprit du règlement (CEE) N° 442/81 (1):

(a) il s'agit bien de financer des projets, c'est-à-dire généralement des investissements concourant à l'amélioration

des structures des pays bénéficiaires, ou des programmes, c'est-à-dire des ensembles d'actions concourant à un même but (développement du crédit rural, organismes de recherche, etc.), ainsi que le prévoit le règlement (voir notamment article 6) (1);

(b) le financement direct en Écus permet, en tant que de besoin, des paiements en monnaie locale ou en devises, parfois directement effectués par la Commission, sous son contrôle direct, en faveur des fournisseurs de matériels ou de services d'expertise. Cela autorise une réelle coopération dans laquelle concourent à la réalisation des projets, les apports techniques originaires de la Communauté et les apports en provenance de l'État bénéficiaire;

(c) l'application des dispositions du règlement financier n'est pas entravée par une rupture du mécanisme financier et comptable et il demeure possible d'organiser automatiquement un suivi et un contrôle sérieux, notamment en matière d'avances. L'éventualité que se réserve la Commission de ne pas verser les fonds engagés, et notamment le solde final, en cas de non-

respect de la convention de financement, incite les services de la Commission et les autorités indiennes à un bon suivi administratif et technique.

Les observations qui suivent concernent 7 actions portant sur 33,1 Mio ECU.

Rénovation des systèmes d'irrigation

2.24. La convention de financement NA/83/18 de juin 1984 prévoit que dans la limite de 25 Mio ECU, la Communauté aidera directement le gouvernement de l'Inde à financer un programme de rénovation, en 5 ans, de 150 microsystèmes d'irrigation au Tamil Nadu, dont le coût était estimé à 41,3 Mio ECU. Les systèmes à rénover sont très anciens (plusieurs centaines d'années parfois). Ils consistent en de légères dépressions naturelles, fermées par de petites digues en terre, permettant de retenir les eaux de la mousson. À partir de chacun de ces réservoirs, sont desservis, par gravitation, des périmètres d'irrigation d'une centaine d'hectares.

2.25. Début 1985, la Commission avait envoyé un expert sur place, pour une semaine. Depuis, le programme a bien démarré. Des structures administratives et techniques ad hoc ont été mises en place par l'État du Tamil Nadu. Elles sont soumises à des procédures d'audit claires et sérieuses, et surveillent attentivement la qualité du travail effectué.

2.26. Sur les 150 sites ayant été repérés, 48 ont fait l'objet d'une évaluation positive. Ils présentent selon les critères de la Banque Mondiale, des taux actualisés de rentabilité sur

25 ans de 2 voire 2,5 et sont en cours de rénovation. Six autres sont actuellement soumis à évaluation. Les travaux entrepris (sur 36 systèmes) ont été exécutés avec une certaine lenteur (sélection par appel d'offres d'entrepreneurs utilisant une main-d'oeuvre agricole saisonnière), mais avec sérieux. Les coûts effectifs sont légèrement éloignés des prévisions et les objectifs devront être un peu réduits.

2.27. La gestion future des périmètres irrigués a fait l'objet d'un soin attentif (système de répartition de l'eau, etc.). Il est d'ores et déjà certain que l'amélioration des systèmes irrigués sera pleinement exploitée par une popu-

lation agricole pratiquant l'irrigation depuis un bon

millénaire.

2.28. L'irrigation par gravitation est un procédé millénaire qui a l'avantage de ne pas demander de pompage et de ne pas consommer d'énergie. En contrepartie, elle suppose des retenues d'eau étendues et peu profondes qui font perdre beaucoup de terres cultivables et favorisent une très forte évaporation. Un creusement des réservoirs pourrait réduire ces inconvénients. Il impliquerait des pompages, et donc de l'énergie. Dans l'état actuel de l'économie du Tamil Nadu, où l'énergie hydro-électrique est encore assez limitée, et l'énergie nucléaire dans une phase exploratoire, c'est vraisemblablement vers les énergies éolienne et solaire qu'une solution pourrait être recherchée. Il y aurait peut-être un intérêt à étudier si, compte tenu des coûts/avantages respectifs de ces alternatives, le rendement du projet ne pourrait pas être encore amélioré en mettant en place de tels systèmes avec le concours de l'assistance technique européenne. Un succès aurait d'importants effets en matière de développement, le Tamil Nadu ayant encore plusieurs centaines de micro-

systèmes à rénover.

2.29. S'agissant du financement, les autorités du Tamil Nadu ont dépensé jusqu'ici environ 1,6 Mio ECU. La Commission, sur base de pièces justificatives [d'ailleurs incomplètes (2)], a procédé à un premier versement de 1,32 Mio ECU en faveur du gouvernement central de l'Inde. Celui-ci a conservé 30 % de ce montant et a mis le reste à disposition du Tamil Nadu à raison de 70 % (soit environ 0,65 Mio ECU) sous forme de prêts et 30 % (soit environ 0,27 Mio ECU) sous forme de subventions. Un résultat contraire à la convention de financement, signée entre les deux parties, doit être constaté (voir points 3.11-3.16).

Projet-pilote d'élevage de truites

2.30. La convention NA/82/30 passée fin 1983 entre la Communauté et la République indienne prévoit que, pour un montant de Mio ECU, la Communauté aidera à réaliser, en trois ans et demi, deux phases d'un projet destiné à démontrer la possibilité d'élever des truites «arc-en-ciel» au Cachemire. Le coût total du projet est estimé à 1,37 Mio ECU. Il s'agit, dans une région où existent déjà quelques centres expérimentaux de production de carpes, d'introduire avec l'aide

d'une assistance technique européenne, de nouveaux

équipements et techniques, afin de développer une pro-

duction locale de truites. Chaque année, il fallait, dans la

phase I, arriver à produire 10 tonnes de truites, et dans la phase II, 400 000 alevins afin de permettre à 50 fermiers de produire à leur tour des truites.

2.31. Il s'agit d'un projet-pilote, initié par la Commission, en étroite collaboration avec l'État du Jammu et Cachemire, avec une très forte composante d'assistance technique. Malgré la relative modestie des fonds engagés, il a fait l'objet d'une préparation et d'un suivi administratif important de la part de la Commission.

2.32. L'étude de faisabilité a été confiée à un expert écossais, par contrat de gré à gré. Par la suite, l'assistance technique, nécessaire au développement du projet lui-même, a été confiée au même expert, par contrat signé quelques jours après la convention de financement. Or celle-ci prévoyait en son point 6.3: «L'assistance technique sera fournie par un consultant de la Communauté, choisi par la Commission selon ses règles habituelles».

2.33. La convention de financement indique aussi, en son point 6.1, que «les équipements et fournitures d'origine étrangère proviendront des États membres de la CEE, après un appel à des propositions de prix auprès de fabricants de la CEE», procédure qui n'a jamais été suivie.

2.34. Les travaux de la phase I ont été menés à bien et les objectifs prévus sont atteints. Techniquement, la preuve est maintenant faite que l'élevage de truites est possible au Cachemire. Il reste encore à consolider le transfert de technologie pour assurer que les techniciens locaux seront en mesure de poursuivre cet élevage délicat, en matière d'alimentation des alevins et des truites notamment. Il reste surtout à vérifier, par expérience, qu'à grande échelle, un marché rémunérateur existe pour les truites produites et qu'il est possible de développer des structures de commercialisation adéquates.

2.35. La surveillance du projet par la délégation de la Commission à Delhi est sérieuse. Le conseiller au développement, craignant que le projet ne soit détourné de ses objectifs par les autorités du Jammu et Cachemire (orientation vers une production semi-industrielle, plutôt que diffusion au niveau des villages de techniques et ressources nouvelles), a obtenu que le projet fasse l'objet d'une évaluation intermédiaire avant d'en financer la phase II.

2.36. Sur les 724 000 ECU prévus pour couvrir l'acquisition de matériel et l'assistance technique, environ 400 000 ECU ont déjà été déboursés par la Communauté. En revanche, aucune demande de remboursement n'a été présentée par les autorités du Jammu et Cachemire au titre des 276 000 ECU, auxquels elles peuvent prétendre en raison des travaux de génie civil effectués par elles et qui se montent déjà à environ 300 000 ECU. Les autorités locales préfèrent, en effet, voir les crédits communautaires leur parvenir intégra-

lement sous forme d'une assistance technique accrue ou de matériel importé supplémentaire, plutôt qu'à travers les procédures de financement indiennes qui leur sont applicables (voir points 3.11-3.16). En l'espèce, elles ne pourraient recevoir que 70 % de 276 000 ECU (soit 193 200 ECU), dont 70 % en prêts (soit 135 240 ECU) et 30 % en subventions (soit 57 960 ECU).

