Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2005-2-95 (İlk İnceleme)
Karar Sayısı : 05-78/1052-294
Karar Tarihi : 10.11.2005
A- TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
10
Başkan : Mustafa PARLAK,
Üyeler : Tuncay SONGÖR, Prof. Dr. Zühtü AYTAÇ,
Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI, Süreyya ÇAKIN,
Mehmet Akif ERSİN.
B- RAPORTÖRLER : Hakan Suat ÖLMEZ, Arif Ogün SARI,
Şerife Demet KAYA
C- ŞİKAYET EDEN : Telsim Mobil Telekomünikasyon Hizmetleri A.Ş.
Vekilleri Av. Yılmaz ASLAN ve Av. Tuğçe YILMAZ
Maya Akad Center 100/10 20
34394 Esentepe/İSTANBUL
D-HAKKINDA İLK
İNCELEME YAPILAN : Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.
Turkcell Plaza Meşrutiyet Cad. No:153
34430 Tepebaşı/İSTANBUL
E-DOSYA KONUSU : Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş’nin Telsim Mobil
Telekomünikasyon Hizmetleri A.Ş.’yi çağrı sonlandırmada simetrik
fiyatlandırmaya zorlayarak, SMS (kısa mesaj servisi) sonlandırmada aşırı 30
fiyatlandırma uygulayarak ve rakip teşebbüsten SMS sonlandırma ücreti
almayarak piyasadaki hakim durumunu kötüye kullandığı iddiası
F-İDDİALARIN ÖZETİ : Telsim Mobil Telekomünikasyon Hizmetleri A.Ş.
(Telsim) vekilleri tarafından yapılan şikayet başvurusunda özetle:
“Turkcell’in kendisi için belirlenen arabağlantı tarifesinin aynısını diğeri
işletmeciler tarafından aynen o işletmecilerin şebekelerinde sonlanacak
çağrılar için de uygulanmasını, bir başka deyişle çağrı sonlandırmada simetrik
fiyatlandırmayı zorunlu tuttuğu,
çağrı sonlandırma ve SMS sonlandırma arasında belirgin bir teknoloji ve 40
maliyet farkının olmaması nedeniyle, SMS sonlandırmalarının ücretlerinin de
asimetrik olması gerekirken Turkcell’in simetrik fiyat belirlemesi sonucunda
yüksek ve aşırı fiyatlandırma yaptığı, bu yolla rakibi konumundaki Telsim’i
maliyetlerini yükselterek piyasa dışına itmeye çalıştığı ve bu aşırı
fiyatlandırma ile elde ettiği geliri diğer hizmetlerinde çapraz sübvansiyon
yaparak kullandığı,
05-78/1052-294
2
Turkcell tarafından 2005 yılı başına kadar Telsim’den SMS sonlandırma ücreti
alınmasına karşılık diğer bir GSM operatörü olan Avea İletişim Hizmetleri
A.Ş.’den bu ad altında bir ücret alınmadığı ve bu durumun rakip teşebbüsler
arasında ayrımcılığa yol açtığı 50
gerekçeleriyle Turkcell’in pazardaki hakim durumunu kötüye kullandığı” iddia
edilerek, konunun incelenmesi ve geçici tedbir kararı alınması talep edilmiştir.
G- DOSYA EVRELERİ : Kurum kayıtlarına 1.9.2005 tarih, 6120 sayı ile giren
başvuru üzerine yapılan inceleme esnasında, şikayet konusuna ilişkin olarak
5.9.2005 tarih ve 140-439 sayı ile Telekomünikasyon Kurumu’ndan görüş
istenmiş, görüş yazısı 21.9.2005 tarihinde 6598 sayı ile Kurumumuza ulaşmıştır.
Telsim vekilleri tarafından bir önceki şikayet başvurusu ile birlikte
değerlendirilmesi istemiyle Kurum kayıtlarına 27.9.2005 tarih ve 6785 sayı ile
giren bir başvuru daha yapılmıştır. Söz konusu başvurunun ilk şikayet dilekçesi 60
ile ilgili ancak farklı bir nitelikte olması üzerine Telekomünikasyon Kurumu’ndan
30.9.2005 tarihli ve 4037 sayılı yeni bir yazı ile görüş istenmiştir. Bu duruma
ilişkin açıklama 2005-5-95/BN-05-HSÖ sayılı bilgi notu ile Kurul gündemine
alınmış, Telekomünikasyon Kurumu’nun görüşünün beklenmesi yönünde Kurul
kararı alınmıştır. Telekomünikasyon Kurumu’ndan istenen görüş yazısının cevabı
21.10.2005 tarihinde 7351 sayı ile Kurumumuza intikal etmiştir. Bunun üzerine,
yapılan inceleme sonucunda düzenlenen 2.11.2005 tarih, 2005-2-95-/İ.İ-05-HSÖ
sayılı İlk İnceleme Raporu, 7.11.2005 tarih ve REK.0.06.00.00-110/179 sayılı
Başkanlık önergesi ile 05-78 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek karara
bağlanmıştır. 70
H- RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda, şikayet konusu işlem ile ilgili
olarak Telekomünikasyon Kurumu’nun uzlaştırma prosedürünün devam ediyor
olması ve şikayette bulunan teşebbüsün şikayetinde öne sürdüğü iddiaların,
25.10.2004 karar tarihli arabağlantı soruşturmasında yaptığı savunmalar ile
çelişmesi ve iddianın bu anlamda tutarsız görünmesi nedenleriyle Turkcell
İletişim Hizmetleri A.Ş. hakkında bir önaraştırma açılmasına gerek olmadığı
sonuç ve kanaatine ulaşıldığı ifade edilmiştir.
I- İNCELEME VE DEĞERLENDİRME 80
I.1. İlgili Pazar
I.1.1. İlgili Ürün Pazarı
İlgili ürün pazarı, sayısal hücresel mobil telekomünikasyon hizmetlerinin (GSM)
belirli özellikleri itibarıyla, fiyat, kullanım amaçları, tüketici tercihleri açısından;
sabit kablolu telefon hizmetleri (PSTN) ve kullanılan farklı frekanslara göre (GSM
900/1800 gibi) kendi aralarında ikame edilebilir olup olmadığına ve bunun yanı
sıra sürekli bir ihtiyacı karşılamaya uygun olup olmadığına bağlı olarak tespit
edilmiştir.
GSM, dijital taşıyıcılar için Avrupa’da en yaygın şekilde kullanılan standarttır. Bu
standardın içinde de GSM-900 ve GSM-1800 sistemleri Avrupa’nın birçok 90
ülkesinde ve Uzakdoğu’da yüksek bir kullanım oranına sahiptir. Türkiye'de
05-78/1052-294
3
sayısal (dijital) hücresel mobil telekomünikasyon hizmetleri, halihazırda dört
operatör tarafından GSM-900 ve GSM-1800 şebekelerinden verilmektedir.
PSTN'in kullanımının mekan ile sınırlı olması başta olmak üzere, diğer teknik ve
kullanım özellikleri bakımından mobil telefon hizmetlerinden farklılık arzetmesi
nedeniyle bu iki tip hizmet birbirini tam olarak ikame edememektedir. Bu nedenle
söz konusu iki hizmet türü aynı pazar içinde değerlendirilmemiştir.
GSM-900 ve GSM-1800'den sunulan hizmetler, tüketiciler gözünde aynı türde
ihtiyaçları sağlamaya yönelik olduğundan birbirini tam olarak ikame edebilen
hizmetlerdir. GSM üzerinden verilen mobil haberleşme hizmeti ise birkaç şekilde 100
gerçekleşebilir:
- GSM-GSM aramaları
- GSM Şebeke İçi Görüşmeler
- GSM Şebekeler Arası Görüşmeler
- GSM-PSTN aramaları
- SMS Mesajları
Telsim’in rekabet ihlali sonucu dezavantajlı konuma düştüğünü iddia ettiği pazar
bölümü GSM şebekeler arası görüşmelere ve SMS mesajlaşmalarına ilişkindir.
110
Ancak, bilindiği üzere birden fazla operatörün olduğu piyasalarda, operatörlerin
abonelerinin birbirlerine mesaj gönderebilmeleri ve birbirlerini aramaları için
şebekeler arasında arabağlantının teknik olarak sağlanmış olması ve
operatörlerin arabağlantı ücreti üzerinde anlaşmış olmaları gerekmektedir.
Arabağlantı (çağrı sonlandırma) ücreti ise, bir operatörün abonesinin başka bir
operatörün abonesini araması nedeniyle, çağrıyı başlatan operatörün çağrıyı
sonlandıran operatöre ödediği bedeli ifade etmektedir.
Diğer şebekeye yönlenmiş bir çağrı, şebekeden çıkacağı noktaya kadar çağrıyı
başlatan operatör tarafından ve bu noktadan sonra aranan operatör tarafından 120
taşınmakta ve sonlandırılmaktadır. Dolayısı ile arabağlantı ücreti karşı tarafın
altyapısının kullanılması karşılığında çağrıyı başlatan operatör tarafından
ödenmektedir. Çağrıyı başlatan operatör, karşı tarafa ödediği arabağlantı ücretini
ise kendi abonesine şebekeler arası görüşme ücreti içerisinde fatura etmektedir.
Görüldüğü üzere arabağlantı hizmeti GSM hizmetinin verilebilmesi esnasında
ortaya çıkan ikincil bir hizmettir. Telsim tarafından yapılan şikayetin konusu
Turkcell tarafından simetrik olarak uygulatılmak istenen “çağrı sonlandırma
ücreti” ve aşırı miktarda talep edilen “SMS sonlandırma ücreti”dir. Söz konusu
ücretler ise yukarıda anılan arabağlantı hizmetlerine ilişkindir. Bu nedenle ihlal
iddiaların olduğu ilgili ürün pazarları “SMS sonlandırma hizmetleri pazarı” ve 130
“çağrı sonlandırma hizmetleri pazarı ” olarak değerlendirilmiştir.
I.1.2. İlgili Coğrafi Pazar
SMS mesajlaşmaları da dahil olmak üzere GSM hizmetlerinin tüm Türkiye’de
aynı biçimde sunuluyor olması nedeniyle ilgili coğrafi pazar “Türkiye Cumhuriyeti
sınırları” olarak belirlenmiştir.
05-78/1052-294
4
I.2. Değerlendirme
I.2.1. Telekomünikasyon Kurumu’nun Görüşleri Çerçevesinde Yapılan
Değerlendirme
İlk şikayet başvurusu üzerine Telekomünikasyon Kurumu’ndan gelen görüş 140
yazısında özetle, Telsim tarafından kendilerine de aynı şikayeti içeren bir başvuru
yapıldığı ifade edilmiş; söz konusu başvurunun, 406 sayılı Kanunun 10. maddesi,
Erişim ve Arabağlantı Yönetmeliğinin 21. maddesi ve ilgili diğer mevzuat
kapsamında GSM işletmecileri arasındaki arabağlantı anlaşmazlıklarına yönelik
yapılan başvurulara ilişkin uzlaştırma prosedürünün işletilmesi doğrultusunda
23.5.2005 tarihinde 2005/303 sayı ile alınan Kurul kararı ile kabul edildiği ve
işletilen uzlaştırma prosedürünün devam etmekte olduğu belirtilmiştir.
Telsim vekilleri tarafından yapılan ek şikayet başvurusuna ilişkin
Telekomünikasyon Kurumu tarafından gönderilen yazıda ise özetle aşağıdaki
bilgilere yer verilmiştir: 150
Turkcell ve Telsim arasında Ekim 1999’da düzenlenen arabağlantı
sözleşmesinde tarafların birbirlerinden SMS sonlandırma için hiçbir ücret talep
etmeyecekleri hükme bağlanmıştır. Ancak, Erişim ve Arabağlantı
Yönetmeliğinin Geçici 1. maddesi uyarınca arabağlantı sözleşmelerinin
yenilenmesi kapsamında Turkcell ve Telsim’in aralarında imzaladıkları
arabağlantı Sözleşmesine ilişkin olarak tanzim edilen Ekim 2003 tarihli Ek
Protokolde, SMS sonlandırma hizmeti karşılığında birbirlerine ödeyecekleri
ücret belirlenmiştir.
Benzer şekilde, Turkcell ve İş-Tim arasında Mart 2001’de düzenlenen
arabağlantı sözleşmesinde de SMS sonlandırma ücretlerine yer verilmemiş ve 160
taraflar söz konusu sözleşme kapsamında birbirlerinden SMS sonlandırma
ücreti talep etmemişlerdir. Taraflar arasında ilgili yönetmelik uyarınca
düzenlenecek olan Arabağlantı Sözleşmesine Ek Protokol ise, tarafların
Yönetmelikte öngörülen süre içerisinde anlaşamamaları, İş-Tim ve Aycell’in
birleşme süreci ve bu birleşme sonucunda oluşan Avea İletişim Hizmetleri
A.Ş.’nin Telekomünikasyon Kurumu ile imtiyaz sözleşmesini imzalamasının
beklenmesi nedeniyle ertelenmiş, ancak Eylül 2004’de düzenlenebilmiştir. İlgili
Ek Protokolde SMS sonlandırma ücretlerine doğrudan yer verilmemiştir.
Bununla birlikte, Telsim ve Avea için aynı SMS sonlandırma ücretinin
uygulamakta olduğu Turkcell’in Telekomünikasyon Kurumu’na gönderdiği 170
bilgilerde yer almaktadır.
Telekomünikasyon Kurumu’ndan gelen görüşler incelendiğinde Telsim’in,
Turkcell’in çağrı sonlandırmada simetrik fiyatlandırma yerine asimetrik
fiyatlandırma yapması gerektiği ve bunu yapmadığından dolayı çeşitli rekabet
ihlalleri oluşturduğu yönündeki iddiayı içeren şikayetine ilişkin olarak halen
Telekomünikasyon Kurumu nezdinde uzlaştırma prosedürünün devam ettiği
anlaşılmıştır. Bu şekliyle, Telekomünikasyon Kurumu nezdinde bir uzlaştırma
prosedürü devam ederken Rekabet Kurulu’nun ayrıca bir işlem yapmasına bu
aşamada gerek olmadığı düşünülmüştür.
05-78/1052-294
5
Telsim’in ikinci şikayeti ile ilgili Telekomünikasyon Kurumu’nun görüşünde ise 180
Turkcell’in Avea’dan SMS ücreti talep etmemesi hususunun, aralarında
imzaladıkları arabağlantı sözleşmesinde SMS sonlandırma ücretine yer
verilmemiş olması nedeniyle karşılıklı olduğu belirtilmiştir. Ayrıca, son
dönemlerde Turkcell tarafından Telekomünikasyon Kurumu’na gönderilen
bilgilerde ise Telsim ve Avea’ya aynı ücretlendirme yapıldığı bilgisi iletilmiştir.
I.2.2 Şikayetin Rekabet Kurulu tarafından 25.10.2004 tarihli 04-68/976-236
sayı ile karara bağlanan Arabağlantı Soruşturması Işığında
Değerlendirilmesi
Yapılan şikayetin konusu Rekabet Kurulu tarafından 25.10.2004 tarihinde 04-190
68/976-236 sayı ile karara bağlanan soruşturmanın konusu ile bazı noktalarda
çakışmaktadır. Anılan soruşturmada çağrı sonlandırma ücretlerini yükseltmek
yoluyla şebekeler arası görüşme ücretlerini artırmak ve eş zamanlı olarak şebeke
içi ücretleri düşürmek suretiyle Turkcell ve Telsim’in, mevcut aboneler bazında
aralarındaki fiyat rekabetini ortadan kaldırma ve diğer operatörlerin faaliyetlerini
zorlaştırma amacı ve etkisi taşıyan anlaşmalar yaparak 4054 sayılı Kanun’un 4.
maddesini ihlal edip etmedikleri incelenmiş ve adı geçen teşebbüslerin 4054
sayılı Kanun’u ihlal ettiklerine dair yeterli bilgi ve bulguya rastlanamadığı
gerekçesiyle teşebbüsler hakkında cezai işlem yapılmasına gerek görülmemiştir.
Adı geçen soruşturma dosyasında soruşturma heyeti ara bağlantı ücretlerine 200
ilişkin olarak; çağrı sonlandırma ücretlerini yükseltmek yoluyla şebekeler arası
görüşme ücretlerini artırmak ve eş zamanlı olarak şebeke içi ücretleri düşürmek
suretiyle Turkcell ve Telsim’in, mevcut aboneler bazında aralarındaki fiyat
rekabetini ortadan kaldırma ve diğer operatörlerin faaliyetlerini zorlaştırmak
amacı ve etkisi taşıyan anlaşmalar yaparak 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesini
ihlal ettikleri, bu nedenle Kanun’un 16. maddesinin ikinci fıkrası gereğince
cezalandırılmaları gerektiği kanaatine ulaşmışlardır. Telsim adı geçen soruşturma
raporlarına ilişkin olarak gönderdiği yazılı savunmalarında, şikayet konusu olan
yüksek ara bağlantı ücretlerinin yüksekliğinin aslında kendileri açısından bir
sorun yaratmadığı düşüncesinde olduğunu açıklamıştır. Diğer bir deyişle Telsim, 210
trafiğin her iki yönlü olması nedeniyle tarifelerin düşük veya yüksek olmasının –
şimdiki yapmış olduğu şikayetin aksine- kendileri üzerinde bir baskı yarattığını
düşünmemektedir. Şikâyetçi firma, savunmasında verdiği örneklerde ve yaptığı
açıklamalarda eşit arabağlantı ücretlerinin küçük operatörün aleyhine olmadığını
da belirtmiş, arabağlantı gelirlerinin giderlerinden daha fazla olduğunu ve elde
ettikleri gelirlerle Turkcell’e doğru yapılan aramaların fiyatlarını daha düşük
belirleyebildiklerini ifade etmiştir.
Önceki dönemde Kuruma yapmış olduğu savunmalardan açıkça görülmüştür ki,
Telsim eşit arabağlantı ücretlerinden şikayetçi olmayıp tam aksine bu durumun
kendileri için avantaj olduğunu düşünmektedir. Ancak son başvurusunda, önceki 220
iddialarında kendisi açısından bir sakınca yaratmadığını hatta kendi yararına
olduğunu düşündüğü bir durum için şimdi şikayette bulunmaktadır. Telsim’in
rekabet ihlali olduğunu iddia ettiği konu, karşılıklı çağrı ve kısa mesaj trafiğinde
Telsim’in, arabağlantı mahsuplaşmasından elde edeceği gelirin
Telekomünikasyon Kurumu düzenlemeleri neticesinde daha da
05-78/1052-294
6
yükselebilecekken Turkcell’in uygulamaları neticesinde yükselememiş olması
olarak görülmüştür. Ancak daha önceki savunmalarında da belirttiği gibi Telsim
düzenleme yapılmasından önce de eşit arabağlantı ücretlerini kendisi için bir
dezavantaj değil avantaj olarak görmektedir.
Dolayısıyla hem Telekomünikasyon Kurumu’nun şikayet dilekçesinde yer alan 230
iddialara yönelik görüşleri hem de yukarıda yer verilen soruşturma verileri
beraber değerlendirildiğinde Telsim’in Turkcell hakkındaki şikayetine ilişkin
önaraştırma yapılmasına veya soruşturma açılmasına gerek görülmemiştir.
J- SONUÇ
Düzenlenen rapora, toplanan delillere ve incelenen dosya kapsamına göre;
Şikayet konusu işlem ile ilgili olarak Telekomünikasyon Kurumu’nun uzlaştırma
prosedürünün devam ediyor olması ve şikayette bulunan teşebbüsün ileri
sürdüğü iddiaların anılan arabağlantı soruşturmasında yaptığı savunma ile
çelişmesi nedenleriyle başvuru konusu ile ilgili olarak önaraştırma yapılmasına
veya soruşturma açılmasına gerek olmadığına, şikayetin reddine OYBİRLİĞİ ile 240
karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy