COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
DEUXIEME CHAMBRE
Requête N° 31800/96
Antoine et Monique RIBSTEIN
contre
France
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 21 octobre 1998)
38100/96- i -
TABLE DES MATIERES
Page
I.INTRODUCTION
(par. 1 - 6)1
II.ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 7 - 56)2
III.AVIS DE LA COMMISSION
(par. 57 - 70)7
A.Grief déclaré recevable
(par. 57)7
B.Point en litige
(par. 58)7
C.Sur la violation de l'article 6 par. 1
de la Convention
(par. 59 - 69)7
CONCLUSION
(par. 70)8
ANNEXE :DECISION DE LA COMMISSION
SUR LA RECEVABILITE DE LA REQUETE9
I.INTRODUCTION
1.Le présent rapport concerne la requête N° 31800/96, introduite le 12 janvier 1996 contre la France, et enregistrée le 10 juin 1996.
Les requérants, mariés et de nationalité française, sont nés respectivement en 1932 et 1936. Le requérant exerce la profession d'agriculteur. Ils résident à Jettingen.
2.Le gouvernement mis en cause est représenté par M. Yves Charpentier, Sous-directeur des droits de l'homme au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent.
3.Cette requête a été communiquée le 2 juillet 1997 au Gouvernement. A la suite d'un échange de mémoires, la requête a été déclarée partiellement recevable le 16 avril 1998 dans la mesure où elle porte sur la durée de la procédure administrative relative aux opérations de remembrement (article 6 par. 1 de la Convention). Le texte de la décision sur la recevabilité se trouve annexé au présent rapport.
4.Ayant constaté qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un règlement amiable au sens de l'article 28 par. 1 b) de la Convention, la Commission (Deuxième Chambre), après délibérations, a adopté le 21 octobre 1998 le présent rapport aux termes de l'article 31 par. 1 de la Convention, en présence des membres suivants :
MM.J.-C. GEUS, Président
M.A. NOWICKI
G. JÖRUNDSSON
A. GÖZÜBÜYÜK
J.-C. SOYER
H. DANELIUS
MmeG.H. THUNE
MM.F. MARTINEZ
I. CABRAL BARRETO
D. ŠVÁBY
P. LORENZEN
E. BIELIŪNAS
E.A. ALKEMA
A. ARABADJIEV
5.Dans ce rapport, la Commission a formulé son avis sur le point de savoir si les faits constatés révèlent, de la part de la France, une violation de la Convention.
6.Le texte du présent rapport sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
II.ETABLISSEMENT DES FAITS
7.Le 18 décembre 1980, la commission communale d'aménagement foncier (ci-après la CCAF) de Jettingen décida d'engager des opérations visant au remembrement des terres de la commune de Jettingen. La commune décida de diverses mesures d'urbanisme, dont certaines concernaient des parcelles de terrains appartenant en indivision aux requérants.
8.Le 24 février 1981, la commission départementale d'aménagement foncier du Haut-Rhin (ci-après la CDAF) donna un avis favorable aux opérations de remembrement.
9.Le 6 avril 1981, le préfet du Haut-Rhin prit un arrêté de remembrement de la commune de Jettingen.
10.La CDAF fut saisie d'une réclamation des requérants contre la décision de la CCAF du 18 décembre 1980 de ne pas inclure dans le périmètre de remembrement des parcelles leur appartenant au lieu-dit Kirchmatten.
11.Le 11 octobre 1983, la CDAF rejeta la réclamation des requérants et décida de ne pas classer les parcelles des requérants, aux lieux-dits Gwidum, Kirchrain et Kirchmatten, dans le périmètre du remembrement. Elle donna un avis favorable à l'inclusion dans le périmètre du remembrement communal d'autres parcelles de terrains appartenant aux requérants.
12.Le 11 septembre 1984, la même commission départementale décida que certaines parcelles de terrains des requérants au lieu-dit Bergmatten n'étaient pas des terrains de construction et faisaient partie, par conséquent, de la réserve foncière de la commune. Pour ces raisons, elle rejeta les demandes des requérants relatives au périmètre du remembrement.
13.Les 2 mai et 10 décembre 1984, les requérants saisirent le tribunal administratif de Strasbourg de deux requêtes en annulation des deux décisions de la CDAF des 11 octobre 1983 et 11 septembre 1984.
14.Par jugement du 21 octobre 1986, le tribunal administratif de Strasbourg, après avoir joint les deux requêtes, annula les deux décisions attaquées de la CDAF.
15.Le tribunal estima qu'en refusant d'inclure dans le périmètre du remembrement la parcelle du lieu-dit Kirchmatten, la CDAF avait mal interprété la décision de la CCAF qui, aux termes de la loi, était seule habilitée à fixer le périmètre du remembrement.
16.Le 17 juillet 1984, le père du requérant, M. Joseph Ribstein, avait quant à lui formé un recours devant la CDAF contre la décision de la CCAF refusant de lui réattribuer un terrain à bâtir situé au lieu-dit Bergmatten, ce terrain ayant été inclus par la CCAF dans les réserves foncières de la commune. La requête du père du requérant fut rejetée par la CDAF le 11 septembre 1984. Le 10 décembre 1984, le père du requérant saisit le tribunal administratif de Strasbourg qui, par jugement du 18 décembre 1986, annula la décision de la CDAF refusant de réattribuer le terrain litigieux. Ce jugement fut rendu au profit du requérant, le père de celui-ci étant entre-temps décédé.
17.La commune ne fit pas appel de ces jugements. Conformément à la procédure applicable, le dossier fut renvoyé à la CCAF de Jettingen à charge pour elle, soit de confirmer le périmètre initial du remembrement, soit de suivre les termes des jugements du tribunal administratif.
18.Le 19 août 1987, la CCAF décida de confirmer le périmètre qu'elle avait initialement retenu, en dépit des jugements rendus.
19.Le 9 septembre 1987, saisie d'un nouveau recours des requérants contre cette décision, la CDAF confirma la décision de la CCAF et rejeta donc le recours des requérants.
20.Le 7 janvier 1988, les requérants saisirent le tribunal administratif de Strasbourg de deux requêtes tendant à l'annulation de la décision de la CDAF du 9 septembre 1987, au motif qu'elle n'avait pas respecté les termes des jugements du même tribunal des 21 octobre et 18 décembre 1986 en violation de l'autorité de la chose jugée. Au soutien du premier recours, ils se plaignaient de ce que la parcelle du lieu-dit Bergmatten ne leur avait pas été réattribuée. Au soutien du second recours, ils se plaignaient de l'exclusion du périmètre du remembrement des parcelles Gwidum, Kirchrain et Kirchmatten.
21.Le 13 février 1990, le tribunal administratif de Strasbourg fit droit aux demandes des requérants et annula la décision du 9 septembre 1987, au motif qu'elle avait méconnu l'autorité de la chose jugée en ne respectant pas les dispositions des jugements des 21 octobre et 18 décembre 1986 devenus définitifs et qui s'imposaient de ce fait à la CDAF.
22.Le 7 mai 1990, les requérants saisirent la cour administrative d'appel de Nancy.
23.Le 4 juillet 1990, le président de la cour administrative d'appel de Nancy ordonna le renvoi de l'affaire devant le Conseil d'Etat, seul compétent pour en connaître.
24.Par arrêt du 11 mars 1996, notifié le 5 avril 1996, le Conseil d'Etat rejeta la demande des requérants visant à faire appel des jugements du tribunal administratif du 13 février 1990. En effet, il considéra que ces deux jugements avaient complètement fait droit à leurs demandes et qu'ils ne démontraient plus, par conséquent, l'existence d'un intérêt leur donnant qualité pour faire appel desdits jugements.
25.Antérieurement, le 8 février 1991, le préfet du Haut-Rhin avait déposé un recours en interprétation devant le tribunal administratif de Strasbourg du jugement rendu le 13 février 1990 concernant la réattribution du lieu-dit Bergmatten. Le recours demandait au tribunal de préciser quelles étaient exactement les parcelles concernées par son jugement.
26.Les requérants déposèrent leurs mémoires les 24 septembre et 5 décembre 1991.