2.37. Le développement du projet-pilote repose sur l'acquisition de matériel importé (appareils de mesure, véhicule tout terrain). D'importants droits de douane, de 100 à 300 % selon les produits, ont déjà dû être versés par les autorités du Cachemire au gouvernement central, pour un montant total d'environ 0,140 Mio ECU (voir point 3.29).

Mesures destinées à faire face à des circonstances

exceptionnelles

2.38. Huit actions ont été menées pour 21,9 Mio ECU en Inde afin de faire face à des circonstances exceptionnelles [article 3, paragraphe 3, du règlement (CEE) N° 442/81 (1)]. Cinq d'entre elles relatives à la construction d'abris au Tamil Nadu, en Orissa et au Bengale occidental, ont été examinées pour un montant total de 7,1 Mio ECU.

Construction d'abris anticyclones au Tamil Nadu

2.39. Au terme de trois conventions de financement successives (NA/78/2, NA/80/34 et NA/82/6), la Communauté s'est engagée à financer pour respectivement

1 Mio ECU, 0,6 Mio ECU et 1 Mio ECU, trois actions visant à construire respectivement 50, 20 et 30 abris anticyclones, bâtiments circulaires d'environ 400 m$ de surface, répartis le long des côtes du Tamil Nadu, afin de permettre, en cas de tempête ou cyclone, aux populations rurales de se mettre à l'abri. Durant les périodes calmes, les abris peuvent être utilisés à des fins sociales (écoles, dispensaires, salles de réunion, etc.) dont le caractère précaire ou intermittent soit compatible avec leur destination principale.

2.40. La zone critique compte plusieurs millions d'habitants. Dans la meilleure des hypothèses, les 100 abris prévus permettront d'héberger 100 000 personnes. La construction aurait normalement déjà dû être achevée. Seuls les abris de la phase I étaient presque terminés (44) ou en voie de l'être (6). Sur ceux de la phase II, 6 étaient terminés et 13 en cours de construction. La phase III n'avait donné lieu à aucune dépense, l'ensemble des sites n'étant pas encore sélec-

tionné.

2.41. Les abris de la première phase n'ont pu être réalisés qu'au prix d'un dépassement des coûts d'environ 50 %. Pour l'ensemble des abris en cours de construction, les dépenses déjà effectuées dépassent les coûts totaux prévisionnels. Les abris restant à bâtir ne pourront l'être qu'à des prix encore beaucoup plus élevés parce qu'ils se trouvent dans des zones

très difficiles d'accès et que ce facteur d'accessibilité multiplie par trois, pour ces dernières tranches, les coûts des travaux. Sur la période, l'inflation s'est située entre 5 % et 15 % par an. Il est donc regrettable que les coûts estimatifs initiaux retenus pour la troisième phase aient été la reconduction pure et simple de ceux de la deuxième phase. Les autorités du Tamil Nadu qui supportent les coûts des dépassements devront ou réduire leurs objectifs, ou affecter des ressources supplémentaires au programme.

2.42. Sur base des justificatifs de l'avancement des travaux et des dépenses effectuées par les autorités du Tamil Nadu, les autorités indiennes ont reçu des versements partiels de crédits pour environ 1,8 Mio ECU. Ces montants, par dérogation à la procédure décrite aux points 3.11-3.16, ont été intégralement reversés par les autorités centrales aux autorités du Tamil Nadu. Toutefois, le versement a été effectué pour environ 70 % sous forme de prêts et pour 30 % seulement sous forme de subventions.

2.43. Les abris sont de qualité satisfaisante. Toutefois, remis aux autorités villageoises, leur entretien n'est pas toujours adéquat. De plus, les abris risquent fort de ne pas être utilisés comme prévu en cas de tempête ou de cyclone, puisqu'ils sont presque tous occupés, de façon permanente, par des réfugiés du Sri Lanka. Parfois des constructions permanentes adossées aux abris indiquent un début de sédentarisation.

2.44. L'utilisation des abris en cas de cyclone implique que les populations concernées soient prévenues à l'avance et acceptent de quitter leurs demeures. Or, les systèmes d'alerte prévus au titre de la phase III sont encore à l'étude et tardent à être mis en place. En outre, les populations ont parfois hésité à laisser leurs biens sans surveillance, lors des plus récents cyclones. Dans certains cas toutefois, la presse locale a mentionné l'utilisation des abris.

Protection contre les cyclones et inondations en Orissa et au Bengale occidental

2.45. Les conventions de financement NA/79/36 et NA/79/37 de février 1980 ont prévu pour un montant de 4,5 Mio ECU la construction d'une centaine d'abris et d'une cinquantaine d'aires d'atterissage pour hélicoptères, la construction de 100 sites surélevés pour y implanter des villages, la fourniture de bateaux de sauvetage, et quelques autres actions de même nature.

2.46. De manière générale, les coûts réels se sont avérés très supérieurs aux coûts estimatifs, d'où réduction presque inévitable des objectifs. Les programmes, dont l'achèvement était prévu pour le début 1983, ont pris du retard. Les paiements communautaires (environ 3 Mio ECU début 1985) sont parvenus avec lenteur aux autorités locales chargées de la mise en oeuvre des installations.

2.47. Les fonds ont été intégralement transférés aux États concernés. 70 % (soit 2 Mio ECU) ont été transférés sous forme de prêts et 30 % seulement (soit 1 Mio ECU) sous forme de subventions.

2.48. La qualité des travaux effectués est bonne, sous réserve de quelques lacunes ponctuelles parfois regrettables (vanne non terminée d'une digue de protection contre les inondations, par exemple).

Observations communes aux projets de développement

2.49. Les projets de développement financés sur l'ar-

ticle 930 ne sont liés à aucune opération commerciale. Le fait que leur financement soit entièrement assuré en devises convertibles, aurait dû permettre d'effectuer de réelles actions de coopération. Jamais les autorités indiennes n'ont manifesté la moindre réticence pour aller en ce sens. Néanmoins, la sélection des projets n'a jusqu'ici pratiquement pas été orientée vers de telles actions. Seul le projet-

pilote (voir point 2.30) d'élevage de truites va en ce sens. L'identification, par le conseiller au développement de la délégation, d'actions concernant un domaine bien délimité du développement rural de l'Inde et leur présentation sous forme de projets attractifs pourraient, à l'avenir, constituer la base d'une phase nouvelle de coopération avec l'Inde. Des suggestions en ce sens ont déjà été élaborées, notamment par la délégation à Delhi, et mériteraient d'être étudiées, telles que celles concernant la cartographie des sols dans les zones non stratégiques, le développement de technologies agro-alimentaires, la gestion des eaux dans les systèmes d'irrigation, ainsi que les techniques génétiques et vétérinaires en matière d'élevage. La Communauté pourrait jouer un rôle différent de celui du bailleur de fonds passif, auquel elle se limite pour l'instant trop souvent. La sélection de quelques créneaux bien précis, dans lesquels, dans cette hypothèse se spécialiserait l'aide communautaire, présenterait l'avantage, à la fois d'inciter à une concentration aussi forte que possible des moyens humains, intellectuels, financiers et techniques de la Communauté, au bénéfice de l'Inde, et de favoriser le suivi et la supervision des actions entreprises. Au total, il ne pourrait qu'en résulter une efficacité renforcée.

2.50. S'agissant de la mise en oeuvre des projets, sous réserve des observations sur les systèmes de gestion des aides exposées dans la seconde partie du rapport, les constatations faites lors des visites sur place montrent que les projets aidés par la Communauté ont généralement été bien gérés par les autorités indiennes, tant centrales que locales. Notamment, la vérification des procédures locales d'appel d'offres, des contrats de travaux, des paiements locaux, ainsi que les informations recueillies sur l'administration locale des projets révèlent une gestion fort sérieuse.

2.51. Les principales observations critiques concernent les erreurs fréquentes de programmation des délais et des coûts (d'où souvent réduction des objectifs quantitatifs)

largement dues au recours à des entrepreneurs locaux saisonniers, non susceptibles pour cette raison de réaliser les travaux dans les délais impartis. Sans remettre en cause la préférence accordée à cette catégorie d'entrepreneurs qui présentent l'avantage d'employer, en contre-saison, une main-d'oeuvre sinon inoccupée, il serait souhaitable que la programmation des opérations tienne compte des conséquences qu'un tel recours a presqu'inévitablement sur le déroulement des travaux. Alors, les pénalités de retard qui sont actuellement quasi inexistantes pourraient être augmentées et mises en oeuvre.

3. LE SYSTÈME DE GESTION DES AIDES OCTROYÉES À L'INDE

La tenue des dossiers

3.1. Les examens effectués dans les différents services géographiques, techniques et financiers concernés par la décision et la gestion de l'aide communautaire, ont montré, pour l'information existant à la Commission, une diffusion à la fois irrégulière et incohérente. Dans quelques cas, aucun dossier ne contient le minimum d'informations nécessaire au suivi des projets. Certaines lacunes s'expliquent par l'évolution des structures administratives (éclatement des services, changement de titulaire des dossiers, etc.), d'autres par les procédures de gestion administrative mises en place, ou le choix des modes de financement retenu.

3.2. Les services géographiques et techniques de la Commission sont intéressés par le suivi des projets. Ils doivent vérifier que les actions se déroulent selon les calendriers et atteignent les objectifs convenus au départ. Pour cette raison, la soumission, par le bénéficiaire, de documents techniques préparatoires ou de rapports intérimaires de mise en oeuvre, est souvent posée, dans les conventions de financement, comme une condition préalable au versement de la subvention communautaire, ou d'une partie de celle-ci. Aussi, à leur réception par les services du courrier, ces documents, s'ils sont présentés à l'appui d'une demande de paiement, sont orientés directement sur le service financier de la DG VIII. Mais celui-ci est loin d'en communiquer systématiquement copie aux services géographiques, voire même aux services techniques. Ces services destinataires de copies, sans annexes, des demandes de fonds, n'ont eux-mêmes pas toujours le réflexe d'interroger le service financier du contenu, pourtant essentiel, de ces annexes. La Cour a ainsi pu constater que plusieurs dossiers (géographiques et techniques) étaient vides de documents d'information existant dans les dossiers financiers.

3.3. Les services techniques sont en principe responsables du suivi technique des projets. Afin qu'ils puissent remplir cette tâche, il a été prévu de les consulter sur le bon avancement des projets avant de procéder à chaque verse-

ment de subvention. Le travail des services techniques est organisé par référence à cette saisine. Or, certains dossiers évoluent sans que la Commission effectue elle-même de paiements les concernant. C'est le cas notamment des pseudo-projets réalisés en association aux fournitures d'engrais, pour lesquelles les paiements aux entrepreneurs et aux fournisseurs sont effectués directement par les autorités indiennes. Dans ce cas, l'avis des services techniques n'est jamais sollicité par les services financiers. Il en résulte automatiquement que les dossiers techniques ne comportent pratiquement aucune trace du suivi de ces projets.

3.4. Pour les actions associées aux opérations «engrais», il est, comme pour les actions financées par la Communauté, prévu que les autorités responsables de la mise en oeuvre présentent à intervalles réguliers des rapports intérimaires permettant de suivre l'avancement de l'action. Or, dans ce cas d'espèce, les fonds communautaires sont versés très rapidement, en remboursement du prix des importations d'engrais, bien avant souvent que les actions associées ne soient, elles-mêmes, mises en oeuvre sur le terrain. Soumettre des rapports intérimaires d'exécution n'est donc plus une condition justifiant un paiement ultérieur par la Communauté. Dès lors, il n'est pas surprenant de constater que, très souvent, dans le cas d'actions associées aux fournitures d'engrais, aucun rapport d'exécution ne figure dans les dossiers de la Commission, qu'il s'agisse des dossiers techniques pour la raison exposée au point 3.3, ou des dossiers géographiques et financiers pour cette seule raison supplémentaire.

3.5. Ces faiblesses ne sont pas purement formelles. L'absence d'information dans les dossiers est la cause et le reflet d'un défaut de maîtrise du dossier lui-même. Un défaut de suivi du dossier est une lacune en soi parce qu'il ne permet pas d'identifier une action qui dégénère, d'en analyser les causes et de conseiller son éventuel redressement, mais est aussi une cause de faiblesse dans l'identification et la négociation d'actions futures, du fait du manque d'expé-

rience et d'information critique permettant éventuellement de contester ou modifier le contenu des nouvelles actions présentées au financement communautaire.

Les moyens administratifs mis en oeuvre par la

Communauté

3.6. Les moyens administratifs mis en oeuvre par la Communauté - direction générale des relations extérieures (DG I), DG VIII et délégation de la Commission à Delhi - pour préparer, sélectionner, négocier, exécuter et contrôler les actions financées dans le cadre de la coopération avec l'Inde sont insuffisants. Ce déficit atteint de telles proportions que la bonne qualité des prestations fournies ne peut, en aucune façon, parvenir à le compenser.

3.7. À Bruxelles (DG I), tout au long de l'année 1985, au cours de laquelle la mission de la Cour a été préparée, aucun responsable géographique (Desk Officer) pour l'Inde n'a été désigné. L'agent, compétent, avait été appelé à occuper

d'autres fonctions au tout début de l'année et n'a pas été remplacé avant le mois de décembre. Il suffit de rappeler que l'Inde est de loin, avec un financement annuel de l'ordre de 130 Mio ECU, le plus important de tous les pays en développement aidés par la CEE, pour mesurer tout ce que cette situation comporte d'inadmissible. En outre, l'évolution à venir de la coopération avec l'Inde appelle, précisément depuis un ou deux ans, un effort de réflexion accru et une bonne liaison entre Bruxelles et la délégation à Delhi. L'absence de responsable géographique depuis la fin de 1984 est donc extrêmement criticable.

3.8. Ouverte en mai 1983, la délégation de la Commission en Inde, est responsable, s'agissant des questions de coopération, pour ce pays, le Népal et le Bhoutan. Elle est très jeune. Un conseiller en développement lui a été affecté, rémunéré, ainsi que ses proches collaborateurs, sur les crédits de l'article 930 du budget, selon les procédures de l'Association européenne pour la coopération. Ces coûts sont, comme dans d'autres cas semblables, imputés sur une réserve de crédit représentant environ 3 % des crédits alloués à la coopération financière et technique avec les PVDALA. Ces 3 % constituent un maximum autorisé annuellement par le Conseil. À cette réserve est également imputé le coût des experts techniques extérieurs recrutés pour surveiller et conseiller la mise en oeuvre des projets. Le conseiller au développement dispose de moyens administratifs suffisants (crédits de mission adéquats, collaborateurs administratifs, etc.). Cependant, il n'a pas jusqu'à présent exploité la possibilité qui lui était offerte de recruter un adjoint local de niveau universitaire. Un tel recrutement eût été dès le départ extrêmement utile. Il est tout à fait anormal qu'après deux ans, il n'ait pas encore été effectué.

3.9. En fait, le système de gestion des aides au développement a très peu évolué depuis vingt ans. Ce système a été progressivement mis en place dans des pays généralement peu peuplés auprès desquels a été assurée une présence communautaire, via l'implantation de délégations ou d'antennes dans la presque totalité des pays bénéficiaires. La surveillance depuis Bruxelles du fonctionnement de ce mécanisme pouvait s'appuyer elle aussi sur un recours fréquent aux visites sur place. L'élargissement, depuis une dizaine d'années, du champ des bénéficiaires à l'ensemble des pays en développement pose le problème de la gestion sous un angle nouveau. La zone à contrôler n'est plus à l'échelle d'un continent, mais du monde et comprend plusieurs ensembles (l'Asie du Sud-Est, le sous-continent indien, une partie du Moyen-Orient, le pourtour méditerranéen, l'Amérique andine et l'Amérique centrale). Chacun de ces ensembles est à l'échelle de l'Afrique subsaharienne, mais, à l'exception des pays méditerranéens, chaque ensemble n'est surveillé que par une délégation aux effectifs réduits alors que les financements communautaires sont souvent géographiquement très dispersés (notamment en cas de financements de programme regroupant de nombreuses microréalisations). Désormais, dans ces pays, les visites de projets sur le terrain, à partir de Bruxelles, ou du siège de la délégation, ne sauraient constituer le moyen quasi exclusif d'assurer le suivi nécessaire. Les visites sur le terrain restent indispensables, notamment celles des délégations, mais elles doivent s'intégrer à un système de gestion et de contrôle permanent, réalisé à partir de comptabilités et de pièces justificatives, qui impliquent elles-

mêmes l'existence de procédures de gestion rigoureuses, couvrant l'intégralité des activités communautaires dans les pays bénéficiaires de l'aide. Il est donc indispensable que les mécanismes de gestion financière et comptable permettent un monitoring des financements décidés. Faute de cela, la Communauté sera conduite à recourir de plus en plus souvent à des financements à caractère global, destinés principalement à améliorer le solde des balances des paiements des pays bénéficiaires. C'est ainsi, par exemple, que le système financier, administratif et comptable, mis en place dans les relations avec l'Inde, permet davantage de connaître les fonds déboursés par la Communauté que, projet par projet, les montants effectivement dépensés sur le terrain. L'acceptation, en permanence, de ce type de situation, serait de nature à rendre la Communauté incapable d'évaluer, même dans les grandes lignes, les effets de l'aide au développement qu'elle consent.

