REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2002-2-2 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 02-27/291-119
Karar Tarihi : 7.5.2002
A- TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. M. Tamer MÜFTÜOĞLU
Üyeler : Dr. Kemal EROL, İsmet CANTÜRK, Nejdet KARACEHENNEM,
A. Ersan GÖKMEN, R. Müfit SONBAY, Kubilay ATASAYAR,
Murat GENCER, Rıfkı ÜNAL
B- RAPORTÖRLER: Özge İÇÖZ, Ali DEMİRÖZ, Ferhat TOPKAYA,
Hakan Suat ÖLMEZ, Şahin ARDIYOK
C- ŞİKAYET EDEN: - Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş. (Turkcell)
Turkcell Plaza Meşrutiyet Cad. No: 153
Tepebaşı/İstanbul
Temsilcileri: Av. Orhan GEMİCİOĞLU ve
Av. Ümit AKIN
Akaretler Sıraevleri S.Seba Cad. No: 67
Beşiktaş/İstanbul
- Telsim Telekomünikasyon A.Ş. (Telsim)
Mehmet Akif Mah. İnönü Cad. Star Sok. No: 2
İkitellli/İstanbul
D- HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA YAPILAN
- Türk Telekomünikasyon A.Ş. (TTAŞ)
Turgut Özal Bulvarı 06103 Aydınlıkevler/Ankara
- Aycell Haberleşme ve Pazarlama Hizmetleri A.Ş. (AYCELL)
Turgut Özal Bulvarı 06103 Aydınlıkevler/Ankara
E- DOSYA KONUSU: TTAŞ'ın; kiralık hatlarında fahiş fiyat
uygulamak, alıcıları arasında AYCELL lehine ayrımcılık yapmak,
tarifelerinde uyguladığı indirimleri belirli koşullara bağlamak
suretiyle 4054 sayılı Kanunu ihlal ettiği iddiaları.
F- İDDİALARIN ÖZETİ: Kurum kayıtlarına 26.12.2001 tarih ve
5514 sayı ile giren Telsim'in şikayet dilekçesinde özetle;
- TTAŞ’ın kiralık devrelere uyguladığı fiyatın fahiş olduğu ifade edilerek
bu nitelikteki fiyatlandırmanın biran önce durdurulması,
- bu hizmetin ilgili Kanun ve yönetmeliklerin öngördüğü hizmetin etkin
olarak sağlanması maliyetine dayandırılması,
- söz konusu maliyetler belirlenene kadar geçici olarak Lisans
Sözleşmesi başlangıcındaki ücret seviyesi ile uygulamalarının esas
alınması,
2 REKABET KURUMU
- Kanun ve yönetmeliklere uygun olarak şikayetçi teşebbüse, sadece
lisans konusu hizmetlerin verilmesi amacıyla kendi baz istasyonları, baz
istasyon kontrol istasyonları, anahtarları ve diğer teçhizatı arasında
bağlantılar kurabileceği gibi kendi şebekesi ve iç bağlantı noktalarını
başkaca sabit ve mobil telekomünikasyon şebekelerine bağlama hakkı,
talep edilmiştir.
Daha sonra Kurum kayıtlarına 28.12.2001 tarih ve 5554 sayı ile
giren, yine Telsim'e ait dilekçede, yukarıda yer verilen konulara ek olarak
"fahiş fiyatlandırmanın biran önce durdurulması talebinin 4054 sayılı
Kanunun 9. maddesi hükmü çerçevesinde değerlendirilerek, konuya
ilişkin olarak geçici tedbir alınması" talebinde bulunulmuştur.
Aynı konuya ilişkin olarak Kurum kayıtlarına 31.1.2002 tarih ve
564 sayı ile Turkcell tarafından intikal ettirilen şikayet dilekçesinde ise
özetle;
- TTAŞ'ın özel devre ücretlerine dilediği zaman ve oranlarda zamlar
yaptığı,
- bu devrelerin kullanımını kendisince düzenlenen tek taraflı
sözleşmelerin imzalanması, anılan sözleşmelerle hizmetin toplu
kullanıcısı durumunda olan Turkcell'e indirim uygulamasını da belirli
sayıda devrenin kiralanması ve 3, 5 ve 7 yıl süreli sözleşmelerin
imzalanması koşuluna bağlamak suretiyle hakim durumunu kötüye
kullandığı,
- bu durumun ise 4054 sayılı Kanun'un 6. maddesinin (a) bendine
uygunluk gösterdiği,
- TTAŞ'ın AYCELL'e özel uygulamaları ile 4054 sayılı Kanun’un
6. maddesinin (b) ve (d) bentlerinde belirtildiği biçimiyle hakim durumunu
kötüye kullandığı
iddialarına yer verilerek, TTAŞ hakkında 4054 sayılı Kanun’un
41. maddesi uyarınca soruşturma açılması, 9. maddesi uyarınca geçici
tedbir alınması ve TTAŞ’ın bu ihlaller nedeniyle 16. maddesi uyarınca
para cezası ile cezalandırılması talep edilmiştir.
Turkcell'in Kurum kayıtlarına 31.1.2002 tarih ve 563 sayı ile intikal
eden dilekçesinde ise;
- TTAŞ'ın ilgili pazarda hakim durumda olduğu,
- hakim durumunu, aynı pazarda faaliyette bulunan işletmeciler arasında
ayrım yaparak 4054 sayılı Kanun'un 6. maddesinin (b) bendinde
belirtilen şekliyle kötüye kullandığı,
- TTAŞ'ın telekomünikasyon altyapı piyasasında sahip olduğu “finansal,
teknolojik ve ticari avantajları”, GSM mobil telekomünikasyon
piyasasındaki rekabet koşullarını bozmak amacıyla kullandığından,
hakim durumunu 4054 sayılı Kanun'un 4. maddesinin (d) bendi ile
6. maddesinin (d) bendinde belirtildiği biçimiyle kötüye kullandığı,
3 REKABET KURUMU
iddialarına yer verilerek, 4054 sayılı Kanun'un 4. ve 6. maddesini ihlal
eden TTAŞ ve aynı Kanun'un 4. maddesini TTAŞ ile birlikte ihlal eden
AYCELL hakkında 41. madde uyarınca soruşturma açılmasını, 9. madde
uyarınca geçici tedbir alınmasını ve TTAŞ’ın bu ihlaller nedeniyle
16. madde uyarınca para cezası ile cezalandırılması talep edilmiştir.
G- DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 26.12.2001 tarih ve
5514 sayı, 28.12.2001 tarih ve 5554 sayı, 31.1.2002 tarih ve 564 sayı ve
31.1.2002 tarih ve 563 sayı ile giren başvurular üzerine, 2813 sayılı
Telsiz Kanunu'nun 4502 sayılı Kanun ile değişik 7. maddesinin üçüncü
fıkrası uyarınca Telekomünikasyon Kurumu'nun görüşü talep edilmiş ve
görüş 8.2.2002 tarih ve 1322 sayı ile Kurum kayıtlarına intikal etmiştir.
Rekabet Kurulu’nun 12.3.2002 tarih ve 02-14/146-M sayılı
toplantısında, konuya ilişkin olarak hazırlanan 26.2.2002 tarih ve
2002-2-2/İ.İ.-02-Ö.İ. sayılı İlk İnceleme Raporu görüşülmüş ve
4054 sayılı Kanun'un 4. ve 6. maddelerinin ihlaline ilişkin bir soruşturma
açılmasına gerek olup olmadığının belirlenmesi amacıyla Kanunun
40/1. maddesi uyarınca önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir.
İlgili karar uyarınca düzenlenen 24.4.2002 tarih 2002-2-2/Ö.A.-02-
Ö.İ sayılı Önaraştırma Raporu 2.5.2002 tarih ve REK.0.06.00.00/39
sayılı Başkanlık önergesi ile 02-27 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek
karara bağlanmıştır.
H- RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili önaraştırma raporunda,
- Turkcell'in "TTAŞ’ın tarifelerdeki indirim uygulamasını belirli sayıda
devrenin kiralanması ve 3, 5 ve 7 yıl süreli sözleşmelerin imzalanması
koşuluna bağladığı ve böylece hakim durumunu kötüye kullandığı"
yönündeki iddialarının Rekabet Kurulu'nun 28.3.2001 tarih ve
01-13/123-M sayılı kararı ile TTAŞ hakkında 4054 sayılı Kanun'un
40/1. maddesi uyarınca açtığı soruşturma kapsamında
değerlendirilmesinin uygun olacağı,
- Turkcell'in "TTAŞ ve AYCELL'in uyumlu davranış ve anlaşmalar yoluyla
sektörde oluşan serbest rekabeti haksız surette ihlal ettiği" yönündeki
iddialarının AYCELL'in, Kanun'un 3. maddesinde yer alan teşebbüs
tanımına göre TTAŞ'den bağımsız bir teşebbüs olarak
nitelendirilememesi nedeniyle 4054 sayılı Kanun'un 4. maddesi
kapsamında değerlendirilemeyeceği,
- Telsim'in "TTAŞ’ın kiralık evrelere uyguladığı fiyatın fahiş olduğu"
yönündeki iddiaları ile Turkcell'in 4054 sayılı Kanun'un 6. maddesi
uyarınca "TTAŞ’ın, alıcı konumundaki GSM operatörleri arasında
AYCELL lehine ayrımcılık yaptığı, TTAŞ’ın yasal tekelin geçerli olduğu
piyasalarda elde ettiği finansal, teknolojik ve ticari avantajları, rekabete
açık GSM hizmetleri piyasasında AYCELL'i desteklemek için kullandığı
ve bu pazardaki rekabet koşullarını bozduğu" yönündeki iddialarının
yerinde olmadığı,
dolayısıyla 4054 sayılı Kanun'un 4. ve 6. maddelerinin ihlal edildiğine
yönelik olarak TTAŞ hakkında soruşturma açılmasına gerek olmadığı
görüşü ifade edilmiştir.
4 REKABET KURUMU
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Sektöre İlişkin Genel Bilgiler
Telekomünikasyon hizmetleri günümüzde “temel hizmetler” ve
“katma değerli hizmetler” olarak iki kategoride sınıflandırılmaktadır.
Temel hizmetler, bir telekomünikasyon devresi üzerinden sadece taşıma
kapasitesi sağlayan ve tüketicinin sağladığı bilgi ile karşılıklı etkileşim
yönünden kolaylıkla anlaşılabilir durumda olan hizmetler olarak
tanımlanmaktadır. Telefon, telgraf gibi hizmetler bu kapsamdadır. Ses ve
veri iletimi için gereken altyapı unsurlarından birini oluşturan kiralık
hatlar da temel telekomünikasyon hizmetleri arasındadır.
Katma değerli hizmetler ise temel hizmeti biçim, içerik, protokol
veya diğer yönleriyle bir işleme tabi tutan, bilgisayar uygulamaları ile
birleştiren veya aboneye ilave, farklı veya yeniden şekillendirilmiş bilgi
sunan ya da abone ile stoklanmış bilgi kaynağı arasında karşılıklı ilişkiyi
sağlayan bilgi yoğun hizmetlerdir. Günümüzde yoğun olarak kullanılan
mobil telefon, çağrı cihazı, elektronik posta ve veri iletimi gibi hizmetler,
katma değerli hizmetler olarak değerlendirilmektedir. Katma değerli
hizmetler temel hizmetlerle aynı ya da farklı telekomünikasyon şebekesi
üzerinden sunulabilir. GSM mobil telekomünikasyon hizmetleri de katma
değerli hizmet olarak tanımlanmaktadır. Bu hizmetin belirgin özelliği,
kullanıcılarını herhangi bir şebekeye kablo ile bağlı olmaksızın çeşitli
telekomünikasyon hizmetlerinden yararlandırmasıdır.
I.1.1. Kiralık Hatlar
Temel telekomünikasyon hizmetlerinden biri olan kiralık hat veya
devre hizmetleri, verilerin bir noktadan başka bir noktaya taşınmasında
kullanılan telekomünikasyon ortamları üzerinden sunulan hizmetlerdir.
Kiralık hatları diğer telekomünikasyon ortamlarından ayıran özelliği,
telekomünikasyon ortamında kullanıcıya münhasır bir kapasitenin tahsis
edilmesi ve bu kapasitenin sürekli olarak açık tutulmasıdır.
Kullanılan iletişim teknolojisine bağlı olarak kullanıcıya bakır kablo
gibi bir iletişim ortamı tamamen tahsis edilebileceği gibi, birden fazla
kullanıcının tek bir iletişim ortamından (örneğin, fiber optik kablolardan)
ortak yararlanması öngörülebilir. Her iki durumda da kullanıcıya bir
kapasite taahhüdü verilebilmektedir.
Kiralık hatları arz edenlerin büyük bir çoğunluğunu, geçmiş
dönemlerde ve halen bazı ülkelerde tüm telekomünikasyon hizmetlerini
yasal tekel hakları ile sağlayan ana telefon operatörleri (yerleşik
operatörler) oluşturmaktadır. Telekomünikasyon piyasalarına girişteki
yasal engelleri kaldırarak rekabete açan ülkelerde, kiralık hat arzının
yerleşik operatör dışındaki yeni operatörler tarafından da sunulduğu
görülmektedir.
Kiralık hat talebinin büyük bir kısmını, hatları kendi hizmetlerinin
sağlanmasında girdi olarak kullanan diğer telekomünikasyon operatörleri
oluşturmaktadır. Bunlar arasında, son dönemde yaygınlaşan internet
sayesinde sayı ve iş hacimleri gittikçe artan internet servis sağlayıcıları,
cep telefonu operatörleri, kiralık hatları toplu olarak satın alıp perakende
5 REKABET KURUMU
pazarda satışa sunan yeniden satıcılar, uluslararası ve uzak mesafe
telefon operatörleri önemli yer tutmaktadır. Kiralık devre gereksinimi
kendi yatırımını olanaklı kılacak düzeye ulaşan operatörlerin bir üst
pazarda faaliyete başladıkları da görülmektedir. Kiralık devrelere olan
talebin diğer kaynağı ise bu hizmeti bizzat kendi kullanımı için satın alan
kurumsal kullanıcılardır.
Yukarıda verilen bilgilerden de anlaşılacağı üzere, kiralık hatlar
hem telekomünikasyon endüstrisi hem de diğer iş kolları açısından
önemli bir girdiyi oluşturmaktadır. Bu sebeple, bu hizmet ile ilgili
piyasalarda doğabilecek piyasa aksaklıkları diğer piyasaları doğrudan
etkileyebilmektedir.
Tüm dünya ülkelerinde teknolojik gelişmeler ve piyasaların
serbestleştirilmesiyle bağlantılı olarak, telekomünikasyon sektörünün
gelişmesinde en önemli altyapı unsurlarından biri kabul edilen kiralık hat
fiyatlarında genel olarak bir düşme eğilimi görülmektedir.
I.1.2. Türkiye'de GSM İşletmeciliği
Her iki şikayetçinin de GSM operatörü olması ve şikayete konu
iddiaların GSM hizmetleri pazarını ilgilendirmesi sebebiyle Türkiye'de
GSM İşletmeciliği hakkında bilgi verilmesi yerinde olacaktır.
Türkiye'de mobil iletişim ilk olarak TTAŞ ile Nokia arasında
yapılan “gelirden geri ödemeli” bir anlaşma uyarınca 1986 yılında
başlatılan ve “araç telefonu” olarak bilinen NMT (Nordic Mobile
Telecommunications) standardına dayalı olarak başlamıştır. Analog olan
ve abone sayısı her geçen yıl düşen bu sistemin işletmesi halen TTAŞ
tarafından yapılmaktadır.
406 sayılı Kanun'da değişiklik yapan 4000 sayılı Kanun'un
“Bakanlık, mobil telefon, çağrı cihazı, data şebekesi, akıllı şebeke, kablo
TV, ankesörlü telefon, uydu sistemleri, rehber basım ve benzer katma
değerli hizmetler konularında sermaye şirketlerine tekel oluşturmayacak
koşulları da dikkate almak suretiyle işletme lisans ve ruhsatı verebilir”
şeklindeki maddesi çerçevesinde TTAŞ ile, açılan ihaleyi kazanan iki
ayrı konsorsiyum arasında imzalanan GSM Pan Avrupa Mobil Telefon
Sistemi Sözleşmesi uyarınca 1994 yılında mobil telekomünikasyon
hizmeti verilmeye başlanmıştır. Ancak o dönemde katma değerli
telekomünikasyon hizmetlerinin lisans ile işletilmesine ilişkin hukuki
altyapı hazır olmadığından, sistemin gelir paylaşımı esasına göre
işletilmesine karar verilmiştir.
TTAŞ ile Telekom Finland (Sonera), Ericsson Telekomünikasyon
A.Ş., Penta A.Ş., Çukurova Grubu ve Kavala Grubu'nun oluşturduğu
Turkcell Konsorsiyumu arasındaki sözleşme 1.7.1993'te; Detecon,
Alcatel, Siemens, Teletaş ve Simko'nun oluşturduğu Telsim
Konsorsiyumu ile de 2.7.1993'te imzalanmıştır. Hükümleri hemen hemen
aynı olan ve “gelir paylaşımı” esasına göre düzenlenen sözleşmelerde
“yasal düzenlemelerle daha sonra lisansa dönüştürmek üzere” ibaresi
yer almıştır. Sözleşmelerin süresi 15 yıl olarak belirlenmiştir.
6 REKABET KURUMU
1.8.1996 tarih ve 4161 sayılı Kanun'un yürürlüğe girmesiyle söz
konusu gelir ortaklığı sözleşmelerinin, lisans sözleşmelerine
dönüştürülmesine yönelik çalışmalar hız kazanmış ve lisans anlaşmaları
27.4.1998'de imzalanmıştır.
Mobil operatörlerin, TTAŞ’ın mevcut altyapısını kullanmaksızın
mobil telekomünikasyon hizmeti vermeleri imkan dahilinde değildir. Bu
nedenle iki operatör de daha sonra TTAŞ ile aralarındaki trafiği
düzenlemek amacıyla vazgeçilmez bir biçimde kullanmak zorunda
oldukları TTAŞ altyapısını hangi mali ve teknik koşullarla
kullanabileceklerini belirlemişler, GSM telefonlarla PSTN telefonlar
arasında yapılan görüşmelerden elde edilecek abone tahsilat gelirlerinin
TTAŞ ve GSM operatörleri arasında nasıl paylaşılacağı gibi konuları
düzenleyen arabağlantı sözleşmeleri imzalamışlardır.
Daha sonra, sektörde rekabeti artırmak üzere, biri TTAŞ
tarafından işletilmek üzere GSM 1800 bandında üç adet sayısal hücresel
mobil telefon sistemi tesis edilmesi planlanmış olmakla birlikte, ihale
sonucu iki lisans verilebilmiştir.
13.3.2000 tarihinde İş Bankası-Telekom Italia Mobile (İş-Tim)
Konsorsiyumu tarafından kazanılan ilk GSM 1800 ihalesi sonucunda İş-
Tim ve Ulaştırma Bakanlığı arasında parafe edilen imtiyaz sözleşmesi
taslağına dair Danıştay görüşü alındıktan sonra taraflar arasında
sözleşme imzalanmıştır.
Ulaştırma Bakanlığı ile arasında görev sözleşmesi imzalanmış
olan TTAŞ ise Aralık 2001 tarihi itibarıyla Aycell adı altında GSM 1800
bandında mobil telekomünikasyon hizmeti vermeye başlamıştır.
I.1.3. TTAŞ'ın Konumu ve Kiralık Devrelerle İlgili Mevzuat
Şikayetçilere sunulan kiralık hat hizmetlerine TTAŞ tarafından
"Özel Data Devreleri" adı da verilmektedir. GSM şebekesinde baz
istasyonları ile baz istasyonu merkezleri ve mobil şebeke santralleri ve
diğer şebeke santralleri arasındaki bağlantılar bu devreler üzerinden
sağlanmaktadır. Bir başka deyişle, GSM abone trafiği operatörlerin baz
istasyonları tarafından tahsis edilen frekans kaynağı aracılığıyla
elektronik dalgalar marifetiyle toplanmakta daha sonra çağrının
ulaşacağı diğer kullanıcıya kiralık hatlar üzerinden ulaştırılmaktadır.
Dosyanın konusu olan "kiralık devreler"in mevzuat uyarınca
sağlanmasına ilişkin usul ve esaslara aşağıda yer verilmiştir.
Şebekeler Arası İrtibat ve İşbirliği Sözleşmesi'nin
3.1.1. maddesinde “Türk Telekom ücreti karşılığında, İşletmeciyi Türk
Telekom'un tesisleri yer ve diğer altyapı imkanlarından yararlandıracak
ve GSM santralleri, baz istasyonları, baz istasyonu kontrol istasyonları ve
İşletmeci Şebekesinin diğer bütün ekipmanları arasındaki bütün
bağlantılar ile İşletmeci Şebekesi ile Türk Telekom arasındaki
transmisyon ortamını sağlayacaktır” ifadesi yer almaktadır.
Yine Şebekeler Arası İrtibat ve İşbirliği Sözleşmesi'nin
3.1.4. maddesinde “Türk Telekom tarafından İşletmeciye kiralanan
7 REKABET KURUMU
devreler işbu sözleşmenin EK.D Çizelge 2'sine göre ücretlendirilecektir”
hükmü yer almakta ve aynı sözleşmenin ekinde yer alan "ücretler"
bölümünde ise “Türk Telekom tarife değişikliklerine gitmeden önce
İşletmecinin istişari görüşünü alacaktır. Yukarıda belirtilen bütün
ücretlerde Türk Telekom tarafından Yönetmelik uyarınca yapılacak
değişiklik veya yeni düzenlemeler, bu sözleşmenin eki olacak ve belirtilen
yeni ücretler geçerli olacaktır” denilmektedir.
Anılan Yönetmelik, Katma Değerli Telekomünikasyon Hizmetleri
Yönetmeliği adı altında 23.12.1995 tarihinde Resmi Gazete'de
yayımlanmıştır. Ancak bu Yönetmelik 4502 sayılı Kanun'un yürürlüğe
girmesini müteakip Ulaştırma Bakanlığı tarafından yayımlanan
Telekomünikasyon Hizmetleri Yönetmeliği ile yürürlükten kaldırılmış ve
4673 sayılı Kanun ile de telekomünikasyon alanında düzenleme yapma
görevlerinin tamamı, dolayısıyla Telekomünikasyon Hizmetleri
Yönetmeliği'nin yürütülmesi görev ve yetkisi Telekomünikasyon
Kurumu'na devredilmiştir.
I.2. İlgili Pazar
I.2.1. Ürün Pazarı: Şikayete konu ihlal iddiaları, TTAŞ’ın GSM altyapısı
sağlanması konusunda uygulamalarına ilişkindir. Dolayısıyla, ilgili ürün
pazarı TTAŞ’ın 2003 yılı sonuna kadar öncelikli tekel hakkını haiz olduğu
"GSM operatörlerine sunulan altyapı pazarı" olarak belirlenmiştir.
I.2.2. Coğrafi Pazar: Telekomünikasyon hizmeti sunan ve sunacak olan
işletmelere verilecek yetki belgelerinin veya yetki belgesi sahibi ile
yapılacak sözleşmelerin kapsamının tüm Türkiye sınırları olacağı
düşünüldüğünde, ilgili coğrafi pazar "Türkiye Cumhuriyeti sınırları" olarak
kabul edilmiştir.
I.3. Şikayet Konusu Olaylara İlişkin İnceleme ve Tespitler
I.3.1. 4054 Sayılı Kanun'un 4. Maddesine Aykırılık İddiaları
Turkcell’in şikayet dilekçesinde, TTAŞ ve AYCELL'in uyumlu
davranış ve anlaşmalar yoluyla sektörde oluşan serbest rekabeti haksız
surette ihlal ettiği, dolayısıyla 4054 sayılı Kanun'un 4. maddesinde
yasaklanan “Belirli bir mal veya hizmet piyasasında doğrudan veya
dolaylı olarak rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama amacını
taşıyan veya bu etkiyi doğuran yahut doğurabilecek nitelikte olan
teşebbüsler arası anlaşmalar, uyumlu eylemler ve teşebbüs birliklerinin
bu tür karar ve eylemleri” kapsamında “Rakip teşebbüslerin faaliyetlerinin
zorlaştırılması, kısıtlanması veya piyasada faaliyet gösteren
teşebbüslerin boykot ya da diğer davranışlarla piyasa dışına çıkartılması
yahut piyasaya yeni gireceklerin engellenmesi” amacını taşıdığı iddia
edilmektedir.
Bir anlaşma veya uyumlu eylemin 4054 sayılı Kanun kapsamında
değerlendirilebilmesi için en az iki tarafın bulunması ve bu tarafların
teşebbüs olması gerekmektedir. Teşebbüsün tanımı Kanun'un
3. maddesinde “Piyasada mal veya hizmet üreten, pazarlayan, satan
gerçek ve tüzel kişilerle, bağımsız karar verebilen ve ekonomik bakımdan
8 REKABET KURUMU
bir bütün teşkil eden birimler” şeklinde yapılmıştır. Şikayetçi tarafından
varlığı iddia edilen anlaşma veya uyumlu eylemin taraflarının TTAŞ ve
AYCELL olduğu belirtilmektedir. TTAŞ, hisselerinin tamamı Hazineye ait
özel hukuk hükümlerine tabi bir anonim şirket olup, 4054 sayılı Kanun
kapsamında bir teşebbüstür. AYCELL ise hisselerinin tamamı TTAŞ’a ait
bir bağlı ortaklıktır.
Bu anlamda TTAŞ ve AYCELL kontrolü aynı hissedarlara ait iki
şirkettir. Bu nedenle AYCELL, TTAŞ’tan ayrı bir tüzel kişiliğe sahip
olmasına rağmen, söz konusu iki şirket 4054 sayılı Kanun açısından tek
bir teşebbüs niteliğini haiz olduğundan, TTAŞ ile AYCELL arasında
herhangi bir anlaşma veya uyumlu eylemden bahsedilemeyecektir.
Sonuç olarak konuya ilişkin iddianın 4054 sayılı Kanun'un 4. maddesi
kapsamında incelenmesi mümkün değildir.
I.3.2. 4054 Sayılı Kanun'un 6. Maddesine Aykırılık İddiaları
I.3.2.1. Aşırı Fiyat İddiası
Dosya konusu iddiaların bir kısmı TTAŞ'ın kiralık devre fiyatlarının
artış oranı, zamanı ve bu fiyatların yüksek olması ile ilgilidir. Telsim'in
şikayetinde, Avrupa'da ve dünyada kiralık devrelerin fiyatları düşerken
TTAŞ tarafından kiralık devrelere ABD Doları bazında %100'ü geçen
oranlarda zam yapıldığı ve dünyada uygulanan indirim sistemleri
sonucunda oluşan fiyatlardan daha yüksek bir fiyata kiralık devrelerin
sağlandığı belirtilerek, bu fiyatlandırmanın bir an önce durdurulması ve
hizmetin etkin olarak sağlanması maliyetine dayandırılması gerektiği
ifade edilmiştir. Turkcell'in şikayet dilekçesinde de TTAŞ'ın kiralık devre
fiyatlarına dilediği zaman ve oranlarda zam yaptığı iddia edilmektedir.
Konuya ilişkin olarak TTAŞ yetkilileri, özel devre tarifesinde Ekim
1999 tarihinden sonra 18 ay herhangi bir artış yapılmadığını ifade
etmişlerdir.
Kiralık devre hizmetleri, telekomünikasyon hizmetlerinin
sağlanmasında gerekli bir altyapı hizmetidir. Kiralık devre fiyatları
devrelerin kapasite ve mesafelerine göre belirlenmektedir. Kiralık
devreler kapasitelerine göre 64 Kbps-155 Mbps; mesafelere göre ise
aynı santral, çok alanlı santral, il içi ve iller arası ya da 2, 50, ve 200 km
olmak üzere sınıflandırılmaktadır.
Telekomünikasyon Kurumu tarafından, 28.8.2001 tarihinde
yayımlanan Tarife Yönetmeliği uyarınca Tavan Fiyat Tebliği yayımlanana
kadar TTAŞ tarifelerinin onaylanmasında her hizmet ayrı bir sepet olarak
değerlendirilmiş ve TÜFE-X formülüyle tarife tavanları belirlenmiştir.
Buna göre; Ekim 1999 - Ekim 2001 döneminde TÜFE oranı toplam
%141 olarak gerçekleşmiş, verimlilik faktörü (9,6 puan) düşüldükten
sonra fiyatlar %131 oranında ve bazı kademelerde de bu oranın altında
gerçekleşmiştir.
Tavan Fiyat Tebliği 11.1.2002'de yayınlanmıştır. Bu Tebliğ'in
yayınlanmasıyla her hizmetin ayrı bir sepet olarak değerlendirilmesi ve
TÜFE-X formülüne göre artışların belirlenmesi uygulaması sona ermiştir.
Tebliğ'de hizmetler A ve B sepeti olmak üzere ikiye ayrılmakta ve kiralık
9 REKABET KURUMU
devreler B sepeti içerisinde yer almaktadır. Tebliğ'in 4. maddesinde
tavan fiyat uygulamasının B sepeti için 1.1.2002 tarihinden başlayıp
31.12.2002 tarihinde sona erecek şekilde bir yıllık dönemi kapsayacağı
ve bu hizmetin tarifelerinin 1.1.2003 tarihinden itibaren maliyet esasına
göre onaylanabileceği belirtilmektedir. Aynı maddede hizmetlerin
ücretlerinin "hizmetin etkin olarak sağlanması maliyeti yöntemi"ne göre
belirlenebilmesi için TTAŞ'ın gerekli hazırlıkları tamamlaması
öngörülmüştür. Telekomünikasyon Kurumu görüşünde mevcut durumda
sağlıklı maliyet hesaplarının bulunmaması nedeniyle bu yöntemin
uygulanamadığı ve maliyetlerin ayrıştırılıp hizmete ilişkin sağlıklı
maliyetlerin bulunması için TTAŞ'a tanınan bir yıllık sürenin makul
karşılanması gerektiği belirtilmektedir.
Telekomünikasyon Kurumu görüşünde, OECD ülkeleriyle TTAŞ
tarifeleri karşılaştırılmış, bununla ilgili bazı sonuçlara ulaşılmıştır.
TTAŞ'ın bu hizmetlerin Türkiye'deki tek sağlayıcısı olması nedeniyle,
aşırı fiyat iddialarının değerlendirilmesinde ele alınabilecek kriter diğer
ülkelerde bu hizmetlere ilişkin fiyat düzeyleri olmaktadır. Bu nedenle
Telekomünikasyon Kurumu tarafından yapılan karşılaştırmadan bazı
örneklerin incelenmesi TTAŞ'ın fiyat düzeyleri hakkında bilgi verecektir.
Öncelikle Telekomünikasyon Kurumu hesaplamalarına göre
TÜFE-X formülüne göre belirlenen tarifelerin Ekim 1999 fiyatlarıyla
karşılaştırıldığında nominal ABD Doları bazında %27-30 oranında bir
azalma olduğu anlaşılmaktadır.
Karşılaştırmalar en çok kullanılan ve en çok gelir elde edilen
64 Kbps ve 2 Mbps hızındaki devreler için yapılmıştır. 64 Kbps hızındaki
devrelerin toplam devreler içerisindeki payı %60,7 ve 2 Mbps hızındaki
devrelerin payı %24,1'dir.
Telekomünikasyon Kurumu görüşünde yer alan 64 Kbps ve
2 Mbps devreler için ülke karşılaştırmalarına göre, Türkiye'deki kiralık
devre fiyatlarının bu ülke ortalamalarının altında kaldığı görülmektedir.
Telekomünikasyon Kurumu satın alma gücü paritesine göre de bir
karşılaştırma yapmış ancak rekabetin gelişmişlik düzeyi ile fiyatların
ilişkili olduğu dolayısıyla Türkiye'nin Yunanistan, Portekiz, İtalya ve
İspanya gibi ülkelerle karşılaştırmanın daha uygun olduğundan bahisle
bu ülke fiyatlarıyla Türkiye fiyatlarını karşılaştırmış ve yine benzer
sonuçlara ulaşılmıştır.
OECD ülkelerinin 2002 yılına ait 2 Mbps hızlı kiralık devrelerin
ücretleri incelendiğinde ise, kiralık devrelerin Türkiye nominal fiyatlarının
OECD ortalamasının altında kaldığı görülmüştür. Satın alma gücü
paritesine göre yapılan hesaplamalarda bazı fiyatlar (özellikle uzun
mesafe devreler) ortalamanın üzerinde çıkmaktadır. Ancak özellikle kısa
mesafelerde fiyatlar ortalamanın altında kalmaktadır. Genel olarak
bakıldığında OECD ortalamalarına göre Türkiye'deki kiralık devre
fiyatlarının OECD ülkelerinden daha pahalı olmadığı aksine özellikle kısa
mesafelerde ortalamanın altında kaldığı görülmektedir.
10 REKABET KURUMU
Ayrıca TTAŞ'ın mesafelere göre yaptığı sınıflandırma ile
karşılaştırılan ülkelerin sınıflandırmaları farklılık arz etmektedir.
Mesafelere göre TTAŞ aynı santral, çok alanlı santral, il içi santral, iller
arası santral ayrımına gitmekte; diğer ülkelerde ise 2, 50 ve 200 km gibi
mesafeye dayalı sınıflandırma yapılmaktadır. Bu konuda raportörlerce,
OECD nezdinde çalışmalara katılan TÜBİTAK uzmanlarıyla yapılan
şifahi görüşmelerde, mesafelere göre yapılan sınıflandırma farklılığı
nedeniyle Türkiye'deki fiyatların olması gerekenden %30 oranında daha
fazla hesaplandığı da belirtilmiştir.
Bu noktada, uygulanan fiyatların aşırı olup olmadığının
belirlenmesi için yapılan ülkelerarası karşılaştırmadan Türkiye'de
uygulanan fiyatların uluslararası fiyat düzeyi ortalamasından yüksek
olmadığı görülmektedir. Kiralık devre fiyatlarının değerlendirilmesinde en
önemli nokta maliyetlerin belirlenebilmesidir. Ancak TTAŞ'ın maliyetlerini
ayrıştırması ve sadece kiralık devrelerin maliyetlerinin bulunması ise
mümkün görünmemektedir. Bu konuda 2003 yılı başında maliyet esasına
göre tarifelerin onaylanmaya başlanmasıyla daha sağlıklı bir
değerlendirme yapmak mümkün olabilecektir.
Kiralık devre fiyatları ile ilgili benzer sorunlar telekomünikasyon
piyasalarını liberalleştiren ülkelerde de yaşanmaktadır.
Telekomünikasyon Kurumu Belçika, İngiltere, Portekiz ve İspanya gibi
ülkelerden örnekler vererek bu ülkelerde tavan fiyat yönteminin
uygulandığını ve maliyet esasına dayalı fiyatlandırma için çalışmaların
sürdüğünü belirtmiştir.
I.3.2.2. İndirim Uygulamalarının Uzun Süreli Anlaşmalara
Bağlanması İddiası
Turkcell'in şikayet dilekçesinde, kiralık hat hizmetlerinde yasal
tekel hakkı nedeniyle hakim durumda olan TTAŞ’ın, tarifelerdeki indirim
uygulamasını belirli sayıda devrenin kiralanması ve 3, 5 ve 7 yıl süreli
sözleşmelerin imzalanması koşuluna bağladığı ve böylece hakim
durumunu kötüye kullandığı iddia edilmektedir.
Kurul'un 28.3.2001 tarih ve 01-13/123-M sayılı kararı ile TTAŞ
hakkında 4054 sayılı Kanun'un 40/1. maddesi uyarınca doğrudan
soruşturma açılmıştır. Soruşturma konularından birisi de “kiralık
devrelerde uygulanan indirim sisteminin 3-7 yıllık sözleşme yapılması
şartına bağlanması”dır. Dolayısıyla Turkcell'in varlığını iddia ettiği ihlal
halihazırda soruşturulduğundan söz konusu şikayetin yukarıda tarih ve
sayısı verilen soruşturma kapsamında değerlendirilmesinin (usul
ekonomisi açısından) uygun olacağı sonucuna ulaşılmıştır.
I.3.2.3. Çapraz Sübvansiyon ve Ayrımcılığa İlişkin İddialar
Turkcell'in şikayet dilekçesinde, GSM hizmetleri piyasasında
faaliyete başlayan AYCELL'in; kuruluş sermayesinin, lisans ücretinin,
personel ve faaliyete başlamak için gerekli her türlü altyapısının TTAŞ
tarafından sağlandığı ve TTAŞ ile AYCELL arasındaki bu organik ve
fonksiyonel birlikteliğin sürekli bir ilişki biçimini aldığı iddia edilmektedir.
Ayrıca, AYCELL'in yatırımlarını gerçekleştirmek için ihtiyaç duyduğu
11 REKABET KURUMU
parayı doğrudan ve nakit olarak TTAŞ’tan aldığı, TTAŞ’ın sunduğu
hizmetleri ya bedelsiz ya da oldukça düşük bir bedelle temin ettiği ve bu
yolla TTAŞ’ın AYCELL'i çapraz sübvanse ettiği belirtilmektedir. Bu
kapsamda, TTAŞ’ın AYCELL'e özel devre kiralama konusunda da
kolaylık sağladığı dilekçede ifade edilmektedir.
Bu kolaylıklardan kastedilenler ise, TTAŞ’ın, AYCELL'in bütün
özel devre taleplerini, hiçbir zorluk çıkarmadan, hiçbir şart ileri
sürmeden, anında ve bedelsiz karşılaması, AYCELL'in devrelerdeki
değişiklik taleplerinde zorluk çıkarılmaması, tahliyelerde Turkcell'e
uygulanan hiçbir yaptırımın AYCELL'e uygulanmaması, AYCELL ile
kiralık hat ilişkisini düzenleyen herhangi bir sözleşmenin bulunmaması
şeklinde sıralanmaktadır.
4054 sayılı Kanun'un 6. maddesi ikinci fıkrasının (b) bendinde
“eşit durumdaki alıcılara aynı ve eşit hak, yükümlülük ve edimler için farklı
şartlar ileri sürerek, doğrudan veya dolaylı ayrımcılık yapılması”, ve
(d) bendinde “Belirli bir piyasadaki hâkimiyetin yaratmış olduğu finansal,
teknolojik ve ticarî avantajlardan yararlanarak başka bir mal veya hizmet
piyasasındaki rekabet koşullarını bozmayı amaçlayan eylemler”
yasaklanmıştır. TTAŞ 406 sayılı Kanun gereğince kiralık devreler dahil
telekomünikasyon altyapı hizmetlerinde yasal tekele sahiptir. GSM
hizmetleri piyasasında TTAŞ’ın yasal tekeli kapsamındaki hizmetler girdi
olarak kullanılmaktadır. Bu girdilerin GSM operatörlerine sağlanmasında
TTAŞ’ın, alıcı konumundaki GSM operatörleri arasında AYCELL lehine
ayrımcılık yaptığı, TTAŞ’ın yasal tekelin geçerli olduğu piyasalarda elde
ettiği finansal, teknolojik ve ticari avantajları, rekabete açık GSM
hizmetleri piyasasında AYCELL'i desteklemek için kullanması ve bu
pazardaki rekabet koşullarını bozması yönündeki iddialar incelenmiş ve
konuya ilişkin tespitlere aşağıda yer verilmiştir.
AYCELL’in GSM hizmetleri sunmak için TTAŞ’tan almak zorunda
olduğu hizmetlerden olan kiralık hatların bedellerine yönelik olarak
yapılan incelemelerde, ödenen ücretlerin diğer GSM operatörlerinden
farklı olmadığı, hat talepleri ve karşılanması hususlarında da diğer
operatörlerle benzer koşullarla karşı karşıya olduğu tespit edilmiştir.
Raportörlerce AYCELL’de yapılan yerinde incelemede, TTAŞ’tan alınan
hizmetlere yönelik faturalar incelenmiş ve TTAŞ’ın bu hizmetlere yönelik
olarak resmi internet sitesinde de duyurduğu tarifelerden farklı
uygulamalara rastlanmamıştır. Ayrıca TTAŞ’ın İl Telekom Müdürlüklerine
hitaben yazmış olduğu yazılarda da taleplerin ücreti mukabili
karşılanacağı konusuna dikkat çekilmiştir.
GSM operatörlerinin TTAŞ santrallerinden aldıkları hizmetleriyle
ilgili olarak, kira bedeli ve kiralama koşullarına yönelik yapılan
incelemelerde de, AYCELL için talep edilen kira bedelinin Turkcell ve
Telsim için belirlenen kira bedeli baz alınarak tespit edildiği anlaşılmıştır.
Konuya ilişkin olarak TTAŞ tarafından çeşitli İl Müdürlüklerine gönderilen
yazılarda bulunan aşağıdaki ifadeler, TTAŞ tarafından AYCELL’e
bedelsiz yer tahsis edildiğine ilişkin iddialara açıklık getirmektedir:
12 REKABET KURUMU
“ TÜRK TELEKOMÜNİKASYON İSTANBUL YAKASI
İL MÜDÜRLÜĞÜ
ALIM-SATIM KOMİSYON BAŞKANLIĞI
KARAR
...
Anılan binamızda daha önce TURKCELL ve TELSİM firmalarına
GSM santral yeri tahsisleri yapılarak Emlak Bankasından alınan
ekspertiz raporuna istinaden kira ücreti belirlenmiş ve her yıl Bayındırlık
ve İskan Bakanlığınca belirlenen artış oranları da dikkate alınarak
2001 yılı için 1 m2' sinin kira bedeli ortalaması 2.202.500 TL. olarak
hesaplanmıştır
...
Buna göre 2001 yılı kira bedeli için 1 m2'si için aylık 2.202.500 TL.
olduğu ‘ilk kiralamadan itibaren her yıl kira bedeli üzerine, personel,
aydınlatma, su, altyapı vs. işletme giderleri için kira bedelinin %45’i ilave
edilecektir’ hükmü gereği 1 m2'si için aylık 2.202.500 TLx1,45= 3.193.625
TL. olarak hesaplanmıştır.”
Önaraştırma sırasında raportörlerce, yer kiralarına ilişkin fatura ve
mahsup fişleri incelenmiş ve herhangi bir bedelsiz yer tahsisi uygulaması
tespit edilememiştir. Buna ek olarak, AYCELL tarafından Genel Müdürlük
olarak kullandığı TTAŞ AR-GE Binasının tamamı için aylık kira bedelinin
yanı sıra AYCELL’in bu bina içinde kullandığı alanlar için de kira bedeli
belirlenerek bir kira sözleşmesi imzalanmıştır. Benzer şekilde,
AYCELL’in reklam broşürlerinin TTAŞ’ın telefon abonelerine
gönderilecek faturalarla dağıtılması işleminin de ücreti karşılığında
sağlanması Yönetim Kurulu tarafından karara bağlanmıştır.
Ayrıca TTAŞ tarafından AYCELL’e sağlanan her türlü
finansmanın, iki taraf arasında yapılan anlaşmalar ve benzeri
uygulamalar çerçevesinde AYCELL’e borç olarak kaydedildiği
görülmüştür.
Yukarıda yer verilen bilgi ve belgeler ışığında; TTAŞ ile AYCELL
arasındaki her türlü finansal ilişkinin yeterince şeffaf olduğu ve bedelsiz
herhangi bir hizmetin sağlanmadığı, dolayısıyla TTAŞ’ın AYCELL’e
sağladığı hizmetlerde 4054 sayılı Kanun hükümlerine aykırı olarak
nitelendirilebilecek ve GSM hizmetleri pazarındaki rekabet koşullarını
olumsuz etkileyecek şekilde diğer GSM operatörlerinin aleyhine söz
konusu iddialara ilişkin olarak herhangi bir uygulamasının bulunmadığı
kanaatine varılmıştır.
J- SONUÇ
Yukarıda verilen bilgiler, yapılan tespit ve değerlendirmeler
doğrultusunda,
1. Turkcell'in "TTAŞ’ın tarifelerdeki indirim uygulamasını belirli sayıda
devrenin kiralanması ve 3, 5 ve 7 yıl süreli sözleşmelerin imzalanması
koşuluna bağladığı ve böylece hakim durumunu kötüye kullandığı"
yönündeki iddialarının Kurul'un 28.3.2001 tarih ve 01-13/123-M sayılı
13 REKABET KURUMU
kararı ile TTAŞ hakkında 4054 sayılı Kanun'un 40/1. maddesi uyarınca
açtığı soruşturma kapsamında değerlendirilmiş olması nedeniyle,
Turkcell'in de bu soruşturmanın prosedürüne dahil edilmesi gerektiğine,
2. Turkcell'in "TTAŞ ve AYCELL'in uyumlu davranış ve anlaşmalar
yoluyla sektörde oluşan serbest rekabeti haksız surette ihlal ettiği"
yönündeki iddialarının AYCELL'in, TTAŞ'den bağımsız bir teşebbüs
olarak nitelendirilememesi nedeniyle 4054 sayılı Kanun'un 4. maddesi
kapsamında değerlendirilemeyeceğine,
3. Telsim'in "TTAŞ’ın kiralık devrelere uyguladığı fiyatın fahiş olduğu"
yönündeki iddiaları ile Turkcell'in 4054 sayılı Kanun'un 6. maddesi
uyarınca "TTAŞ’ın, alıcı konumundaki GSM operatörleri arasında
AYCELL lehine ayrımcılık yaptığı, TTAŞ’ın yasal tekelin geçerli olduğu
piyasalarda elde ettiği finansal, teknolojik ve ticari avantajları, rekabete
açık GSM hizmetleri piyasasında AYCELL'i desteklemek için kullandığı
ve bu pazardaki rekabet koşullarını bozduğu" yönündeki iddialarının
yerinde olmadığına,
dolayısıyla, 4054 Kanun'un 4. ve 6. maddelerinin ihlal edildiğine yönelik
olarak Türk Telekomünikasyon A.Ş. ve AYCELL Haberleşme ve
Pazarlama A.Ş. hakkında soruşturma açılmasına gerek olmadığına OY
BİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy