Publié le 11 juillet 2022
CINQUIÈME SECTION
Requête no 1511/20
REGARDS CITOYENS
contre la France
introduite le 20 décembre 2019
communiquée le 20 juin 2022
OBJET DE L’AFFAIRE
La requête concerne le refus opposé à la requérante, une association dont l’objet est de « renforcer l’éducation et l’engagement civique en promouvant par la pratique le libre accès aux données publiques et leur réutilisation, notamment pour des usages citoyens ou de valorisation des institutions », de lui communiquer des documents relatifs aux frais de mandat des membres de l’Assemblée nationale.
En mai 2017, la requérante sollicita de la part de tous les députés la communication des copies des relevés de leurs comptes bancaires consacrés à l’indemnité représentative de frais de mandat pour la période comprise entre décembre 2016 et mai 2017, ainsi que leurs déclarations sur l’honneur du bon usage de cette indemnité pour l’année 2016.
En l’absence de réponse de la plupart d’entre eux, notamment de M. B. et M. G., la requérante saisit la commission d’accès aux documents administratifs (CADA), les pièces demandées étant selon elle des documents administratifs relevant de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA)[1].
La CADA, dans deux avis rendus le 21 septembre 2017, se déclara incompétente pour se prononcer sur cette demande, considérant que les pièces demandées se rattachaient à l’exercice du mandat parlementaire, qui, s’il correspond à une mission d’intérêt général, ne saurait être qualifié de mission de service public au sens et pour l’application des dispositions de l’article L. 300-2 du CRPA, dès lors que, d’une part, l’exercice de ce mandat est dépourvu de toute obligation vis-à-vis de l’autorité administrative et de tout lien de subordination à son égard et que, d’autre part, il participe à l’exercice de la souveraineté nationale dans le respect du principe de séparation des pouvoirs.
La requérante demanda au tribunal administratif de Paris d’annuler les décisions implicites de refus de communiquer les documents litigieux opposées par M. B. et M. G. Par un jugement du 6 décembre 2018, le tribunal administratif se déclara incompétent pour connaître du litige pour les mêmes raisons que celles avancées par la CADA.
La requérante se pourvut en cassation contre ce jugement en soulevant une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) relative aux dispositions de l’article L. 300-2 du CRPA, qui porteraient selon elle une atteinte disproportionnée notamment à la liberté de recevoir des informations d’intérêt général.
Le 27 juin 2019, le Conseil d’État décida de ne pas renvoyer la QPC au Conseil constitutionnel comme étant dépourvue de caractère sérieux, annula le jugement du tribunal administratif en ce qu’il s’était déclaré incompétent, et, statuant au fond, rejeta la demande de la requérante, jugeant que l’indemnité représentative de frais de mandat, destinée à couvrir des dépenses liées à l’exercice du mandat de député, est indissociable du statut des députés dont les fonctions se rattachent à l’exercice de la souveraineté nationale. Il en déduisit que ni les relevés des comptes bancaires consacrés à l’indemnité représentative de frais de mandat, ni la déclaration sur l’honneur du bon usage de cette indemnité ne constituent des documents administratifs relevant du champ d’application de l’article L. 300-2 du CRPA.
Invoquant l’article 10 de la Convention, la requérante allègue que le refus de lui communiquer certains documents relatifs aux frais de mandat des députés constitue une atteinte à sa liberté de recevoir des informations d’intérêt général. Elle estime en particulier que le Conseil d’État, dans sa décision, ne s’est fondé sur aucune restriction prévue par la loi pour refuser la communication des documents et qu’il n’a pas mis en balance les intérêts en présence. Elle ajoute qu’il est nécessaire dans une société démocratique que les citoyens puissent s’assurer que cette indemnité a bien été utilisée pour couvrir uniquement les frais liés au mandat.
QUESTIONS AUX PARTIES
1. Y a-t-il eu ingérence dans le droit à la liberté d’expression de la requérante, et particulièrement dans son droit d’accès aux informations détenues par une autorité publique, au sens de l’article 10 § 1 de la Convention, compte tenu du but de la demande d’information, de la nature des informations recherchées, du rôle de la requérante et de la disponibilité des informations demandées (Magyar Helsinki Bizottság c. Hongrie ([GC], no 18030/11, §§ 156-170, 8 novembre 2016) ?
2. Dans l’affirmative, cette ingérence était-elle prévue par la loi, poursuivait-elle un but légitime et était-elle nécessaire, au sens de l’article 10 § 2, dans une société démocratique ?
[1] Aux termes duquel « [S]ont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions.
Les actes et documents produits ou reçus par les assemblées parlementaires sont régis par l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. ».
L’article 4 sexies de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 dispose : « [L]e bureau de chaque assemblée, après consultation de l'organe chargé de la déontologie parlementaire, définit le régime de prise en charge des frais de mandat et arrête la liste des frais éligibles.
Les députés et sénateurs sont défrayés sous la forme d'une prise en charge directe, d'un remboursement sur présentation de justificatifs ou du versement d'une avance par l'assemblée dont ils sont membres, dans la limite des plafonds déterminés par le bureau.
Le bureau de chaque assemblée détermine également les modalités selon lesquelles l'organe chargé de la déontologie parlementaire contrôle que les dépenses donnant lieu aux prises en charge directe, remboursements et avances mentionnés au deuxième alinéa correspondent à des frais de mandat. Le bureau détermine également les modalités selon lesquelles l'organe chargé de la déontologie parlementaire contrôle les dépenses qui ont été engagées au titre de l'indemnité représentative de frais de mandat, dans les quatre années suivant l'année d'engagement de ces dépenses.
Les décisions prises pour définir le régime de prise en charge mentionné au premier alinéa et organiser le contrôle mentionné au troisième alinéa font l'objet d'une publication selon les modalités déterminées par le bureau.