Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2004-4-32
Karar Sayısı : 04-45/574-138
Karar Tarihi : 6.7.2004
A- TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
10
Başkan : Mustafa PARLAK
Üyeler : Tuncay SONGÖR, A. Ersan GÖKMEN, R. Müfit SONBAY,
Murat GENCER, Prof. Dr. Zühtü AYTAÇ, Prof. Dr. Nurettin
KALDIRIMCI, Süreyya ÇAKIN
A. RAPORTÖRLER : Süleyman CENGİZ, Serpil YANIK, Sezin ELÇİN
B. ŞİKAYET EDEN : - Hakan KUMDERELİ
(başvuru elektronik posta ile yapıldığından adres
bulunmamaktadır.) 20
- İlhan KÖR
Yalı Mh. Cami Sk. No:51 Trabzon
C. ŞİKAYET EDİLEN: Türkiye’de faaliyette bulunan ticari bankalar
D- DOSYA KONUSU: Bankaların kullandırdıkları çeşitli kredilere ilişkin
sigortalama işlemlerinde, kendileri tarafından belirlenen sigorta şirketleri ile
çalışma zorunluluğu getirmek suretiyle, 4054 sayılı Rekabetin Korunması
Hakkında Kanun'u ihlal ettikleri iddiası. 30
F. İDDİALARIN ÖZETİ: Konuya ilişkin şikayet dilekçelerinde özetle, bankaların
müşterilerine kullandırdıkları kredilere ilişkin sigortalama işlemlerinde, bankanın
belirlediği sigorta şirketi ile çalışma zorunluluğu getirdikleri veya müşteriye
bankanın belirlediği sigorta şirketi ile çalışmayı tercih etmesi halinde kredi faiz
oranlarında belli bir indirim yapmayı teklif ettikleri yolunda iddialara yer verilmiştir.
G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 25.2.2004 tarih, 931 sayı ve 11.3.2004
tarih, 1253 sayı ile giren başvuru üzerine düzenlenen 17.3.2004 tarih, 2004-4-
32/BN-04-SE ve 11.3.2004 tarih, 2004-4-51/BN-04-SE sayılı Bilgi Notları Kurulun 40
1.4.2004 tarih, 04-23 sayılı toplantısında görüşülmüş olup, 04-23/258-M ve 04-
23/261-M sayılarla, başvuruların birleştirilerek 4054 ve 4077 sayılı Kanunlar ile
sigorta murakabe mevzuatı çerçevesinde konunun irdelendiği geniş kapsamlı bir
raporla Kurul gündemine getirilmesine karar verilmiştir.
04-45/574-138
2
İlgili Karar gereğince düzenlenen 22.6.2004 tarihli Sektör Araştırma Raporu
28.6.2004 tarih, REK.0.08.00.00/138 sayılı Başkanlık önergesi ile 04-45 sayılı
Kurul toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır.
H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili Raporda; incelemeye konu olayda 4054 sayılı 50
Kanun'un ihlal edilmediği, bununla birlikte 4077 sayılı Tüketicinin Korunması
Hakkında Kanun ve 7397 sayılı Sigorta Murakebe Kanunu'nun aktarılan
hükümlerinin, doğrudan inceleme konusuna uygulanabilir nitelikte olduklarının
anlaşıldığı; dolayısıyla, inceleme konusuna ilişkin şikayetlerin yukarıda anılan
mevzuatın uygulanmasından sorumlu makamlar olan Sanayi ve Ticaret Bakanlığı
Tüketicinin ve Rekabetin Korunması Genel Müdürlüğü, Hazine Müsterşarlığı
Sigortacılık Genel Müdürlüğü ve Hazine Müsteşarlığı Sigorta Denetleme Kurulu
Başkanlığı’na yönlendirilmesinin yerinde olacağı, görüşüne yer verilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME 60
I.1. İlgili Pazar
I.1.1. Ürün Pazarı
Bankaların verdikleri kredilerin ve bu arada yapılmasını talep ettikleri sigortaların
herbiri farklı bir pazar oluşturabilecek niteliktedir, çünkü bunların birbirlerini ikame
etmeleri ya da müşteri gözünde aynı işi görmeleri söz konusu değildir.
Ancak ilgili ürün pazarı; önaraştırma konusu sigorta uygulamasının bütün kredi 70
işlemleri için uygulandığı ve kredi teminatlarının sigortalanmasının bir bütün olarak
ele alınmasının, uygulamanın, tüm yönleriyle kavranması ve 4054 sayılı Kanun
açısından değerlendirilmesi bakımından yerinde olacağı hususları dikkate
alınarak; “kredi teminatlarının sigortalanması” pazarı olarak tanımlanmıştır.
I.1.2. Coğrafi Pazar:
Banka ve sigorta sektörlerinin şubeler ve acenteler aracılığı ile ülkemizin her
yerine yayılmış olması ve Önaraştırma konusu uygulama da dahil olmak üzere
hemen her türlü uygulamalarının tek tipleştirilmiş olması dikkate alınarak, ilgili 80
coğrafi pazar "Türkiye Cumhuriyeti Sınırları" olarak belirlenmiştir.
I.2. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
I.2.1. Tespitler
I.2.1.1. Bankacılık Sektörüne Yönelik İnceleme
4 no’lu Daire Başkanlığının 20.5.2004 tarihli yazısıyla Türkiye’de faaliyette bulup
mevduat kabul etmek ve kredi işlemleri gerçekleştirmek de dahil olmak üzere tüm 90
bankacılık işlemleri yapmak üzere izin almış kamusal ve özel sermayeli 23 ticaret
04-45/574-138
3
bankasına, kredi teminatlarının sigortalanması hususundaki uygulamalarına ilişkin
sorular yöneltilmiş ve ilgili bankalardan çeşitli tarihlerde cevabi yazılar alınmıştır.
Buna göre, bankaların 21'inin en az bir sigorta şirketiyle acentelik ilişkisi olduğu
belirlenmiştir. Anılan 21 bankadan 10'unun acenteliğini yaptığı sigorta
şirketlerinden en az bir tanesiyle ortaklık ilişkisi bulunmaktadır. Söz konusu
bankaların, kredi teminatlarının sigortalanması hususundaki uygulamaları ise
benzerlik göstermektedir. Şöyle ki; bankalar kredi müşterilerine öncelikle
acenteliğini yaptıkları sigorta şirketlerinin şartları hakkında bilgi vermekte ancak 100
çalışılacak sigorta şirketi hakkındaki nihai seçimi müşteriye bırakmaktadırlar.
Bankaların kredi teminatlarının sigortalanması işlemlerinde acenteliği yapılan
sigorta şirketiyle çalışma oranları hakkında yalnızca 8 tane banka istatistiki bilgi
göndermiştir. Buna göre söz konusu oranlar %2 ile %100 arasında değişmektedir.
Dolayısıyla bu konuda bankaların uygulamaları arasında bir yeknesaklık olduğunu
söylemek mümkün değildir.
Öte yandan, görevli raportörlerce bankaların sigorta şirketleriyle akdettikleri
acentelik sözleşmeleri ve bankaların kredi teminatlarının sigortalanması
konusundaki iç yazışmaları incelenmiş olup, sözleşmelerde ve yazışmalarda 4054 110
sayılı Kanun’a aykırılık niteliği taşıyabilecek herhangi bir ifadeye rastlanmamıştır.
I.2.1.2. Sigortacılık Sektörüne Yönelik İnceleme
4 No’lu Daire Başkanlığının, 20.5.2004 tarihli yazılarıyla Türkiye’de faaliyette
bulunan sigorta şirketlerine, kredi teminatlarının sigortalanması hususundaki
uygulamalarına ilişkin sorular yöneltilmiştir.
Kredi teminatlarının sigortalanmasına ilişkin uygulamayı değerlendirmek üzere
Türkiye sigortacılık piyasasını oluşturan 56 sigorta şirketine gönderilen bilgi isteme 120
yazılarına 5 sigorta şirketi dışındaki tüm sigorta şirketleri cevap göndermiştir. Gelen
yazı ve eklerinin incelenmesi sonucunda, 20 sigorta şirketinin doğrudan veya
dolaylı olarak bankacılık piyasasında faaliyet gösteren çeşitli bankalarla ortaklık
ilişkisinin bulunduğu anlaşılmıştır. Ayrıca, gönderilen bilgiler çerçevesinde inceleme
imkanı bulunan toplam 51 sigorta şirketinden 34'ünün ortaklık ilişkisi bulunan
bankalarla ve/veya diğer bankalarla acentelik ilişkisinin bulunduğu tespit edilmiştir.
Söz konusu sigorta şirketlerinin acentelik ilişkisi bulunan bankalardan kaynaklanan
kredi teminatı sigortalamasına ilişkin prim gelirlerinin bu sigorta şirketlerinin toplam
sigorta prim gelirlerine oranı ise her bir sigorta şirketine göre değişkenlik 130
göstermektedir. Örneğin Birlik Hayat Sigorta’nın, acentesi olan ve aynı zamanda
ortaklık ilişkisi içinde bulunduğu Halk Bankası'nın kredilerinden kaynaklanan prim
gelirlerinin toplam prim gelirlerine oranı % (…) iken, Garanti Sigortanın, acentelik ve
aynı zamanda ortaklık ilişkisi içinde olduğu Garanti Bankası'nın kredilerinden
kaynaklanan prim gelirlerinin toplam prim gelirlerine oranı % (…) civarındadır. Yine
Koç Allianz Sigorta’nın, kendisi ile aynı gruba bağlı bir şirket olan, acentesi
Koçbank'ın kredilerinden kaynaklanan prim gelirlerinin toplam prim gelirlerine oranı
04-45/574-138
4
% (….), Vakıf Emeklilik’in ise aralarında acentelik ve ortaklık ilişkisi bulunan
Vakıfbank’tan kaynaklanan kredi teminatı sigortalaması ile ilgili prim gelirlerinin
sigorta şirketinin toplam prim gelirlerine oranı % (…)'dır. 140
Diğer taraftan, herhangi bir banka ile ortaklık ilişkisi olmamakla beraber acentelik
ilişkisi olan Commercial Union’ın acenteliğini yürüten 3 bankadan kaynaklanan
prim üretiminin sigorta şirketinin toplam prim üretimine oranı 2003 yılı için % (…),
2004 yılı ilk 4 ayı için ise % (….) dir. Aynı şekilde herhangi bir banka ile ortaklık
ilişkisi olmayan Demir Hayat Sigorta’nın acentesi Anadolubank’ın prim üretimlerinin
toplam prim üretimine oranı % (…) tür. TEB ile acentelik sözleşmesi olan İsviçre
Hayat Sigorta için ise bu oran % (…) dır.
Öte yandan hiçbir banka ile acentelik ve ortaklık ilişkisi bulunmayan Işık 150
Sigorta’nın kredi teminatı sigortalaması ile ilgili prim gelirlerinin sigorta şirketinin
toplam prim gelirlerine oranı 2003 yılı için en yüksek yangın branşında % (….) en
düşük ise mühendislik branşında % (….) olarak gerçekleşmiştir.
I.2.2. Değerlendirme
Aşağıdaki Tabloda, kredi teminatlarının sigortalanması pazarında faaliyet gösteren
aktörler ve bu aktörler arasındaki ilişkiler görülmektedir.
Kredi teminatlarının sigortalanması alanında faaliyet gösteren başlıca aktörler 160
doğal olarak bankalar ve sigorta şirketleri olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu
çerçevede bankalar, yaygın şube ağları, kredi kullanarak tüketim ya da yatırımda
bulunacaklara ulaşmadaki stratejik konumları, ayrıca çoğu durumda kredi
sürecinin içerdiği bürokrasinin yarattığı belirsizlikten yararlanarak belli bir sigorta
ürününün kredi müşterisine pazarlanması aşamasında sahip oldukları inisiyatif
imkanları nedeniyle, sigorta şirketlerinin ürün kanallarında yer almaktadırlar. Bir
başka deyişle, bankalar ve sigorta şirketleri arasında ortaklık ilişkisi bulunmasa
bile, bankalar sigorta şirketleri için uygun bir dağıtım kanalı işlevi görmektedir.
Nitekim, dosya mevcudu bilgilere göre, sigorta şirketlerinin ortaklık ilişkileri
bulunmayan pek çok banka ile acentelik sözleşmeleri bulunmaktadır. Bu faaliyet 170
alanında bankalar ile asli faaliyeti sigorta poliçelerinin imzalanmasına aracılık
etmek olan sigorta acenteleri aralasında bir rekabet ilişkisi vardır.
İnceleme konusu faaliyet rekabet hukuku temelinde ele alındığında, sigorta
şirketleri arasında kredi kullanarak tüketimde ya da yatırımda bulunacaklara
sigorta hizmetleri pazarlama, bankalar arasında kredi kullandırma yine bankalar
arasında sigorta ürünleri pazarlama ve bankalar ile serbest sigorta acenteleri
arasında sigorta ürünleri pazarlama alanlarında rekabet ilişkileri bulunduğu
görülecektir.
180
Şikayet, bankaların kredi kullandırmayı, kullandıracakları kredilerin teminatlarının,
ortakları ve acenteleri oldukları sigorta şirketleri tarafından sigortalanması şartına
bağlamalarına ilişkindir. Yapılan işlem, biri "kredi", diğeri de "sigorta" olmak üzere
04-45/574-138
5
iki farklı ürünün birbirine bağlanarak satılması olduğundan, “bağlama anlaşması”
olarak adlandırılan söz konusu anlaşmaların 4054 sayılı Kanun'un 4. ve 6.
maddeleri ve ayrıca bankalar ile sigorta şirketleri arasındaki acentelik
sözleşmelerinin de yine aynı Kanun'un 4. maddesi kapsamında incelenmesi
gereklidir.
4054 sayılı Kanun'un rekabeti bozucu, kısıtlayıcı ve engelleyici anlaşmaları 190
yasaklayan 4. maddesinin yasaklanan hallere örnekler verilen ikinci fıkrasının (a)
ve (f) bentleri aşağıdaki gibidir:
"a) Mal veya hizmetlerin alım ya da satım fiyatının, fiyatı oluşturan maliyet, kâr gibi
unsurlar ile her türlü alım yahut satım şartlarının tespit edilmesi,
…
f) Anlaşmanın niteliği veya ticari teamüllere aykırı olarak, bir mal veya hizmet ile
birlikte diğer mal veya hizmetin satın alınmasının zorunlu kılınması veya aracı
teşebbüs durumundaki alıcıların talep ettiği bir malın ya da hizmetin diğer bir mal
veya hizmetin de alıcı tarafından teşhiri şartına bağlanması ya da arz edilen bir 200
mal veya hizmetin tekrar arzına ilişkin şartların ileri sürülmesi"
“Bağlama Sözleşmeleri”nde satıcı, alıcının talep ettiği bir malı tek başına
sağlamaktan kaçınarak, ancak başka bir malın da alıcı tarafından satın alınması
koşuluyla satış yapmaktadır. Tanımlanan uygulama esas itibariyle 4. madde (f)
bendinde yer alan tanıma uygun görünmektedir. Ancak, bağlama anlaşmaları
doğrudan 4. madde kapsamına girmemektedir. Bağlama anlaşmalarının 4. madde
çerçevesinde ele alınabilmesi, bunlara temel teşkil eden rekabete aykırı başka bir
anlaşma, karar ya da uyumlu eylemin varlığını gerektirir. Diğer bir deyişle,
bağlama anlaşmalarının mezkur madde kapsamında değerlendirilebilmesi için, iki 210
malın bağlanarak satılması yolunda iki veya daha fazla teşebbüsün karar alması
ya da uyumlu eylem halinde bulunmaları ya da bir teşebbüs birliğinin bu
doğrultuda karar alması zorunludur.
Bağlama anlaşmalarının, 4. maddenin (a) bendi kapsamına tabi olabilmesi için de
şartlar gerçekleşmelidir.
Şikayet konusu dikkate alındığında, yukarıda anıldığı şekilde bağlama
uygulamalarına temel teşkil edecek nitelikte bir anlaşma, uyumlu eylem ya da birlik
kararının bulunması muhtemel görülmemektedir. Zira, dosya mevcudu bilgilerden, 220
bağlama uygulamasının temelinde bankaların acentelik sözleşmelerinden doğacak
komisyon gelirleri elde etmek ve ayrıca başlıca ortakları bulundukları sigorta
şirketlerinin prim üretimini arttırarak dolaylı yoldan kazanç sağlamak güdülerinin
yattığı anlaşılmaktadır. Nitekim, bankalar ve sigorta şirketleri arasındaki ortaklık ve
acentelik ilişkileri, şikayet konusu olayın bütün sektör genelinde tek tip
uygulanması halinde dahi -ki durumun bu olmadığına yönelik tespitler
bulunmaktadır- uyumlu eylem ihtimalini ortadan kaldırmaktadır.
04-45/574-138
6
Öte yandan, 4054 sayılı Kanunun hakim durumun kötüye kullanılmasının
yasaklandığı 6. maddesinin ikinci fıkrası (c) bendinde; " Bir mal veya hizmetle 230
birlikte, diğer mal veya hizmetin satın alınmasını veya aracı teşebbüsler
durumundaki alıcıların talep ettiği bir malın veya hizmetin, diğer bir mal veya
hizmetin de alıcı tarafından teşhiri şartına bağlanması ya da satın alınan bir malın
belirli bir fiyatın altında satılmaması gibi tekrar satış halinde alım satım şartlarına
ilişkin sınırlamalar getirilmesi" yasaklanan fiillerden kabul edilmektedir.
Hakim durumdaki bir teşebbüsün, pazar gücüne sahip olduğu bir malın tedarikini,
ürettiği başka malların da alınması şartına bağlaması, bağlayan malın sunulduğu
pazarda sahip olunan pazar gücü kullanılarak bağlanan malın pazarlanması
sonucunu doğuracaktır. Böylece, bir pazardaki ekonomik güç, başka pazarlara da 240
sirayet ederek bu pazarlardaki rekabetçi dengeleri bozacaktır. Bu nedenle
yürütülen inceleme çerçevesinde bankacılık ve sigortacılık sektörlerindeki pazar
payı dağılımları incelenerek olası bir hakim durum araştırılmıştır. Ancak tespit
edilen pazar payı verileri, bankacılık ya da sigortacılık pazarlarında bir teşebbüsün
hakim durumda bulunduğu yönünde şüphe yaratacak nitelikte bulunmamıştır.
Diğer yandan bankacılık sektörü pazar payları dağılımı incelendiğinde ilk beş
bankanın kredilerin %54’ünü bunları takip eden 10 bankanın da %35,17’sini
kullandırdıkları görülmektedir. Öte yandan, grupların içindeki pazar paylarının
birbirinden çok farklılaşmadığı görülmektedir. Pazar paylarının dağılımı, benzer
büyüklükteki bankaların çok sayıda olması ve sektörün dünya pazarları ile 250
bütünleşmiş, rekabetçi, dinamik yapısı dikkate alınarak bankacılık sektöründe
birlikte hakim durumun muhtemel olmadığı kanaatine varılmıştır.
Dosya konusu çerçevesinde, bankacılık ve sigortacılık sektörleri arasında yaygın
olarak akdedilen acentelik sözleşmelerinin topluca yarattıkları ağ etkisinin, ilgili
pazarlarda bir pazara giriş engeli oluşturup oluşturmadığı da incelenmiştir.
Esasen, acentelik anlaşmaları, 4. madde kapsamında değerlendirilmemektedir,
zira acentelik ilişkisiyle yapılan sözleşmelerde her türlü risk ile sözleşmelerden
doğan hak ve borçlar müvekkile aittir. Dolayısıyla, acente ile müvekkili hukuken
ayrı kişiler olsalar dahi aralarındaki söz konusu temsil ilişkisinin varlığı nedeniyle 260
bunlar ekonomik bir bütün olarak kabul edilerek tek bir işletme olarak
değerlendirilirler. Bununla birlikte, aynı sektörde faaliyet gösteren teşebbüslerin
acentelik sözleşmelerinin toplam etkisinin anılan sektöre bir giriş engeli yaratması
durumunda, bu sözleşmeler rekabeti kısıtlayıcı olarak değerlendirilir. Bu hususu
açıklığa kavuşturmak amacıyla, banka ve sigorta şirketleri arasında akdedilen
acentelik anlaşmaları incelenmiş olup, söz konusu anlaşmaların içeriğinde,
bankaların aralarında ortaklık ilişkisi olmayan sigorta şirketlerinin acenteliğini
almalarını ya da ürünlerini pazarlamalarını engelleyen sözleşme hükümlerine
rastlanmamıştır. Nitekim, dosya mevcudu bilgilere göre, çok sayıda banka birden
çok sigorta şirketinin acenteliğini üstlenmiş durumdadır. 270
Diğer taraftan, bankaların kullandırdıkları kredilerin teminatlarının ağırlıklı olarak
bankaların acenteliğini yürüttükleri sigorta şirketleri tarafından sigortalandıkları
anlaşılmaktadır. Buna karşılık, kredi teminatlarının sigortalanması yoluyla elde
04-45/574-138
7
edilen prim gelirleri, sigorta şirketlerinin prim gelirlerinin küçük bir bölümünü
oluşturmaktadır. Dolayısıyla, inceleme konusu uygulamanın genel olarak sigorta
hizmetleri pazarını ya da bu pazarın önemli bir kısmını rekabete kapatarak izole
edilmiş alanlar oluşturduğunu söylemek mümkün değildir.
J. SONUÇ 280
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre; Kurum kayıtlarına
25.2.2004 tarih, 931 sayı ve 11.3.2004 tarih, 1253 sayı ile intikal eden başvurulara
konu uygulamalar ile ilgili olarak, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında
Kanun'un 4. ve 6. maddeleri kapsamında herhangi bir ihlal tespit edilmemiş olup
her iki şikayetin reddine OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy