BU KARAR DANISTAY 13.DAIRESI’NCE IPTAL
EDILMISTIR. REKABET KURULU’NUN AYNI KONUYA
ILISKIN 24.04.2007 TARIH VE 07-34/342-123 NOLU
KARARINA INTERNET SAYFAMIZDAKI KARAR
ARAMA BÖLÜMÜNDEN ERİŞEBİLİRSİNİZ.
Rekabet Kurumu Başkanlığından,
(Danıştay’ın İptal Kararı Üzerine Verilen)
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2002-4-36 (Soruşturma)
Karar Sayısı : 05-73/988-275
Karar Tarihi : 25.10.2005
DOSYA KONUSU : Ankara İlinde faaliyet gösteren ve sürücü olur raporu
vermeye yetkili olan Özel Sakarya Polikliniği’nin; aynı pazarda faaliyet gösteren
Özel Yeni Anıl Polikliniği, Özel Kızılay Mithatpaşa Polikliniği, Özel Başkent Sıhhiye
Polikliniği, Özel Ziya Gökalp Polikliniği, Özel Yeni Dışkapı Polikliniği, Özel Sincan
Bilgi Tıp Merkezi, Özel Ortadoğu Polikliniği, Özel Servet Ünsal Polikliniği, Özel
Umar Uzman Doktorlar Polikliniği ve Özel İlkiz Polikliniği unvanlı teşebbüslerin
açılan banka hesapları ile havuz oluşturarak pazar paylaşımında bulunmak ve fiyat
tespiti yapmak şeklindeki eylemlerine katılması ve bu yolla 4054 sayılı Kanun’un 4.
maddesini ihlal etmesi.
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Mustafa PARLAK
Üyeler : Tuncay SONGÖR, Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI,
M. Sıraç ASLAN, Süreyya ÇAKIN, Mehmet Akif ERSİN
B. TOPLANTIYA KATILAMAYAN ÜYELER
Üyeler : Prof. Dr. Zühtü AYTAÇ (katılmadı), Rıfkı ÜNAL (mazeretli)
C. RAPORTÖRLER : Haluk ARI, Evren SESLİ
D. ŞİKAYET EDEN : Re’sen.
E. HAKKINDA SORUŞTURMA YAPILAN :
- Özel Sakarya Polikliniği.
Selanik Cad. No:8/8 Kızılay/ANKARA
F. İDDİALARIN ÖZETİ : Ankara İlinde faaliyet gösteren ve sürücü olur raporu
vermeye yetkili olan Özel Sakarya Polikliniği’nin; aynı pazarda faaliyet gösteren Özel
Yeni Anıl Polikliniği, Özel Kızılay Mithatpaşa Polikliniği, Özel Başkent Sıhhiye Polikliniği,
Özel Ziya Gökalp Polikliniği, Özel Yeni Dışkapı Polikliniği, Özel Sincan Bilgi Tıp Merkezi,
Özel Ortadoğu Polikliniği, Özel Servet Ünsal Polikliniği, Özel Umar Uzman Doktorlar
Polikliniği ve Özel İlkiz Polikliniği’nin, Rekabet Kurulu’nun daha önce 13.8.2003 tarih ve
03-55/645-296 sayılı kararıyla 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesinin (a) ve (b) bentlerinde
sayılan örneklerle uyumlu olduğuna ve rekabet ihlali oluşturduğuna karar verdiği, banka
hesapları ile bir havuz oluşturarak pazar paylaşımında bulunmak ve fiyat tespiti yapmak
şeklindeki eylemlerine katıldığı ve bu yolla aynı rekabet ihlallerini gerçekleştirdiği tespit
edilmiştir.
G. DOSYA EVRELERİ: - Özel Yeni Anıl Polikliniği, Özel Kızılay Mithatpaşa Polikliniği,
Özel Başkent Sıhhiye Polikliniği, Özel Ziya Gökalp Polikliniği, Özel Yeni Dışkapı
Polikliniği, Özel Sincan Bilgi Tıp Merkezi, Özel Ortadoğu Polikliniği, Özel Servet Ünsal
Polikliniği, Özel Umar Uzman Doktorlar Polikliniği ve Özel İlkiz Polikliniği unvanlı
teşebbüsler hakkında Rekabet Kurulu’nun aldığı 13.8.2003 tarih ve 03-55/645-296 sayılı
kararla soruşturma (1. Poliklinikler soruşturması) açıldığı tarihte Ankara İlinde faaliyet
gösteren ve sürücü olur raporu vermeye yetkili Özel Sakarya Polikliniği’nin havuz
uygulaması dışında olduğu sonucuna ulaşılmış, düzenlenen 3.4.2003 tarih ve S.R./03-4
sayılı soruşturma raporu ilgili taraflara tebliğ edilip yazılı savunmaları talep edilmiştir.
Kuruma intikal eden 28.4.2003 tarih ve 1780 sayılı Dr. S… D… imzalı savunma
yazısında, Ankara İlinde faaliyet gösteren ve sürücü adayı sağlık raporu düzenlemeye
yetkili olan söz konusu polikliniğin havuz uygulamasına katılmış olduğunun ifade
edilmesi üzerine yapılan incelemeler sonucunda, Özel Sakarya Polikliniği’nin de 2002
yılı Mayıs-Haziran-Temmuz döneminde soruşturma konusu ihlali oluşturan ortak hesap
seklindeki havuz uygulamasına katıldığı belirlenmiştir. Ek görüş aşamasında bulunan
mezkur soruşturmanın taraflarından birisi olması gereken “Özel Sakarya Polikliniği”
hakkındaki, sürmekte olan soruşturma prosedürünün ilerlemiş olması ve doğabilecek
usule ilisin sakıncalar nedeniyle 4054 sayılı Kanun’un 40. maddesinin ilk fıkrası
gereğince re’sen ayrıca bir soruşturma açılması gerektiği görüşlü Soruşturma Heyeti
Başkanlığı’nın 12.5.2003 tarih ve REK.0.02.00.07/39 sayılı önergesi, 03-32 sayı ve
15.5.2003 tarihli toplantıda ele alınarak, Özel Sakarya Polikliniği hakkında Kanun’un 41.
maddesi uyarınca soruşturma açılmasına karar verilmiştir.
-14.10.2003 tarihinde, Kanun'un 43/2. maddesi uyarınca Özel Sakarya Polikliniği’ne
soruşturma açıldığına dair bildirimde bulunularak 30 gün içinde ilk yazılı savunmalarını
göndermesi istenmiştir. Özel Sakarya Polikliniği birinci yazılı savunmasını yasal süresi
içinde göndermiştir.
- Soruşturma Heyetince tamamlanan 13.10.2003 tarih ve SR/03-13 sayılı Soruşturma
Raporu, Kanun'un 45/1. maddesi uyarınca Başkanlıkça tüm Kurul Üyeleri ile Özel
Sakarya Polikliniği’ne tebliğ olunmuş ve aynı maddenin ikinci fıkrası gereğince Özel
Sakarya Polikliniği’nden 30 gün içinde yazılı savunmasını göndermesi istenilmiştir.
Soruşturma Raporu'nun tebliğini takiben, Özel Sakarya Polikliniği’nin savunması yasal
süresi içinde Kurum'a intikal etmiştir.
- Soruşturma Heyetinin hazırladığı "Ek Yazılı Görüş", Kanun'un 45/2. maddesi uyarınca,
7.11.2003 tarihinde tüm Kurul Üyelerine ve Özel Sakarya Polikliniği’ne tebliğ edilmiştir.
Söz konusu polikliniğin savunması yasal süresi içinde Kurum'a intikal etmiştir.
- Kurul’un 11.12.2003 tarihli toplantısında, soruşturma aşamasının 5.12.2003 tarihinde
sona ermiş olduğuna, hakkında soruşturma yürütülen Özel Sakarya Polikliniği’nin sözlü
savunma talebinde bulunmadığının anlaşıldığına, Kurul’ca da sözlü savunma
yapılmasına gerek görülmediğine ve 4054 sayılı Kanun’un 48. maddesi çerçevesinde
nihai kararın verilmesi sürecinin başlatılmasına 03- 78/964-M sayı ile karar verilmiş olup,
soruşturma 18.12.2003 tarihinde nihai karara bağlanmıştır.
- Anılan Karar, Rekabet Kurulu’nun Sakarya Polikliniği hakkındaki kararı “Soruşturmayı
yürüten Kurul üyesinin nihai karar toplantısına katılarak oy kullanmasının hukuka aykırı
olduğu” gerekçesiyle Danıştay 13. Dairesi’nin 21.9.2005 tarih ve 2005/4384 sayılı kararı
ile iptal edilmiştir. Danıştay Kararı 13.10.2005 tarihinde Kurum tarafından tebellüğ
edilmiştir.
- Kurul’un 20.10.2005 tarih ve 05-70/966-M sayılı toplantısında, dosya konusunun
25.10.2005’te bilgilendirme ve nihai karar toplantısı yapılmak üzere Kurul gündeminde
incelemeye alınmasına karar verilmiştir.
- Rekabet Kurulu’nun 25.10.2005 tarih ve 05-73/987-275 sayılı toplantısında, ilk
inceleme ve soruşturmaya ait tüm savunma, ek savunma, raporlar, Danıştay’ın iptal
kararları, tüm dosya münderecatında yer alan bütün bilgi ve belgelerin incelenmesi
sonucunda dosya konusu karara bağlanmiştır.
- 13.7.2005 tarih, 25874 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 5388 sayılı “Rekabetin
Korunması Hakkında Kanunun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine Dair Kanun”un 5.
maddesinde yer alan “…Soruşturma yapılmasına karar verildiği takdirde Kurul ilgili daire
başkanının gözetiminde soruşturmayı yürütecek raportör veya raportörleri belirler.”
hükmü uyarınca alınan 13.7.2005 tarih, 05-46/667 sayılı Kurul Kararının “Soruşturma
Heyeti Başkanı olarak belirlenmiş bulunan Rekabet Kurulu Üyelerinin, söz konusu
dosyalara ilişkin nihai kararın alındığı toplantılara katılmaması gerektiği” hükmünü içeren
3. maddesi doğrultusunda, mevcut soruşturmanın Heyet Başkanlığını yürüten Kurul
Üyesi Prof. Dr. Zühtü AYTAÇ nihai karar toplantısına katılmamıştır.
H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda;
1- Ankara İlinde faaliyet gösteren ve sürücü olur raporu vermeye yetkili olan Özel
Sakarya Polikliniği’nin; aynı pazarda faaliyet gösteren Özel Yeni Anıl Polikliniği, Özel
Kızılay Mithatpaşa Polikliniği, Özel Başkent Sıhhiye Polikliniği, Özel Ziya Gökalp
Polikliniği, Özel Yeni Dışkapı Polikliniği, Özel Sincan Bilgi Tıp Merkezi, Özel Ortadoğu
Polikliniği, Özel Servet Ünsal Polikliniği, Özel Umar Uzman Doktorlar Polikliniği ve Özel
İlkiz Polikliniği’nin, Rekabet Kurulu’nun daha önce 13.8.2003 tarih ve 03-55/645-296
sayılı kararıyla 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesinin (a) ve (b) bentlerinde sayılan
örneklerle uyumlu olduğuna ve rekabet ihlali oluşturduğuna karar verdiği, banka
hesapları ile bir havuz oluşturarak pazar paylaşımında bulunmak ve fiyat tespiti yapmak
şeklindeki eylemlerine katıldığı ve bu yolla aynı rekabet ihlallerini gerçekleştirdiği,
2-Belirtilen anlaşma ve uygulamalara ilişkin olarak 4054 sayılı Kanun’un 10. maddesi ile
öngörülmüş olan bir aylık süre içerisinde bildirim yükümlülüğünün yerine getirilmediği,
3-Rekabet Kurulu’nca yukarıda belirtilen ihlalleri gerçekleştiren Özel Sakarya
Polikliniği’nin 4054 sayılı Kanun’un 16/2. maddesi uyarınca idari para cezası ile
cezalandırılması gerektiği,
4-Diğer taraftan Özel Sakarya Polikliniği’nin ihlale konu olan sözleşmeler ile ilgili olarak
4054 sayılı Kanun’un 10. maddesi uyarınca bildirim yükümlülüğünü yerine
getirmemesinden dolayı, aynı Kanun’un 16/1. maddenin (c) bendi uyarınca idari para
cezası ile cezalandırılması gerektiği,
ifade edilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. İlgili Pazar
I.1.1. İlgili Ürün Pazarı
“Sürücü Adayı Sağlık Raporları”, ilgili mevzuat uyarınca alınması gereken ve verilme
esasları sıkı kıstaslara bağlanmış bir rapor türüdür. Bu niteliği ile hizmet sunucuları olan
teşebbüsler ve hizmet kullanıcısı olan tüketiciler açısından herhangi bir ikame imkanı
bulunmamaktadır. Belirlenen bu sınırlamalar nedeniyle ilgili ürün pazarı, “Sürücü Adayı
Sağlık Raporları” olarak tespit edilmiştir.
I.1.2. İlgili Coğrafi Pazar
“Sürücü Adayı Sağlık Raporları” il merkezlerinde ve ilçe merkezlerinde kurulan ve
uzman tabiplerden oluşan sağlık heyetleri tarafından verilmektedir. Pazar yapısı
uyarınca, herhangi bir sürücü adayının, eğer kendisine yönelik olarak rapor alma
kıstaslarında bir sorun çıkmazsa, başka bir il veya ilçe merkezine giderek rapor alması,
ulaşım maliyeti ve zaman kaybı dezavantajı nedeniyle, bir talep ikamesi
oluşturmamaktadır. Bu nedenlerle ilgili coğrafi pazar, şikayet konusu eylemlerin
gerçekleştiği “Ankara İli şehir merkezi sınırları” olarak belirlenmiştir.
I.2. Hakkında Soruşturma Yapılan Teşebbüs
Özel Sakarya Polikliniği
Özel Sakarya Polikliniği, 2002 yılı Mayıs ayı içerisinde faaliyete başlamış olup sürücü
adayı sağlık raporu düzenlemekten başka bir faaliyeti bulunmamaktadır. Dosya
mevcudu bilgilerden, polikliniğin ortaklarının Dr. İrfan DOGAN ve Dr. Neşe Mercan
GEZGİNER olduğu, ayrıca Salih DÖKER, Berat Cenk DALDAL’ın doktor olmadıkları için
resmi olarak görünmeyen kurucuları olduğu anlaşılmıştır. Poliklinik bir adi ortaklık olarak
isletilmektedir. Poliklinik, faaliyet göstermeye başladığı 21.5.2002’den aynı yılın sonuna
kadar ……….TL ciro elde etmiştir.
I.3. Yapılan Tespitler ve Elde Edilen Deliller
I.3.1. Sürücü Olur Raporu Düzenlenmesi İle İlgili Mevzuat
Sürücü olur raporu düzenlenmesine ilişkin kurallar ve bu raporu düzenlemeye yetkili
kuruluşların taşıması gereken nitelikler, çeşitli mevzuat hükümleriyle düzenlenmektedir.
2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun 41. maddesinde yer alan, “Sürücü belgesi
alacakların, resmi ve özel sağlık kuruluşlarında İç Hastalıkları, Ortopedi, Göz, Kulak-
Burun-Boğaz ve Psikiyatri uzmanları bulunan Sağlık Kurulunca, yönetmelikte belirtilen
esaslara göre “Sürücü Olur” raporu almaları gerekir. Ortopedist bulunmadığı takdirde
Genel Cerrahtan, Psikiyatri Uzmanı bulunmadığı durumlarda Nörolog veya Psikologdan
görüş alınarak Sağlık Kurulu kararını verir…” ifadesi ile sürücü olur raporu düzenleyecek
olan sağlık kurulunun niteliği belirtilmektedir. Bu heyetin hangi kurum bünyesinde
oluşturulacağı ise Karayolları Trafik Yönetmeliği’nin 78. maddesinde “Sağlık kurulu
raporları; İç Hastalıkları, Ortopedi, Göz, Kulak-Burun-Boğaz ve Psikiyatri uzmanları
bulunan ve Sağlık Bakanlığı veya İl Sağlık Müdürlükleri tarafından sürücü belgesi alacak
sürücü adaylarına sağlık kurulu raporu düzenlemeye yetkilendirilmiş resmi ve özel sağlık
kuruluşlarınca verilir.” ifadesi ile düzenlenmektedir. Bu hüküm uyarınca sürücü olur
raporu düzenleyecek polikliniklerin yetkilendirilmesi işlemi, Sağlık Bakanlığı veya İl
Sağlık Müdürlükleri tarafından yapılmaktadır. Karayolları Trafik Yönetmeliği’nde resmi ve
özel sağlık kuruluşlarının, İl Sağlık Müdürlükleri aracılığı ile yürütülecek yetkilendirme
işlemlerine ve Kanun'da belirtilen bütün uzmanların bulunmadığı küçük yerleşim
birimlerinde serbest çalışan tabiplerin sağlık kurullarında görevlendirilmesine dair usul ve
esasların Sağlık Bakanlığı’nca çıkarılacak bir genelge ile düzenleneceği öngörülmüştür.
Bu madde gereği Sağlık Bakanlığı Temel Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından
7.5.1998 tarih ve 6094 sayılı “Sürücü Olur Raporlarının Düzenlenmesi Hakkında
Genelge” çıkarılmış olup, genelge halen yürürlükte bulunmaktadır. Bu genelge ile;
"Sürücü Olur" raporu düzenlemeye yetkili kılınacak sağlık kuruluşlarının taşıması gerekli
şartlar, bu kuruluşların başvuru esasları, başvuruların incelenmesi esasları, "Sürücü
Olur" raporunun düzenlenmesine ilişkin usul ve esaslar, yetkilendirilecek sağlık
kurulusunun taşıması gerekli şartlar, sağlık kurullarında görev yapacak doktorların ve
mesul müdürlerin sorumlulukları düzenlenmiştir.
I.3.2. Pazar Yapısı
Ankara İlinde sürücü olur raporu vermekle görevli resmi kuruluşlar 12 adettir. Ancak tüm
sağlık kurumlarını denetlemekle görevli olan Ankara İl Sağlık Müdürlüğü bünyesinde
Ankara Valiliği’nin 1.12.1995 tarih ve 503 sayılı oluru ile ve “T.C. Ankara Valiliği Il Sağlık
Müdürlüğü Sürücü Adayları ve Silah Ruhsatı Sağlık Merkezi Baştabipliği” birimi
oluşturulmuştur. Bu birim tarafından denetleme görevleri dışında rapor tanzimi de
yapılmakta, hukuki bir altyapısı bulunmaması nedeniyle döner sermaye uygulaması
yapılamamasına karsın Sağlık ve Sosyal Yardım Vakfı’na bağış toplanması seklinde
rapor talep edenlerden ücret alınmakta, ayrıca denetim görevi yerine getirilirken özel
polikliniklerden, poliklinik yetkililerince rapor basına 2.500.000.-TL olarak uygulandığı
ifade edilen, belirli tutarlarda tasdik ücreti alınmaktadır. Ankara İlinde yukarıda aktarılan
birim dışında aktif olarak bu raporu düzenleyen resmi sağlık kurumu Sincan Devlet
Hastanesidir. Bu hastane uygulamasında 2002 yılı bütçe talimatnamesinin yorumu
sonucu 3.000.000.-TL üzerinden sağlık raporunun düzenlenmesi ile talep kayması
yaşanmış, ancak uygulanan bu tutarın eksik olduğu ve hastanenin bu uygulaması
sonucu kamu zararı doğduğu gerekçesiyle Sağlık Bakanlığı müfettişlerince hastane
yönetimi hakkında işlem yapılmıştır. Bu uygulamadan resmi kurumların sürücü olur
raporlarına uygulanacak ücretin belirlenme yöntemi konusunda farklı davranışlar içinde
oldukları anlaşılmaktadır.
I.3.3. Havuz Hesabına Dair Tespitler
I.3.3.1. Birinci Poliklinikler Soruşturması sırasında Havuz Anlaşmasına Dair
Yapılan Tespitler
1. Poliklinikler Soruşturmasında yapılan yerinde incelemeler sırasında, Özel Ortadoğu
Polikliniği’nde “Ankara İli Sürücü Adayları Muayene ve Rehabilitasyon Merkezleri İşbirliği
Protokolü” baslıklı bir belge bulunmuştur. Bu belgede aynen; “havuza aktarılacak
paranın paylaşımında eşitlik temel kriterdir. Günlük muayene ücretleri ertesi gün en geç
saat 11:00’e kadar ortak hesaba yatırılacaktır. Yine aynı banka nezdinde açılmış
bireysel hesaplara haftalık olmak üzere havuzdan dağıtımı yapılacaktır. Söz konusu
merkezlerden kurulan bir denetim ekibi günlük veya haftalık kayıtlar ile gelirleri
karsılaştırılarak sistemin sağlıklı yürümesi için yerinde rutin denetim yapacaktır. İsletme
sahibi veya yöneticileri bu konuda anlayış göstererek ilgililere yardımcı olacaktır. Havuza
biriken para 14 merkez arasında eşit paylaşılacaktır. Merkezlerin herhangi bir sebeple
kapanması durumunda en fazla 3 ay havuzdan aynı şartlarda pay alır. Ancak bu süre
sonunda mevcudiyetini idare ettiremezse havuzdan verilen pay kesilir.” ifadelerine yer
verilmiş olup, söz konusu belge Sıhhiye Polikliniği adına Dr. M…. Ç…, Dışkapı Polikliniği
adına A… I…, İlkiz Polikliniği Dr. Y… Y…, Ziya Gökalp Polikliniği adına R… A…,
Mithatpaşa Polikliniği adına Dr. S… D…, Anıl Polikliniği adına V… Y…, Özel Ortadoğu
Polikliniği adına H… G…, Özel Sincan Bilgi Tıp Merkezi adına E… Ç… tarafından
imzalanmıştır. Bu evrak, söz konusu soruşturmaya konu olan teşebbüslerin biraraya
gelerek bir yapılanma oluşturmak istediklerini, bu konuda ortak davranış sergilemek
üzere çeşitli esasları protokole bağladıklarını göstermektedir.
Poliklinik yetkililerince hiçbir zaman uygulamaya konulmadığı seklinde görüş belirtilen
protokolün, soruşturmaya taraf teşebbüslerin gerçek iradelerinin yazılı bir şekilde ortaya
konduğu bir belge olduğu belirlenmektedir. Pazar şartları dolayısıyla belirlenmek istenen
yüksek fiyatların uygulanamaması nedeniyle gecikmeli olarak yürürlüğe konan bu
protokol, açılan havuz hesapları ile ortak hareket etme amacının piyasa davranışı olarak
ortaya çıkmasını sağlamıştır. Ortak hesaplar oluşturularak elde edilen gelirin
paylaştırılması ile ilgili pazarda rekabeti bozucu etkinin ortaya çıktığı görülmektedir.
Anılan protokol, soruşturmaya taraf teşebbüslerin rekabeti bozucu amaç ve etki taşıyan
davranışlarının somut bir belgesi niteliğindedir.
1. Poliklinikler Soruşturması kapsamında raportörlerce yapılan incelemeler sırasında
Ankara İl Sağlık Müdürlüğü’ne gidilmiş ve müdürlük bünyesinde oluşturulan yapı
içerisinde uzman doktorlardan bir heyet oluşturularak sürücü olur raporu düzenlendiği ve
rapor ücreti olarak 25.000.000.-TL’nin Sağlık ve Sosyal Yardımlaşma Vakfı’na bağış adı
altında toplandığı tespit edilmiştir. Ayrıca yapılan görüşmeye sonradan katılan Özel Anıl
Polikliniği Şirket Müdürü H… G…, poliklinikler arasında bir “centilmenlik anlaşmasının”
varlığını kabul etmiş ve bu çerçevede bütün polikliniklerin sürücü olur raporu ücretini
25.000.000.-TL olarak tespit ettiklerini sözlü olarak belirtmiştir. Yine yapılan incelemeler
çerçevesinde, sürücü adaylarından tahsil edilen paraların yatırıldığı T.C. Ziraat Bankası
Heykel ve Hamamönü Şubelerinde açılan hesaplar ortaya çıkarılmıştır. İlk olarak Ziraat
Bankası Heykel Şubesinde 989849 no’lu vadesiz tasarruf hesabı ve 989852 no’lu
yatırım hesabı açılmış, hakkında soruşturma yapılan tüm poliklinikler tarafından düzenli
periyotlarla sürücü adaylarından alınan ücretlerden masraf kalemleri düşülerek bu
hesaba yatırılmıştır. Bahsedilen hesaplar 7.5.2002 tarihinde kapatıldıktan sonra
5.5.2002 tarihinde ise, Ziraat Bankası Hamamönü Şubesi’nde, S… D… adına 602205
no’lu vadesiz mevduat hesabı ve 602232 no’lu menkul hesabı açılmıştır. Bu hesap da,
Heykel Şubesi’nde açılan ilk hesabın devamı niteliğinde işlev görmüş, Heykel
Şubesi’ndeki hesaba para yatıran poliklinikler, bu hesaba da para yatırmaya devam
etmişlerdir. 28.8.2002 tarihinde anılan hesabın da kapatıldığı ekstre dökümlerinden
anlaşılmıştır. Sonuç olarak soruşturmaya taraf olan teşebbüslerce ortak bir yapı
oluşturularak fiyat anlaşmasına gidildiği, ortak hesap uygulaması ve hesabın denetimi ile
bu uygulamanın 8 aylık süre boyunca devam ettiği, Rekabet Kurumu’nun müdahalesi
sonucunda yapının sona erdiği tespit edilmiştir. Bahsi geçen protokol belgesinde Özel
Sakarya Polikliniğini temsilen bir imzaya rastlanmamıştır. Ancak, havuz hesaplarının
incelenmesi sonucu, Özel Sakarya Polikliniği’nin de, ilk olarak 29.5.2002, son olarak ise
1.7.2002 tarihinde olmak üzere, ilgili hesaba para yatırdığı ve bu yolla fiyat tespiti ve
pazar paylaşma şeklinde gerçekleştirilen uygulamaya katıldığı tespit edilmiştir. Öte
yandan, Protokolün Özel Sakarya Polikliniğinin faaliyete başlama tarihi olan
21.5.2002’den önce imzalandığı kanaatine varılmıştır.
I.3.3.2. Yapılan Yerinde İncelemeler
Soruşturma kapsamında raportörlerce 3.7.2003 tarihinde Özel Sakarya Polikliniği Mesul
Müdürü ile görüşülmüş ve yapılan görüşmede kendisi tarafından, poliklinik olarak
havuza katılmadıkları ve bu hesaba para yatırmadıkları, hesap dökümlerinde kendi
adlarına yatırılmış gözüken paralardan haberleri olmadıkları belirtilmiştir.
I.3.3.3. Soruşturma Çerçevesinde Yapılan Özel Sakarya Polikliniği’nin de Havuza
Katıldığına Dair Tespitler
1. Poliklinikler Soruşturması esnasında ortaya çıkarılan ve polikliniklerin adaylardan
tahsil ettikleri paraları yatırdıkları, Ziraat Bankası Hamamönü Şubesi’nde, S… D… adına
602205 no’lu vadesiz mevduat hesabına ait banka dekontlarının incelenmesi sonucu,
Özel Sakarya Polikliniği’nin de, ilk olarak 29.5.2002, son olarak ise 1.7.2002 tarihinde
olmak üzere, ilgili hesaba para yatırdığı ve bu yolla fiyat tespiti ve pazar paylaşma
seklinde gerçekleştirilen uygulamaya katıldığı tespit edilmiştir.
I.4. Savunmaların Değerlendirilmesi
Aşağıda sırayla Özel Sakarya Polikliniği tarafından savunulan konular ve bunların
değerlendirilmesine yer verilmiştir:
- Özel Sakarya Polikliniği’nin havuza katılması için kendilerine baskı yapıldığı fakat bunu
kabul etmedikleri, havuza kendi adlarına yatırılmış gözüken paralardan haberleri
olmadığı, bu paraların kendileri tarafından yatırılmadığı ve dolayısıyla havuza
katılmadıkları.
Bu iddialarını doğrulayacak bir ispat vasıtası sunulmamıştır. Bunun üzerine, havuz
hesabının açıldığı banka şubesinden hesaba para yatıran kişilerin kimlik bilgileri talep
edilmiş fakat bu bilgilerin banka tarafından tutulmadığı öğrenilmiştir. Ayrıca, havuza dahil
olmadığı iddia edilen Özel Sakarya Polikliniği adına havuz hesabına, herhangi bir kişi
tarafından para yatırılması ekonomik olarak açıklanamamaktadır.
- Özel Sakarya Polikliniği’nin hiç bir zaman havuzun içinde olmadığı, diğer polikliniklerin
Özel Sakarya Polikliniği’ni suç ortağı olarak göstererek kendilerine zarar vermek
maksadıyla Özel Sakarya Polikliniği adı altında havuz hesaplarına para yatırdığı,
havuzda biriktirilen paralar oranlarla paylaştırıldığı için zaten yatıranın parasını geri
aldığı.
Havuza yatırılan paraların, poliklinikler arasında oranlar dahilinde dağıtılmasından
dolayı, hesaba yatırılan her meblağ da aynı oranlara göre dağıtılmaktadır. Sonuç olarak
Özel Sakarya Polikliniği adına yatırılan para da poliklinikler arasında aynı oranlara göre
paylaştırılmış olmaktadır.
- Özel Sakarya Polikliniği’nin 20.05.2002 tarihinde kurulmuş olduğu, 1. poliklinikler
soruşturmasının ise daha erken bir tarihte başlatılmış olduğu, hakkında Rekabet Kurumu
tarafından soruşturma yürütülen bir uygulamaya katılmayacakları.
1. Poliklinikler Soruşturmasında, 13.9.2002 tarihli önaraştırma raporu Rekabet
Kurulu’nun 4.10.2002 tarihli toplantısında görüşülerek soruşturma kararı alınmıştır.
Dolayısıyla Özel Sakarya Polikliniği’nin kurulduğu tarihte Rekabet Kurulu’nun
soruşturmayı başlatmış olduğu iddiası gerçekleri yansıtmamaktadır.
- Ele geçirilen havuz protokolünde imzalarının bulunmadığı.
Poliklinikler soruşturması esnasında yapılan incelemeler sırasında, havuz
uygulamasının 2002 yılı basında başladığı tespit edilmiş olup ele geçirilen protokol
belgesinin de yaklaşık olarak bu tarihlerde imzalandığı kanaatine varılmıştır. Söz konusu
polikliniğin protokol anlaşmasının imzalandığı tarihte faal olmaması nedeniyle, anılan
belgede Özel Sakarya Polikliniği’ni temsil eden herhangi bir imzaya rastlanması
mümkün değildir.
- Havuz hesabından Özel Sakarya Polikliniği veya ortaklarının herhangi birisinin
hesabına herhangi bir para yatırılmamış olduğu.
Havuz hesaplarına ait banka dekontlarının incelenmesi sonucunda havuz hesabından
yalnızca üç polikliniğe geri ödeme yapıldığı tespit edilmiş olup, bu nedenle Özel Sakarya
Polikliniği ve diğer yedi polikliniğe geri ödemelerin başka yollardan yapılmış olabileceği
kanaatine varılmıştır.
- Kendilerinin havuz içinde olmadığı, nitekim adaylardan düzenlenen raporlar için değişik
ücretler aldıkları.
Bir polikliniğin, ortak ücret uygulamasına katılmaması, aynı zamanda havuz
uygulamasına katılmaması anlamına gelmemektedir.
- Haziran ayı içerisinde 479 adaya baktıkları, bunun 25.000.000 TL ile çarpılması
durumunda 11.975.000.000 TL’lik bir cironun oluşacağı, oysa aynı ayda kendi
poliklinikleri adına havuza sadece 4.950.000.000 TL yatırılmış olduğu.
Özel Sakarya Polikliniği, Haziran ayı içerisinde 479 rapor düzenlediklerini, fakat havuza
kendi adlarına 4.950.000.000 TL yatırılmış olduğunu, havuza katılmış olmaları
durumunda daha büyük bir paranın kendi hesaplarına yatırılmış olması gerektiğini iddia
etmektedir. Genel olarak havuz hesabına poliklinikler tarafından yatırılan paranın aday
basına 15.000.000 TL olarak hesaplandığı tespit edilmiştir. Bununla birlikte bir
polikliniğin bundan daha düşük bir meblağı havuz hesabına yatırması da mümkündür.
Söz konusu poliklinik, havuza yaklaşık 2 aylık bir süre için katılmış, daha sonra
ayrılmıştır. Ayrıca, Özel Sakarya Polikliniği, bu süre zarfında da havuza ödemeleri
düzenli olarak yapmamış, genelde 3-4 günlük veya zaman zaman 10 günlük aralıklarla
büyük meblağlar halinde yatırmıştır. Dolayısıyla bu polikliniğin havuzdan ayrıldığı zaman
da havuza yatırması gereken fakat yatırmadığı bir meblağ olması ihtimali mevcuttur.
- 2002 yılı Temmuz ya da Ağustos ayında raportörlerle yaptıkları görüşmede; havuz
hesabını ihbar ettikleri, ayrıca kendilerine de havuza katılmaları yolunda tehditler
yapıldığını ve diğer poliklinikler tarafından havuza girmemeleri durumunda, Özel
Sakarya Polikliniği adına havuza para yatırılacağının söylendiğini bildirdikleri, bu
nedenle söz konusu raportörler hakkında şikayetçi oldukları.
Raportörlere, Özel Sakarya Polikliniği yetkilileri tarafından sözlü olarak beyan edildigi
iddia edilen hususlar 2002 yılı Ağustos ayında yapılan görüşmeyle ilgilidir. Havuz
hesaplarına ait banka dekontlarının incelenmesi sonucu Özel Sakarya Polikliniği
tarafından havuz hesabına 2002 Mayıs-Temmuz dönemlerinde para yatırıldığı
anlaşılmıştır. Dolayısıyla, Özel Sakarya Polikliniği tarafından havuz hesabına para
yatırılması tarihleri, söz konusu görüşme tarihinden daha önceye rastlamaktadır.
J. GEREKÇE ve HUKUKİ DAYANAK
İlgili pazarda faaliyet gösterebilecek nitelikteki özel sağlık merkezleri; pazarın sürücü
kursları ile sürekli bağlantı gerektirmesi ve bu is için görevlendirecekleri doktorların
alternatif maliyetlerinin yüksek olması gibi nedenlerle pazara giriş yapmamaktadırlar.
Öte yandan, resmi sağlık kurumlarında özel heyetler oluşturulmasının zorluğu ve İl
Sağlık Müdürlüğü’nce rapor verilmesi hastanelere olası talebi kaldırmaktadır. 1.
Poliklinikler Soruşturması kapsamındaki polikliniklerce serbest rekabet yapısında “per
se” yasak sayılan fiyat tespiti anlaşmasının yapıldığı bulunan protokolle de sabittir.
Ayrıca bu fiyata uyumun açılan bir ortak hesapla denetlendiği, bu hesabın hesaba para
yatıran polikliniklerce de “havuz hesabı” olarak nitelendirildiği ve bu havuz anlaşmasının
17.1.2002 ile 28.8.2002 tarihleri arasında uygulandığı görülmektedir. Özel Sakarya
Polikliniği’nin ise bu oluşuma daha sonradan katıldığı havuz hesabına ait banka
dekontlarının incelenmesinden anlaşılmıştır. Özel Sakarya Polikliniği’nin de sonradan
katıldığı, fiyat tespiti ve havuz uygulamasının diğer bir sonucu, oluşturulan yapı gereği
ilgili pazarda faaliyet gösteren teşebbüsler arasında pazarın müşteri bazında
paylaşılmasıdır. 1. Poliklinikler Soruşturmasında düzenlenen bilgi tutanaklarında da de
yer aldığı üzere, havuz sistemi kota esasına dayanmakta, belirlenen kotalardan daha az
talep gören polikliniklerin, fazla talep alan polikliniklerce sistemi bozmamaları
karşılığında finansmanı sağlanmaktadır. Pazar içerisinde oluşan toplam cironun, hizmet
esası yerine belirlenen oranlar çerçevesinde bölüşülmesi ile talebin paylaşılması sonucu
ortaya çıkmaktadır. “Ankara İli Sürücü Adayı Sağlık Raporları” ilgili pazarında faaliyet
gösteren 1. Poliklinikler Soruşturması kapsamındaki teşebbüslerin ve Özel Sakarya
Polikliniği’nin gerçekleştirdikleri eylemlerin, 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi
kapsamında hukuka aykırı ve yasak olduğu belirlenen teşebbüsler arası anlaşma
niteliğinde olduğu tespit edilmiştir. Söz konusu teşebbüsler ilgili pazarda aynı seviyede
faaliyette bulunan teşebbüsler olduklarından, belirtilen anlaşma da, rekabet hukuku
literatüründe yatay anlaşma olarak belirlenen kategorideki anlaşmalardandır. Fiyat
anlaşması niteliğindeki bu anlaşma ve anlaşmanın yürütülmesi ile oluşan etkileri,
Kanun’un 4. maddesinin (a) ve (b) bentlerinde sayılan örneklerle uyum göstermektedir.
Olusturulan fiyat anlaşması (a) bendinde örnek verilen “Mal veya hizmetlerin alım ya da
satım fiyatının, … tespit edilmesi,”, uygulamada oluşan pazar paylaşımı ise (b) bendinde
örnek verilen “ Mal veya hizmet piyasalarının bölüşülmesi ile her türlü piyasa
kaynaklarının veya unsurlarının paylaşılması ya da kontrolü,” hükümleri ile uyum
içerisindedir.
K. SONUÇ:
İlk İnceleme ve soruşturmaya ait tüm savunmalar, ek savunma, raporlar, dosya
münderecatında yer alan bütün bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda;
1-) Özel Sakarya Polikliniği hakkında verilen 03-81/969-398 sayılı Rekabet Kurulu
kararının iptaline ilişkin Danıştay 13. Dairesi’nin 2005/5166 E. ve 2005/4384 K. sayılı
kararı ertesinde,
“soruşturmayı yürüten Kurul üyesinin nihai karar toplantısına katılarak oy kullanmasının
hukuka aykırı olduğu gerekçesine dayanan ve Kurumumuzca tebellüğ edilen ve
Danıştay 13. Dairesi ve İdari Dava Daireleri Genel Kurulunun değişik kararlarıyla
yerleşik hale gelen mahkeme kararlarının bugünkü tarihten itibaren temyiz edilmemesine
ve yürütmenin durdurulması kararı verilenler açısından itiraz edilmemesine; gelecekte
de bu nitelikteki bir gerekçeyle Kurumumuza tebliğ edilecek tüm kararların temyiz
edilmemesine ve yürütmenin durdurulması kararı verilenler açısından itiraz
edilmemesine”
ilişkin 15.8.2005 tarihli ve 05-51/785-M sayılı Kurul kararı uyarınca ilgili Danıştay kararı
temyiz edilmeksizin dosyanın yeniden değerlendirilebileceğine OYÇOKLUĞU ile,
2) “Ankara İli Sürücü Olur Sağlık Raporu” ilgili pazarında faaliyet gösteren Özel Sakarya
Polikliniği’nin, aynı pazarda faaliyet gösteren Özel Yeni Anıl Polikliniği, Özel Kızılay
Mithatpaşa Polikliniği, Özel Başkent Sıhhiye Polikliniği, Özel Ziya Gökalp Polikliniği, Özel
Yeni Dışkapı Polikliniği, Özel Sincan Bilgi Tıp Merkezi, Özel Ortadoğu Polikliniği, Özel
Servet Ünsal Polikliniği, Özel Umar Uzman Doktorlar Polikliniği ve Özel İlkiz Polikliniği
unvanlı teşebbüslerin açılan banka hesapları ile havuz oluşturarak pazar paylaşımında
bulunmak ve fiyat tespiti yapmak şeklindeki eylemlerine katıldığına, bu yolla 4054 sayılı
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 4. maddesini ihlal ettiğine OYÇOKLUĞU ile
3) Bu sebeple yukarıda unvanı belirtilen teşebbüsün sektördeki cirosunun düşüklüğü
dikkate alınarak takdiren, Kanun’un 16. maddesinin 2. fıkrası ve Rekabet Kurulu’nun
2003/1 sayılı Tebliği uyarınca asgari ceza tutarı olan 9.247.613.000.-‘er
(Dokuzmilyarikiyüzkırkyedimilyonaltıyüzonüçbin) TL. idari para cezası ile
cezalandırılmasına OYÇOKLUĞU ile
4) 5388 sayılı Kanun’un 2. maddesi ile 4054 sayılı Kanun kapsamında bulunan
anlaşmaların bildirilmesi yükümlülüğünün kaldırılmış olması nedeniyle,
“ilgili teşebbüsün yukarıda belirtilen anlaşma ve uygulamalarına ilişkin olarak 4054 sayılı
Kanun’un 10. maddesi ile öngörülmüş olan bir aylık süre içerisinde bildirim
yükümlülüğünü yerine getirmediği, bundan dolayı Kanun’un 16. maddesinin birinci
fıkrasının (c) bendi uyarınca idari para cezası ile cezalandırılması gerektiği”
şeklindeki raportörlerin önerisi konusunda karar verilmesine gerek olmadığına
OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
(25.10.2005 tarih, 05-73/988-275 sayılı Kurul Kararı’na)
KARŞI OY GEREKÇESİ
1 Kararın 1. bendine dair Karşı Oy;
Danıştay 13. Dairesinin “soruşturmayı yürüten Kurul Üyesi’nin nihai karar toplantısına
katılarak oy kullanmasının hukuka aykırı olduğu” gerekçesiyle ortaya çıkan iptal kararlarının ve
Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu’nun değişik kararlarıyla yerleşik hale gelen mahkeme
kararlarının temyiz edilmemesine ve yürütmenin durdurulması kararı verilenler yönünden itiraz
edilmemesine, gelecektede bu tür tüm kararların temyiz edilmemesine ve yürütmenin
durdurulması kararı verilenler açısından itiraz edilmemesine dair çoğunluk görüşüne
katılmıyorum.
Gidilecek yargı yolu yönünden itiraz veya temyiz imkanı bulunan dosya ya da davalar
hakkında sahip olunan tüm yargı yollarının ve hakkının süresinde kullanılmak suretiyle
tüketilmesi gerektiğini düşünüyorum.
Rekabet Kurulu kararlarının ilk derece mahkemesi sıfatıyla Danıştay ilgili dairesinde
görülüyor olması nedeniyle verilen kararlar, bir başka dosya için emsal karar olması niteliğini
taşımaması gerekir. İdari Dava Daireleri Genel Kurulu tarafından verilen kararlar, Rekabet
Kurulu kararları yönünden temyiz niteliğinde olduğundan, Danıştay’ın ilgili dairesi tarafından
emsal olarak kabul edilmelidir. O halde itiraz ya da temyiz imkanı bulunan dosyalar yönünden ve
hatta geleceğede yönelik olarak bu yargı yolunu kapatırcasına alınan kararın uygun olmadığı
görüşündeyim. Kaldı ki, Rekabet Kurulu kararlarının, 4054 sayılı Kanun’un 56 vd. maddelerinde
yer verilen “Özel Hukuk Alanındaki Sonuçları” nedeniyle tarafların bu yöndeki haklarını
mahkemelerde kullanabileceği göz önüne alındığında, sahip olunan yasal yolları kullanmaktan
vazgeçmenin önemi daha da açığa çıkmaktadır.
2 Kararın 3. bendine dair Karşı Oy;
Teşebbüse verilen para cezasının tespitinde 2003/1 sayılı tebliğdeki miktar esas alınarak
asgari ceza uygulanmıştır.
Dosyanın karar tarihi 25.10.2005’dir. Karar tarihi itibariyle Kanun’da belirtilen para
cezalarının uygulandığı tebliğin 01.06.2005 ile 31.12.2005 tarihleri arasında yürürlükte olan
2005/2 sayılı tebliğ olması gerekir.
Kaldı ki, dosya konusu davranışa uygulanan ve Kanun’un 16. maddesinin 2. fıkrasına
tabi olan cezanın asgari haddi 2003/1 sayılı tebliğe göre 9.247.613.000 TL iken, 2005/2 sayılı
tebliğe göre bu miktar 5.800 YTL’dir. Karar tarihi itibariyle yürürlükte olan ve uygulanması
gereken 2005/2 sayılı tebliğe göre verilecek olan para cezası, 2003/1 sayılı tebliğde öngörülen
cezadan daha az olacak iken teşebbüse daha fazla para cezası verilmiştir.
Bu nedenle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
Tuncay SONGÖR
İkinci Başkan
Rekabet Kurulu’nun 25.10.2005 tarih, 05-73/988-275 sayılı Kararı’na
KARŞI OY GEREKÇESİ
Özel Sakarya Polikliniğinin, Ankara ilinde faaliyet gösteren ve sürücü adayı sağlık
raporu vermeye yetkili diğer polikliniklerle birlikte rapor ücretlerini tespit etmek suretiyle,
4054 sayılı kanunun 4.maddesini ihlal ettiği ve cezalandırılması yönündeki Kurul
Kararına aşağıdaki sebeplerle katılmıyorum:
1. En az beş uzman doktorun muayenesini ve imzasını gerektiren, insanların can ve mal
güvenliğini yakından ilgilendiren bir alanda formalitenin ikmali için komik denecek
ücretler karşılığı verilen “sürücü olur raporu” uygulaması, gerekli denetimlerin ne kadar
yetersiz olduğunun açık bir göstergesidir.
2. Rekabet Kurulu, insanların ve toplumun ihtiyaçlarını karşılayan “normal” mal ve
hizmetlerin alınıp satıldığı piyasalara yönelik kararlar vermek mevkiindedir. Eldeki belge,
gözlem ve yapılan açıklamalara göre asgari standartlardan yoksun bir sağlık muayenesi
yapılmasının; insan sağlığına, iş ahlakına, kamu düzenine ve mevcut mevzuata aykırı bir
davranış olduğu belli ve böyle bir davranış esasen yasak ve suç teşkil eden bir eylem
iken, yapılanları Rekabet mevzuatı dahilinde ele alıp soruşturmak hukuka aykırı
davranışları bir bakıma meşrulaştırmak demek olacaktır.
Ayrıca;
3. Polikliniklerin rapor ücretini, sağlık hizmetleri (muayene, tedavi, kontrol, tahlil, yatak
ücretleri) alanında yaygın şekilde uygulanan ve esasen Sağlık Bakanlığı ve meslek
teşekküllerinin ilgili mevzuata istinaden belirledikleri ücretlere kıyasen tespit ettikleri
anlaşılmaktadır.
4. Ortak ücret belirlenmesi ve uygulanması sürecinde, Ankara İl Sağlık Müdürlüğü’nün
doğrudan ve dolaylı olarak yönlendirici ve/veya etkili olduğu belirgin bir husustur.
Sonuç olarak; konunun Sağlık, Milli Eğitim ve İç İşleri Bakanlıklarına bildirilmesi ve bu
tür hizmetlerin, bu şekilde üretilip satılmasını engellemek ve sorumluların
cezalandırılmasını teminen hukuki yollara başvurulması gerektiği düşüncesiyle Kurul
Kararına katılamıyorum.
Prof.Dr.Nurettin KALDIRIMCI
Kurul Üyesi
Full & Egal Universal Law Academy