Le mécanisme de versement des subventions communautaires

3.10. Les termes des conventions régissant le financement des opérations de coopération financière et technique avec l'Inde varient selon les projets financés. Toutefois, les conventions ont une logique commune. Les crédits, libellés en Écus, sont, sur présentation des pièces justificatives appropriées, mis, sous forme de subventions directes, à disposition du gouvernement de l'Inde qui les transmet (en anglais: «to channel», «to pass on») aux maîtres d'oeuvre des projets. La Cour, sur base des pièces justificatives à l'appui des paiements effectués par la Commission, pouvait penser que les subventions versées par la Communauté afin d'assurer le financement des projets étaient effectivement parvenues aux maîtres d'oeuvre des projets dans les conditions préalablement convenues entre la Communauté et la République indienne. Or, les contrôles effectués sur place montrent que, du fait des mécanismes du «Fonds consolidé de l'Inde», par lequel transitent les subventions communautaires, la réalité sur le terrain diffère très fortement de ce qui est prévu dans les conventions de financement.

Le «Fonds consolidé de l'Inde»

Le principe du transit par le Fondsf

3.11. S'agissant du financement des investissements orientés vers le développement interne du pays, la constitution indienne a posé quelques règles de base: traitement équitable des différents États de l'Union, allocation des ressources destinées au financement des investissements de développement à un «Fonds consolidé de l'Inde» et gestion de ces ressources dans le cadre des plans quinquennaux de développement de l'Inde, selon des modalités arrêtées sur proposition de deux commissions compétentes, celle du «plan» et celle des «finances». Avec le temps, ces deux instances ont défini, sur cette base, des règles plus précises

reprises ci-après. Toutes les ressources extérieures de l'Inde, même celles affectées à des projets spécifiques, doivent transiter par le «Fonds consolidé de l'Inde». Le financement à partir du Fonds s'effectue, sous réserve de quelques dérogations, de la façon suivante.

Les règles de répartition et de transformation des fonds reçus

3.12. Les projets gérés par l'Union elle-même (projets centraux) font l'objet d'un reversement par le Fonds de 100 % des aides extérieures qui leur sont affectées. Ce reversement peut comporter des prêts aussi bien que des subventions.

3.13. Les projets gérés par les États de l'Union font l'objet d'un remboursement a posteriori, sur justification des dépenses. Ce remboursement est, sauf exception, partiel. La possibilité de prise en charge est normalement limitée à 70 % des dépenses faisant l'objet de l'aide extérieure, et qui bien entendu, doivent en outre être autorisées dans le cadre du plan. Il est prévu que les 30 % restants, ainsi que tout dépassement des coûts prévisionnels sont à charge des États, dont les budgets sont alimentés, pour partie par des ressources locales, et pour partie par des contributions globales du «Fonds consolidé de l'Inde», modulées selon la situation économique et budgétaire des États en fonction d'une clé de répartition.

3.14. Enfin - point important - la part de l'aide extérieure qui est versée à l'État n'est jamais entièrement versée sous forme de subvention, même lorsque - ce qui est le cas de la CEE - l'aide extérieure est à 100 % accordée sous forme de don. La règle indienne est que, dans la plupart des cas, cette part déboursée par le Fonds est elle-même versée sous forme de 70 % de prêts et 30 % de subventions. Pour les États considérés comme particulièrement défavorisés, ces pourcentages peuvent être respectivement de 10 % et 90 %, mais cela n'est pas automatique.

L'effet sur les subventions communautaires

3.15. Il résulte de ce qui précède que la grande majorité des projets financés par la Communauté supporte pour chaque Écu versé par la Communauté, un prélèvement de 0,30 ECU au profit du Fonds consolidé, pour financer d'autres projets ou programmes de développement dont la Communauté n'a même pas connaissance ou pour concourir au financement direct des budgets des États de l'Union. Sur chaque Écu versé, également, 0,49 ECU est effectivement mis à disposition du projet mais sous forme de prêt. Finalement, c'est seulement 0,21 ECU qui est mis à disposition du projet sous forme de subvention. Le tableau 2 résume schématiquement cet état de fait.

3.16. Les exceptions recensées par la Cour concernent, d'une part, les projets de crédit rural qui, associés à des fournitures d'engrais, sont gérés au niveau fédéral. Ils ont

>TABLE>

23. 3. 87

Journal officiel des Communautés européennes

donc bénéficié d'un reversement de 100 % de l'aide communautaire prévue, mais sous forme de prêt et non de subvention, comme il était pourtant précisé dans la convention de financement (voir en annexe les vérifications de la Cour concernant les projets associés aux fournitures d'engrais). D'autre part, les projets de construction d'abris anti-

cyclones, mis en oeuvre par des États de l'Union, ont, en dérogation aux règles générales, bénéficié de 100 % de l'aide communautaire versée, mais à raison de 30 % seulement sous forme de subvention au lieu des 100 % prévus et de 70 % sous forme de prêt (voir point 2.42).

Les observations relatives au fonctionnement du Fonds

3.17. La majorité de l'aide extérieure reçue par l'Inde consiste en des prêts (Banque Mondiale, mais aussi nombreux États). Dans ce cas, la transformation en subvention d'une partie du prêt constitue une réelle contrepartie au fait que le transfert opéré au bénéfice de chaque projet subit un prélèvement. L'État fédéré bénéficiaire reçoit moins en volume, mais plus en qualité. Les autres États indiens, non bénéficiaires, perçoivent aussi une part de l'aide extérieure sous forme de contribution du «Fonds consolidé de l'Inde» à leur budget, ou sous forme de prêts consentis à partir des prélèvements effectués.

3.18. Cette situation a jusqu'ici été acceptée par la Communauté bien qu'elle aboutisse, projet par projet, à la négation des conventions de financement signées. Si l'existence du Fonds est bien entendu connue à la Commission, en revanche ses mécanismes, notamment le rôle de transformation qu'il joue, sont généralement ignorés. En tout cas, dans aucun des documents soumis au comité PVDNA il n'en a été fait état. Certes, au bout du compte, les projets sont, en règle générale, financés à 100 % et l'on peut se demander, étant admis qu'ils sont en principe finalement mis en oeuvre et généralement bien exécutés pour des montants correspondant, au minimum, aux coûts initialement prévus, quel intérêt il y a à s'intéresser en détail aux règles financières internes de l'Union indienne.

3.19. C'est que, d'abord, la manière dont est financé le projet lui-même n'est pas sans incidence sur sa rentabilité propre. Le fait qu'une partie des fonds soit versée sous forme de prêt, entraînera à terme des charges récurrentes. Au moment d'apprécier la faisabilité financière du projet, il est au moins nécessaire de connaître cet aspect de l'opération. Une telle information préalable n'a jamais été prise en compte par la Commission et, a fortiori, par les experts nationaux au comité PVDNA. Cette carence est d'autant plus regrettable que la critique principale faite à la gestion même des projets réside dans l'importance des sous-évaluations de coût (voir point 2.51).

3.20. Il est nécessaire que la Communauté garde une possibilité de surveiller le déroulement concret des projets,

notamment pour être en mesure de réagir en cas d'évolution anormale de ceux-ci. Elle ne peut le faire qu'à travers un système de gestion financière et comptable sans solution de continuité. Elle doit être en mesure, sur base de pièces justificatives de l'avancement des travaux, de décider de procéder ou non au versement des fonds communautaires, et d'exercer ainsi un contrôle réel sur l'avancement du projet. De même, ce lien comptable continu doit lui permettre de vérifier l'utilisation correcte des fonds communautaires.

3.21. Il n'est pas sérieux de justifier la situation constatée en Inde par son caractère inéluctable, ayant son fondement dans la constitution. Ce texte, en réalité, n'impose pas les règles retenues, qui ont simplement leur sources dans le choix des autorités indiennes (voir point 3.11), accepté par la CEE, bien que les documents budgétaires ou les conventions signées avec la République indienne n'en fassent absolument pas état.

3.22. Que les règles du Fonds consolidé soient de toute façon acceptées par les autres donateurs ne constitue pas un argument valable. Ceux-ci n'ont accepté qu'avec réticence un système qui réduit en volume les prêts qu'ils accordent, et il ne faut pas oublier que la part transférée se trouve bonifiée du fait de sa transformation partielle en subvention. Il n'est pas interdit de penser que le prélèvement opéré sur les subventions communautaires favorise cette bonification.

Les possibilités de solution offertes par le mécanisme du Fonds

3.23. Le transit des subventions de la Communauté par le Fonds consolidé de l'Inde n'est pas en soi un problème pour la Communauté. Ce qui importe c'est que, dès la négociation des conventions de financement, l'Inde puisse faire savoir à la Communauté comment elle entend faire concourir les subventions qui lui seront octroyées au succès des projets de développement à financer. À ce stade, elle peut aisément indiquer dans le détail les modalités de financement de chaque projet présenté (financements respectifs du maître d'oeuvre, de l'Union indienne, de la Communauté, d'autres donateurs et nature de ces financements: subventions, prêts, ressources induites par le projet, etc.).

3.24. Une telle information préalable permettrait à la Communauté d'avoir une vue prospective de l'aide, de son emploi et de l'équilibre financier du projet. Non seulement elle serait en mesure de se prononcer en connaissance de cause, mais par la suite plus rien ne ferait obstacle, lorsqu'un schéma de financement serait convenu, à une transmission complète des données réelles relatives à l'exécution financière du projet. La Communauté pourrait alors comparer l'engagement initial et l'exécution finale.

3.25. La transparence ainsi obtenue mettrait en évidence le réel statut financier des subventions communautaires et

ferait notamment apparaître la manière dont, en l'état actuel des choses, elles concourent, sous forme de véritables cofinancements de fait (voir point 3.22) à la réalisation de projets très divers. Les autorités politiques de la Communauté pourraient évidemment préférer alors les autres formules de financement autorisées par le système indien.

3.26. Un choix pourrait être fait en faveur des projets centraux de l'Union indienne. Il s'agit généralement de programmes (exemple: le programme de crédit rural cité en annexe). Les règles du Fonds consolidé de l'Inde autorisent alors un transfert de l'intégralité des fonds et n'imposent pas la transformation en prêts.

3.27. Il serait aussi possible de mettre en avant la différence entre les subventions communautaires et les prêts des autres «donateurs» pour faire jouer les clauses dérogatoires du Fonds consolidé de l'Inde (possibilité de transférer l'intégralité des fonds, possibilité exceptionnelle d'effectuer tout le versement sous forme de subvention).

3.28. Ces solutions, en principe les seules conformes aux règles communautaires, pourraient être mises en oeuvre d'une manière respectant l'impératif indien d'une répartition équitable entre les États. Cela est évident des projets centraux qui bénéficient à la fédération. Cela pourrait être aussi le cas des autres projets. En très peu d'années, et en tenant compte des financements supportés bilatéralement par chacun des États membres de la Communauté, l'Inde est en mesure de répartir de manière équilibrée l'ensemble des financements d'origine communautaire sur tous les États de l'Union.

La perception de droits de douane

3.29. Très rares sont les actions financées par la Communauté pour lesquelles l'importation de matériel communautaire est nécessaire à la réalisation d'un projet ou programme. Toutefois, chaque fois qu'une telle importation a été prévue dans les conventions de financement, la mise en oeuvre des dispositions de l'article 6, paragraphe 1, alinéa 2 du règlement (CEE) N° 442/81 (1) selon lesquelles: «les impôts, droits et taxes, . . . sont exclus du financement communautaire» reprises telles quelles dans les conventions de financement, a rencontré des difficultés. Les autorités centrales de l'Inde soumettent en effet ces importations à des régimes d'autorisation draconiens qui engendrent d'importants délais. Elles perçoivent de plus des droits de douane élevés, allant jusqu'à 300 % de la valeur des produits (voir point 2.37). Certes, ces taxes ne sont pas supportées par le budget communautaire, mais elles pèsent lourdement sur le financement local des projets, alors qu'aucune mention n'en est faite dans la présentation initiale des coûts estimatifs destinée à permettre aux autorités communautaires d'apprécier la faisabilité des projets. Des exonérations peuvent être accordées cas par cas, mais elles supposent des mois de négociation avec les autorités de Delhi, dont on ne peut connaître à l'avance ni la durée, ni le résultat. C'est, là encore,

un obstacle à l'établissement d'un plan de financement sérieux au moment où le dossier fait l'objet d'une décision.

Nécessité d'un accord-cadre

3.30. Après dix années de coopération avec l'Inde, aucun accord-cadre n'a été négocié ni signé avec ce pays. Cette lacune est regrettable. Pour d'autres pays avec lesquels la coopération est importante, la Communauté a précisé le contexte juridique, administratif et financier dans lequel la coopération est appelée à jouer, en concluant de tels accords-cadres. Depuis, avec ces mêmes pays, chaque action financée par la Communauté ne fait plus l'objet que d'un mémorandum financier et technique fixant d'une part l'objet et les limites financières de l'action à entreprendre et exposant d'autre part les caractéristiques physiques de ces actions ainsi que les conditions administratives particulières s'agissant de leur mise en oeuvre.

3.31. L'intérêt de cette approche est de permettre de négocier une seule fois, mais en profondeur, les règles budgétaires, financières, administratives ainsi que les modalités de contrôle applicables aux actions financées par la Communauté. Ensuite, chaque action spécifique peut être convenue par référence à ses seules composantes financières et techniques, dans un cadre procédural en principe clair et convenu à l'avance.

3.32. S'agissant de l'Inde, le plus gros bénéficiaire de l'aide communautaire parmi tous les PVDALA, la négociation d'un tel accord obligerait à définir de manière claire et non ambiguë le statut financier des subventions communautaires, les règles douanières applicables à l'importation d'équipements communautaires, les procédures de suivi financier et de contrôle des actions décidées en association à d'autres actions directement financées par la Communauté. Sur ces points en effet, le flou actuel a permis, de facto, le développement de mécanismes difficilement acceptables au regard des principes communautaires en matière de gestion et de contrôle budgétaires et comptables.

4. CONCLUSIONS

4.1. Jusqu'à présent, la coopération financière et technique de la Communauté avec l'Inde s'est intégrée dans un contexte caractérisé par une politique économique de planification et d'isolement du marché international. Les fournitures annuelles d'engrais permettant de substantielles économies en devises, et les projets mis en oeuvre à partir de technologies et de moyens indiens étaient tout à fait compatibles avec les options politiques et économiques indiennes. Les moyens administratifs limités de la Communauté ne permettaient guère de gérer une forme plus élaborée de coopération. Toutefois, bien que les actions mises en oeuvre

aient été sur le terrain exécutées de manière satisfaisante et aient concouru à la réalisation des objectifs qui leur avaient été assignés, on peut se demander si la Communauté s'est mise en mesure d'aborder avec l'efficacité nécessaire la période à venir.

4.2. Il est désormais notoire en Inde que, pour assurer le développement intérieur du pays, des transferts croissants de technologie sont nécessaires. D'autre part, l'ouverture de l'Inde au monde extérieur implique la recherche de débouchés supplémentaires à l'exportation. Dans cet environnement nouveau, la coopération communautaire ne peut raisonnablement plus se limiter à de simples transferts de fonds, destinés à équilibrer la balance des paiements et à améliorer la situation budgétaire du pays. Par conséquent, il est paradoxal qu'environ les deux tiers de l'aide communautaire soit encore accordée sous forme de subventions à l'achat de biens consommables.

4.3. Un effort de réflexion, qui a fait jusqu'ici défaut, s'impose pour créer des liens plus durables avec l'Inde. Des

retombées devraient pouvoir être attendues de la mise en oeuvre de projets faisant profiter l'Inde des apports technologiques que la Communauté est capable d'offrir. Les capacités d'autodéveloppement dont l'Inde a fait preuve dans la mise en place et l'amélioration de ses propres infrastructures rurales ne sont pas non plus à négliger. Elles pourraient s'employer sous forme d'assistance technique indienne au développement d'autres pays tiers encore moins favorisés. Il n'est pas interdit d'imaginer que le titre 9 du budget de la Communauté serve de support financier à un tel système «triangulaire» d'assistance technique.

4.4. Une réflexion approfondie ne peut que déboucher sur une meilleure définition des objectifs de la coopération communautaire en Inde. La négociation d'un accord-cadre ne peut que permettre de clarifier la situation en matière de gestion et de suivi des fonds communautaires. Ensuite, la Communauté sera incontestablement en meilleure position pour poursuivre une coopération financière et technique adaptée au nouvel environnement économique et politique de l'Inde.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du

4 décembre 1986.

Par la Cour des comptes

Marcel MART

Président

(1) Les notes de renvoi sont regroupées en fin de rapport.

(1) JO L 48 du 21. 2. 1981, p. 8.

(2) Par référence au point 7.3 des dispositions techniques et administratives d'exécution de la convention. NA/83/18.

ANNEXE Exemple de six projets associés aux fournitures d'engrais Informations recueillies par le Cour

ANNEXE

Exemple de six projets associés aux fournitures d'engrais

Informations recueillies par la cour

Fourniture d'engrais

concernée

- Références

NA/80/5

NA/79/C1

NA/81/10

NA/82/10

NA/81/10

NA/82/10

NA/83/26

- Montant engagé:

- date

28 Mio ECU

Début 1981

25 Mio ECU

Début 1979

36 Mio ECU

22. 12. 1981

45 Mio ECU

19. 5. 1983

36 Mio ECU

fin 1981

45 Mio ECU

19 mai 1983

33 Mio ECU

2 juillet 1984

- Montant payé

- dernier mouve-

ment

28 Mio ECU

25 Mio ECU

31. 12. 1981

35,895 Mio

ECU

30. 9. 1985

45 Mio ECU

31. 7. 1984

35,895 Mio ECU

30. 9. 1985

45 Mio ECU

31 juillet 1984

33 Mio ECU

juillet 1985

- Observation

Non vérifié en détail

Des confusions entre opérations de fourniture d'engrais différentes expliquent que l'ensemble des remboursements au titre de la fourniture NA/81/10 n'aient pas été effectués alors que l'opération NA/82/10 est close depuis juillet 1984

cf. ARDC

0,050 Mio ECU prévu pour le projet d'adduction d'eau (achat en devise de matériel) n'a pas été engagé à cet effet, et utilisé à tort pour les engrais

noter la présence d'une firme non communautaire parmi les fournisseurs d'engrais

Action associée à la

fourniture d'engrais

- Référence

Développement des cultures du soja en Uttar Pradesh

NA/80/5/C

Marchés agricoles en Uttar Pradesh

NA/80/5/A

Crédit Rural "ARDC"

NA/79/CI

NA/81/10/I

NA/82/10/III

Adduction d'eau en

Himachal Pradesh

NA/81/10/II

Adduction d'eau

Tamil Nadu

NA/82/10/I

KALI II

Moyenne irrigation

NA/83/26/III

- Objet:

Améliorer, en 2 ans, la culture, transformation et commercialisation du soja en Uttar Pradesh

Remplacer, en 3 ans, en Uttar Pradesh les techniques de commercialisation traditionnelles par un système de 115 marchés assurant une meilleure transparence des prix

L'action ARDC permet, à l'aide des ressources obtenues, d'avancer à des taux préférentiels des fonds à des banques qui à travers leurs propres réseaux consentent des prêts aux agriculteurs réalisant de petits investissements productifs

Réaliser en 3 ans, 308 réseaux d'adduction d'eau pour 1 427 villages (346 000 h.) de l'Himachal Pradesh

Réaliser en 2 ans et demi 108 systèmes d'adduction d'eau villageoise pour 726 villages du Coimbatore et Periyar, gênés par une eau fluorée

Réaliser en 4 ans un périmètre d'irrigation de 3 000 ha (dont 1 400 irrigables) dans une zone très aride du Gujarat, ainsi qu'un schéma pilote de gestion de l'eau

- Montant prévisionnel total de l'action

30 Mio ECU

Plusieurs milliards d'ECU étalés sur une

dizaine d'années

18 Mio ECU

17 Mio ECU

7 Mio ECU

- Part du financement «associé» à la fourniture d'engrais

3,7 Mio ECU

11,5 Mio ECU

18 Mio ECU 18 Mio ECU 21,7 Mio ECU

soit au total: 57,7 Mio ECU

18 Mio ECU

17 Mio ECU

7 Mio ECU

Observation:

- Modalités de mise

à disposition des fonds, à partir du FCI

pourcentage versé:

70 % (2,6 Mio ECU)

70 % (8,05 Mio ECU)

100 %

70 % (12,6 Mio ECU)

70 % (11,9 Mio ECU)

70 % (4,9 Mio ECU)

dont: + prêts

49 % (1,8 Mio ECU)

49 % (5,6 Mio ECU)

100 % (6,5 ou 7 %, à ± 9 ans, selon les utilisations finales)

49 % (8,82 Mio ECU)

49 % (8,33 Mio ECU)

49 % (3,43 Mio ECU)

dont: + subventions

21 % (0,8 Mio ECU)

21 % (2,4 Mio ECU)

0 %

21 % (3,78 Mio ECU)

21 % (3,57 Mio ECU)

21 % (1,47 Mio ECU)

- Versement du FCI en faveur du projet:

- montant

information non disponible

information non disponible

18 Mio ECU 16,2 Mio ECU 19,3 Mio ECU

10,6 Mio ECU

2,12 Mio ECU

néant

- date

information non disponible

information non disponible

31. 3. 1982 30. 3. 1985 30. 3. 1985

5. 11. 1985

6. 2. 1985

- Objectifs révisés

Coûts révisés en hausse de 27 % en 1983

73 marchés au lieu de 115

non

302 réseaux au lieu de 308, achèvement reporté à juin 1986

oui 427 villages désservis au lieu de 726

non

- Résultats atteints

Hausse supplémentaire de 32 % et usine achevée aux 2/3 en mars 1985

En cours d'achèvement

Le GOI doit encore verser 1,8 et 2,4 Mio ECU au gestionnaire de l'ARDC

212 réseaux en cours de construction en mars 1985

Démarrage des travaux:

- Plusieurs réseaux fonctionnent

néant, sous réserve finalisation des études et des plans; projet prêt à démarrer

- Résultats prévus

inférieurs aux objectifs initiaux

Consommation de l'ensemble des fonds communautaires

La finalisation des 212 réseaux devrait faire monter le coût de 27 Mio ECU

Les 427 villages seront peut-être des servis si les forages ne sont pas trop négatifs

Objectifs initiaux, sans le schéma-pilote (car un schéma similaire est déjà financé par la hanque mondiale

- Autres observations

- Une bonne moitié des 150 coopératives prévues restaient à constituer en mars 1985

- Le développement des pratiques culturales paraît négligé.

- L'usine de transformation risque de ne pas disposer des quantités nécessaires à sa rentabilité.

- Les 5,6 Mio ECU prêtés et les 3,45 Mio ECU retenus par le GOI devront être remboursés par les organismes gérant les marchés.

- Les 3,45 Mio ECU ont été empruntés à taux élevé auprès des banques.

- Les travaux effectués sont de bonne qualité, mais l'entretien laisse un peu à désirer.

- Les rapports d'exécution montrent les 57,7 Mio ECU comme intégralement utilisés alors qu'en 1986 ce n'est toujours pas le cas (solde de 4,2 Mio ECU).

- Le système ARDC est complexe, mais semble bien géré. La complexité engendre des coûts administratifs élevés. Les prêts aux agriculteurs sont à des taux assez élevés (10 ou 12,5 % à 9 ou 15 ans).

- Les crédits «engrais» ne sont pas affectés à des programmes précis. De facto, ils concourent à l'ensemble des programmes de l'ARDC (ex. achat de taxi, mais aussi, bien sûr, développement rural stricto

sensu).

- Pour atteindre les objectifs révisés, il faudrait dépenser 40 Mio ECU.

- Les autorités n'ont pas transmis de rapports périodiques d'exécution à la Commission

- Quelques défauts (techniques) mineurs ont été relevés.

- Le projet est utile car le fluor cause de réels problèmes de santé aux populations concernées

- Une structure administrative ad hoc a été créée pour le projet.

- Sa gestion est sérieuse (contrôlée par l'auditeur général de Madras) et les travaux effectués sont convenables.

- On constate une hausse importante des coûts

- L'importation d'appareils de mesure pose problème car:

- La Commission a utilisé les devises par erreur pour les engrais,

- Le Gouvernement de l'Inde veut percevoir des droits de douane élevés sur les appareils

- Un retard de plusieurs mois est prévu pour le démarrage, car les services de l'environnement bloquent le projet (forêt dans la zone inondable)

- L'intérêt du projet est indiscutable, même si la rentabilité est faible (taux 1,1 sur 50 ans)

- La préparation est sérieuse

- Un expert européen est venu donner des conseils fort appréciés (économie de coût)

- Le projet accroîtra le potentiel irrigable, mais pas nécessairement les zones irriguées (faiblesse de conception au niveau de l'exploitation fu-

ture du système).

RÉPONSES DE LA COMMISSION

2. LES ACTIONS FINANCÉES

Les fournitures d'engrais

2.1 à 2.8. Sauf en 1985 (à cause d'un marché très déprimé), les fournisseurs européens ont vendu à des prix correspondant aux cours du marché mondial. Comme aucun producteur ne peut à lui seul fournir la quantité totale demandée, une procédure de négociations est prévue dans le cadre de l'adjudication. Souvent la MMTC a profité de l'occasion pour compléter l'achat financé par la CEE par une commande commerciale, payée par ses propres ressources, au même producteur et au même prix, ce qui procure un avantage supplémentaire aux producteurs européens. Un représentant de la Commission participe à l'ouverture des offres depuis 1984. Il est vrai qu'en 1983 un fournisseur avait son siège principal en dehors de la Communauté, mais le fabricant était une société filiale installée dans la CEE.

Dans certains cas, en raison du calendrier des livraisons, des avis d'appels d'offres d'engrais ont été lancés avant la signature de la convention de financement, mais toujours avec une clause suspensive. Cette procédure permet de gagner du temps et elle n'est pas inhabituelle, par exemple avec les ACP.

2.4. 68 % des engrais utilisés en Inde sont des engrais azotés, surtout de l'urée, contre 10 % de potasse et 22 % d'engrais phosphatés. Il est donc compréhensible que l'Inde s'assure en priorité de ses approvisionnements en engrais azotés. Sept États membres sont représentés sur le marché de l'urée. En outre, les engrais azotés sont les seuls que l'Europe produit en excédent. Toutefois, les conventions de financement prévoient la possibilité de diversifier les achats et de se procurer d'autres types d'engrais si les Autorités indiennes le demandent.

Une telle demande n'a été faite qu'en 1982 pour la fourniture de potasse qui a été livrée à la satisfaction de l'Inde.

Conclusions

2.13. Étant donné l'intérêt particulier des projets prévoyant des transferts de technologie, la Commission estime elle aussi qu'il serait préférable et a l'intention, dans l'intérêt du développement de l'Inde et moyennant son accord, de financer dans le futur un pourcentage décroissant du programme total d'aide de la Communauté vers l'Inde par le moyen de la livraison d'engrais.

Les fournitures d'engrais présentées comme des fonds de contrepartie

L'association de projets indiens aux fournitures d'engrais

2.15 à 2.18. Cette pratique d'association a été introduite pour prendre en compte la capacité indéniable de l'Inde à

fournir les compétences et le matériel nécessaires pour exécuter les projets de développement, spécialement dans le domaine de l'agriculture et de l'infrastructure sociale; le principal besoin est alors l'apport financier, et non le savoir-faire. En conséquence, la pratique n'est pas basée dans son principe sur l'aide de produits de base, mais plutôt sur la contribution au développement dans un sens qui rencontre les intérêts indiens et européens. C'est pourquoi la livraison d'engrais et les projets de développement correspondants sont toujours intégrés dans un même accord financier, sans que cela signifie que les projets de développement eux-mêmes soient la contrepartie comptable du financement communautaire.

Il n'est pas correct de constater que cette pratique simplifie la gestion des crédits et de supposer qu'elle a ensuite été choisie pour cette raison; le projet financé en contrepartie reçoit, et doit recevoir, la même attention que les projets financés directement. S'il a pu arriver qu'un tel projet ne reçoive pas l'attention souhaitée, cela est dû au niveau insuffisant du personnel, comme la Cour des comptes le note justement.

La nature et la portée du montage financier

2.19 à 2.20. Le rapport de la Cour des comptes donne nettement l'impression qu'une différence qualitative existe en ce qui concerne le contrôle des projets, selon qu'ils sont financés directement par la Communauté européenne ou par la fourniture d'engrais. Il est vrai que, pour les projets financés directement, la Communauté européenne dispose d'informations financières plus détaillées et qu'elle peut, en fin de compte, menacer de bloquer les versements.

Il convient aussi de souligner que, même dans les cas de projets de contrepartie prévoyant la fourniture d'engrais, les autorités du projet savent parfaitement que ces projets sont financés par la CE. C'est ainsi que pour certains projets, les autorités ont créé des «cellules de réalisation des projets CEE», responsables des volets bénéficiant d'une aide de la Communauté européenne.

2.21. Pour les raisons indiquées ci-avant (2.15-2.18), la Commission ne partage pas les réflexions développées au présent paragraphe du rapport de la Cour des comptes. Par ailleurs, il est évident que l'apport d'engrais constitue un élément concret et d'aide au développement de la production agricole et du secteur rural indien.

Projet pilote d'élevage de truites

2.32. Il n'y a pas d'incomptabilité entre la conclusion d'un contrat de gré à gré avec le consultant et les dispositions du point 6.3 de la convention de financement. Cette procédure a été unanimement considérée comme la solution la plus économique et la plus judicieuse. Les règles de la Commission concernant les procédures d'appels d'offres restreints n'ont été introduites qu'en 1986, bien des années après la conclusion du contrat d'assistance technique.

2.33. Il est vrai que cette consultation aurait pu être élargie mais dans le cas présent il faut tenir compte du fait qu'il s'agissait d'un projet pilote pour lequel l'achat de matériel - peu important et en petite quantité - avait été confié au consultant en raison de ses caractéristiques techniques.

En réalité, le matériel originaire de plusieurs États membres de la Communauté a été fourni par une seule firme responsable de la compatibilité de l'équipement, essentielle pour éviter un échec de cette expérience pilote.

Observations communes aux projets de développement

2.51. Il est vrai que, par le passé, de nombreux projets ont enregistré des retards d'exécution et des dépassements (problème tout aussi vrai pour les projets financés directement que pour ceux financés par des fonds de contrepartie). Cela s'explique en partie par des taux d'inflation plus élevés que prévu et des retards administratifs. Toutefois, les missions d'experts incluses dans l'évaluation des projets et les dispositions systématiques concernant le contrôle indépendant et l'évaluation permanente, appliquées pour les projets récemment approuvés, devraient atténuer ces problèmes à

l'avenir.

3. LE SYSTÈME DE GESTION DES AIDES OCTROYÉES À L'INDE

La tenue des dossiers

3.2. Les originaux des demandes de paiement de pays non associés sont généralement transmis directement au service financier qui tient les documents à la disposition du service technique ou géographique, selon le cas, pour avis. C'est à eux qu'il incombe de décider dans quels cas des photocopies sont ensuite renvoyés au service financier pour exécution du paiement et acheminés à la Cour des comptes par le contrôle financier et la DG XIX, comme prescrit.

3.3 à 3.5. La Commission ne partage pas l'opinion de la Cour des comptes selon laquelle le financement d'un projet par l'intermédiaire de fourniture d'engrais ne permet pas d'en suivre aussi bien l'exécution que son financement direct.

Il est vrai que ce type de financement ne permet pas à la Commission de contrôler l'état d'avancement du projet préalablement à chaque déboursement et partant d'exercer un contrôle a priori sur l'administration indienne.

Cependant, au point de vue indien, le suivi technique, administratif et financier est exactement le même, dans les deux cas, car tous s'inséreront dans le même cadre de procédures budgétaires et administratives indiennes. La seule différence est, qu'en cas de financement direct, les Autorités indiennes répercutent sur la Commission les reimbursement

claims reçus des États, ce qui ne se fait évidemment pas pour les projets «engrais».

De même, aucune distinction fondamentale dans les mécanismes de suivi des projets à la disposition de la Commission n'existe quel que soit le mode de financement utilisé:

- les conditions fixées par les conventions de financement en matière de suivi (périodicité des rapports d'avancement, accès aux documents) sont les mêmes,

- les missions de consultants envoyées périodiquement par la Commission pour suivre des projets ont porté indifféremment sur des projets financés directement ou indirectement,

- en ce qui concerne la délégation, aucune priorité particulière n'est accordée au suivi des projets sur financement direct par rapport aux autres.

En définitive, tant du côté de la Commission que du côté indien, le facteur déterminant en matière de qualité de suivi d'un projet n'est pas tant son mode de financement que le temps consacré à ce suivi, la régularité des visites de contrôles ainsi que la qualité du service local chargé de son exécution, dont la Cour des comptes a pu apprécier sur place les réelles capacités.

La Commission rappellera aux autorités indiennes leurs obligations en la matière en vue d'obtenir une amélioration des dossiers d'exécution.

Les moyens administratifs mis en oeuvre par la Communauté

3.6 à 3.9. Il est exact que le manque de personnel, tant à Bruxelles qu'à la délégation de la Nouvelle Dehli, a limité les possibilités d'intervention et de contrôle de la Commission. Toutefois, des mesures ont été prises pour améliorer la situation dans les limites imposées par le budget. Un fonctionnaire chargé de l'aide au développement de l'Inde a été nommé à la Commission de Bruxelles. Un deuxième conseiller en développement sera envoyé à la délégation début de 1987. Mais comme ces conseillers sont responsables d'autres pays que l'Inde, ces mesures ne sont pas encore suffisantes. La présentation des rapports de projet sera également améliorée par uniformisation.

Le mécanisme de versement des subventions communautaires

3.10 à 3.14. Le rapport donne un avis très négatif sur le fonctionnement du «Fonds consolidé»; la Commission considère qu'il ne tient pas suffisamment compte de la complexité et de la dimension de l'Inde, dont le gouvernement central doit évidemment mener des politiques qui non seulement renforcent la solidité des structures fédérales mais qui

assurent aussi une répartition équitable des ressources entre

les différents États. L'India Financial System for External Assistance prévoit, par le système de financement supplémentaire, que le principal bénéficiaire est l'État où le projet est réalisé. Toutefois, il prévoit aussi des retombées profitant aux États, notamment les plus pauvres, qui ne reçoivent pas d'aide directe de la Communauté internationale.

Même si le système d'acheminement est critiqué par certains donateurs, la Commission constate néanmoins que tous l'acceptent et le fait que l'aide communautaire prenne la forme d'une aide non remboursable ne change rien aux raisons qui font que le gouvernement indien en maintient les dispositions générales. Dans tous les cas la qualité des projets est déterminée par leur faisabilité technique et économique. La politique indienne selon laquelle tous les projets doivent être économiquement viables, même ceux bénéficiant d'un financement non remboursable, ne peut qu'être approuvée.

L'effet sur les subventions communautaires

3.15. Quelle que soit la validité du système indien, la question essentielle est de savoir si son application aux aides communautaires enfreint la lettre et l'esprit des conventions de financement. La Cour des comptes considère que le fait que 21 % seulement des aides non remboursables de la CEE aillent à l'État qui réalise le projet détourne des avantages au profit du gouvernement central et au détriment des États. Ce raisonnement est contestable car en vertu de sa constitution l'Inde est une union d'États et l'État fédéral comprend le gouvernement central et les gouvernements des différents États. Le bénéficiaire de l'aide communautaire dans les conventions de financement est toujours la «république de l'Inde», c'est-à-dire l'union fédérale des États, jamais un État particulier. En outre, la majorité des projets financés par la CEE sont des projets d'infrastructures de base - irrigation, alimentation en eau - qui, au niveau local, sont réalisés par les services de l'État dans le cadre de son plan de développement et ultérieurement transférés gratuitement à la population rurale (particuliers ou communautés villageoises) qui est en réalité l'ultime et réel bénéficiaire des projets. C'est pourquoi si une convention de financement prévoit un financement communautaire de 100 ECU, les travaux d'une valeur de 100 ECU (ou d'équivalent roupies) sont effectués et transférés à la population bénéficiaire, en parfaite conformité avec le principal objectif de l'engagement de la CEE en faveur du développement.

Les observations relatives au fonctionnement du Fonds

3.17. La Cour des comptes doit savoir que la Commission est obligée d'accepter les règlements institutionnels de la république fédérale de l'Inde en ce qui concerne les modalités de répartition et de transfert des aides mises à sa disposition par la Communauté. Il n'est pas juste de considérer que la position de la Communauté est fondamentalement différente de celle des autres donateurs parce que son aide revêt la forme

d'aides non remboursables. C'est le cas aussi de plusieurs autres importants donateurs, notamment le Royaume-Uni avec 100 % d'aides non remboursables (il s'agit du principal donateur bilatéral avec plus de 200 millions d'ECU par an). L'aide du Danemark et des Pays-Bas, qui comme celle de la Communauté couvre les coûts payables en monnaie locale, est constituée aussi d'aides non remboursables.

Les possibilités de solution offertes par le mécanisme du Fonds

3.23. Toutefois, ce n'est pas un problème pour la Commission de présenter le système d'une manière plus transparente dans les propositions et conventions de financement, ce système qui devrait d'ailleurs être connu de tous les États membres qui fournissent une aide bilatérale à l'Inde. Mais il ne déterminera pas et ne devrait pas déterminer quels projets peuvent être pris en considération pour un financement par la CEE.

La perception de droits de douane

3.29. Le problème ne s'est posé que récemment pour le projet NA/82/30 - Pisciculture au Kashmir - étant donné qu'il s'agissait du premier projet nécessitant des importations d'équipements. Bien que les taxes et droits ne soient pas financés par les participants de la CEE, leur perception augmente le coût et la charge financière des projets et elle entraîne une diminution du financement supplémentaire destiné aux projets pour lesquels la CEE accorde des aides non remboursables. C'est pourquoi, lors de la dernière réunion annuelle, les autorités indiennes ont été fermement invitées à envisager une exonération fiscale générale. La Commission suit cette question de près.

Nécessité d'un accord-cadre

3.30 à 3.32. Le principe de la coopération pour l'aide au développement est clairement énoncé dans la Convention passée par la Communauté avec l'Inde (N° 3246/81 du

26 octobre 1984), concernant les relations commerciales et la coopération économique avec ce pays.

Cependant, il faut remarquer que les accords-cadres établis avec d'autres pays comme l'Indonésie comportent des conditions générales semblables à celles qui figurent dans les conventions de financement passées avec l'Inde. Par conséquent, conclure un accord-cadre de ce type avec ce pays n'ajouterait rien d'essentiel. Entamer des discussions sur un accord-cadre pourrait en revanche avoir un sens si des points substantiels y étaient incorporés, notamment une coopération plus dynamique grâce à un transfert de savoir-faire plus important.

Il est ainsi dans l'intention de la Commission d'amorcer un changement dans la coopération de la Communauté avec

l'Inde (comme d'ailleurs avec d'autres pays), conçue initiale-

ment simplement en termes de commerce et d'aide, pour y inclure la coopération dans les domaines suivants: industrie, science et technologie, énergie, pêche et, par conséquent, formation, recherche, encouragement à la coopération entre entreprises et au transfert de technologie.

Quant au financement des projets d'aide, une attention particulière sera apportée à ceux qui offrent une possibilité de transfert de technologie, notamment grâce à la coopération entre agents économiques européens et indiens.

En ce qui concerne les problèmes de procédure, à l'avenir, les points soulignés dans le rapport de la Cour des comptes et discutés plus haut seront présentés plus clairement dans les dispositions spéciales des conventions de financement.

4. CONCLUSIONS

4.1 à 4.4. Dans l'ensemble, la Commission partage les préoccupations exprimées par la Cour des comptes dans ses

conclusions en ce qui concerne l'accroissement des transferts de technologie, la recherche de débouchés supplémentaires à l'exportation, la création de liens plus durables avec l'Inde.

Toutefois, étant donné que le but de l'aide au développement est de profiter aux couches les plus pauvres de la population, le transfert de technologie en tant que concept doit être appliqué en tenant compte de la capacité d'absorption de la population rurale et en respectant les facteurs culturels et sociaux. Des contacts avec les autorités indiennes montrent qu'elles sont prêtes à examiner avec la Commission comment progresser encore dans ce domaine.

L'application du savoir-faire indien au profit d'autres pays moins développés est une proposition intéressante qui a déjà été appliquée; c'est ainsi par exemple que la Communauté a financé, pour des techniciens africains, des cours de

formation en techniques d'irrigation dans les institutions indiennes.

Quant à la question de la négociation d'un accord-cadre, il s'agit d'une possibilité qui permettrait d'améliorer la coopération indo-communautaire dans le domaine de l'aide au développement.

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