Communiquée le 6 janvier 2014
CINQUIÈME SECTION
Requête no 35289/11
Václav REGNER contre la République tchèque
introduite le 25 mai 2011
EXPOSÉ DES FAITS
Le requérant, M. Václav Regner, est un ressortissant tchèque né en 1962 et résidant à Prague. Il est représenté devant la Cour par Me L. Trojan, avocat au barreau tchèque.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit.
Le requérant se vit délivrer, le 19 juillet 2005, par l’Office national de la sécurité (ci-après « l’Office ») une attestation, valable jusqu’au 18 juillet 2010, confirmant qu’il pouvait avoir accès aux données confidentielles de l’État classées dans la catégorie « secret » (ci-après « attestation de sécurité »). Cette attestation était indispensable pour qu’il puisse occuper la fonction publique d’adjoint d’un vice-ministre de la Défense, qui était la sienne à l’époque.
Le 7 octobre 2005, l’Office se vit communiquer par un service de renseignements une information confidentielle concernant le requérant, classée dans la catégorie « réservé ». A la suite d’une enquête interne, l’Office décida, le 5 septembre 2006, de mettre fin ex nunc à la validité de l’attestation de sécurité accordée au requérant. Selon cette décision, le requérant présentait un risque pour la sécurité nationale entre autres pour le motif prévu à l’article 14 § 3 d) de la loi no 412/2005 sur la protection des données confidentielles de l’État. Il était indiqué que les faits établis au sujet de son comportement, documentés et étayés par l’information reçue par l’Office le 7 octobre 2005, mettaient en doute ses capacités (nécessaires pour se voir délivrer l’attestation de sécurité) d’être digne de confiance, de ne pas se laisser influencer et de garder secrètes les informations. Il fut noté que, cette information étant classée dans la catégorie « réservé », l’article 122 § 3 de la loi no 412/2005 faisait obstacle à ce qu’elle soit divulguée dans la décision et à ce que celle-ci révèle le raisonnement adopté par l’Office lors de l’évaluation des faits en question.
Le requérant forma un recours contre cette décision auprès du président de l’Office qui la confirma, le 18 décembre 2006, pour ce qui concerne l’existence du risque prévu par l’article 14 § 3 d) de la loi no 412/2005. Ce risque, qui n’était pas connu au 19 juillet 2005, découlait du résultat de l’enquête menée par l’Office, qui constituait une information classée dans la catégorie « réservé » à laquelle la décision ne pouvait que renvoyer, sans mentionner son contenu.
Le 19 janvier 2007, se prévalant de l’article 133 § 1 de la loi no 412/2005, le requérant saisit le tribunal municipal de Prague d’une demande tendant à annuler la décision du 18 décembre 2006. Selon lui, cette décision l’avait privé des droits acquis en ce qu’il avait dû renoncer à son poste d’adjoint du vice-ministre de la Défense, alors qu’il y avait adapté son activité au sein de l’administration publique ainsi que sa vie privée. En conséquence, il demandait au tribunal d’apprécier la légalité de cette décision qui se fondait exclusivement sur des données confidentielles qui n’étaient pas énoncées.
Par jugement du 1er septembre 2009, le tribunal municipal débouta le requérant de sa demande, après lui avoir refusé, sur le fondement de l’article 133 § 3 de la loi no 412/2005, l’accès à la partie du dossier judiciaire contenant les informations litigieuses provenant du dossier de l’Office. Se référant à l’article 122 § 3 de la loi no 412/2005, le tribunal considéra que la démarche de l’Office, qui avait révélé au requérant la source des informations confidentielles et les conclusions générales qu’il en avait tirées, mais non le contenu de ces informations, n’avait été ni arbitraire ni illégale. De plus, dès lors que la décision contestée était susceptible de réexamen judiciaire, le tribunal avait pu vérifier l’existence de ces informations et juger si elles justifiaient la conclusion sur l’existence du risque de sécurité chez le requérant, ce qui était le cas en l’occurrence. Le tribunal nota également qu’il n’existait pas un droit individuel fondamental à occuper une fonction dans l’administration publique, que l’État était autorisé à limiter l’accès des individus à de telles fonctions et qu’il pouvait également définir les conditions dans lesquelles ces individus pouvaient accéder aux informations confidentielles nécessaires pour l’exercice de leurs fonctions. Or, le requérant n’avait pas en l’espèce satisfait ces conditions. Selon cette logique, une personne ne pouvait avoir connaissance des informations confidentielles sur la base desquelles le droit d’accès aux informations confidentielles lui avait été refusé. Le tribunal estima enfin que la confidentialité des informations ayant mené à l’annulation de l’attestation de sécurité accordée au requérant l’empêchait d’examiner l’argument de ce dernier selon lequel les informations litigieuses avaient trait à son refus de coopérer, au-delà de ses obligations légales, avec le service des renseignements militaires ; en tout état de cause, cet argument fut jugé spéculatif car non-étayé par des documents vérifiables.
Le requérant contesta l’arrêt du tribunal municipal par un recours en cassation, se plaignant d’abord de l’impossibilité d’accéder à la partie pertinente du dossier judiciaire ; il estima à cet égard que la révélation d’une information classée dans la catégorie « réservé » (correspondant au degré de confidentialité le moins élevé) ne pouvait pas emporter une menace sérieuse pour l’activité des services de renseignements au sens de l’article 133 § 3 de la loi no 412/2005. Il se dit ensuite convaincu que l’annulation de son attestation de sécurité avait un lien avec son refus de coopérer avec le service des renseignements militaires, au sujet duquel il ne disposait d’aucune preuve écrite ; mais, ne connaissant pas le contenu de l’information litigieuse, il ne pouvait pas réfuter sa véracité.
Par arrêt du 15 juillet 2010, la Cour administrative suprême rejeta le recours en cassation du requérant pour manque de fondement. Elle releva que la possibilité d’interdire l’accès à une partie du dossier prévue par l’article 133 § 3 de la loi no 412/2005 n’était pas réservée à une catégorie spécifique d’informations confidentielles ; en l’occurrence, les conditions pour son application étaient satisfaites car la communication des informations litigieuses au requérant aurait pu avoir pour conséquence la divulgation des méthodes de travail du service de renseignements, la révélation de ses sources d’informations ou les tentatives de la part de l’intéressé d’influencer d’éventuels témoins. Se référant à l’arrêt de la Cour constitutionnelle no II. ÚS 377/04, la Cour administrative suprême jugea que les griefs tirés par le requérant de l’iniquité de la procédure n’étaient pas fondés car, eu égard à la spécificité de la procédure résultant du caractère des informations confidentielles en jeu, tous les droits procéduraux de l’intéressé ne pouvaient pas être garantis. Si le pouvoir exécutif avait en effet, dans certaines circonstances, le droit de ne pas communiquer à l’intéressé les motifs concrets pour lesquels il ne pouvait pas se voir délivrer une attestation de sécurité, cette limitation était contrebalancée par la garantie que constituait l’examen de cette décision par les juridictions administratives, disposant d’un accès illimité aux pièces contenues dans le dossier administratif. Dans la présente affaire, la Cour administrative suprême estima que les informations – concrètes, complètes, détaillées et portant sur le comportement et le mode de vie du requérant – sur lesquelles s’étaient fondés l’Office et le tribunal municipal dans leurs décisions constituaient une base suffisante pour conclure que le requérant présentait un risque pour la sécurité nationale. Elle observa en outre que ces informations n’avaient aucunement trait au refus du requérant de coopérer avec le service des renseignements militaires.
Le 25 octobre 2010, le requérant introduisit un recours constitutionnel. Il se plaignait de l’iniquité de la procédure suivie en l’espèce. Il faisait valoir en particulier le non-respect de l’égalité des parties, car il n’avait pas eu la possibilité de prendre connaissance de la seule preuve fondant la décision qui lui était défavorable et qui avait entraîné son inaptitude à exercer sa fonction publique. Il se dit par ailleurs convaincu qu’il aurait dû pouvoir consulter la partie pertinente du dossier.
Par décision du 18 novembre 2010, notifiée à l’avocat du requérant le 26 novembre 2010, la Cour constitutionnelle rejeta le recours du requérant pour défaut manifeste de fondement. Se référant à son arrêt no Pl. ÚS 11/2000, elle constata que, eu égard aux spécificités et à l’importance des décisions adoptées en matière d’informations confidentielles où l’intérêt de la sécurité nationale était manifeste, il n’était pas toujours possible d’appliquer dans ces procédures toutes les garanties procédurales de l’équité. En l’espèce, la Cour constitutionnelle estima que, dès lors que la conduite des tribunaux était dûment justifiée, que l’argumentation exposée dans leurs décisions était compréhensible et conforme à la Constitution et qu’ils ne s’étaient pas écartés à l’excès des standards procéduraux ni des principes de la constitutionnalité, il n’y avait pas lieu pour elle d’intervenir dans leur activité décisionnelle.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
1. Loi no 412/2005 sur la protection des données confidentielles de l’État et sur l’accès à ces données
Aux termes de l’article 4, les données confidentielles de l’État sont classées dans les catégories suivantes : a) « hautement secret » lorsque leur divulgation à une personne non autorisée ou leur abus peuvent très sérieusement nuire aux intérêts de la République tchèque ; b) « secret » lorsque leur divulgation à une personne non autorisée ou leur abus peuvent sérieusement nuire aux intérêts de la République tchèque ; c) « confidentiel » lorsque leur divulgation à une personne non autorisée ou leur abus peuvent nuire aux intérêts de la République tchèque ; d) « réservé » lorsque leur divulgation à une personne non autorisée ou leur abus peuvent présenter des inconvénients pour les intérêts de la République tchèque.
Selon l’article 14 § 1, est considérée comme fiable du point de vue de la sécurité nationale une personne qui ne présente pas de risque pour la sécurité.
En vertu de l’article 14 § 3 d), peut être considéré comme présentant un risque pour la sécurité nationale un comportement qui se répercute sur les capacités de la personne d’être digne de confiance, de ne pas se laisser influencer et de garder secrètes les informations.
L’article 122 § 3 dispose que la motivation d’une décision prise en vertu de cette loi doit consigner les motifs ayant mené à l’adoption de la décision, les éléments sur lesquels elle se fonde ainsi que le raisonnement adopté par l’Office lors de l’évaluation de ceux-ci et lors de l’application de la réglementation. Lorsque certains des motifs constituent des informations confidentielles, la décision ne doit comporter que la référence aux éléments sur lesquels elle se fonde et leur degré de confidentialité. Le raisonnement adopté par l’Office lors de leur évaluation et les motifs de l’adoption de la décision ne doivent être mentionnés que dans la mesure où ils ne constituent pas des informations confidentielles.
Aux termes de l’article 133 § 1, la décision du président de l’Office est susceptible d’un réexamen judiciaire.
L’article 133 § 2 dispose que lors d’un tel réexamen, le tribunal administre les preuves de manière à respecter l’obligation de sauvegarder la confidentialité des informations figurant dans les résultats de l’enquête ou dans les registres des services de renseignements ou de la police. Une audition ne peut porter sur ces faits que si la personne liée par l’obligation de confidentialité en est dispensée ; la dispense ne peut pas être accordée lorsque cela pourrait mettre en péril ou sérieusement compromettre l’activité des services de renseignements ou de la police. Cela vaut également pour les preuves autres que l’audition.
Conformément à l’article 133 § 3, l’Office désigne les faits mentionnés au paragraphe 2 qui ne peuvent pas être selon lui concernés par la dispense de l’obligation de confidentialité. Lorsque le risque existe de mettre en péril ou de sérieusement compromettre l’activité des services de renseignements ou de la police, le président de la chambre décide que les parties du dossier ayant un lien avec ces faits seront mises à part ; ces parties du dossier ne peuvent pas être consultées par la personne participant à la procédure ni par son représentant.
2. Pratique de la Cour constitutionnelle
Le 12 juillet 2001, le plénum de la Cour constitutionnelle a adopté l’arrêt no Pl. ÚS 11/2000 relatif à une loi sur les faits confidentiels (no 148/1998), depuis lors en grande partie remplacée par la loi no 412/2005 précitée, qui ordonnait à l’Office national de la sécurité de ne jamais communiquer à la personne concernée les motifs de la non-délivrance de l’attestation de sécurité. La cour observa que, lors d’un conflit entre les intérêts d’un individu et ceux de l’État, il faut prendre en compte et respecter les intérêts de la sécurité nationale, qui ont un caractère existentiel et justifient une certaine limitation de la sphère privée d’un individu ; pour sauvegarder la sécurité nationale, l’État doit en effet disposer des outils appropriés, dont la protection des données confidentielles auxquelles ne peuvent accéder que les personnes remplissant les conditions prévues par la loi. On ne saurait cependant en déduire que l’État peut agir de manière arbitraire à l’égard de ses citoyens et limiter leurs droits fondamentaux au-delà du nécessaire. La Cour constitutionnelle admit que le fait de motiver d’une manière détaillée la non-délivrance d’une attestation de sécurité pourrait dans certains cas mettre sérieusement en péril les intérêts de l’État ou des tierces personnes. Cependant, même dans de tels cas spécifiques, il n’est pas possible de renoncer à la protection des droits fondamentaux de l’individu. De l’avis de la Cour constitutionnelle, il n’y a d’ailleurs pas toujours lieu de ne pas divulguer à la personne concernée les motifs pour lesquels elle n’est pas considérée comme apte à accéder aux informations confidentielles, car il est plutôt exceptionnel qu’une telle divulgation mette réellement en péril les intérêts de l’État. Sinon il deviendrait pratiquement impossible pour la personne de faire disparaître les motifs pour lesquels elle ne s’est pas vu délivrer l’attestation de sécurité, même dans les cas où elle pourrait les faire disparaître et où leur divulgation ne compromettrait ni les intérêts de l’État ni ceux des tiers. Il est pourtant manifeste que la non-délivrance de l’attestation a des répercussions considérables sur la sphère personnelle de la personne concernée, que ce soit sur le plan juridique (révocation d’une fonction, motif de licenciement) ou sur le plan factuel (réactions négatives des collègues et des proches). Si la loi peut définir les conditions et limitations pour l’exercice de certains emplois ou activités, celles-ci doivent être transparentes et prévisibles et celui dont les droits sont en jeu doit avoir la possibilité de se défendre dûment contre les ingérences. Or, lorsque la loi ordonne à l’Office de ne jamais communiquer les motifs de la non-délivrance de l’attestation de sécurité, la personne concernée peut ne pas savoir ou même ne pas se douter que et pourquoi elle a été considérée comme inapte à accéder aux informations confidentielles.
Dans l’arrêt no II. ÚS 377/04 du 6 septembre 2007, la Cour constitutionnelle estima qu’il n’est certainement pas possible que l’Office soit obligé, sous prétexte du respect absolu des droits procéduraux d’une partie à la procédure, de faire état dans ses décisions des faits qui pourraient mettre en péril l’intérêt de l’État, l’effectivité du travail des services de renseignements ou de la police, ou bien la sécurité de leurs agents ou des tierces personnes. En revanche, l’intérêt public à la confidentialité des informations ne peut pas justifier que la décision litigieuse soit exclue du champ d’application du droit à la protection judiciaire au sens de l’article 6 § 1 de la Convention. L’interdiction de la discrimination commande de garantir au moins le droit de faire réexaminer si le déroulement et le résultat du contrôle de sécurité effectué par le pouvoir exécutif, disposant d’une large discrétion en la matière, n’ont pas été discriminatoires ou entachés d’arbitraire.
GRIEF
Invoquant le droit à un procès équitable au sens de l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint de ne pas avoir pu prendre connaissance de la preuve déterminante sur laquelle les tribunaux ont fondé leurs décisions confirmant qu’il ne remplissait pas les conditions pour se voir délivrer une attestation de sécurité.
QUESTIONS AUX PARTIES
1. L’article 6 § 1 de la Convention était-il applicable à la procédure suivie en l’espèce ?
2. Dans l’affirmative, la cause du requérant a-t-elle été entendue équitablement, comme l’exige l’article 6 § 1 de la Convention ? En particulier, les principes du contradictoire et de l’égalité des armes entre les parties ont-ils été respectés (voir, mutatis mutandis, Güner Çorum c. Turquie, no 59739/00, 31 octobre 2006) et le requérant a-t-il bénéficié de garanties adéquates lui permettant de protéger ses intérêts ?
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