27.Le 5 décembre 1991, le tribunal administratif de Strasbourg rendit sa décision interprétative et répondit que le jugement concernait certaines parcelles (nos 157, 158 et 159) du lieu-dit Bergmatten.
28.Le 3 février 1992, les requérants firent appel de ce jugement interprétatif.
29.Le 15 juillet 1996, les requérants s'adressèrent au Conseil d'Etat pour connaître des suites données à cet appel. Le 20 août 1996, le Conseil d'Etat indiqua qu'il était dans l'impossibilité de répondre à cette demande.
30.Le 11 avril 1996, les requérants demandèrent à la section du rapport et des études du Conseil d'Etat de préciser le délai d'exécution des jugements du 13 février 1990. Le 25 avril 1996, la section du Conseil d'Etat répondit :
« (...) les dispositions de l'alinéa 2 de l'article 121-10 du Code rural précisent qu'en cas d'annulation par la juridiction administrative d'une décision de la commission départementale d'aménagement foncier, la nouvelle décision de la commission doit intervenir dans le délai d'un an à compter de la date à laquelle cette annulation est devenue définitive.
Ainsi, la décision du Conseil d'Etat vous ayant été notifiée le 5 avril 1996, l'exécution des jugements rendus le 13 février 1990 doit intervenir dans le délai d'un an à compter de cette date.
Une fois ce délai expiré, et dans le cas où des difficultés d'exécution persisteraient, il vous appartiendra de saisir le président du tribunal administratif de Strasbourg de ces difficultés (...). »
31.Le 16 décembre 1996, les requérants demandèrent au président du tribunal administratif de Strasbourg, sur le fondement de l'article L. 8-4 du Code des tribunaux administratifs et des cours d'appel, d'assurer l'exécution des jugements du 13 février 1990 et des jugements des 21 octobre et 18 décembre 1986 en prononçant une astreinte à l'encontre de l'Etat de 2 000 F par jour de retard mis à leur exécution.
32.Le 15 janvier 1997, le président du tribunal transmit la demande au Conseil d'Etat, seul compétent pour en connaître.
33.Le 19 février 1997, le Conseil d'Etat informa à son tour les requérants de l'enregistrement de leur demande.
34.Le 27 mars 1990, la CDAF prit une nouvelle décision au regard du jugement du 13 février 1990, en réattribuant les parcelles n°s 157, 158 et 159 du lieu-dit Bergmatten, mais en les amputant d'une superficie d'un are soixante-quinze m2 destinée à recevoir des équipements collectifs, sur le fondement de l'article 25 du Code rural.
35.Le 28 mai 1990, les requérants saisirent le tribunal administratif de Strasbourg d'un recours en annulation de cette décision. Ils se plaignaient de l'amputation d'une certaine superficie des parcelles réattribuées du lieu-dit Bergmatten. Ils demandaient d'autre part l'inclusion dans le périmètre du remembrement communal des terrains sis aux lieux-dits Gwidum, Kirchrain et Kirchmatten.
36.Par jugement du 29 septembre 1995, le tribunal administratif de Strasbourg annula la décision du 27 mars 1990 en ce qu'elle avait réattribué, avec amputation, les parcelles n°s 157, 158 et 159 du lieu-dit Bergmatten, mais rejeta l'autre demande qui tendait à l'inclusion dans le périmètre du remembrement de terrains sis aux lieux-dits Gwidum, Kirchrain et Kirchmatten dès lors que la décision de la CDAF du 27 mars 1990 ne portait pas sur ces points.
37.Le 17 novembre 1995, le président du tribunal rendit une ordonnance en rectification d'erreur matérielle relative aux motifs du jugement du 29 septembre 1995.
38.Le 19 janvier 1996, les requérants firent appel du jugement du 29 septembre 1995 et de l'ordonnance du 17 novembre 1995.
39.Le 13 mai 1996, les requérants déposèrent leurs conclusions devant la cour administrative d'appel de Nancy.
40.Le 25 septembre 1996, les conclusions en défense furent déposées.
41.Le 7 janvier 1997, les requérants déposèrent des observations.
42.Par lettre du 10 décembre 1997, la cour administrative d'appel de Nancy informa les requérants du classement de leur affaire, du fait de l'exécution du jugement du tribunal administratif du 29 septembre 1995 par la décision du 4 avril 1996 de la CDAF (voir ci-après).
43.Le 10 janvier 1998, les requérants adressèrent copie de ces observations au Conseil d'Etat en demandant des informations sur l'exécution des jugements des 21 octobre et 18 décembre 1986 et 13 février 1990. Cette demande fut classée sans suite.
44.Le 12 janvier 1998, les requérants demandèrent l'ouverture d'une procédure juridictionnelle en vue d'obtenir l'exécution du jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 29 septembre 1995.
45.Par ordonnance du 13 janvier 1998, la cour administrative d'appel de Nancy décida de l'ouverture d'une procédure juridictionnelle tendant à obtenir l'exécution du jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 29 septembre 1995.
46.Par arrêt du 14 mai 1998, la cour administrative d'appel de Nancy débouta les requérants.
47.Entre-temps, les 28 décembre 1995 et 29 février 1996, la CDAF transmit de nouvelles propositions aux requérants, au regard du jugement du tribunal administratif du 29 septembre 1995 annulant partiellement la décision du 27 mars 1990. Respectivement les 27 janvier et 20 mars 1996, les requérants refusèrent d'accéder aux propositions de la commission dans la mesure où elles ne reflétaient pas précisément, selon eux, l'état des parcelles de terrain antérieur au remembrement.
48.Le 4 avril 1996, la CDAF prit une décision portant exécution du jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 29 septembre 1995. La commission départementale décida en effet de réattribuer aux requérants les parcelles d'apport situées au lieu-dit Bergmatten et de leur restituer l'are soixante quinze m2 soustrait, par un transfert de propriété avec la commune de Jettingen portant sur des terrains sis au lieu-dit Barrieth.
49.Par arrêté préfectoral du 30 septembre 1996, les opérations de remembrement furent déclarées clôturées par le préfet du Haut-Rhin en ce qui concernait notamment le patrimoine des requérants.
50.Le 9 octobre 1996, le plan définitif de remembrement fut déposé en mairie.
51.Le 27 novembre 1996, les requérants saisirent le tribunal administratif de Strasbourg de recours en annulation de la décision du 4 avril 1996 et de l'arrêté préfectoral du 30 septembre 1996.
52.Le 4 décembre 1996, les recours furent enregistrés auprès du tribunal.
53.Le 30 juin 1997, la commune déposa des observations.
54.La procédure est pendante.
55.Le 23 janvier 1997, les requérants saisirent le Conseil d'Etat d'une requête tendant à l'exécution sous astreinte par jour de retard des jugements des 21 octobre et 18 décembre 1986 et 13 février 1990.
56.Par arrêt du 29 juillet 1998, notifié le 7 août 1998, le Conseil d'Etat fit droit à la requête et condamna l'Etat à faire exécuter les jugements sous astreinte de 1 000 F par jour de retard.
III.AVIS DE LA COMMISSION
A.Grief déclaré recevable
57.La Commission a déclaré recevable le grief des requérants, selon lequel leur cause n'aurait pas été entendue dans un délai raisonnable dans le cadre de la procédure relative aux opérations de remembrement.
B.Point en litige
58.Le seul point en litige est le suivant : la durée de la procédure litigieuse a-t-elle excédé le délai raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 de la Convention ?
C.Sur la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention
59.L'article 6 par. 1 de la Convention dispose notamment :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...). »
60.La procédure en question était engagée par les requérants contre les décisions de remembrement des propriétés foncières dans leur commune. Cette procédure affecte directement les droits de propriété des requérants qui possèdent des parcelles de terrain dans la zone de remembrement et tend ainsi à faire décider d'une contestation sur des « droits et obligations de caractère civil ». Elle se situe donc dans le champ d'application de l'article 6 par. 1 de la Convention.
61.La Commission considère que les procédures engagées par les requérants à la suite des décisions prises par la commission départementale d'aménagement foncier les 11 octobre 1983, 11 septembre 1984, 9 septembre 1987 et 27 mars 1990 forment une seule et même procédure au regard de l'article 6 par. 1 de la Convention. D'une part, les décisions de la commission départementale d'aménagement foncier concernaient les mêmes parcelles de terrain litigieuses. D'autre part, ainsi qu'il ressort de la lecture des décisions prises par les juridictions administratives, chaque nouvelle affaire prenait en compte les éléments de la décision antérieure (voir notamment N° 21978/93, Solange Bainier et autres, déc. 22.2.95 et rapport 31 du 4.9.96).
62.La procédure à examiner au regard de l'article 6 par. 1 de la Convention a ainsi débuté par les premiers recours des requérants des 2 mai et 10 décembre 1984 contre les décisions de remembrement. Certaines procédures s'y rapportant sont encore pendantes devant les juridictions administratives. La durée à apprécier s'étend donc sur environ quatorze ans. Pareil laps de temps semble de prime abord déraisonnable et appelle donc un contrôle attentif sous l'angle de l'article 6 par. 1 (Cour eur. D.H., arrêt Guincho c. Portugal du 10 juillet 1984, série A n° 81, p. 14, par. 30).
63.La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le comportement des parties et le comportement des autorités saisies de l'affaire (voir Cour eur. D.H., arrêt Vernillo c. France du 20 février 1991, série A n° 198, p. 12, par. 30).
64.Selon le Gouvernement, ce délai s'explique par la complexité de la procédure de remembrement ainsi que par l'attitude des requérants.
65.La Commission admet que l'affaire présente une certaine complexité. Elle considère toutefois que cette complexité ne justifie pas à elle seule la durée de la procédure.
66.S'agissant du comportement des requérants, la Commission rappelle que ce qui est exigé d'une partie dans une procédure civile est une « diligence normale » et que seules des lenteurs imputables à l'Etat peuvent amener à conclure à l'inobservation du « délai raisonnable » (Cour eur. D.H., arrêt H. c. France du 24 octobre 1989, série A n° 162, pp. 21-22, par. 55). Elle considère que si en l'espèce, les requérants ont à de nombreuses reprises fait usage des voies de recours disponibles, ils n'ont pas pour autant contribué par leur comportement au prolongement indu de l'examen de leurs recours.
67.La Commission constate que les périodes d'inactivité substantielles dans le déroulement de la procédure s'avèrent imputables à l'Etat. En premier lieu, elle souligne que le refus initial des commissions d'aménagement foncier de suivre les jugements des 21 octobre et 18 décembre 1986 annulant leurs décisions antérieures retarda d'emblée l'issue du litige (voir notamment la décision de la CCAF du 19 août 1987 et celle de la CDAF du 9 septembre 1987) ; les requérants se virent ainsi contraints de saisir le tribunal administratif de Strasbourg, le 7 janvier 1988, qui rendit son jugement le 13 février 1990. Elle relève ensuite deux longues périodes d'inactivité dans l'examen, par les juridictions, des recours que les requérants déposèrent par la suite, soit du 4 juillet 1990 (renvoi de l'appel des requérants au Conseil d'Etat) au 11 mars 1996 (arrêt du Conseil d'Etat) et du 28 mai 1990 (saisine du tribunal administratif de Strasbourg) au 29 septembre 1995 (jugement du tribunal). Elle considère qu'aucune explication convaincante de ces délais n'a été fournie par le gouvernement mis en cause.
68.La Commission réaffirme qu'il incombe aux Etats contractants d'organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs juridictions puissent garantir à chacun le droit d'obtenir une décision définitive sur les contestations relatives à ses droits et obligations de caractère civil dans un délai raisonnable (voir notamment Cour eur. D.H., arrêt Guillemin c. France du 21 février 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-I, fasc. 29, pp. 160 et s., par. 38 et s.).
69.A la lumière des critères dégagés par la jurisprudence et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la Commission considère que la durée de la procédure litigieuse est excessive et ne répond pas à la condition du « délai raisonnable ».
CONCLUSION
70.La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.
M.-T. SCHOEPFER J.-C. GEUS
Secrétaire Président
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
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