Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2002-2-52
Karar Sayısı : 03-28/349-149
Karar Tarihi : 1.5.2003
A- TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Mustafa PARLAK (Başkan Y.)
Üyeler : A. Ersan GÖKMEN, R. Müfit SONBAY,
Murat GENCER, Rıfkı ÜNAL,
Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI, Tuncay SONGÖR,
Kublay ATASAYAR, M. Sıraç ASLAN
B- RAPORTÖRLER: Hakan BİLİR, A.Ogün SARI, Ekrem KALKAN,
Adnan AKGÜN
C- ŞİKAYET EDEN : - Türk Telekomünikasyon A.Ş.
Turgut Özal Bulvarı 06103 Aydınlıkevler/Ankara
D- HAKKINDA İNCELEME YAPILANLAR:
- Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.
Meşrutiyet Cad. No:153 Beyoğlu/İstanbul
- Telsim Mobil Telekomünikasyon Hizmetleri A.Ş.
Mehmet Akif Mah. Star Sok. No:2 İkitelli/İstanbul
E- DOSYA KONUSU: Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş. (Turkcell) ve Telsim
Mobil Telekomünikasyon Hizmetleri A.Ş. (Telsim)’nin fiyat tarifelerine
ilişkin uygulamalarıyla 4054 sayılı Rekebetin Korunması Hakkında
Kanun’u ihlal ettikleri iddiası.
F- İDDİALARIN ÖZETİ: Türk Telekomünikasyon A.Ş. (Türk Telekom)
tarafından yapılan başvuruda; Türk Telekom’un Turkcell ve Telsim ile
imzaladığı "Şebekeler Arası İrtibat ve İşbirliği Sözleşmeleri" gereğince GSM-
PSTN aramaları için GSM operatörleri tarafından Türk Telekom’a alan içi 1.4
cent/dk, alan dışı 2.5 cent/dk ödendiğini, Turkcell ve Telsim GSM
operatörlerinin kendi aralarındaki aramaları için çağrı sonlama ücreti olarak 20
cent/dk ödedikleri; GSM-PSTN çağrı sonlama ücretlerinin GSM-GSM çağrı
sonlama ücretlerinden 18.6-17.5 cent/dk daha ucuz olmasına rağmen Turkcell
ve Telsim’in fiyat tarifelerine bu fiyat farkını yansıtmadıkları, GSM-GSM
tarifelerinin, GSM-PSTN tarifelerine eşit ya da GSM-PSTN tarifelerinden daha
düşük olduğu, ayrıca GSM-GSM arama fiyatlarının PSTN’e uygulanan yüksek
fiyatlardan elde edilen gelirlerle sübvanse edildiği, bunun sonucu olarak da
Türk Telekom aleyhine bir yapılanmanın önü açılarak, 4054 sayılı Kanun’un
ihlal edildiği iddia edilmektedir.
03-28/349-149
2
G- DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 8.7.2002 tarih ve 3003 sayı ile
giren başvuru üzerine hazırlanan 6.9.2002 tarih ve 2002-2-52/BN-02-EK ile
7.10. 2002 tarih ve 2002-2-52/BN-02-EK bilgi notları Rekabet Kurulu’nun
18.10.2002 tarih ve 02-63/791-M sayılı toplantısında görüşülmüş ve
soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının belirlenmesi amacıyla 4054
sayılı Kanun’un 40/1. maddesi uyarınca önaraştırma yapılmasına karar
verilmiştir.
6.11.2002 tarihi itibarıyla hakkında önaraştırma açılan konularda; 12.1.2003
tarihi itibarıyla ise düzenlenen 9.12.2002 tarih ve 2002-2-52/ÖA-02-HB sayılı
önaraştırma raporu hakkında Telekomünikasyon Kurulu’nun görüşü talep
edilmiştir.
Telekomünikasyon Kurulu, Rekabet Kurumu kayıtlarına 26.12.2002 tarih,
9815 sayı ve 25.3.2003 tarih ve 2397 sayı ile intikal eden yazılarıyla konuya
ilişkin görüşünü göndermiştir.
20.3.2003 tarih ve 03-18/212-M sayılı Kurul toplantısında ise 4054 sayılı
Kanun'da öngörülen karar yeter sayısının bulunmaması nedeniyle konu
hakkında bir işlem yapılamayacağına ve konunun gerekli nisap oluşuncaya
kadar Kurul gündeminde tutulmasına karar verilmiştir.
9.12.2002 tarih ve 2002-2-52/ÖA-02-HB sayılı önaraştırma raporu ile
Telekomünikasyon Kurulu’nun görüşleri Kurul’un 10.4.2003 tarih ve 03-
23/283-M sayılı toplantısında ele alınarak; gündemde yer alan ve ortak
noktaları bulunması sebebiyle birlikte görüşülmeye açılmış olan tüm konulara
ilişkin her bir şikayet ile ilgili inceleme ve araştırma sonuçları tasnif edilerek,
rekabet ihlali olduğu yönünde tespit ve değerlendirme bulunmadığından
şikayetin reddini gerektiren ve ayrıca soruşturma açılması yönünde ciddi ve
yeterli bulgunun mevcut olduğu sonuçların, somut isnatlar belirtilerek ayrı ayrı
ve alınacak kararlara esas teşkil etmek üzere her şikayet konusuna göre tefrik
edilmiş metinler halinde, hukuki dayanak ve gerekçeleri de belirtilerek Kurul
gündemine ayrı önergeler ile getirilmesine karar verilmiştir.
Bu karar üzerine hazırlanan 22.4.2003 tarih ve 2002-2-52/B.N.-03-H.B. sayılı
bilgi notu, 28.4.2003 tarih ve REK.0.06.00.00/41 sayılı Başkanlık önergesi ile
Kurul’un 03-28 sayılı toplantısında görüşülerek karar verilmiştir.
H- RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: Başvuru konusu ile ilgili olarak; Ulaştırma
Bakanlığı ve işletmeciler arasında imzalanan ve daha sonra
Telekomünikasyon Kurumu’na devredilen imtiyaz sözleşmelerinde yer alan
"Birim Temel Ücret" uygulaması ve Telekomünikasyon Kurumu tarafından
yapılan fiyat düzenlemeleri ve özellikle çağrı sonlandırma yönünden GSM-
PSTN ve GSM-GSM trafiklerinin birbirlerinin rakibi olmadıkları gözönüne
alındığında, iddiaların doğruluğunun tespit edilemediği ve konu hakkında
soruşturma açılmasına gerek bulunmadığı ifade edilmiştir.
03-28/349-149
3
İ- İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
Türk Telekom tarafından yapılan başvuruda özetle, maliyet farklarına rağmen
GSM-PSTN aramalarının GSM-GSM aramalarından daha yüksek veya eşit
olduğu ve bu durumun Türk Telekom aleyhine sonuçlar doğurduğu
belirtilmektedir. Söz konusu başvurudan anlaşıldığı üzere, Türk Telekom,
GSM-PSTN aramalarının daha düşük veya GSM-GSM aramalarının daha
yüksek olması gerektiğini, bu anlamda halihazırdaki mevcut uygulamaların
rekabet ihlali olduğunu iddia etmektedir.
Söz konusu şikayetin değerlendirilmesinde temel olarak;
- GSM-PSTN ve GSM-GSM trafiklerin birbirlerinin rakibi olup olmadığı ve
söz konusu trafiklere ait fiyatlandırmalar ile rekabetin ne derecede
etkilendiği,
- GSM-PSTN ve GSM-GSM tarifelerinin belirlenmesinde düzenlemelerin
rolü
şeklindeki iki nokta gözönüne alınmıştır.
Birim Temel Ücret (BTÜ) kavramına ilişkin olarak, Ulaştırma Bakanlığı ile
Telsim ve Turkcell arasında imzalanan ve daha sonra Telekomünikasyon
Kurumu'na devredilen imtiyaz sözleşmelerinin 13. maddesinde “Kurum, Türk
Telekom’un şebekelerinden işletmecinin şebekesine doğru yapılacak
aramalarda uygulanacak ücretlerin, işletmecinin uyguladığı Birim Temel
Ücret’in altında olmamasını sağlayacaktır. Birim Temel Ücret, İşletmecinin
Türk Telekom’a bildirdiği ve Türk Telekom çıkışlı trafiğe uygulanacak asgari
ücrettir.” ifadeleri yer almaktadır.
İşletmeciler arasında BTÜ’nün nasıl tespit edileceği ve uygulanacağı tartışma
konusu olmuş ve işletmeciler birçok defa Ulaştırma Bakanlığı ve
Telekomünikasyon Kurumu’na başvurmuşlardır. Telekomünikasyon Kurumu
tarafından işletmecilere gönderilen BTÜ yorumu, azami tarifeleri gösteren
tablolar ve ilgili düzenlemeler aşağıdaki gibidir:
1- GSM işletmecileri, her bir kalemi "Azami Standart Tarife" (B sütunu)
ücretlerinin altında veya eşit olan en az bir "Genel Standart Tarife
Paketi" yayınlayacaklardır.
2- Genel Standart Paketinde yer alan konuşma ücreti, Türk Telekom'a
BTÜ olarak bildirilecek rakamdır. Birden fazla standart tarife paketi
yayımladığı takdirde tesis ücretine bakılmaksızın en düşük konuşma
ücreti Türk Telekom'a bildirilecek BTÜ olacaktır
3- Her bir genel paket için,
"(aylık sabit ücret/60)+Konuşma Ücreti ≥ BTÜ" olacaktır.
4- GSM işletmecileri abonelerine B sütununda verilen azami standart
tarifenin dışında değişik tarifeler uygulayabilirler.
Tablo 1. 17.9.2002 itibarıyla KDV Dahil Azami Ücret Tarifesi
Hizmetin Türü A-Abone Hizmetleri ile
İlgili Azami Fiyatlar
B-Abone Hizmetleri ile İlgili
Azami Standart Tarife
1-Aylık Sabit Ücret Α11 A12
2-PSTN-GSM - A22
3-GSM-PSTN A31 (946.811 TL) A32 (560.073 TL)
4-GSM-GSM A41 (946.811 TL) A42 (560.073 TL)
03-28/349-149
4
Tablo 2:GSM İşletmecilerinin Örnek Tarife Paketleri
Tarife Paketleri Standart Tarife x1 Tarife x2 Tarife x3 Tarife
1-Aylık Sabit Ücret B11 B12 B13 B14
2-PSTN-GSM - - - -
3-GSM-PSTN B31 B32 B33 B34
4-GSM-GSM B41 B42 B43 B44
Aynı yazı içerisinde BTÜ’nün değeri ve sağlaması gereken koşullar şu şekilde
belirtilmiştir:
1- BTÜ’nün sağlaması gereken koşul, "B31 ≤ A32"
2- GSM tarifeleri içinde "Standart Tarife"de yer alan tarifelere göre
BTÜ’nün değeri, "BTÜ=B31" (Birden fazla standart tarife paketi
yayınlanması halinde, en düşük konuşma ücreti BTÜ olacaktır.)
3- GSM diğer tüm tarife paketleri için,
Aylık Sabit Ücret/60+Konuşma Ücreti ≥ BTÜ eşitsizliğini sağlayacaktır.
(örnek: B12/60+B32 ≥ BTÜ)
Yukarıda yer verilen bilgilerden; Türk Telekom’un kendi abonelerine
uygulayacağı GSM tarifesindeki bir dakikalık konuşma ücretinin BTÜ’nün
altında olamayacağı, BTÜ'nün, GSM firmaları tarafından Türk Telekom’a
bildirileceği, Telekomünikasyon Kurumu’nca belirlenen tavan fiyat listesine
göre standart tarifelerdeki GSM-PSTN konuşma ücretinin aynı zamanda
BTÜ’ye eşit olduğu, BTÜ’nün üst sınırı ve Türk Telekom ile GSM
işletmecilerinin abonelerine uygulayacağı tarifelerin üst sınırının,
Telekomünikasyon Kurumu’nca belirlenecek tavan fiyatları geçemeyeceği
anlaşılmaktadır.
Yukarıda da değinildiği üzere Türk Telekom’un şikayet dilekçesinde, daha
düşük maliyetli olmasına rağmen GSM-PSTN aramalarının GSM-GSM
aramalarından daha yüksek veya tarifelerin eşit olduğu ve bu durumun Türk
Telekom aleyhine sonuçlar doğurduğu ifade edilmektedir. Bir başka deyişle
başvurda, GSM operatörlerinin fiyatlandırma yaparken maliyetleri gözönüne
almaları ve bu anlamda ya GSM-PSTN aramalarının daha düşük ya da GSM-
GSM aramalarının daha yüksek fiyattan olması gerektiği belirtilmektedir.
Konu hakkındaki değerlendirme, öncelikle hangi trafiklerin birbirinin rakibi
olduğu ve BTÜ’nün tarifelerin belirlenmesine etkisinin ne olduğu tespit edilerek
yapılmıştır. İncelemenin temel noktasını, şikayetin bazı trafiklerin diğer
trafiklerden elde edilen gelirlerle sübvanse edildiği olması karşısında, şikayet
konusu trafiklerdeki fiyatlama politikalarının hangi trafikleri etkileyebileceği ve
bunun rekabet açısından muhtemel sonuçlarının ne olabileceği
oluşturmaktadır. Aşağıdaki tabloda hangi trafiklerin birbirinin rakibi olduğu ve
ödeme tutarları gösterilmiştir.
Tablo 3: Rakip Trafik Tablosu
Trafik Aramayı Başlatana
Kalan Tutar
Aramanın Sonladığı
Tarafa Ödenen Tutar
Rakip Trafikler
1 PSTN-GSMx 6 cent BTÜ - 6 cent Diğer GSM-GSMx
GSMx Şebeke İçi
2 GSMx-PSTN Tarife- 1.4(2.5) cent 1.4 (2.5) cent PSTN-PSTN
Diğer GSM-PSTN
3 GSMy-GSMx Tarife- 20 cent 20 cent Diğer GSM- GSMx
GSMx Şebeke İçi
PSTN-GSMx
03-28/349-149
5
Öncelikle Türk Telekom’un GSM-PSTN tarifesinin yüksek olduğu
varsayımından yola çıkarak, söz konusu trafiğin fiyatının düşmesi halinde ne
olabileceğine bakılabilir. Eğer söz konusu trafiğin fiyatı düşürülürse bu
durumdan GSM-GSM trafiği değil, PSTN-PSTN trafiği ve diğer GSM-PSTN
trafiği olumsuz olarak etkilenecektir. Bir başka deyişle, fiyatların düşmesi
halinde trafik buraya kayacaktır. Trafiğin buraya kayması halinde, PSTN
olarak Türk Telekom daha fazla arabağlantı ücreti kazanabilecek olsa bile
özellikle PSTN-PSTN ve diğer GSM-PSTN trafiklerinde de bir gelir kaybı
olacaktır. Bu durumda Türk Telekom’un toplamda kazancının veya kaybının
hesaplanması oldukça zordur.
İkinci olarak, Türk Telekom’un şikayetine konu olan GSM-GSM aramalarının
düşük olabileceği varsayımından yola çıkarak, söz konusu trafiğin fiyatının
artması halinde ne olabileceğine bakılabilir. Söz konusu trafiğin fiyatı
arttırılırsa bu durumdan GSM-PSTN trafiği değil PSTN-GSM, diğer GSM-GSM
ve GSM şebeke içi trafikleri olumlu olarak etkilenecektir. Bir başka deyişle,
fiyatların yükselmesi halinde trafik buraya kayacaktır. Trafiğin buraya kayması
halinde PSTN olarak Türk Telekom ancak PSTN-GSM aramalarından kazanç
sağlayacak olsa bile, BTÜ uygulaması nedeniyle fiyatların diğer operatörlerce
belirlenmekte olması yine GSM operatörleri lehine bir durum yaratacaktır.
Görüldüğü üzere GSM-PSTN trafiği genel anlamda GSM-GSM trafiğinin rakibi
değildir. Bu anlamda söz konusu trafiklerin fiyatının başka rakip trafikler ve
kriterler gözönüne alınarak belirlendiğinden bahsetmek mümkündür.
Dolayısıyla GSM-GSM trafiğinin fiyatı başka koşullar altında oluşmaktadır ve
bu anlamda, GSM-GSM trafiğinin GSM-PSTN trafiğinden elde edilen karlar ile
sübvanse edilmediği söylenebilir.
Ayrıca daha önce de bahsedildiği üzere, GSM-GSM veya GSM-PSTN
aramalarındaki fiyat değişmelerinin, Türk Telekom’un iddia ettiğinin aksine
başka sonuçları (başka trafiklere etkisi) olacaktır. Bu anlamda GSM-PSTN ve
GSM-GSM aramalarındaki arabağlantı maliyetlerinin farklılıklarına rağmen,
trafikler arasında direkt bir ilişki tespit edilemediğinden, söz konusu
trafiklerden kaynaklanan gelirler ile diğer bir trafiğin sübvanse edildiğine
yönelik iddialar ispat edilememiştir.
Yukarıda yer verilen genel değerlendirme Telekomünikasyon Kurumu’nun
düzenlemeleri içerisinde bulunan standart tarife ve diğer tüm tarifeler
açısından da geçerlilik arz etmektedir. Bunun yanı sıra söz konusu
tarifelerdeki düzenlemelerin bir gereği olarak bazı trafiklerin fiyatlamaları da
belirlenmektedir. Örneğin standart tarifede BTÜ’ye eşit olan PSTN-GSM trafiği
ve GSM-PSTN trafiklerinin eşitlenmesi sonucu GSM-PSTN trafiğinin fiyatıda
BTÜ’ye eşitlenmiştir. Bu durumda ancak GSM-GSM aramalarının
yükseltilmesi gerekir ki, burada da tarifeler tavan fiyat uygulaması nedeniyle
belirli bir seviyenin üzerine çıkamamakta ve standart tarifedeki fiyatlamalarda
GSM-GSM aramaları GSM-PSTN’ne ya eşit ya da daha düşük olmaktadır.
Diğer tarife paketlerinde ise,"Aylık Sabit Ücret/60+Konuşma Ücreti ≥ BTÜ"
formülü GSM şirketlerine sabit ücret ile oynayarak konuşma ücretini aşağıya
doğru çekme fırsatı tanımaktadır. Bu durum yine çok konuşma yapılan
şebekeler lehine bir gelişmeyi gündeme getirmektedir. Ancak yukarıda
03-28/349-149
6
açıklandığı üzere, GSM-GSM aramalarının başka kriterler ışığında belirlenen
GSM-PSTN aramaları ile sübvanse edildiği yönündeki iddiaların geçerlliği
halihazırdaki veriler çerçevesinde tespit edilememiştir.
J- SONUÇ
Yukarıda yer verilen tespitler ve yapılan değerlendirmeler doğrultusunda;
9.12.2002 tarih ve 2002-2-52/ÖA-02-H.B. sayılı önaraştırma raporunda yer
alan Türk Telekomünikasyon A.Ş.‘nin GSM-PSTN çağrı sonlama ücretlerinin
GSM-GSM çağrı sonlama ücretlerinden 18.6-17.5 cent/dk daha ucuz
olmasına rağmen Turkcell ve Telsim’in fiyat tarifelerine bu fiyat farkını
yansıtmadıkları ve GSM-GSM trafiğinin GSM-PSTN trafiğinden elde edilen
gelir ile sübvanse edildiği ve bu durumun Türk Telekom aleyhine bir
yapılanma yaratarak 4054 sayılı Kanun’un ihlal edildiği iddialarının; Ulaştırma
Bakanlığı ve İşletmeciler arasında imzalanan ve daha sonra
Telekomünikasyon Kurumu’na devredilen imtiyaz sözleşmelerinde yer alan
Birim Temel Ücret uygulaması ve Telekomünikasyon Kurumu tarafından
yapılan fiyat düzenlemeleri ve özellikle çağrı sonlandırma yönünden GSM-
PSTN ve GSM-GSM trafiklerinin birbirlerinin rakibi olmadıkları gözönüne
alındığında, doğruluğunun tespit edilemediğine ve dolayısıyla dosya konusu
iddialara ilişkin olarak bir soruşturma açılmasına gerek bulunmadığına OY
ÇOKLUĞU ile karar verilmiştir.
03-28/349-149
2
(Rekabet Kurulu’nun 01.05.2003 tarih ve 03-28/349-149 sayılı Kararı)
KARŞI OY GEREKÇESİ
GSM operatörleri Türkcell İletişim Hizmetleri A.Ş. ve Telsim Mobil
Telekominikasyon Hizmetleri A.Ş.'nin aralarında imzaladıkları "Şebekeler
Arası İrtibat ve İşbirliği Sözleşmeleri" ile GSM-PSTN çağrı sonlandırma
ücretleri ile GSM-GSM çağrı sonlandırma ücretleri arasındaki farkı fiyat
tarifelerine yansıtmayarak GSM-GSM trafiğinin GSM-PSTN trafiğinden
sübvanse edilerek Türk Telekomünikasyon A.Ş. aleyhine zarara yol açarak,
4054 sayılı Rekabetinin Korunması Hakkında Kanun'un ihlal edilmesi
konusunda alınan Kurul Kararı'na; şikayet konularının esas itibariyle, yasası
ile Telekomünikasyon Kurumu'na görev olarak verilmiş fiyat regülasyonu ve
teknik düzenlemeler olması sebebiyle Kurul'umuzca karar oluşturulmasına
gerek olmadığı kanaatiyle karşıyım.
Rıfkı ÜNAL
Kurul Üyesi
Full & Egal Universal Law Academy