Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2018-1-029
Karar Sayısı : 21-03/41-17
Karar Tarihi : 14.01.2021
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Birol KÜLE
Üyeler : Arslan NARİN (İkinci Başkan), Şükran KODALAK, Ahmet ALGAN,
Hasan Hüseyin ÜNLÜ, Ayşe ERGEZEN
B. RAPORTÖRLER : Dilan TOPRAK ERDAĞI, Ahmet YALÇIN, Melisa AĞYÜZ
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : - Petrol Ofisi A.Ş.
Temsilcileri: Av. Şahin ARDIYOK, Av. Bora İKİLER,
Av. Sercan SAĞMANLIGİL
Büyükdere Cad. Bahar Sok. No: 13 River Plaza Kat:11-12
Levent Şişli 34394 İstanbul
(1) D. DOSYA KONUSU: Rekabet Kurulunun 12.03.2020 tarih ve 20-14/192-98 sayılı
kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 11. maddesi çerçevesinde
yeniden değerlendirilerek geri alınması talebi.
(2) E. DOSYA EVRELERİ: Rekabet Kurumu (Kurum) kayıtlarına 18.05.2018 tarih, 4003 sayı
ve 21.05.2018 tarih, 4038 sayı ile intikal eden gizlilik talepli şikâyet başvuruları üzerine
yürütülen önaraştırma sonucunda BP Petrolleri A.Ş., OPET Petrolcülük A.Ş., Petrol Ofisi
A.Ş., Shell&Turcas Petrol A.Ş., Total Oil Türkiye A.Ş. hakkında soruşturma açılmasına
karar verilmiştir. Soruşturma sonucunda alınan 12.03.2020 tarih ve 20-14/192-98 sayılı
Rekabet Kurulu (Kurul) kararı Petrol Ofisi A.Ş. (PO) tarafından 21.09.2020 tarihinde
tebellüğ edilmiştir. PO tarafından gönderilen ve Kurum kayıtlarına 19.11.2020 tarih ve
12507 sayı ile intikal eden başvuruda, Kurulun 12.03.2020 tarih ve 20-14/192-98 sayılı
kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun (İYUK) 11. maddesi
çerçevesinde yeniden değerlendirilmesi ve geri alınması talep edilmiştir. İlgili başvuru
üzerine düzenlenen 11.01.2021 tarih ve 2018-1-29/BN-16 sayılı Bilgi Notu görüşülerek
karara bağlanmıştır.
(3) F. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili Bilgi Notunda; PO tarafından 2577 sayılı İdari Yargılama
Usulü Kanunu’nun 11. maddesi çerçevesinde yapılan başvurunun yeni bir hukuki durum
ortaya çıkarmadığı ve söz konusu başvuru kapsamında dile getirilen iddiaların Kurul
kararında değerlendirildiği dikkate alınarak, idari işlemin kaldırılması, geri alınması,
değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılmasına yer olmadığı, ayrıca PO’nun taahhüt
müessesine ilişkin taleplerinin ilişkin soruşturma safhasının tamamlanmış olması
sebebiyle reddedilmesi gerektiği kanaatine ulaşıldığı ifade edilmiştir.
G. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
(4) İlgili başvuruda özetle;
• 16.06.2020 tarihli ve 7246 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanunda
Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun (7246 Sayılı Kanun) ile 4054 sayılı Kanun'un
"Soruşturmaya Başlanması, Taahhüt ve Uzlaşma" başlıklı 43. maddesinde
değişiklik yapılarak soruşturma süreçlerine "taahhüt" müessesesinin getirildiği,
21-03/41-17
2/5
• Kurulun PO aleyhine verdiği ihlal kararını kabul manasına gelmemek kaydıyla,
PO’nun yukarıda yazılı hususlar ışığında kararın yeniden değerlendirilmesi
kapsamında taahhüt müessesinden yararlandırılmasını, bu hakkın PO’ya
tanınmaması halinde ise, PO’ya verilen idari para cezasının yeniden
değerlendirilmesini talep ettikleri,
• Verilen idari para cezasının Para Cezalarına İlişkin Yönetmelik'in 5. maddesinin
1. fıkrasının (b) bendi uyarınca binde beş olarak belirlenmesi gerektiğinin
düşünüldüğü, nitekim Para Cezalarına İlişkin Yönetmelik’in, karteller için yüzde
iki ile yüzde dört arasında bir idari para cezası oranı belirlediği, diğer ihlaller için
binde beş ile yüzde üç arasında bir oranı öngördüğü, soruşturma konusunun
bayilere yönelik olarak PO’nun yeniden satış fiyatını belirlemesi olduğu
düşünülürse PO’nun yıllık gayri safi gelirlerinin binde beşi ile yüzde üçü arasında
bir miktarda idari para cezası verilmesi gerektiği,
• Para Cezalarına İlişkin Yönetmelik’in, Kurula kartel dışındaki iddialar için binde
beş ile yüzde üç arasında bir ceza oranı belirleme takdiri tanırken bu takdir
yetkisinin nasıl kullanılması gerektiğini de çizdiği, madde 5/2 uyarınca, PO’ya
herhangi bir idari para cezası uygulanması durumunda cezanın oranının, ihlalin
pazarda doğurduğu veya doğurabileceği zararların ağırlığına göre belirlenmesi
gerektiği,
• Akaryakıt ve otogaz piyasalarının birbirlerine benzer şekilde regüle piyasalar
olduğu ve PO’nun entegre kar dağılımına göre kazancını sağladığı
düşünüldüğünde, rekabet hukukunda en ağır ve açık ihlal kabul edilen kartel
iddiasının konu olduğu soruşturmalarda dahi en düşük seviyeden ceza
takdirinde bulunabiliyorken, PO’ya yalnızca iki yazışma üzerinden oldukça
yüksek bir idari para cezası verilmesinin adil yargılanma hakkı, hukuk devleti
ilkesi ve mülkiyet hakkı bakımından PO’nun aleyhine bir yaklaşım içerdiği,
• PO hakkında değerlendirilen delillerin kapsamı incelendiğinde, yeniden satış
fiyatının belirlenmesi iddialarına dayanak olarak gösterilen yedi delilden beş
tanesi hakkındaki savunmaların Kurul tarafından yerinde görülerek kabul edildiği
ve soruşturma kapsamı dışına çıkarıldığı, yalnızca kalan iki delile dayanılarak
hükmedilen idari para cezasının miktarının ise, söz konusu delillerin düşük ispat
gücü karşısında orantısız kaldığı, üstelik delillerin içeriğinden anlaşıldığı üzere
Kurulun iddialarını dayandırdığı delillerin yalnızca Karadeniz Bölgesi ile sınırlı
olmasının, Soruşturma Raporu'nda Türkiye olarak belirlenmiş olan ilgili coğrafi
pazarın oldukça küçük bir bölümünü oluşturduğu, dolayısıyla, Türkiye genelinde
yürütülen bir soruşturma neticesinde Karadeniz Bölgesi'ne ilişkin delillere
dayanılarak PO hakkında hükmedilen idari para cezasının hakkaniyete uygun
olmadığı,
• Dünya Sağlık Örgütü tarafından 15.03.2020 tarihinde COVID-19 salgınının
pandemi olarak ilan edildiği ve dünya çapında salgının ekonomi üzerindeki
etkilerinin oldukça ağır hissedildiği, mevcut durum sebebiyle global anlamda
rekabet otoritelerinin salgının ekonomiye verdiği olumsuz etkileri bir nebze
giderebilmek adına teşebbüslere bazı kolaylıklar tanımaya başladığı,
• Salgının yol açtığı ekonomik olumsuzlukların yanı sıra, 7246 sayılı Kanun'la
yapılan değişiklik süresince kesinleşmeyen idari para cezaları için geçici bir
maddenin Kanun'a konularak konuya açıklık getirilmediği ve PO’nun idari para
cezasının ödenmesi yönündeki olası imkânlardan mahrum kaldığı,
21-03/41-17
3/5
• Salgının yarattığı etkiler ve PO’ya verilen ağır para cezasının ülke ekonomisinde
arz güvenliğinin sağlanmasını etkileyeceği ve dolaylı olarak tüketicilerin de bu
durumdan zarar görebileceği,
• Yukarıda yazılı hususlar nedeniyle, söz konusu idari para cezasının PO’ya mali
açıdan ağır bir külfet yüklediği, bu kapsamda idari para cezası tutarının, salgın
sürecinin ekonomi üzerindeki olumsuz etkileri, kamu yararı amacı ve kamu
yararı ile mülkiyet hakkı arasında olması gereken adil dengenin tesisi
açılarından yeniden gözden geçirilmesini ve Para Cezalarına İlişkin
Yönetmelik’in 7. maddesi kapsamında indirime tabi tutulmasını talep ettikleri,
• Kurulun gerekçeli kararında, PO’nun bayileriyle akdettiği sözleşmelerin
incelenmesi neticesinde herhangi bir hukuka aykırılık tespit edilemediği, bunun
yanında bayilerin satış fiyatını belirlemekte serbest olduğu ve PO’nun bu konuda
bir sınırlamasının bulunmadığının değerlendirildiği,
• Bu noktada soruşturma açılmasına karar verilmesinin yerinde incelemeler
sırasında elde edilen belgelerden yedi tane e-posta yazışmasının bir yeniden
satış fiyatının belirlenmesi ihlaline işaret ettiği gerekçesiyle ortaya çıktığı, yedi
belgeden ilk ikisinin otomasyon sistemine ilişkin olduğu ve PO'ya gözetim imkânı
sağlayarak ihlale zemin hazırladığı, üçünün LPG, ikisinin ise akaryakıt
pazarından olmak üzere kalan beş belgeden de PO'nun bayilerinin fiyatına
müdahale ettiğinin anlaşıldığının ifade edildiği,
• Kuruma sunulan ikinci yazılı savunma karşısında ise Soruşturma Heyetinin,
otomasyon sistemine ilişkin iki yazışmayla, LPG pazarına ilişkin üç yazışmanın
bir ihlale işaret eder nitelikte olmadığını kabul ederek bu belgelerin soruşturma
kapsamında değerlendirilmemesi gerektiği şeklinde bir görüş değişikliğine
gittiği, nitekim gerekçeli kararda buna paralel olarak Kurulun da söz konusu beş
belgenin bir ihlale işaret eder nitelikte olmadığını kabul etmek suretiyle yalnızca
kalan iki belge üzerinden bir ihlal tespiti yaptığını açıkça vurguladığı,
• Söz konusu iki belgenin de gerekçeli kararda iddia edilenin aksine herhangi bir
ihlal içermediği, her iki belgenin de Karadeniz bölgesinde satış müdürü olarak
çalışan PO çalışanının iç yazışma olarak kaleme aldığı e-posta metinlerinden
ibaret olduğu, deliller arasında doğrudan bayi ile bir iletişim delili bulunmadığı,
• Her iki belge bakımından da ihlal iddiasının, pompa fiyatına müdahale edildiği
gerekçesiyle değil, istasyonun indirimi kartla mı pano ile mi yapacağı noktasında
istasyon ile iletişimde bulunulduğu gerekçesiyle sevk edildiği, gerek 2002/2
sayılı Dikey Anlaşmalara İlişkin Grup Muafiyet Tebliği'nin (2002/2 Sayılı Tebliğ)
gerekse Dikey Anlaşmalara İlişkin Kılavuz'un (Kılavuz) lafzı dikkate alındığında
ihlalin tespit edilebilmesi için (i) ilgili bayinin yeniden satış fiyatına yönelik bir
davranışın mevcut olması ile (ii) bu davranışın doğrudan veya dolaylı olarak
tavsiye niteliğini aşarak bayileri zorlayıcı/engelleyici bir unsurun bulunması gibi
iki temel hususun mevcudiyetinin arandığı,
• Söz konusu belgelerde ihlal iddiasına konu davranışın, Soruşturma Heyetince
de ifade edildiği üzere, bayilerin PO çalışanları tarafından kartla indirim yapmaya
yönlendirildikleri olduğu,
• Nitekim Ek Yazılı Görüş’te ve gerekçeli kararda ihlal değerlendirmesinin fiyata
müdahale edilmesinden değil indirimi yapma yöntemine müdahale edilmesi
üzerinden yapıldığının açıkça ortaya konduğu,
21-03/41-17
4/5
• Bu yönüyle, ihlal iddiasına konu davranışın "bayilerin indirimlerini sadakat kart
aracılığı ile yapmaya yönlendirilmesi" olduğu, bunun ise herhangi bir suretle
pompa fiyatına bir müdahale içermediği, dolayısıyla PO’nun özünde pompa
satış fiyatlarına müdahale etmediği, 2002/2 sayılı Tebliğ ve Kılavuzdaki lafzıyla
bir ihlale sebebiyet vermediği,
• Söz konusu iki yazışma çerçevesinde ispat standardını sağlamak adına yapılan
fiyat analizinin bir ihlalin varlığını ortaya koymaktan uzak olduğu, ilgili fiyat
karşılaştırma analizinde yalnızca büyük illerin esas alındığı, dosyada bulunan iki
yazışmaya ilişkin ne il ne de istasyon bazında bir inceleme yapıldığı, analize
esas alınan büyük illerde de istasyon bakım, kira gibi masraf kalemlerinin diğer
illere oranla çok daha yüksek olduğundan, hâlihazırda kar marjlarının oldukça
düşük olduğu akaryakıt pazarında pompa fiyatlarıyla tavsiye fiyatlar arasında bir
fiyat paralelliğinin tespit edildiği, dolayısıyla yapılan bu analizin PO’nun bir ihlal
içerisinde olduğunu ortaya koymaktan uzak olduğu,
• Bu çerçevede kararın Kurul tarafından tekrar incelenmesinin talep edildiği
ifade edilmiştir.
(5) İYUK’un 11. maddesi aşağıdaki şekildedir:
“ÜST MAKAMLARA BAŞVURMA
MADDE 11 - 1. İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması,
geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam
yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu
başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.
2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır.
3. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden
işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır.”
(6) Anılan madde kapsamında, başvurunun idari dava açma süresi içinde yapılması
gerekmekte olup bu süre Danıştay ve idare mahkemelerinde açılacak iptal davaları için
60 gün olarak belirlenmiştir. İlgili Kurul kararının PO’ya 21.09.2020 tarihinde tebliğ
edildiği, başvurunun 19.11.2020 tarihinde Kurum kayıtlarına intikal ettiği dikkate
alındığında, başvurunun süresi içinde yapıldığı anlaşılmıştır.
(7) Başvuruya konu olan 12.03.2020 tarih ve 20-14/192-98 sayılı Kurul kararında, PO’ya
ilişkin değerlendirmeler kapsamında; yerinde incelemelerde elde edilen belgelerin
PO’nun bayilerinin pompa satış fiyatlarını belirlediğine işaret ettiği, bu tespite ek olarak
PO’nun bayilerine ve Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’na (EPDK) bildirdiği tavan
fiyatlar ile bayilerinin uyguladığı minimum pompa satış fiyatları karşılaştırıldığında,
bayilerinin pompa satış fiyatlarının çok yüksek oranlarda PO tarafından belirlenen tavsiye
fiyatlara eşit olduğu, PO’nun bayilerinin yeniden satış fiyatını belirlemek suretiyle 4054
sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlal ettiği ve ilgili teşebbüse idari para cezası verilmesi
gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
(8) Taahhüt müessesesi, 24.06.2020 tarih ve 31165 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan
7246 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun
ile getirilmiştir. 4054 sayılı Kanun’un değişik 43. maddesinin birinci fıkrasında,
yürütülmekte olan bir önaraştırma ya da soruşturma sürecinde 4 üncü veya 6 ncı madde
kapsamında ortaya çıkan rekabet sorunlarının giderilmesine yönelik olarak teşebbüsler
tarafından taahhüt sunulabileceği düzenlenmiştir. PO hakkında yürütülmüş olan
soruşturmanın nihai kararı 12.03.2020 tarihinde alınmış olduğundan, ilgili teşebbüsün
21-03/41-17
5/5
19.11.2020 tarihli başvurusu ile taahhüt talebinde bulunması ve bu talebinin
değerlendirilmesi yasal olarak mümkün değildir.
(9) İYUK’un 11. maddesi kapsamında yapılan başvuruda, 12.03.2020 tarih ve 20-14/192-98
sayılı Kurul Kararında yapılan değerlendirmelerin değiştirilmesini gerektirecek bir
hususun söz konusu olmadığı anlaşıldığından, ilgili Kurul kararının kaldırılmasına, geri
alınmasına, değiştirilmesine veya yeni bir işlem yapılmasına gerek olmadığı sonucuna
ulaşılmıştır.
H. SONUÇ
(10) Yapılan yeniden değerlendirme sonucunda; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü
Kanunu’nun 11. maddesi uyarınca Rekabet Kurulunun 12.03.2020 tarih ve 20-14/192-98
sayılı kararının kaldırılmasına, geri alınmasına, değiştirilmesine veya yeni bir işlem
yapılmasına yer olmadığına gerekçeli kararın tebliğinden itibaren 60 gün içinde Ankara
İdare Mahkemelerinde yargı yolu açık olmak üzere, OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy