Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2018-1-029
Karar Sayısı : 20-57/791-351
Karar Tarihi : 30.12.2020
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Birol KÜLE
Üyeler : Arslan NARİN (İkinci Başkan), Şükran KODALAK
Ahmet ALGAN, Hasan Hüseyin ÜNLÜ, Ayşe ERGEZEN
B. RAPORTÖRLER : Dilan TOPRAK ERDAĞI, Ahmet YALÇIN, Melisa AĞYÜZ
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : - Shell&Turcas Petrol A.Ş.
Temsilcileri: Av. Hakan ÖZGÖKÇEN, Av. Sinan DİNİZ,
Av. Ceren GÖKTÜRK
Ebulula Mardin Cad. Gül Sok. No: 2, Maya Park Tower 2,
Akatlar Beşiktaş İstanbul
(1) D. DOSYA KONUSU: Rekabet Kurulunun 12.03.2020 tarih ve 20-14/192-98 sayılı
kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 11. maddesi çerçevesinde
yeniden değerlendirilerek geri alınması talebi.
(2) E. DOSYA EVRELERİ: Rekabet Kurumu (Kurum) kayıtlarına 10.11.2020 tarih ve 12078
sayı ile giren başvuru üzerine düzenlenen 24.12.2020 tarih ve 2018-1-029/BN-15 sayılı
Bilgi Notu görüşülerek karara bağlanmıştır.
(3) F. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili Bilgi Notunda, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü
Kanunu’nun (İYUK) 11. maddesi çerçevesinde yapılan başvurunun yeni bir hukuki durum
ortaya çıkarmadığı, söz konusu başvuruda yer verilen iddiaların Kurul kararında
değerlendirildiği, bu sebeple idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya
yeni bir işlem tesis edilmesine yer olmadığı ifade edilmiştir.
G. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
(4) İlgili başvuruda özetle;
SHELL’in bayileriyle arasındaki sözleşmeler uyarınca, bayilerin satış fiyatlarını
SHELL tarafından bildirilecek olan azami satış fiyatı üzerinde olmamak kaydıyla
diledikleri bedel üzerinden belirleyebilmelerine rağmen 12.03.2020 tarih ve 20-
14/192-98 sayılı Kurul kararında (Karar) hatalı olarak SHELL’in bayilerinin azami
pompa satış fiyatlarına yönelik dolaylı bir müdahalesinin bulunduğunun
değerlendirildiği, SHELL’in bayilerinin yeniden satış fiyatını belirlemediği,
Fiyatlandırma yapılırken 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu (PPK) ile 5307 sayılı
Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda
Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun (LPG Kanunu) ile Enerji Piyasası Düzenleme
Kurumu’nun (EPDK) yayımladığı "Akaryakıt Fiyatlarının Takibine ilişkin 03.11.2014
tarih ve 5291 sayılı Karar”ın dikkate alındığı,
SHELL’in ilgili mevzuatı dikkate alarak önce azami pompa satış fiyatını, buna göre
de bayilerine satış fiyatı olan depo fiyatını belirlediği, depo fiyatı belirlenirken, (i)
birincil maliyetler, (ii) ikincil maliyetler ve (iii) bayi maliyetlerinin dikkate alındığı,
birincil maliyetlerin; ürünün maliyeti, Özel Tüketim Vergisi (ÖTV), Petrol Piyasası
20-57/791-351
2/5
Lisans Yönetmeliği gereğince ödenen EPDK ücreti, gözetim, kontrol ve test
maliyetleri, sürastarya, kazanç/fire, gümrükleme maliyetleri, ulusal market ve EPDK
yıllık katkı payı maliyeti, nakliye maliyetleri, sigorta, depolama ve elleçleme maliyeti,
katıklama maliyeti, yasal stok tutma yükümlülüğü maliyetlerinden oluştuğu, bu
maliyetlere brüt kar marjının eklendiği, ikincil maliyetlerin ise, (…..), bayiye bildirilen
azami pompa satış fiyatı sonrasında bayinin belirlediği pompa satış fiyatından bayi
maliyetlerinin düşülerek bayi operasyonel kar marjının hesaplandığı,
SHELL’in 2002/2 Sayılı Dikey Anlaşmalara ilişkin Grup Muafiyet Tebliği (2002/2
Sayılı Tebliğ) uyarınca, pazar payı %40'ı geçmediğinden, istasyonlarının azami satış
fiyatı belirlemesinin önünde rekabet hukuku anlamında bir engel bulunmadığı,
SHELL’in, Kararda belirlenen ilgili ürün pazarları olan "benzin dağıtım", "motorin
dağıtım" ve "otogaz LPG dağıtım" pazarlarında hâkim durumda olmadığı ve bu
nedenle de yeniden satıcıları olan istasyonlarına farklı azami fiyat uygulaması
yapmasının da rekabet hukuku anlamında ihlal teşkil etmediği, SHELL’in hâkim
durumda olmayan bir sağlayıcı olarak yeniden satıcılarına sağladığı ürünleri her bir
istasyona farklı fiyattan satmasının, her bir istasyona farklı azami fiyat bildirmesinin
ve bu fiyatları da istediği zaman ve şekilde değiştirmesinin yeniden satış fiyatının
tespiti olarak nitelendirilerek ihlal olarak kabul edilmesine yol açacak herhangi bir
düzenlemenin bulunmadığı,
Kararda, "SHELL’in istasyon bazlı azami pompa satış fiyatı belirleme sisteminin, her
bir bayisinin pompa satış fiyatlarının kontrol edilmesini hedeflediği ve bu durumun
bayilerin pompa satış fiyatında indirim yapması yönündeki teşviklerini azalttığı ve bu
yönüyle SHELL’in dolaylı olarak bayilerinin yeniden satış fiyatını tespit ettiği
sonucunu doğurduğu değerlendirilmektedir." ifadelerine yer verilerek, SHELL’in ilgili
istasyon özelinde azami fiyat belirlemesi hedefinin dolaylı olarak bayilerinin yeniden
satış fiyatının tespiti olduğunun ileri sürüldüğü, bununla birlikte, hem soruşturma
süresince Kurum tarafından hazırlanan görüşlerde hem de Kararda bahsi geçen
hedefi ispat edecek hiçbir unsurun ortaya koyulamadığı, SHELL’in bu konudaki
savunmalarının dikkate alınmadığı,
SHELL’in istasyon bazında azami pompa satış fiyatı uygulamasının hem Kurum hem
de EPDK’nin bilgisi dâhilinde yapıldığı, yeniden satış fiyatının tespiti hedefi ile
kurgulanmış olan bir sistemin izin alınmak niyetiyle Kurula bildirilmiş olmasının
hayatın olağan akışına aykırı olacağı, SHELL’in uygulamasının diğer ülkelerdeki
rekabet kurumları tarafından da onaylanmış olduğu, uygulamanın rekabeti artırdığı
için tüketiciye daha uygun fiyat oluşumları ve alternatif alım imkânı sağladığı, bu
kapsamda, rekabeti kısıtlayıcı değil tersine rekabeti teşvik eden bir uygulama olduğu,
Kararda, EPDK’nin belli kriterlere uyulmak kaydıyla istasyon bazında tavan fiyat
uygulanmasında herhangi bir sakınca görmediğinin belirtildiği, SHELL’in her istasyon
ya da il/ilçe bazında belirlediği strateji kapsamında son tüketiciye yapılacak akaryakıt
ve otogaz LPG satışları için bayilere tavsiye edilen/tavan pompa satış fiyatlarını
EPDK’ye bildirdiği,
SHELL’in ilgili sisteme ilişkin olarak 4054 Sayılı Kanun uyarınca bireysel muafiyet
almak amacıyla Kuruma başvuruda bulunduğu, her ne kadar Kurulun 04.07.2012
tarih ve 12-36/1070-335 sayılı kararında (SHELL Muafiyet Kararı), 5015 sayılı Kanun
ve ilgili ikincil düzenleme hükümlerinin her bir istasyon için ayrı bir tavan fiyat
belirleme imkânının bulunmadığına ilişkin EPDK görüşü çerçevesinde 4054 Sayılı
Kanun'un 5. ve 8. maddeleri kapsamında değerlendirme yapılmasına yer olmadığına
karar vermiş olsa da, yayımlanmış olan gerekçeli kararda raportörlerin SHELL
tarafından uygulanması planlanan uygulamanın 2002/2 sayılı Tebliğ ile tanınan
20-57/791-351
3/5
muafiyetten yararlandığı değerlendirmesinin yapıldığı, öte yandan SHELL’in bu
başvurusu ile SHELL Muafiyet Kararı’nda yer alan açıklamalara Kararda
değinilmediği,
SHELL’in, daha sonra 24.07.2012 tarih ve 46307 sayılı yazısıyla EPDK'ye
başvurduğu, EPDK tarafından cevaben gönderilen yazıda, istasyon bazında
farklılığa yol açan faktörlerin objektif kriterler olarak net bir biçimde zeyilname
şeklinde mevcut dağıtıcı tarifesine eklenmesi gerektiğinin bildirildiği, SHELL’in ise
03.09.2012 tarih ve 54812 sayılı yazı ile istasyon bazında fiyat uygulaması
kapsamındaki fiyat politikasına ait objektif kriterlerin dağıtıcı tarifesine ekleneceğini
beyan ettiği, sonuç olarak EPDK’nin, SHELL’in istasyon bazlı tavan fiyat
uygulamasında sakınca görmediğini belirttiği,
SHELL Muafiyet Kararı uyarınca ilgili uygulamanın 2002/2 Sayılı Tebliğ'den
yararlandığı inancı ile EPDK onayı da alınmış olarak ilgili uygulamanın yürürlüğe
konulduğu,
Kurumun 2002/2 Sayılı Tebliğ'den yararlandığı değerlendirmesini yaptığı bir
uygulamanın herhangi bir ilave değerlendirme olmaksızın bir anda ve daha önceki
değerlendirmeler dikkate alınmaksızın rekabet hukuku ihlali olarak
değerlendirilmesinin hukuki güven ve idarenin belirliliği ilkelerine aykırılık teşkil ettiği,
SHELLhukuki belirlilik ve hukuka uygunluk güvencesi altında ilgili uygulamayı hayata
geçirmişken, bu iki ilkeye tamamen ters düşer bir şekilde Kurulun uygulamayı
rekabet hukuku ihlali olarak değerlendirmesinde herhangi bir temel bulunmadığı,
SHELL’in istasyon bazlı azami pompa satış fiyatı uygulamasının, yeniden satış
fiyatının tespiti iradesi ya da hedefini taşımadığı, aksine istasyonların da lehine
olacak şekilde satış hacmi ve karlılık oranlarının artırılmasını hedeflediği,
Bayilerin basiretli tacirler olarak, azami satış fiyatı üzerinden satış yapmaları
durumunda karlılıklarının maksimum seviyede olacak olması ve bu seviyeden satış
yapıldığında uğranacak olan kaybın da dağıtıcı ile paylaşılacak olması nedeniyle
azami satış fiyatından satış yapma konusunda motivasyonlarının bulunduğu,
tüketicinin ödediği nihai fiyatın tümüne yakınının rafineri bedeli ve vergi gibi
kalemlerden oluştuğu, söz konusu maliyet ve ücretlerin yanında SHELL ve bayilerine
oldukça az miktarda kar payı kaldığı,
SHELL’in istasyon bazlı azami pompa satış fiyatını belirlerken detaylı çalışmalar
yaptığı, markalar arası rekabet ve talep yapısını dikkate aldığı, ilaveten bayilerin
marjlarından feragat ederek indirim yapmak suretiyle daha düşük fiyat sunmalarının
ve rekabet etmelerinin önünde hiçbir engel bulunmadığı,
EPDK sektör raporları incelendiğinde hem akaryakıt piyasası hem de otogaz LPG
piyasasında çok oyuncunun bulunduğu, pazar paylarının birbirine yakın seyrettiği ve
markalar arası rekabetin oldukça yüksek olduğu bir pazarda rekabetçi fiyatlama
yapılmaması halinde pazardan pay almanın mümkün olamayacağı, SHELL’in depo
fiyatı ve azami fiyatı yüksek belirlediği bir bölgede önemli bir pazar payı elde
etmesinin pazardaki markalar arası rekabetin yüksek olması sebebiyle fiiliyatta
mümkün olmayacağı, ilgili bayinin yüksek satış fiyatı nedeniyle satış ve kar kaybı
yaşamasının SHELL’in ticari açıdan isteyeceği bir sonuç olmayacağı,
EPDK'nin 27.06.2007 tarih ve 1240 sayılı Petrol Piyasasında Dağıtıcı Lisansı
Sahiplerinin Bayi Denetim Sistemine ilişkin Usul ve Esaslar Hakkında Kurul Kararı
kapsamında her ne kadar kaçak akaryakıt satışının önlenmesi amaçlanmışsa da, bu
karar uyarınca dağıtım şirketlerinin bayilerin akaryakıt hareketlerini izleme
20-57/791-351
4/5
gerekliliğinin doğduğu, SHELL’in bayilerini hukuka uygun hareket ettiklerinin temini
amacıyla izlediği, SHELL’in bayilerinin yeniden satış fiyatlarını tespit etme yönünde
bir iradesi olsaydı, tavan fiyatından düşük fiyata satış yapan bayileri takip etmesi
gerektiği, oysaki dosya kapsamında SHELL’in böyle bir yöntem izlediğine yönelik
bulguya rastlanmadığı,
Kurulun aleyhinde soruşturma yürütülen teşebbüslere ilişkin olarak teşebbüslerin
aleyhindeki bilgi ve belgelerin olduğu kadar lehlerindeki bilgi ve belgelerin de
inceleme ve değerlendirmeye alma yükümlülüğünün bulunduğu, dosyada SHELL’in
bayilerinin yeniden satış fiyatlarını tespit etmeye çalıştığını gösterir herhangi bir delil
bulunmadığı gibi SHELL’in daha rekabetçi fiyatlar elde edilebilmesi veya bayilerinin
indirim çalışmalarına kendi kar marjından fedakârlık ederek destek olma çabasını
gösterir pek çok yazışma bulunduğu,
Kararda ve soruşturma dosyasında ihlal isnadı yapmak amacıyla kullanılan tüm
belgelerin sadece otogaz LPG piyasasına yönelik olduğu, dolayısıyla soruşturma
çerçevesinde ihlalde bulunulduğu iddia edilen ve Kararda ihlal değerlendirilmesinde
bulunulan davranışın konusunun otogaz LPG pazarıyla sınırlı olduğu, bununla
birlikte Kararda herhangi bir dayanak gösterilmeksizin SHELL’in benzin, motorin ve
otogaz LPG ürünlerinde bayilerinin yeniden satış fiyatlarını belirlediği ve 4054 sayılı
Kanun'un 4. maddesini ihlal ettiği sonucuna ulaşıldığı,
Hiçbir şekilde kabul anlamına gelmemek kaydıyla, idari para cezası hesaplanırken
SHELL cirosunun ilgili ürün pazarı olan otogaz LPG pazarı ile sınırlandırılması
gerekmekte iken, SHELL’in tüm cirosunun dikkate alınmış olmasının hukuka ve
Kurulun geçmiş kararlarına aykırılık teşkil ettiği, otogaz LPG faaliyetlerinden elde
edilen satış gelirlerinin SHELL’in toplam satış gelirleri içerisindeki payının düşük
olması nedeniyle SHELL’e verilen para cezasının tüm ciro üzerinden
hesaplanmasının hakkaniyete aykırılık teşkil ettiği,
Kararın 540. paragrafında, Ceza Yönetmeliği uyarınca soruşturmaya taraf
teşebbüsler hakkında cezanın hafifleştirilmesini gerektiren herhangi bir unsur
bulunmadığının değerlendirildiği, bu hususun SHELL açısından doğru olmadığı, zira
istasyon bazında azami fiyat uygulamasının hem EPDK hem de Kurul tarafından
hukuka uygun bulunduğu,
Kurulun ihlal iddiasını hatalı bir şekilde dayandırdığı dokuz belgenin az sayıda satış
noktasına ilişkin bilgi bulunduğu, ilgili satış noktalarından elde edilen gelirin SHELL
cirosunun çok küçük bir kısmını oluşturduğu, bu bakımdan, hafifletici unsurların
dosyada SHELL bakımından oluştuğunun takdir edilmesi gerektiği,
Kurulun geçmiş kararlarında ihlal teşkil eden uygulamaların etkilerinin sınırlı olması
veya marka içerisinde sınırlı kalmasının hafifletici neden olarak kabul edildiği, hiçbir
şekilde ihlal iddialarının kabulü anlamına gelmemek üzere, aynı hafifletici sebeplerin
somut dosya bakımından da kabul edilmesinin gerektiği, SHELL’in ilgili pazardaki
düşük pazar payı nedeniyle SHELL ile distribütörleri arasındaki ticari ilişkinin hatalı
bir yaklaşımla bir rekabet hukuku ihlali teşkil ettiği varsayılacak olsa bile, iddia edilen
rekabet hukuku ihlalinin pazarda herhangi bir etki doğurmamış olduğu,
SHELL’in cirosunun önemli bir kısmını akaryakıt, motorin ve otogaz LPG gibi ürünler
üzerinden alınan ÖTV’nin oluşturduğu, Kurulun SHELL için hesapladığı idari para
cezasının içerisinde SHELL için kar olarak değerlendirilmesi mümkün olmayan
ÖTV’nin de bulunmasının hakkaniyete aykırı olduğu,
ifade edilerek kararın yeniden değerlendirilmesi talep edilmiştir.
20-57/791-351
5/5
(5) Yukarıda yer verilen başvuru ile uygulanması talep edilen İYUK m.11 aşağıdaki
şekildedir:
“ÜST MAKAMLARA BAŞVURMA
MADDE 11 - 1. İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması,
geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam
yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu
başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.
2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır.
3. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden
işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır.”
(6) Anılan madde kapsamında bir başvuruda bulunabilmek için başvurunun idari dava açma
süresi içinde yapılması gerekmekte olup bu süre Danıştay ve idare mahkemelerinde
açılacak iptal davaları için 60 gün olarak belirlenmiştir. İlgili Kurul kararı SHELL’e
16.09.2020 tarihinde tebliğ edilmiştir. SHELL, İYUK’un 11. maddesi kapsamındaki
başvurusunu 10.11.2020 tarihinde yapmıştır. Başvurunun yasal süresi içinde yapıldığı
anlaşılmıştır.
(7) İYUK m.11 kapsamındaki başvuruya konu olan 12.03.2020 tarih ve 20-14/192-98 sayılı
Kurul kararında, yerinde incelemelerde elde edilen belgeler doğrultusunda SHELL’in
bayilerinin yeniden satış fiyatlarına yönelik doğrudan müdahalede bulunduğu ve fiyatların
nasıl belirleneceğine ilişkin kararlar aldığının açıkça görüldüğü, SHELL’in bayilerine ve
EPDK’ye bildirdiği tavan fiyatlar ile bayilerinin uyguladığı minimum pompa satış fiyatları
karşılaştırıldığında, bayilerinin pompa satış fiyatlarının çok yüksek oranlarda SHELL
tarafından belirlenen tavsiye fiyatlara eşit olduğu, SHELL’in bayilerinin yeniden satış
fiyatını belirlemek suretiyle 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlal ettiği ve ilgili
teşebbüse idari para cezası verilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır. Kararda, tarafın
lehine ve aleyhine olan tüm deliller değerlendirilmiş, yapılan tüm yazılı ve sözlü
savunmalar dikkate alınmıştır.
(8) İYUK m.11 kapsamında yapılan başvuruda Kararda değerlendirilmiş olan iddiaların ve
savunmaların dışında, yapılan değerlendirmeyi değiştirecek nitelikte bir hususun
sunulmadığı anlaşıldığından, ilgili Kurul kararının kaldırılmasına, geri alınmasına,
değiştirilmesine veya yeni bir işlem yapılmasına gerek olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
H. SONUÇ
(9) Yapılan yeniden değerlendirme sonucunda; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü
Kanunu’nun 11. maddesi uyarınca Rekabet Kurulunun 12.03.2020 tarih ve 20-14/192-98
sayılı kararının kaldırılmasına, geri alınmasına, değiştirilmesine veya yeni bir işlem
yapılmasına yer olmadığına, gerekçeli kararın tebliğinden itibaren 60 gün içinde Ankara
İdare Mahkemelerinde yargı yolu açık olmak üzere, OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy