Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2003-2-84
Karar Sayısı : 04-09/82-22
Karar Tarihi : 29.1.2004
Dosya Konusu : ADSL teknolojisini kullanmak suretiyle internet hizmeti sunmak
isteyen internet servis sağlayıcıların, kendileri bu hizmeti sunamazken Türk
Telekomünikasyon A.Ş.’nin 60.000 port ile bu hizmeti sunmaya başlayarak pazarı diğer
ISS’lere kapatacağı iddiası.
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Mustafa PARLAK
Üyeler : Tuncay SONGÖR, R. Müfit SONBAY, Prof. Dr. Zühtü AYTAÇ,
Rıfkı ÜNAL, Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI, M.Sıraç ASLAN,
Süreyya ÇAKIN
B. RAPORTÖRLER: Özge İÇÖZ, Ferhat TOPKAYA, A. Ogün SARI
C. ŞİKAYET
EDENLER : - Tüm İnternet Derneği
Dikilitaş, Eren Sok. No:6/5 Beşiktaş/İstanbul
- NetOne Bilgi ve İletişim Hizmetleri A.Ş.
Büyükdere Cad. No:121 Ercan Han Kat:4
Gayrettepe/İstanbul
D. HAKKINDA
İNCELEME
YAPILAN : Türk Telekomünikasyon A.Ş.
Turgut Özal Bulvarı, Aydınlıkevler/Ankara
E. İDDİALARIN ÖZETİ:
Kurum kayıtlarına 7.10.2003 tarih ve 4878 sayı ile intikal eden, Tüm İnternet
Derneği (TİD)'nin şikayet dilekçesinde özetle; Türk Telekomünikasyon A.Ş.
(Türk Telekom) hakkında yürütülen soruşturma sonucu alınan ve gerekçesi
henüz yayımlanmayan 2.10.2002 tarih ve 02-60/755-305 sayılı kararda, DSL
ve kablo sistemi üzerinden internet erişiminin Internet Servis Sağlayıcıları
(ISS)’na açılmamasının rekabet ihlali olarak değerlendirilmediğini öğrendikleri,
Telekomünikasyon Kurumunun bu pazarla ilgili düzenlemeyi yapmamış olduğu
gerekçesiyle Rekabet Kurumunun rekabete açık olan, DSL teknolojisi
kullanılarak internet erişimi sunulması pazarındaki ihlali görmezden gelmesinin
kabul edilemeyeceği, bu konulara ilişkin açıklamaların Dernek tarafından Türk
Telekom hakkında yürütülen soruşturma sırasında Kurumumuza iletildiği (örn.
26.1.2001 tarihli geçici tedbir konulu dilekçe) gerek bu açıklamaların, gerekse
nihai kararla ortadan kaldırılmamış olması nedeniyle Rekabet Kurulunun
04-09/82-22
2
21.6.2001 tarihinde almış olduğu geçici tedbir kararının halen geçerli olduğu,
verilen kararın "Sonuç" bölümündeki 3. maddede DSL ve kablo TV
şebekesinin ISS’lere açılmasının Türk Telekomdan talep edildiği, bu talebin
karşılanmamasının ancak teknik imkanların elvermemesi ile açıklanabileceği,
böyle bir durumda bir başka deyişle, Türk Telekomun elindeki 60.000 ADSL
portunun birden çok ISS’e hizmet vermesinin teknik olarak imkansızlığı iddia
edildiğinde, Derneğin bunun aksini ispat etmeye hazır olduğu ifade edilmiştir.
Daha sonra, aynı konuya ilişkin olarak Kurum kayıtlarına 27.10.2003 tarih ve
5216 sayı ile intikal eden NetOne Bilgi ve İletişim Hizmetleri A.Ş.'nin
dilekçesinde, yukarıda yer verilen Türk Telekom’a ait 60.000 ADSL portunun
ISS’lerin erişimine açılmasına ilişkin olarak uygulanması uygun ve kolay bir
fiyat modeline ilişkin bilgi verilerek, modelin temel mantığının, ISS’lerin portları
Türk Telekomdan alış fiyatlarının Türk Telekomun son kullanıcı fiyatından
ISS’lerin almadıkları servis maliyetlerinin düşülmesi olduğu, bu çerçevede Türk
Telekomun son kullanıcı fiyatından internet erişimi, teknik destek, faturalama,
pazarlama ve satış, kurulum maliyetleri kalemlerinin düşülmesi gerektiği ifade
edilmiştir.
Son olarak, 3.11.2003 tarih ve 5390 sayı ile Kurum kayıtlarına intikal eden
NetOne Bilgi ve İletişim Hizmetleri A.Ş.'nin diğer dilekçesinde, ISS’lerin Türk
Telekomun sahip olduğu ADSL ve kablo TV şebekesi üzerinden genişbant
internet erişim hizmeti ile rekabet edebilmelerini sağlayan bir modelin
oluşturulmasına kadar, Türk Telekomun ADSL hizmetini pazara sunmasının
engellenmesi amacıyla 4054 sayılı Kanun'un 9. maddesi çerçevesinde geçici
tedbir alınması talep edilerek, genişbant internet erişim pazarında Türk
Telekom dışındaki ISS’lerin genişbant internet erişim müşteri sayısının on binin
altında olduğunun tahmin edildiği, bu durumda Türk Telekomun sahip olduğu
ve pazara sunmaya hazırlandığı 60.000 ADSL portunun diğer ISS’lerin rekabet
edemeyecekleri fiyatlardan pazara sunulmasının sektörde telafi olunamayacak
zararlara yol açacağı, Türk Telekomun ADSL teknolojisi kullanan internet
erişimi hizmetleri için herhangi bir tekelinin bulunmadığı, ayrıca lisans sahibi
ISS’lerin ADSL teknolojisi kullanan internet erişimi satabilmeleri için de aynı
şekilde herhangi bir yasal engelin bulunmadığı, ancak Türk Telekomun sahip
olduğu altyapı tekelini kullanarak ADSL internet erişimi için kullandığı bakır
kablo altyapısını rakiplerine açmadığı ifade edilerek, dilekçenin ekinde Fransa
Rekabet Konseyi'nin 1999 yılında benzeri bir durum ile ilgili olarak, France
Telecom’un ADSL hizmet satışını durdurmasına ve ancak “yeniden satış”
(resale) şartlarını rakiplerine bildirdikten sonra tekrar satışa sunmasına izin
verdiğine ilişkin karara yer verilmiştir.
F. DOSYA EVRELERİ
Yukarıda yer verilen başvurular üzerine, Raportörler tarafından 10.11.2003
tarih ve 2003-2-84/BN-03-Öİ sayılı Bilgi Notu düzenlenmiş, aynı zamanda
Telekomünikasyon Kurumundan da konuya ilişkin görüş talep edilmiştir.
Kurum kayıtlarına 16.12.2003 tarih ve 6164 sayı ile intikal eden,
Telekomünikasyon Kurumunun görüş yazısında; 11.11.2003 tarih ve 3085
04-09/82-22
3
sayılı Kurumumuz yazısı ile Türk Telekom tarafından yeni hizmete sunulacak
ADSL portlarının ISS’lere açılması hususuna ilişkin şikayetlere yer verilerek
konuya ilişkin olarak Telekomünikasyon Kurumunun görüşünün istendiği,
3.12.2003 tarih ve 23181-9964 sayılı yazıları ile 19.11.2003 tarih ve 203/507
sayılı Telekomünikasyon Kurulu Kararı gereğince bu konudaki çalışmalarının
devam ettiğini ve tamamlanmasını müteakip bilgi verileceğini bildirdikleri,
4.12.2003 tarih ve 2003/529 sayılı Telekomünikasyon Kurulunun Kararı ile
internet hizmetinin sürdürülebilir rekabet ortamında devamını teminen internet
abonelerinin coğrafi dağılımı ve internet pazarı göz önüne alınarak teknik
açıdan imkan dahilinde, Türk Telekom tarafından ADSL portlarının dağıtımının
birinci fazı olan 60.000 port içerisinden ISS’lere makul sayıda pay verilmesi ve
ISS’lere bu portların açılma tarifeleri hakkında Türk Telekomdan ivedilikle teklif
alınması sonucuna ulaşıldığı ifade edilmiştir.
Konuya ilişkin olarak Telekomünikasyon Kurumundan gelen görüş üzerine,
Raportörlerce hazırlanan 17.12.2003 tarih ve 2003-2-84/BN-03-Öİ sayılı Bilgi
Notu 25.12.2003 tarih, 03-83 sayılı Kurul toplantısında ele alınarak, 03-
83/1000-M sayı ile; Türk Telekomun ADSL teknolojisi sunmak suretiyle
kullanıcılara genişbant internet erişim hizmeti sunmak üzere ilk aşamada
60.000 ADSL portunu pazarlamaya başladığı takdirde, bu pazarın önünde
ciddi bir giriş engeli oluşturacağı ve pazarda ciddi ve telafi olunamayacak
zararların ortaya çıkabileceği dikkate alınarak, ihlalden önceki durumu
koruyucu nitelikte, ilgili pazarda Telekomünikasyon Kurulunca yapılacak gerekli
düzenlemeler yürürlüğe girinceye kadar, Türk Telekomun, bu kararın tebliği
tarihinden itibaren, ADSL teknolojisi kullanarak internet erişimi sunma
hizmetine yeni abone kaydını durdurması yönünde 4054 sayılı Kanun’un 9.
maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca görüş bildirilmesine; aksi takdirde 4054
sayılı Kanun çerçevesinde haklarında soruşturma açılacağının adı geçen
teşebbüse hatırlatılmasına karar verilmiştir.
Rekabet Kurulu kararı 26.12.2003 tarihinde Türk Telekoma tebliğ edilmiş ve
Türk Telekom, bu karar kapsamında bir süreliğine ADSL satışlarını
durdurmuştur. Daha sonra 16.1.2004 tarihinde Rekabet Kurumunda yapılan
toplantıda, TİD Yönetim Kurulu Başkanı tarafından, Türk Telekom ile TİD
arasındaki görüşmelere ilişkin aşağıdaki bilgiler verilmiştir:
- Türk Telekom ve ISS’ler arasında şikayet konusu ADSL hatlarının
paylaşımı ve fiyatlandırılması konusunda, 15.12.2003 tarihinden itibaren
devam eden görüşmeler kapsamında ilk toplantıda yürütülecek çalışmaya
dair esaslar ve aksiyon planı belirlenmiştir. 22.12.2003 tarihli ikinci
toplantıda, TİD Heyeti tarafından son kullanıcıdan internet çıkışına kadar
olan ADSL hizmeti maliyet hesapları sunulmuştur. Ancak Türk Telekom
temsilcileri bu hesaplara, port maliyetlerinin gerçek durumu yansıtmadığı
gerekçesiyle karşı çıkarak, maliyet bazlı bir fiyat ayarlaması yerine toptan
fiyatın "perakende eksi %5" olarak hesaplandığı modeli önermişlerdir.
Ancak bu öneri, ISS’lerin Türk Telekomun ADSL ve Kablo TV şebekesi
üzerinden geniş bant internet erişimi hizmeti ile rekabet edebilmelerini
04-09/82-22
4
sağlamak yönünde hiç bir iyileşme getirmediği gerekçesiyle TİD heyeti
tarafından makul bulunmamıştır.
- Aynı toplantıda Türk Telekom tarafından 5.000 ila 10.000 portun ISS’lere
tahsil edilebileceği, ancak ISS’lerin sadece istedikleri bölgelerden port
almasının mümkün olmadığı ve bu portların Türk Telekom tarafından
belirlenecek paketler halinde dağıtılacağı ifade edilmiştir. 30.12.2003 tarihli
üçüncü toplantıda TİD Heyeti tarafından, ADSL hizmetlerinin Türk
Telekomdan alımına dair teknik modelin önceki toplantıdaki itirazlar göz
önünde bulundurularak revize edilmiş hali sunulmuştur.
- Türk Telekom temsilcileri bazı rakamların kendi hesapları ile uyuşmadığını,
ancak bu bilgilerin ticari sır niteliği taşıması nedeniyle TİD ile
paylaşılamayacağı ifade etmişlerdir. Yine de modelin ana hatları ile uygun
olduğu ve sunulan çerçevede bir anlaşmaya varılabileceğine inanıldığı, bu
çerçevede konuya ilişkin cevaplarının bir sonraki toplantıda verileceği de
belirtilmiştir. Ayrıca, Türk Telekom yetkilileri ellerinde bulunan 5.000 portun
ISS’lere rezerve edildiğini, dolayısıyla Rekabet Kurulu kararına uyulduğunu
da belirtmişlerdir. Bu toplantıda TİD heyeti tarafından yapılan sunum aynı
gün Telekomünikasyon Kurumunda tekrar edilmiştir.
- 5.1.2004 tarihinde teknik içerikli olan son toplantıda, ADSL portlarının
teknik olarak ISS’lere nasıl açılacağı tartışılmış, ayrıca ISS’lere tahsil
edilecek olan 5.000 portun yurt çapında dağılımı konusunda Türk Telekom
tarafından henüz bölge birimlerinden kalan portların dağılımına ilişkin
bilginin tam olarak ulaşmaması nedeniyle bu bilginin verilemeyeceği, ancak
en kısa sürede bu bilginin temin edilmesine çalışılacağı belirtilmiş, son
olarak maliyet bazlı fiyatlandırmadan ziyade "perakende eksi" yönteminde
ısrarcı oldukları beyan edilmiştir.
Daha sonra, Kurum kayıtlarına 16.1.2004 tarih ve 244 sayı ile intikal eden
NetOne Bilgi ve İletişim Hizmetleri A.Ş.'nin dilekçesinde, Rekabet Kurulunun
25.12.2003 tarih ve 03-83-1000-M sayılı kararı öngörülenin aksine
Telekomünikasyon Kurumunun konuyla ilgili düzenlemeleri yürürlüğe girmemiş
olmasına rağmen Türk Telekomun ADSL internet erişim hizmetine yeni abone
kaydına devam ettiği ifade edilmiş ve 15.1.2004 tarihinde ADSL aboneliği için
başvuran Satko Telekomünikasyon Sistemleri A.Ş.'nin abonelik sözleşmesi
ekte gönderilerek, 4054 sayılı Kanun uyarınca Türk Telekom hakkında
soruşturma açılması talep edilmiştir.
20.1.2004 tarihinde Raportörlerce Türk Telekom Pazarlama Daire Başkanı ile
Rekabet Kurumunda görüşülerek, Türk Telekomun konuya yaklaşımı hakkında
bilgi alınmıştır. Söz konusu toplantının ardından Kurum kayıtlarına 20.1.2004
tarih ve 299 sayı ile giren Türk Telekom'un yazısında da, yukarıda özetlenen
görüşmelere değinilerek, 31.12.2003 tarihli yazı ile Superonline firmasının port
tahsisi yapılabilmesi için sözleşme görüşmelerine davet edildiği, ancak bu
firmadan herhangi bir cevap alınamadığı belirtilmiştir. Aynı yazıda, 5.000
portun ISS’lere rezerve edildiği, bu portların ISS’lere nasıl dağıtılacağına ilişkin
temel yaklaşımın hem Rekabet Kurumuna hem de Telekomünikasyon
04-09/82-22
5
Kurumuna iletildiğine değinilmiştir. Bu çerçevede, söz konusu 5.000 portun
dağılımında kullanılmak üzere şirketin web sayfasında 8.1.2004 tarihinden
itibaren tüm ISS’lerden ve ayrıca TİD’den port talepleri istendiği, yoğun talebin
varlığı ve diğer ISS’lere de verilmesi konusunda bahsedilen çalışmaların
yapıldığı dikkate alındığında, servise verilmeye hazır ve tarifesi onaylanmış bir
yatırımın kullanıcıların hizmetine verilmesinin kamu menfaatine olduğu ifade
edilmiştir.
Türk Telekomun, Rekabet Kurulunun kararına rağmen ADSL portlarınının
satışına devam ettiği iddialarına ilişkin Kuruma intikal eden dilekçeler hakkında
hazırlanan 26.1.2004 tarih ve 2003-2-84/BN-03-Öİ sayılı Bilgi Notu, 26.1.2004
tarih, REK.0.06.00.00/8 sayılı Başkanlık önergesi ile 04-09 sayılı Kurul
gündemine alınarak karara bağlanmıştır.
G. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ
Raportörler tarafından hazırlanan 10.11.2003 tarih ve 2003-2-84/BN-03-Öİ
sayılı Bilgi Notu'nda;
1. Türk Telekomun, ADSL teknolojisi kullanmak suretiyle internet hizmeti
sunulması ve kurumsal kullanıcılara genişbant internet erişim hizmetinin
sunulması için gereken altyapıları içeren pazarlarda hakim durumda olduğu,
2. temel telekomünikasyon hizmetlerindeki hakim durumunu kötüye kullandığı
ve bu şekilde 4054 sayılı Kanun'un 6. maddesini ihlal ettiği iddialarının ciddiyeti
dikkate alınarak Türk Telekom hakkında aynı Kanun'un 40/1. maddesi
uyarınca doğrudan soruşturma açılması gerektiği,
3. Türk Telekomun;
- DSL teknolojisi kullanmak suretiyle internet hizmeti sunulması
pazarında ve kurumsal kullanıcılara genişbant internet erişim hizmetinin
sunulması için gereken altyapıları içeren pazarlarda hakim durumda olduğu,
- kendi kontrolü altındaki yerel telefon şebekesi üzerinden ADSL
teknolojisi kullanarak yerel kullanıcılara sunulan genişbant internet hizmetleri
piyasasında faaliyet yürütmek durumunda olan internet servis sağlayıcıların,
bu şebekeyi birbirini tamamlayıcı nitelikte yeniden satış ve/veya yerel
şebekeye erişim yöntemleri ile kullanmalarını engellediği,
- genişbant internet hizmeti sunmak üzere, yıl sonuna kadar 200.000
adet daha almayı planladığı, 60.000 ADSL portunu pazarlamaya başladığı
takdirde, pazarın önünde ciddi bir giriş engeli oluşturarak pazarda ciddi ve
telafi olunamayacak zararların ortaya çıkacağı
dikkate alınarak, ihlalden önceki durumu koruyucu nitelikte, ilgili pazarda
gerekli düzenlemeler yapıldığı ve rekabet ortamının tesis edildiği Rekabet
Kurulunca tespit edilerek ilgili teşebbüslere aksi bildirilinceye kadar, Türk
Telekomun, bu kararın tebliği tarihinden itibaren, ADSL teknolojisi kullanarak
internet erişimi sunma hizmetine yeni abone kaydını durdurmasına yönelik
geçici tedbir kararının alınması gerektiği,
04-09/82-22
6
4. Türk Telekomun kendi kontrolü altındaki yerel telefon şebekesi üzerinden
ADSL teknolojisi kullanarak yerel kullanıcılara sunulan genişbant internet
hizmetleri piyasasında faaliyet yürütmek durumunda olan internet servis
sağlayıcılarına, elinde bulunan 60.000 ve bu karar tarihinden sonra alacağı
portların yeniden satış yöntemi ile satışına olanak sağlayacak düzenlemeleri
en geç bir ay içerisinde tamamlayarak ilgili teşebbüslere ve Kurumumuza
bildirmesi gerektiği ifade edilmiştir.
17.12.2003 tarih ve 2003-2-84/BN-03-Öİ sayılı Bilgi Notu'nda da 3. sayılı
bölümde yer verilen görüşler tekrar edilmiştir.
Daha sonra 26.1.2004 tarih ve 2003-2-84/BN-03-Öİ sayılı Bilgi Notu’nda ise
Raportörler tarafından; Rekabet Kurulunun Kararı sonrası satışlarını bir
süreliğine durduran Türk Telekomun, ISS’ler ve Telekomünikasyon Kurumu ile
yapılan görüşmeler sonrası, şikayet konusu 60.000 ADSL portunun dağıtımı
konusunda çerçevenin belirlenmesi sonucunda, Telekomünikasyon
Kurumunun ilgili düzenlemesi tamamlanmadan ve yürürlüğe girmeden
satışlarına tekrar başladığı, halen ADSL satışlarının devam ettiğinin görüldüğü,
ancak;
- mevcut durumda Türk Telekom tarafından satışı yapılan portların yaklaşık
%90’ının bireysel internet kullanıcılarının taleplerini karşılamaya yönelik olarak
128 ila 256 Kbit’lik hızlardan satıldığı, özellikle DSL teknolojisi ile kurumsal
kullanıcılara noktadan noktaya internet erişimi sunulması için alınan ve 6.000
SDSL (Symmetric Digital Subscriber Line -Simetrik Sayısal Abone Hattı-)
portunun satışına başlanmadığı, dolayısıyla ISS’ler için hayati önemi haiz
kurumsal kullanıcılara internet erişimi sunulması pazarında ciddi ve telafisi
olunmayacak bir zararın henüz oluşmadığı,
- Rekabet Kurulunun kararı sonrası satılan portların, bireysel kullanıcılara
internet erişimi sunulması hizmetini içeren pazarlarda rekabetin ciddi anlamda
bozulmasına neden olacak sayıda ve nitelikte olmadığı,
- Türk Telekom tarafından, diğer ISS’lerin erişimine açılmadan satılmaya
başlanılan 60.000 ADSL portunun dağıtımında karşı karşıya kalınan dengesiz
dağılımın, bundan sonra alımı ve pazarlanması planlanan 200.000 DSL portu
ve sonradan alınan portların dağıtımında dikkate alınarak düzeltilmesinin
mümkün olduğu,
- Telekomünikasyon Kurumu tarafından yapılması planlanan düzenleme
kapsamında ISS’lere dağıtılması düşünülen 5.000 ADSL portunun, Türk
Telekom tarafından ISS’ler için rezerve edildiği
dikkate alındığında, Telekomünikasyon Kurumu tarafından ilgili pazarda
düzenlemeler yapıldığı ve etkin olarak uygulandığı sürece pazarın önünde
ciddi bir giriş engelinin kalmayacağının düşünüldüğü belirtilmiştir.
Yukarıda yer verilen açıklamalar ve değerlendirmeler doğrultusunda
Raportörler tarafından;
1. bu aşamada, Türk Telekom hakkında, temel telekomünikasyon
hizmetlerindeki hakim durumunu kötüye kullandığı ve bu şekilde 4054 sayılı
04-09/82-22
7
Kanun’un 6. maddesini ihlal ettiği iddiaları çerçevesinde soruşturma açılmasına
gerek olmadığı,
2. ileride vuku bulabilecek ve Rekabet Kurulunun müdahalesini gerektirecek
benzer durumların önüne geçmek amacıyla, Türk Telekom tarafından bundan
sonraki aşamalarda alınacak DSL portlarına yönelik olarak Rekabet Kurumu
görüşünün oluşturularak Telekomünikasyon Kurumuna gönderilmesinin
yerinde olacağı,
3. ancak, ilk aşamada dağıtılan 60.000 portun ardından ikinci aşamada
dağıtılması planlanan 200.000 DSL portu ve sonrasına ilişkin olarak,
- Telekomünikasyon Kurumu tarafından bu portlara ilişkin yeni bir düzenleme
yapılmadan ya da ISS’lerle herhangi bir mutabakata varılmadan, Türk Telekom
tarafından DSL teknolojisi kullanılarak internet erişimi hizmetine pazarda
rekabeti bozacak şekilde yeni abone kaydetmemesi gerektiği,
- Yukarıda ifade edilen koşullar yerine gelmeden, Türk Telekomun ikinci
aşamada dağıtılması planlanan 200.000 DSL portu ve sonrası dönemde abone
kaydına devam etmesinin halihazırdaki dengesiz DSL dağılımının daha da
artması sonucunu doğurabileceği,
- Bu nedenle pazarda ciddi ve telafi olunamayacak zararlarının ortaya
çıkabileceği,
- Ayrıca 60.000 ADSL portunun satışına ilişkin olarak Türk Telekomun Rekabet
Kurulu kararı ile uyarıldığı ve bu uyarıya rağmen satışa devam ettiği
dikkate alınarak Türk Telekom hakkında 4054 Kanun çerçevesinde doğrudan
soruşturma açılmasının gerekeceği ifade edilmiştir.
H. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
H.1. Genişbant Internet Erişimi - ADSL
Bant genişliği terimi, telekomünikasyon sisteminin fiziksel özelliğiyle ilgili
olarak, bilginin transfer hızını göstermek üzere kullanılmaktadır. Bant
genişliğinin artması hattın hızının arttığını, birim zamanda daha fazla verinin
taşınabileceğini göstermektedir. Bu sebeple düşük hızlardaki erişim
hizmetlerine darbant erişim hizmetleri, yüksek hızlardakine ise genişbant
erişim hizmetleri adı verilmiştir.
Dar ve genişbant erişim hizmetlerine olan talep, bu erişim olanaklarıyla
taşınacak içeriğin niteliğine (hacmine) göre değişmektedir. Darbant hizmetlerde
iki abone arasında sadece iletişim sağlanması söz konusu olduğundan ilave
katma değer yaratılması kısıtlı olup, rekabet fiyata ve şebekenin iyi
planlamasında yoğunlaşmaktadır. Halbuki genişbant hizmette sunulabilecek
içeriğin boyutunun büyümesiyle birlikte hizmet çeşitliliği ve içeriğe dayalı katma
değer yaratılması söz konusudur. “İsteğe bağlı video” (video on-demand) gibi
yeni uygulamalar birim zamanda çok büyük boyutta verinin iletilmesini
gerektirdiğinden genişbandın kullanılması gerekmektedir.
04-09/82-22
8
Yerel telefon şebekesi, yaygınlığı ile yerel kullanıcıya telekomünikasyon
hizmetlerinin ulaştırılmasında en önemli aracı oluşturmaktadır. Son yıllara
kadar bu şebekeyi oluşturan bakır çift kabloların sadece ses iletişimi gibi
darbant hizmetlerde kullanılabileceği kabul edilmekteydi. Ancak günümüzde
teknoloji, darbant erişimde kullanılan bakır kablolar üzerinden genişbant
hizmetlerin verilmesini de olanaklı kılmıştır. Telefonların bağlı bulunduğu bakır
kabloların her iki ucuna özel cihazlar takılarak genişbant hizmetlerin
sağlanması mümkün olabilmektedir.
Bakır kablo üzerinden sıfır ile birkaç milyon Hertz aralığında frekans taşımak
mümkündür. İnsan sesi 0-3400 Hertz frekans aralığında taşınabildiğinden,
telefon hizmetinde bakır kablonun düşük frekans alanı kullanılmakta, ancak
bakır kablonun sesin taşındığı bu frekans alanı dışında büyük kısmı (%98) atıl
kalmaktadır. Frekans arttıkça taşınabilir mesaj boyutu arttığından, yüksek
frekans alanları olan ve kullanılmayan bu frekanslar üzerinden genişbant
erişim hizmetleri sunulması gelişen teknoloji ile birlikte artık mümkün
olmaktadır.
Söz konusu bu olanaktan yararlanmak üzere DSL adı verilen ve bakır
kablonun düşük frekans alanından ses gibi darbant hizmetler sunulurken, aynı
anda yüksek frekans alanından genişbant hizmetlerin sunulmasına yönelik bir
teknoloji olan “Digital Subscriber Line (DSL)” (Sayısal Abone Hattı)
geliştirilmiştir.
Dosya konusunu yerel telefon şebekesini oluşturan bakır kablolar üzerinden
internet erişimi verilmesinde kullanılan teknolojilerinden olan ADSL teknolojisi
oluşturmaktadır.
DSL olarak adlandırılan bu teknoloji sayesinde kullanıcının bilgisayarına
takılan bir DSL modemi ile internete sürekli bağlı kalınırken (always on), aynı
anda DSL modemin bağlı olduğu bakır kablo üzerinden telefon görüşmeleri
yapılabilmektedir. DSL hizmetinin sunulması teorik olarak yerel santralden
bakır çift kablonun ulaştığı her yer için mümkündür.
H.1.1. İlgili Ürün Pazarı
Şikayetin konusunu; Türk Telekom’un halihazırda kullanıcılara sağlamakta
olduğu ADSL internet erişimi hizmetini diğer ISS’lerin kullanımına açmamak
suretiyle alt yapı pazarında sahip olduğu hakim durumunu kötüye kullandığı
iddiaları oluşturmaktadır.
Yukarıda yer verilen bilgiler ışığında pazar yapısı incelendiğinde, bakır kablolar
üzerinden sunulan ADSL teknolojisinin kullanılabilirliği, yaygınlığı ve kapasitesi
göz önünde bulundurularak ikame bir teknolojinin bulunmadığı, genişbant
internet hizmeti için kullanılan kablo TV teknolojisinin de ADSL’ye ikame
olabilecek yaygınlığa sahip olmadığı dikkate alındığında ilgili ürün pazarının
“ADSL teknolojisi ile sunulan internet erişimi pazarı” olarak belirlenmiştir.
ADSL ( Asimetrik Sayısal Abone Hattı ) Asymmetric Digital Subscriber Line sözcüklerinin baş
harflerinden oluşan ADSL, mevcut telefonlar için kullanılan bakır teller üzerinden yüksek hızlı veri,
ses ve görüntü iletişimini aynı anda sağlayabilen bir modem teknolojisidir.
04-09/82-22
9
H.1.2. İlgili Coğrafi Pazar
ADSL teknolojisi ile sunulan internet erişimi hizmetinin tüm Türkiye genelinde
verilebildiği dikkate alınarak ilgili coğrafi pazar “Türkiye Cumhuriyeti Sınırları”
olarak kabul edilmiştir.
H.2. Türkiye’deki ADSL Pazarına İlişkin Değerlendirme
Son yıllarda, yerel şebeke üzerinden sunulan telekomünikasyon hizmetleri
pazarlarında rekabetin yerel şebekenin paylaşıma açılması ile sağlanabileceği
ortaya çıkmış ve birçok ülke yerel operatörlerine bu yönde yükümlülükler
getirmiştir.
Yerel şebekenin paylaşıma açılmasında ise, yerel şebekeye tam erişim (full-
unbundling) modeli, gerek rekabet üzerindeki olumlu etkileri gerekse kalite
farklılaştırmasına olanak tanımasıyla öne çıkmaktadır.
Ancak yerel şebekenin tam olarak erişime açılabilmesi için öncelikle
Telekomünikasyon Kurumu tarafından bazı ikincil düzenlemelerin yapılması ve
Türk Telekomun sahip olduğu altyapının hangi koşullar altında ve hangi
maliyet yöntemine göre erişime açılacağının düzenlenmesi gerekmektedir.
Telekomünikasyon Kurumu “Yerel Ağa Paylaştırılmış Erişime İlişkin Usul ve
Esaslar Hakkında Tebliğ Taslağı” hazırlamış ve söz konusu Taslağı
kamuoyunun görüşlerine açmıştır. Ancak bu Tebliğin hangi tarihte yürürlüğe
gireceği konusunda kesin bir bilgi vermek mümkün görünmemektedir. Ayrıca,
yerel şebekeye diğer operatörlerin erişiminin sağlanabilmesi için bu Tebliğin
yanı sıra Türk Telekomun santrallerine ortak yerleşim ve tesis paylaşımı
kurallarına ilişkin ayrı bir düzenleme daha yapılması gerekmektedir. Bu konuya
ilişkin olarak yine Telekomünikasyon Kurumu tarafından hazırlanarak kamuoyu
görüşüne sunulan “Ortak Yerleşim ve Tesis Paylaşımı Usul ve Esaslarına
İlişkin Taslak Tebliğ” hakkında Rekabet Kurumu görüşü 13.8.2003 tarihinde
Telekomünikasyon Kurumuna iletilmiş, ancak söz konusu Tebliğ henüz Resmi
Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmemiştir.
Tam erişimin sağlanabilmesi için, düzenleyici kurumun yanı sıra ana
operatörün de yapması gereken birtakım hazırlıklar bulunmaktadır. Bu
doğrultuda, Türk Telekomun erişim modelleri arasında ücretlendirme,
maliyetlerin belirlenmesi ve fiyatların buna dayalı oluşturulması, yetersiz ve atıl
santral kapasitelerinin belirlenmesi, yeni operatörler için uygun fiziksel
koşulların hazırlanması gibi gerçekleştirmesi gereken bazı ön çalışmalar
bulunmaktadır. Ancak bu çalışmaların henüz düzenleyici kurum tarafından
zorunlu tutulmamış olması, tutulmuş olsa dahi çalışmanın getireceği iş
yükünün oldukça fazla olacağı dikkate alındığında, bu modelin Türkiye’de kısa
sürede hayata geçirilmesi zor görünmektedir.
Bu nedenle, alternatif erişim olanakları içinde her ne kadar en az tercih edileni
olsa da aşağıda yer verilen açıklamalar çerçevesinde, "veri akışına erişim (Bit-
stream Access) yönteminin", başlangıçta operasyonel ve finansal olarak Türk
Telekom tarafından daha kolay uygulanacağı tahmin edilmekte, firmaların en
azından eşit şartlarla pazara girebilmeleri ve sektörde etkin rekabet
04-09/82-22
10
koşullarının oluşumu için bu model kısa vadede etkin tek çözüm olarak
görünmektedir.
Esasen veri akışına erişim yöntemi mevcut erişim modelleri içinde genel olarak
tam serbestleşmeye ve tam erişime geçiş aşamalarında tercih edilen bir
yöntem olarak karşımıza çıkmaktadır. Ancak bu modelde tüm operatörler
mevcut tek altyapı üzerinden hizmet sunduğundan, genişbant erişiminin
kitlelere ulaşması ve yeni operatörlerin rekabetçi ve bağımsız bir altyapıya
sahip olmaları mümkün olamamaktadır ve bu durum son kullanıcılar nezdinde
hizmet ve kalite farklılaştırması yoluyla bir rekabet ortamının oluşumunu
engellemektedir.
Veri akışına erişim modeli, erişime açma modelleri arasında teknik yatırımı en
az, uygulaması da en kolay modellerden biridir. Bu yöntemde yerleşik operatör
kurmuş olduğu altyapı yatırımını talep eden operatörlere kiralayarak onların da
bu hizmeti sunmasına olanak verir. Diğer modellerin aksine, bu yöntemde
operatörlere sunulacak erişim fiyatının belirlenmesinde "perakende eksi (Retail
Minus) yönteminin" kolaylıkla kullanılabilmesi de uygulamayı kolaylaştıran bir
diğer etmendir.
Perakende eksi yöntemi, son kullanıcı fiyatından Türk Telekomun erişimi
başkalarının sunması nedeniyle katlanmak zorunda kalmayacağı maliyetlerin
(faturalama, teknik destek, pazarlama vb.) çıkarılması ve ortaya çıkan bedelin
yeni teşebbüslere erişim maliyeti olarak sunulmasına dayanan yöntemdir.
ADSL erişimi hizmeti sunmak isteyen teşebbüsler, maliyetleri Türk Telekomun
eksiltilmiş olan maliyetlerinin altında olduğu takdirde pazara girebileceklerdir.
Bu yolla bir anlamda sadece etkin çalışabilen teşebbüslerin pazara girmesi
mümkün olacağından, en azından pazarın bir kısmında etkinlik
sağlanabilecektir.
Perakende eksi yönteminin bir diğer avantajı da Türk Telekomun gelirlerini
muhafaza edebilmesine olanak sağlamasıdır. Pazarda yer alacak diğer
oyuncuların Türk Telekoma erişim bedeli olarak ödeyecekleri fiyat ise Türk
Telekomun son kullanıcı fiyatları baz alınarak belirlenecektir. İlk aşamada, Türk
Telekom tarafından son kullanıcıya sunulan fiyatlardan, hizmeti son kullanıcıya
götüren işletmeciye ait olması nedeniyle Türk Telekomun katlanmak zorunda
kalmayacağı maliyetler belirlenerek çıkarılacaktır.
Yönteme getirilen en büyük eleştiri ise, maliyetlerle herhangi bir bağlantısının
bulunmamasıdır. Yöntem, maliyeti belirlemek yerine pazarda oluşmuş ve
yüksek kar marjlarını içermesi muhtemel son kullanıcı fiyatlarından yola
çıkarak bir erişim fiyatı oluşturmaktadır. Tekelci kar marjlarının düşmesine ya
da fiyat ve maliyet arasındaki farkın azalmasına ise herhangi bir katkıda
bulunmamaktadır. Bu nedenle yöntem, maliyet tabanlı fiyatlandırmaya
geçilinceye kadar oluşacak ara dönem için tercih edilmeli, yerel şebekenin
erişime açılarak maliyet tabanlı fiyata geçildiğinde ise bu yöntemden
vazgeçilmelidir.
H.3. İhlal İddilarına İlişkin Değerlendirme
04-09/82-22
11
Kablo TV şebekesinin yaygın olduğu ülkelerde genişbant internet erişiminde
DSL teknolojisine en yakın ikame kablo TV şebekesidir. Ancak Türkiye’de
kablo TV şebekesinin penetrasyonunun düşüklüğü ve kapsanılan alanın yerel
telefon şebekesine kıyasla çok küçük olması, ayrıca bu şebekenin de ISS’lerin
erişimine açık olmaması nedeniyle, genişbant internet erişimi piyasasında
rekabetin sağlanması açısından kablo TV şebekesini bu aşamada ikame
olarak kabul etmek mümkün görünmemektedir. Buna karşılık, yerel telefon
şebekesi Türkiye çapında oldukça geniş bir kapsama alanına ulaşmıştır. Bu
nedenle, genişbant internet erişimi sunmak isteyen bir ISS’in kısa vadede yerel
telefon şebekesinden yararlanmak dışında herhangi bir alternatifi
bulunmamaktadır.
Türk Telekom ise ne yeniden satış, ne de yerel şebekeye erişim olanağını
ISS’lere sağlayarak, yerel kullanıcıya sunulan genişbant internet erişim
hizmetleri pazarında rekabetin oluşmasını engellemektedir. Türk Telekomun
elindeki kısıtlı sayıdaki ADSL portunu sadece TTNet kullanmakta, bu olanağı
diğer ISS’lere sunmamaktadır. Ayrıca, Türk Telekomun Haziran ayında yaptığı
ihale sonucunda aldığı 60.000 ADSL portunu yakın bir zamanda TTNet adı
altında son kullanıcılara sunacak olması ve pazarın büyük bir kısmını,
rakiplerinin faaliyete başlamamış olması sonucunda ele geçirebileceği dikkate
alındığında, en azından yerel ağın paylaşıma tam olarak açılmasına kadar
geçecek sürede perakende eksi yöntemi ile belirlenecek olan tarifeler
çerçevesinde yeniden satış yönteminin uygulanmasının en uygun çözüm
olacağı kanaatine varılmıştır.
Türk Telekom tarafından bugüne kadar 10.000 kadar ADSL portu hizmete
sunulmuştur. Çok kısa bir zaman dilimi içerisinde de önce 60.000, daha sonra
200.000 adet DSL portunun satışa sunulacağı bilinmektedir. Ayrıca Türk
Telekom, aşağıdaki tabloda da görüleceği üzere 60.000 port için 1.12.2003
tarihinden geçerli olmak üzere bir kampanya çerçevesinde fiyatlarını çeşitli
hızlar için farklı oranlarda indirmiştir.
Pazarda hizmete sunulmuş olan ADSL portlarının son kullanıcı tarifeleri ve
ISS’ler için noktadan noktaya ADSL tarifeleri incelendiğinde, bu yöntemin
kullanılmasının gerekliliği daha iyi anlaşılacaktır.
Tablo 1: TTNet ADSL Son Kullanıcı Tarifesi-Eski Dönem-Yeni Dönem-Promosyon
Tarife
Dönemi
Ücretler
(MilyonTL)
128/32 256/64 512/
128
1024/
256
2048/
512
Bağlantı 17 17 17 17 17 1 Aralık
Öncesi
Aylık 49 170 520 1398 2369
Bağlantı 60 87 141 249 465 1 Aralık
Sonrası
Aylık 60 87 141 249 465
Bağlantı 49 69 109 249 465 Promosyon
11 Aralık
Aylık 49 69 109 249 465
04-09/82-22
12
Tablo 2: ISS’ler İçin Noktadan Noktaya ADSL Tarifesi
Hızı (Kbps) Bağlantı Ücreti (TL) Aylık Ücret (TL)
64/16 17.000.000 136.000.000
128/32 17.000.000 218.000.000
256/64 64.000.000 348.000.000
512/128 180.000.000 552.000.000
1024/256 455.000.000 880.000.000
2048/512 835.000.000 1.397.000.000
Tabloda yer alan rakamlar karşılaştırıldığında, TTNet son kullanıcı fiyatları ile
her ne kadar bir iş modeli olarak sunulmasa da, ISS’lerin son kullanıcıya aynı
hızlarda internet hizmeti verebilmesi için tek seçenek olan “noktadan noktaya
ADSL tarifeleri” arasındaki farkın oldukça büyük olduğu görülmektedir. Örneğin
son kullanıcıya TTNet tarafından sunulan minimum hız olan 128/32 Kbps
bağlantının fiyatı 49.000.000 TL iken, ISS’lerin aynı hız için ödemesi gereken
bedel 218.000.000TL olarak ortaya çıkmaktadır.
Türkiye’de ADSL hizmet bedelleri bu kapsamda incelendiğinde, tek başına
erişim maliyetinin perakende fiyatından belirgin biçimde yüksek olduğu,
yukarıda yer alan tarifelere ilişkin tablolardan da açıkça anlaşılmaktadır. Bu
kapsamda ADSL erişim hizmetlerinde bu fiyat politikasının devam etmesinin
pazara yeni firmaların girişini özendirmeyeceği ve yakın gelecekte, hizmetin
yaygınlaştığı durumda ADSL internet erişim hizmetleri pazarında Türk Telekom
dışında başka bir teşebbüsün kalmayacağı açıktır.
I. GEREKÇE VE HUKUKİ DAYANAK
Türkiye’de de geniş bant internet erişimine olan talebin büyüklüğü ve Türk
Telekomun sahip olduğu aboneye erişim ve fiyat avantajları dikkate
alındığında, söz konusu 60.000 portun ISS’lerin erişimine açılmadan, sadece
Türk Telekom tarafından son kullanıcıya sunulmasının ilgili pazarda rekabeti
ortadan kaldıracağı ve altyapıyı elinde bulunduran Türk Telekomun, rakiplerin
faaliyetlerini imkansız hale getirecek fiyatlarla hizmet sunması sonucunda
altpazar olan genişbant internet hizmeti pazarında da tek satıcı haline geleceği
açıktır.
Ayrıca bu gelişmeler sonucunda pazarda ciddi ve telafi olunamayacak zararlar
ortaya çıkabilecektir. Bu çerçevede, 03-81/1000-M sayı ile ADSL
uygulamalarının 4054 sayılı Kanun'a aykırılık teşkil edip etmediği
değerlendirmesinin yapılabilmesi amacıyla Türk Telekom hakkında soruşturma
açılabileciği sonucuna ulaşılmış; ancak açılması olası bir soruşturma sonunda
alınacak kararın etkileri, usul ekonomisi, ihlal teşkil edebilecek eylemlere
derhal son verilmesi halinde elde edilecek faydalar dikkate alınarak Türk
Telekoma 4054 sayılı Kanun'un 9. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca bahsi
geçen uygulamalara son verilmesi yönünde yazılı görüş gönderilmesine karar
verilmiş ve 26.12.2003 tarih, 3463 sayılı yazı ile Türk Telekomun,
04-09/82-22
13
Telekomünikasyon Kurumu tarafından yapılacak düzenlemeler yürürlüğe
girinceye kadar, ADSL teknolojisi kullanarak internet erişimi sunma hizmetine
yeni abone kaydını durdurması gerektiği bildirilmiştir.
Türk Telekom, bu karar kapsamında bir süreliğine ADSL satışlarını
durdurmuştur. Bunu müteakiben Türk Telekomun bir süre sonra ADSL
portlarının satılmasına ilişkin olarak yeni başvuruları kabul ettiğine ilişkin
şikayetlerde bulunulmuş, yapılan bu şikayetler ve konuyla ilgili elde edilen
belgeler Kurulca değerlendirilmiştir.
Yapılan değerlendirme sonrasında, Rekabet Kurulunun Kararı sonrası
satışlarını bir süreliğine durduran Türk Telekomun, ISS’ler ve
Telekomünikasyon Kurumu ile yapılan görüşmeler sonrası, şikayet konusu
60.000 ADSL portunun dağıtımı konusunda çerçevenin belirlenmesi
sonucunda, Telekomünikasyon Kurumunun ilgili düzenlemesi tamamlanmadan
ve yürürlüğe girmeden satışlarına tekrar başladığı, halen de DSL port
satışlarının devam ettiği görülmüştür.
Ancak;
- Mevcut durumda Türk Telekom tarafından satışı yapılan portların yaklaşık
%90’ının bireysel internet kullanıcılarının taleplerini karşılamaya yönelik olarak
128 ila 256 Kbps’lik hızlardan satıldığı, özellikle DSL teknolojisi ile kurumsal
kullanıcılara noktadan noktaya internet erişimi sunulması için alınan ve 6.000
SDSL portunun satışına başlanmadığı, dolayısıyla ISS’ler için hayati önemi
haiz kurumsal kullanıcılara internet erişimi sunulması pazarında ciddi ve telafisi
olunmayacak bir zararın henüz oluşmadığı,
- Rekabet Kurulunun kararı sonrası satılan portların, bireysel kullanıcılara
internet erişimi sunulması hizmetini içeren pazarlarda rekabetin ciddi anlamda
bozulmasına neden olacak sayıda ve nitelikte olmadığı,
- Türk Telekom tarafından, diğer ISS’lerin erişimine açılmadan satılmaya
başlanılan 60.000 ADSL portunun dağıtımında karşı karşıya kalınan dengesiz
dağılımın, bundan sonra alımı ve pazarlanması planlanan 200.000 DSL portu
ve sonradan alınan portların dağıtımında dikkate alınarak düzeltilmesinin
mümkün olduğu,
- Telekomünikasyon Kurumu tarafından yapılması planlanan düzenleme
kapsamında ISS’lere dağıtılması düşünülen 5.000 ADSL portunun, Türk
Telekom tarafından ISS’ler için rezerve edildiği
dikkate alındığında, Telekomünikasyon Kurumu tarafından ilgili pazarda
düzenlemeler yapıldığı ve etkin olarak uygulandığı sürece pazarın önünde
ciddi bir giriş engelinin kalmayacağı sonucuna varılmıştır.
Bu nedenle, adı geçen teşebbüse bu aşamada soruşturma açılmasına gerek
görülmemiştir.
04-09/82-22
14
J. SONUÇ
Düzenlenen rapora ve dosya içeriğine göre; temel telekomünikasyon
hizmetlerindeki hakim durumunu kötüye kullandığı ve bu şekilde 4054 sayılı
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 6. maddesini ihlal ettiği iddiaları
çerçevesinde Türk Telekomünikasyon A.Ş. hakkında soruşturma açılmasına
gerek olmadığına, şikayetin reddine OYÇOKLUĞU ile karar verilmiştir.
04-09/82-22
15
(Rekabet Kurulu’nun 29.01.2004 tarih ve 04-09/82-22 sayılı Kararı)
KARŞI OY GEREKÇESİ
ADSL teknolojisini kullanmak suretiyle internet hizmeti sunmak isteyen
internet servis sağlayıcıların (ISS), kendileri bu hizmeti sunamazken Türk
Telekomünikasyon A.Ş.’nin 60.000 port ile bu hizmeti sunmaya başlayarak
pazarı diğer ISS’lere kapatacağı iddiasına istinaden Kurul’un 4054 sayılı
Kanun’un 6.maddesi çerçevesinde Türk Telekomünikasyon A.Ş. hakkında
soruşturma açılmasına gerek olmadığına dair Kararı’na iştirak etmekle birlikte;
dosya konusunun, yetki alanı bakımından, Telekomünikasyon Kurumu’nun teknik
düzenlemeleri ile ilgili (raporun 530. paragrafında da belirtiliyor) olması sebebiyle,
Rekabet Kurumu’nca bir karar oluşturulmasının uygun ve olanaklı olmadığı
görüşündeyim.
Rıfkı ÜNAL
Kurul Üyesi
Full & Egal Universal Law Academy