Rekabet Kurumu - Karar Sayı 06-36/461-123

Rekabet Kurumu Başkanlığından,

(Danıştay’ın İptal Kararı Üzerine Verilen)
REKABET KURULU KARARI

Dosya Sayısı : 2003-3-42 (Soruşturma)
Karar Sayısı : 06-36/461-123
Karar Tarihi : 26.5.2006

A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER 10
Başkan : Mustafa Parlak
Üyeler : Tuncay SONGÖR, Rıfkı ÜNAL, Prof. Dr. Nurettin
KALDIRIMCI, M. Sıraç ASLAN, Süreyya ÇAKIN,

B. RAPORTÖRLER: Tarkan ERDOĞAN, Ümit GÖRGÜLÜ, Sanem ŞİMŞEK


C. ŞİKAYET EDEN : Nuri ÇAĞLAR
Çağlar Gıda San. Tic. Ltd. Şti.
Gazi Mah. Ali Nadi Ünler Cad. No: 43 Gaziantep 20

D. KARŞI TARAF: Türkiye Esnaf ve Sanatkarlar Konfederasyonu (TESK)
Tunus Cad. No:4 Bakanlıklar Ankara

E. DOSYA KONUSU: Rekabet Kurulu’nun 7.1.2005 tarih, 05-02/18-9 sayılı
kararının iptaline ilişkin Danıştay 13. Dairesi’nin 15.2.2006 tarih,
2005/7776 E. 2006/999 K. sayılı kararı üzerine, Gaziantep Fırıncılar Odası
tarafından taahhütnameler düzenlemek yoluyla ekmek piyasasında
rekabetin engellendiği ve TESK ile Türkiye Fırıncılar Federasyonu
tarafından ekmekte taban fiyatın belirlendiği iddiasının yeniden 30
değerlendirilmesi.

F. İDDİALARIN ÖZETİ: Çağlar Gıda San. Tic. Ltd. Şti. adına işletme sahibi
Nuri Çağlar imzalı başvuru dilekçesinde; Gaziantep ilinde Fırıncılar Derneği ve
Esnaf Odası’nın ekmek satış fiyatını 200 gr. ekmek için 250.000 TL olarak
belirledikleri, bununla birlikte ekmeğin belediyeye ait satış noktalarında
200.000 TL’den, büyük marketlerde ise 150.000 TL’den satıldığı ifade edilmiş,
kendilerinin üretimini gerçekleştirdiği ekmeği makul sayılabilecek bir kâr
marjıyla 175.000 TL’den satmalarının ise anılan Dernek ve Oda tarafından
dağıtım araçlarının tahrip edilmesi, kendilerine ve personele zarar verilmesi 40
suretiyle engellenmek istendiği belirtilerek, mağduriyetlerinin giderilmesi talep
edilmiştir. Buna ek olarak, adı geçen Dernek tarafından tüm esnafa fiyatlara
uyulacağına dair bir taahhütname imzalatıldığı ve bu taahhütnameye
uyulmaması durumunda tahsil edilmek üzere toplam 7500 Amerikan Doları
tutarında iki adet senet imzalatıldığı ifade edilmiştir.


06-36/461-123
2
G. DOSYA EVRELERİ:

Kurum kayıtlarına 4.4.2003/1432 ve 7.4.2003/1488 tarih ve sayılar ile intikal 50
etmiş olan şikayet üzerine hazırlanan 24.3.2003 tarih ve 2003-3-42/BN-03-HS
sayılı Bilgi Notu Rekabet Kurulu’nda görüşülmüş ve 1.5.2003 tarih ve 03-
28/368-M sayılı karar uyarınca Gaziantep Fırıncılar Odası hakkında 4054
sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 40/1. maddesi uyarınca
önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir.

Yapılan önaraştırma sonucu hazırlanan 6.1.2004 tarih ve 2003-3-42/ÖA-04-
TE sayılı Önaraştırma Raporu’nun Kurul’da değerlendirilmesi sonucunda,

- Gaziantep Fırıncılar Odası’nın taahhütnameler düzenlemek yoluyla ekmek 60
piyasasında rekabeti engellediği,
- Türkiye Esnaf ve Sanatkarlar Konfederasyonu’nun (TESK) Türkiye Fırıncılar
Federasyonu vasıtasıyla almış olduğu ekmekte taban fiyatın belirlenmesine
ilişkin kararı Gaziantep Fırıncılar Odası’na göndererek Gaziantep ekmek
pazarında rekabetin kısıtlanmasına neden olduğu
yönündeki iddialara ilişkin bulguları ciddi ve yeterli bulunarak TESK, Türkiye
Fırıncılar Federasyonu ve Gaziantep Fırıncılar Odası hakkında, anılan
Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma başlatılmasına 15.1.2004 tarih ve
04-01/33-M sayı ile karar verilmiştir. Bu karar üzerine, 4054 sayılı Kanun’un
43/2. maddesi uyarınca haklarında soruşturma açılan taraflara bildirimde 70
bulunularak tarafların 30 gün içinde yazılı savunmalarını göndermeleri
istenmiş ve TESK’in yazılı savunması 24.2.2004 tarihinde , Fırıncılar
Federasyonu’nun yazılı savunması 25.2.2004 tarihinde, Gaziantep Fırıncılar
Odası’nın yazılı savunması ise 26.2.2004 tarihinde Kurum kayıtlarına intikal
etmiştir. Kurul’un 2.7.2004 tarih ve 04-44/559-M sayılı kararı ile
soruşturmanın süresi 15.7.2004 tarihinden itibaren 4054 sayılı Kanun’un 43.
maddesi uyarınca 45 gün uzatılmıştır. Hazırlanan 23.8.2004 tarih ve S.R. /04-
15 sayılı Soruşturma Raporu, Kanun’un 45/1. maddesi uyarınca tüm Kurul
üyeleri ile ilgili taraflara tebliğ olunmuş ve aynı maddenin ikinci fıkrası
gereğince taraflardan 30 gün içinde yazılı savunmalarını göndermeleri 80
istenmiştir. Gaziantep Fırıncılar Odası’nın ikinci yazılı savunması 24.9.2004
tarih ve 5345 sayı ile, TESK’in ikinci yazılı savunması 23.9.2004 tarih ve 5307
sayı ile Kurum kayıtlarına intikal etmiştir. TESK ve Gaziantep Fırıncılar
Odası’nın süresi içinde yazılı savunmalarını göndermelerini takiben Kanun’un
45. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca ek yazılı görüşler düzenlenmiş ve
Kanun’un 45/2. maddesi uyarınca 8.10.2004 tarihinde tüm Kurul üyeleri,
TESK ve Gaziantep Fırıncılar Odası’na tebliğ edilmiştir. Türkiye Fırıncılar
Federasyonu tarafından 22.9.2004 tarih ve 5294 sayıyla giren yazı ile ikinci
yazılı savunma için ek süre talep edilmiş, 30.9.2004 tarih ve 04-63/904-M
sayılı Kurul Kararı ile ikinci yazılı savunma süresi, bu teşebbüs birliği 90
bakımından 4054 sayılı Kanun’un 45. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca,
bitiminden itibaren 30 gün uzatılmıştır. Türkiye Fırıncılar Federasyonu’nun
ikinci yazılı savunması 13.10.2004 tarih ve 5696 sayı ile Kurum kayıtlarına
intikal etmiştir. Söz konusu teşebbüs birliğine ek yazılı görüş 25.10.2004
tarihinde tebliğ edilmiştir. TESK’in ve Türkiye Fırıncılar Federasyonu’nun
üçüncü yazılı savunması süresi içinde Kurum’a intikal ederken Gaziantep
Fırıncılar Odası tarafından üçüncü yazılı savunma gönderilmemiştir. Tüm
06-36/461-123
3
tarafların talebi üzerine Kurul 2.12.2004 tarih ve 04-77/1089-M sayılı
toplantısında sözlü savunma toplantısı yapılması kararını almıştır. Sözlü
savunma toplantısı 7.1.2005 tarihinde Rekabet Kurumu’nun merkez 100
binasında yapılmıştır. Kurul 7.1.2005 tarihinde 05-02/18-9 sayı ile nihai
kararını vermiştir.

Yukarıda yer verildiği üzere Rekabet Kurulu soruşturma kapsamında olan
teşebbüs birliklerinden sadece TESK’in 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesini
ihlal ettiğine karar vermiştir. Gerekçeli karar taraflara 31.5.2005 tarihinde
tebliğ edilmiştir. Taraflar gerekçeli kararı 1.6.2005 tarihinde tebellüğ etmiş ve
anılan teşebbüs birliklerinden sadece TESK bu kararın iptali için Danıştay’a
başvurmuştur. Anılan kararın TESK’e ilişkin bölümü soruşturmayı yürüten
Kurul üyesinin nihai karar toplantısına katılarak oy kullanmasının hukuka 110
aykırı olduğu gerekçesiyle Danıştay 13. Dairesi’nin 15.2.2006 tarih ve
2005/7776 E., 2006/999 K. Sayılı Kararı ile bozulmuştur.

Bunun üzerine Kurul mevcut dosya üzerinden yeniden karar verilmesini
teminen gerekli hazırlık çalışmalarının yapılmasına ve konunun Kurul
gündemine getirilmesine karar vermiştir. Kurul’un 15.8.2005 tarih ve 05-
51/785-M sayılı Kararı’nın gereği olarak dosya üzerinde yapılan
değerlendirmeler ışığında düzenlenen 22.5.2006 tarihli yönetici özeti
22.5.2006 tarih ve REK.0.07.00.00-110/107 sayılı Başkanlık önergesi ile
Rekabet Kurulu ilk inceleme, önaraştırma ve soruşturmaya ait tüm savunma, 120
ek savunma, sözlü savunma tutanakları, sözlü savunma toplantısının ses
kayıtlarının yazılı açılımı, raporlar, Danıştay’ın iptal kararı, tüm dosya
münderecatında yer alan bilgi ve belgeleri inceleyerek, 26.5.2006 tarih ve 06-
36/461-123 sayılı nihai kararını vermiştir.

7.1.2005 tarih, 05-02/18-9 sayılı Kurul Kararı’nda Fırıncılar Federasyonu ve
Gaziantep Fırıncılar Odası’na ceza verilmesine gerek olmadığına
hükmedilmiştir. İlgili Karar’ın Fırıncılar Federasyonu ve Gaziantep Fırıncılar
Odası’na yönelik kısmının Danıştay 13. Dairesi’nde dava konusu
yapılmadığından kesinleşmesi nedeniyle, Fırıncılar Federasyonu ve 130
Gaziantep Fırıncılar Odası’na ilişkin karar yeniden değerlendirilmemiştir.

2.7.2005 tarih ve 5388 sayılı “Rekabetin Korunması Hakkında Kanunun Bazı
Maddelerinin Değiştirilmesine Dair Kanun”un 5. maddesinde yer alan
“Soruşturma yapılmasına karar verildiği takdirde Kurul ilgili daire başkanının
gözetiminde soruşturmayı yürütecek raportör veya raportörleri belirler.” hükmü
uyarınca alınan 13.7.2005 tarih, 05-46/667 sayılı Kurul kararının “Soruşturma
heyeti Başkanı olarak belirlenmiş bulunan Rekabet Kurulu Üyelerinin, söz
konusu dosyalara ilişkin nihai kararın alındığı toplantılara katılmaması
gerektiği” hükmünü içeren 3. maddesi doğrultusunda, mevcut soruşturmanın 140
Heyet Başkanlığını yürüten Prof. Dr. Zühtü AYTAÇ nihai karar toplantısına
katılmamıştır.

H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili yönetici özetinde; soruşturma
sürecinde elde edilen bilgi ve belgeler ışığında, Soruşturma Raporu’nda
verilen sonuçlarda herhangi bir değişikliğe gidilmesine gerek olmadığı ifade
edilmektedir.
06-36/461-123
4

I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
150
I.1. İlgili Pazar

I.1. 1. İlgili Ürün Pazarı

Belirli bir ürün ve onunla ikame edilebilirliği olan diğer ürünlerden oluşan
pazarlar aynı ilgili ürün pazarı altında değerlendirilmektedir. Bir ürünün diğer
bir ürünle aynı pazarda yer alabilmesi için bu ürünlerin tüketici gözünde
nitelikleri, kullanım amaçları ve fiyatları bakımından benzer olmaları
gerekmektedir.
160
İnceleme konusu olaylar bağlamında francala ekmek ile pidenin aynı ürün
pazarı içinde değerlendirilmesini gerektiren önemli unsurlar söz konusudur.
Bunların içinde tüketici alışkanlıkları ve toplam tüketimin önemli bir bölümünün
pide üreticileri tarafından karşılanması en yüksek ağırlığa sahip unsur olarak
öne çıkmaktadır. Buna ek olarak, francala ekmek ile pide fiyatlarının aynı
seviyede seyretmesi ve fiyat artışlarının da aynı tarihlerde ve eşit olanlarda
gerçekleşmesi, francala ekmekte yapılacak bir fiyat artışının, talebin önemli
ölçüde pideye kayması ile sonuçlanacağına, diğer bir deyişle söz konusu
ürünler arasında yüksek ikame edilebilirlik derecesinin bulunduğuna işaret
etmektedir. 170

Rekabet hukuku açısından ise ilgili ürün pazarının belirlenmesinde genel
olarak, “tüketici açısından nitelikleri, kullanım amaçları ve fiyatları bakımından
benzer olması” tanımından hareketle, değerlendirmeler ağırlıklı olarak talep
ikamesi açısından yapılmakta, arz ikamesine de aşamalı olarak yer
verilmektedir. Diğer bir deyişle, incelemelerde talep ikamesinin arz ikamesine
oranla öncelik taşıdığı görülmektedir. İnceleme konusu dosya açısından ise,
francala olarak adlandırılan ekmek ile pide arasında tüketici açısından önemli
ikame olanaklarının bulunması, bu ürünlerin aynı ürün pazarı altında
incelenmesini yeterli kılmaktadır. 180

Bu doğrultuda ilgili ürün pazarı “ekmek ve pide pazarı” olarak belirlenmiştir.

I.1.2. İlgili Coğrafi Pazar

1997/1 sayılı “Rekabet Kurulu’ndan İzin Alınması Gereken Birleşme ve
Devralmalar Hakkında Tebliğ”in 4. maddesinde, ilgili coğrafi pazar,
teşebbüslerin mal ve hizmetlerin arz ve talebi konusunda faaliyet gösterdikleri,
rekabet koşullarının yeterli derecede homojen ve komşu bölgelerden hissedilir
derecede farklı olması nedeniyle, diğer bölgelerden kolayca ayrılabilen 190
bölgeler olarak tanımlanmaktadır.

TESK hakkında soruşturma yürütülmesinin sebebi, TESK’in, Federasyon’un
talebi üzerine ekmekte tavan fiyatın yanı sıra taban fiyatın da belirlenmesine
yönelik olarak almış olduğu kararın, pazardaki rekabet koşullarına etkisini
ortaya koymaktır. Bu noktada, TESK ve Federasyon tarafından yapılan
çalışmalar sonucunda alınan kararların genelgeler yahut yazışmalar halinde
06-36/461-123
5
tüm Türkiye’deki Odalara gönderildiği, dolayısıyla anılan teşebbüs birliklerinin
karar veya görüşlerinin yurt çapında etki doğurduğu göz önünde
bulundurulmalıdır. Her ne kadar, TESK ve Federasyon’un taban fiyat 200
konusundaki çalışma yahut kararlarının Gaziantep il merkezindeki fiyat tespit
uygulamalarına yansımasının olup olmadığı incelense de, bu teşebbüs
birliklerinin etki alanı, coğrafi pazarın daha geniş ele alınması gereğini
doğurmaktadır.

Bu gerekçelerden hareketle ilgili coğrafi pazar, “Türkiye Cumhuriyeti sınırları
dahili” olarak belirlenmiştir.

I.2. Hakkında Soruşturma Yürütülen Taraf
210
I.2.1. Türkiye Esnaf ve Sanatkarları Konfederasyonu (TESK)

507 sayılı Kanun uyarınca teşekkül eden ve kamu kurumu niteliğinde bir
meslek örgütü olan TESK, kuruluş yasasının 88. maddesinde belirtildiği üzere;
- Esnaf ve sanatkârlar odaları, esnaf ve sanatkârlar odaları birlikleri ile esnaf
ve sanatkârlar federasyonları arasında birliği temin etmek, gelişmeyi ve
ilerlemeyi sağlamak,
- Genel olarak esnaf ve sanatkârların faaliyetlerinin mesleki çıkarlar ve ülke
yararına uygun bir şekilde yürütülmesini sağlamak, bu hususta lüzumlu
görülecek her türlü önlem ve girişimlerde bulunmak, 220
- Esnaf ve sanatkârları yurt çapında ve uluslararası kurum ve kuruluşlar
düzeyinde temsil etmek, esnaf örgütleri ile uluslararası dayanışma içerisinde
olmak,
- Ulusal ekonomideki gelişmelere paralel olarak lüzumlu görülecek mesleki
önlemleri almak, dünyadaki değişimlere göre esnaf ve sanatkârların uyumunu
sağlayacak girişimlerde bulunmak,
- Esnaf ve sanatkârların mesleki eğitimlerini geliştirmek, verimliliğin artması
ve hizmet kalitesinin yükseltilmesi için faaliyette bulunmak; onların ekonomik,
sosyal ve kültürel yönden gelişmelerini sağlamak amacıyla tesisler, şirketler,
kurum ve kuruluşlar oluşturmak, 230
- Bakanlıkça verilecek diğer görevleri yapmak, esnaf ve sanatkârlara yönelik
her türlü çalışmayı gerçekleştirmek

amaçlarıyla kurulmuştur.

TESK organları, anılan Kanun’un 91. maddesinde belirtildiği üzere, Genel
Kurul, Başkanlar Kurulu, Yönetim Kurulu ve Denetim Kurulu’ndan
oluşmaktadır. Aşağıda Genel Kurul, Başkanlar Kurulu ve Yönetim Kurulu’na
507 sayılı Kanun ile verilen başlıca görev ve yetkilere yer verilmektedir.
240
“Genel Kurul

Madde 94-Genel kurulun başlıca görev ve yetkileri:

06-36/461-123
6
a) Yönetim kurulu çalışma raporu ile denetim kurulunun raporunu incelemek,
yönetim kurulu ve denetim kurulunu ibra etmek,
...
d) Yönetim kurulunca hazırlanan yönetmelikleri onamak,
...
250
ı) Yargı gözetiminde yönetim kurulu asıl ve yedeklerinin seçimi
i) Yargı gözetiminde denetim kurulu asıl ve yedeklerinin seçimi.’’

Başkanlar Kurulu

Madde 98- Başkanlar Kurulu birlik ve federasyon başkanlarından kurulur.

Konfederasyon genel kurulunun toplanmadığı yıllarda Mayıs ayında ve ayrıca
yönetim kurulunun gerekli göreceği zamanlarda çağrısı üzerine toplanır.
Toplantı görüşme ve karar alması usul ve esasları genel kuruldaki gibidir. 260
Kurul bu kanunun 94. maddesinin (a), (b), (c), (ç), (d), (e), (f), (g), (h)
fıkralarında yazılı görevleri yapar.

Yönetim Kurulu Başkanlığı

Madde 100

Konfederasyon yönetim kurulu kendi üyeleri arasından bir genel başkan ve üç
genel başkanvekili seçer. Konfederasyon temsilcisi yönetim kurulu başkanıdır.
Konfederasyon yönetim kurulu başkanı veya başkanvekili ile genel sekreterin 270
müşterek imzaları bağlar.
(Ek:9/5/1991 – 3741/23 md.) Konfederasyon bünyesinde Konfederasyon
genel başkanı, genel başkanvekilleri ve genel sekreterden oluşan bir yürütme
kurulu kurulur. Bu kurul, Konfederasyon yönetim kurulunun vereceği görevleri
yerine getirir.

Yönetim Kurulu

Madde 101-Yönetim kurulunun başlıca görev ve yetkileri:
280
a) Konfederasyon işlerini mevzuat içinde yürütmek,
b) Genel kurul tarafından alınan kararları yürütmek,
...
...
e) Birliklerin ve gerektiğinde odaların ve federasyonun çalışmalarının
mevzuat ve statüleri esasları içinde yürümesini sağlamak için lüzumlu
görülecek zamanlarda işlemlerini incelemek ve alınması gerekli tedbirler
hakkında tebligatta bulunmak,
f) Birlikler ve birliklerle federasyon arasında çıkacak anlaşmazlıkları
incelemek ve kesin olarak halletmek, 290
...
h) Sanayi ve Ticaret Bakanlığınca verilen emir ve talimatı yerine getirmek,
...
06-36/461-123
7

ö) Birliklerce tesbit olunan gelenek ve teamüllerden memleket ölçüsünde
uyulması zorunlu mesleki kararlar haline getirilmesi gerekenleri tesbit ve
bunların yürütülmesini sağlamak için Sanayi ve Ticaret Bakanlığına
teklifte bulunmak,
...
300
t) Kendisine bırakılan işleri yürütmek için ilgili meslek kolundaki
federasyonun mütalâasını almak,
...”
Halen Türkiye genelinde esnaf ve sanatkarlara hizmet etmek amacıyla
kurulmuş bulunan ve faaliyetlerini sürdüren 3483 Esnaf ve Sanatkarlar Odası,
her ilde birer (İstanbul’da 2) adet olmak üzere toplam 82 Esnaf ve Sanatkarlar
Odaları Birliği ve Ankara’da faaliyetlerini sürdüren 13 Esnaf ve Sanatkarlar
Federasyonu mevcuttur.

TESK’in Yönetim Kurulu üyeleri Derviş Günday (Genel Başkan), Bendevi 310
Palandöken (Gen. Bşk. Vekili), M.Erol Korkut, Demirhan Elçin, Uğur Bektaş,
Arif Tak, Kemal Kaya, Musa Çelikol, Hikmet Keskin, M. Burhan Aksak, Ahmet
Damlar, Hatay Karaman, Ali Bayram, Dursun Sümer, Doğan Ceylan,
Süleyman Köstekli, Orhan Tolunay, Hulusi Akşit, Mehmet Ali Susam, Arif
Erdal ve Yılmaz Çimen’dir.

Yukarıda yer verilen bilgiler ışığında, TESK 4054 sayılı Kanun kapsamında bir
teşebbüs birliğidir.

I.3. Yapılan Tespitler ve Deliller 320

I.3.1. TESK’e İlişkin Tespitler

I.3.1. Önaraştırma Döneminde Elde Edilen Tespit ve Deliller

Önaraştırma sürecinde, Oda bünyesindeki inceleme sırasında rastlanan ve
10.4.2002 tarih ve 2002/81 sayı ile Fırıncılar Federasyonu tarafından o
tarihteki Federasyon Başkanı Yusuf Ekşi ve Genel Sekreter Mehmet Haki
imzalarıyla Gaziantep Fırıncılar Odası’na gönderildiği anlaşılan “Ekmek
maliyet (taban) fiyatının ilan edilmesi” konulu belgede ; ruhsatsız fırınlar, 330
market fırınları ve tacir sınıfına dahil firmalar tarafından, Fırıncı Odalarınca
hazırlanıp Esnaf ve Sanatkarlar Odaları Birliği Başkanlar Kurulu’nca
onaylanan tarifenin çok altında bir fiyatla ekmek satılmasının fırıncı esnafı zor
durumda bıraktığı, gerek ekonomik koşulların gerekse yasal düzenlemelerin
maliyet altında mal satışını imkansız kıldığı ve Türk Ticaret Kanunu ile
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da doğrudan doğruya veya dolaylı
olarak bir malın maliyetinin altında satılamayacağı yönünde hükümler
bulunduğu belirtilmiş ve ardından aşağıdaki ifadelere yer verilmiştir:

“Fırıncılar Odası tarafından tespit olunan ve Esnaf ve Sanatkarlar Birliği 340
tarafından onaylanarak ilan edilen ekmek fiyatları maliyetlerin üzerine %10-15
kar payı koymak suretiyle ilan edilen satış fiyatlarıdır. Ekmek için ilan edilen
azami satış fiyatı ile birlikte maliyet taban fiyatının da ilan edilerek tarifelerde
06-36/461-123
8
yer alması haksız rekabeti, halkın temel besin maddesi olan ekmeğin
promosyon malzemesi olarak kullanılmasını ve maliyet fiyatının altında yıkıcı
fiyatla ekmek satışının önüne geçecek ve üyelerimiz haksız ve yıkıcı fiyat
rekabetinden korunmuş olacaktır. Diğer taraftan maliyet taban fiyatının
tespitinin odalar tarafından yapılması ve ilan edilmesi mahkeme bilirkişi
tespitlerinin zorluğu da dikkate alındığında bu uzun yolun kısalmasını da
sağlayacaktır. 350

Bu durumu göz önüne alan Federasyonumuz yaptığı çalışmalar sonucunda
Sanayi Bakanlığı’nın uygun görüşünü de alarak

507 sayılı Kanun’un vermiş bulunduğu yetkiye dayanarak odaların ekmek
maliyet hesaplarını yaparken

1- Ekmeğin maliyet (taban) fiyatı ............ TL
2- Ekmeğin satış tavan fiyatı ........... TL
şeklinde düzenlenerek hesapların odalarca onaya bu şekil ile sunmaları Esnaf 360
ve Sanatkarlar Odaları Birliği’nin de fiyat tarifelerini bu şekilde onaylamalarını
talep etmiş ve Türkiye Esnaf ve Sanatkarlar Odaları Konfederasyonu
tarafından “yalnızca ekmeğin azami satış fiyatı ile birlikte ekmeğin maliyet
(taban) fiyatının da tespit edilmesi ve tespit edilen bu fiyatın ekmek ücret
tarifelerinde yer alması” uygun bulunarak bir genelge ile Esnaf ve Sanatkarlar
Odaları Birliklerine gereğinin bu doğrultuda yapılması talimatı verilmiştir.

Maliyet (taban) fiyat uygulaması ile ilgili olarak Konfederasyonumuzun Sanayi
ve Ticaret Bakanlığının da olurunu alarak hazırladığı 2.4.2002 tarih ve 1392
sayılı genelgesi ektedir. 370
Bu genelgeye dayanılarak Federasyonumuz tarafından düzenlenecek maliyet
(taban) fiyatının hazırlanışı ve yaptırım ile ilgili cezai müeyyideleri kapsayan
genelge bilahare gönderilecek olup; ekmek fiyat hazırlıkları gönderilecek bu
genelge doğrultusunda yapılacaktır. ”

Yukarıdaki yazı ekinde, maliyet (taban) fiyat uygulaması ile ilgili olarak
TESK’in Fırıncılar Federasyonu’na yollamış olduğu 2.4.2002 tarih ve 29 sayılı
genelgesi verilmiş ve bu genelgeye dayanılarak Federasyon tarafından
düzenlenecek, maliyet (taban) fiyatının hazırlanışı ve yaptırımı ile ilgili cezai
müeyyideleri kapsayan bir genelgenin bilahare gönderileceği, ekmek fiyat 380
hazırlıklarının gönderilecek bu genelge doğrultusunda yapılacağı ifade
edilmiştir . TESK’in “Ücret Tarifeleri” konulu söz konusu genelgesinde de
“yalnızca ekmeğin azami satış fiyatı ile birlikte ekmeğin maliyet (taban)
fiyatının da tespit edilmesi ve tespit edilen bu fiyatın ekmek ücret tarifelerinde
yer alması Konfederasyonumuzca uygun bulunmuş ve konu bir genelge ile
esnaf ve sanatkarlar odaları birliklerine gereğinin bu doğrultuda yapılması için
duyurulmuştur.” denmektedir.


390



06-36/461-123
9
I.3.2 Soruşturma Döneminde Elde Edilen Tespit ve Deliller

Federasyon Yönetim Kurulu, 27.2.2002 tarihinde “ekmek maliyet taban
fiyatları” hakkında aşağıdaki kararı almıştır :
“...

2. Türkiye genelinde haksız rekabetin üyelerimizi mağdur ettiğinden ekmek 400
maliyet taban fiyatlarının tespit edilmesi için Sanayi ve Ticaret Bakanlığına
yazı yazılması ve Konfederasyonumuza da Yönetmelik değişikliği yapılması
için lobi faaliyetlerinin sürdürülmesine karar verilmiştir…”

Söz konusu kararın altında Yönetim Kurulu Başkanı olarak Yusuf Ekşi ve
diğer üyelerin imzası mevcutken, o dönemde Başkan vekili olan H.İbrahim
Balcı’nın imzası bulunmamaktadır.

TESK bünyesinde elde edilen ve Federasyon tarafından o tarihteki
Federasyon Başkanı Yusuf Ekşi ve Genel Sekreter Mehmet Haki imzalarıyla 410
TESK’e gönderilen, 18.3.2002 tarihli “ekmek maliyet ve satış fiyatlarının
birlikte ilan edilmesi” konulu yazıda özetle; hipermarketlerin, tacir sınıfına
mensup fırınların ve belediye halk ekmek fırınlarının belirlenen tavan fiyatın
çok altında fiyatla ekmek satmak suretiyle fırıncı esnafını rekabet edemez
hale getirdiği ve fırıncılığı bırakmak zorunda bıraktıkları, bu durumu önlemek
için azami fiyat ile birlikte maliyet taban fiyatının ilan edilerek tarifelerde yer
alması gerektiği, bu yolla haksız rekabetin, maliyet fiyatının altında satış
yoluyla yapılan yıkıcı fiyatın önleneceği ifade edilerek, ekmekte taban fiyatın
ilan edilmesi hususunda Birliklere ve Odalara gerekli genelgenin gönderilmesi
istenmektedir. 420

TESK tarafından ücret tarifelerine ilişkin olarak 2.4.2002 tarihinde “29 sayılı
Genelge” yayımlanmış ve bu genelge aynı tarih ve 1391 sayı ile Birliklere
gönderilmiştir. Anılan genelgede aşağıdaki ifadeler yer almaktadır :

“Konfederasyonumuza Türkiye Fırıncılar Federasyonundan gelen 18.3.2002
tarihli ve 2002/36 sayılı yazıda; özellikle büyük şehirlerde kurulan gros, süper
ve hiper marketler ile marketler zincirine bağlı olarak faaliyet gösteren diğer
marketlerin müşteri çekebilmek için ekmeği promosyon malzemesi olarak
kullandıkları ve gerçek maliyetinin çok altında fiyatlarla ekmek satışını 430
yaptıkları, bu durumun da geçimini halkımızın temel gıda maddelerinden biri
olan ekmekten sağlayan fırıncı esnafını mağdur ettiği ve haksız rekabete
maruz bıraktığı belirtilerek; 507 sayılı Esnaf ve Sanatkarlar Kanununun 125.
maddesi gereğince, bu kanuna göre kurulan fırıncılar odaları veya bu odaların
bulunmadığı yerlerde karma meslek odaları tarafından tespit edilen ve
Birlikleri tarafından onaylanan ekmek ücret tarifelerinde, standart ekmeğin
satılacağı azami satış fiyatı ile birlikte ekmeğin o yöre için hesaplanan maliyet
(taban) fiyatının da yer alması talep edilmektedir.

Söz konusu talep, Konfederasyon Yürütme Kurulu’nca incelenmiş ve esnaf 440
sanatkarlarımızca üretilen mal ve hizmetlerin maliyet bedelinin altında satışa
sunulmasının, kayıt dışı çalışma ve çalıştırma, düşük kaliteli ve sağlık
koşullarına uygun olmayan mal ve hizmetleri oluşturma v.b. nedenlerden
06-36/461-123
10
meydana geldiği anlaşılmaktadır. Odalarımızca hazırlanan ve Birliklerimizce
onaylanan ekmeğe ilişkin ücret tarifelerinde, azami satış fiyatının yanı sıra
ekmeğin maliyet (taban) fiyatının da tespit edilmesi ve ücret tarifelerinde bu
fiyata da yer verilmesi ilgili esnaf ve sanatkarlarımızın mağduriyetini
önleyeceği gibi onları haksız rekabetten de koruyacağı için uygun mütalaa
edilmiştir.
450
Bu nedenle, yalnızca ekmek tarifeleri ile sınırlı olmak kaydıyla ekmeğin azami
satış fiyatı ile birlikte ekmeğin maliyet (taban) fiyatının da tespit edilmesi ve
tespit edilen bu fiyatın ekmek ücret tarifelerinde yer alması
Konfederasyonumuzca uygun bulunmuştur.”

Federasyon Kayıt Defteri’ne göre Yönetim Kurulu’nun ekmekte maliyet (taban)
fiyatının ilan edilmesine ilişkin çalışmalar yapılması yönündeki kararının ve
TESK’e bu hususta yazılan yazının ardından, TESK’in 2.4.2002 tarihinde
yayımladığı 29 sayılı Genelge ve bu genelgeye ilişkin üst yazı, Federasyon
tarafından 10.4.2002 tarihinde tüm fırıncı odalarına gönderilmiştir . 460

TESK tarafından 2.10.2002 tarihinde Federasyon’a gönderilen yazıda
aşağıdaki hususlar ifade edilmektedir :

“İlgide kayıtlı yazınızla; “Bazı illerinizde keyfi uygulamalarla ekmek fiyatlarının
serbest bırakıldığını belirterek uygulamanın yasaya uygun olup olmadığı”
hususunda Konfederasyonumuzdan bilgi talep edilmektedir.
…
Ayrıca, 507 sayılı Kanun ve ilgili yönetmelik hükümleri çerçevesinde, üretilen
mal ve hizmetlere ilişkin ücret tarifelerinde yer alan fiyatların üst sınırları 470
gösterdiği, dolayısıyla tarifede belirlenen fiyatın üstüne çıkmamak kaydıyla,
altında bir fiyatla mal ve hizmet satışı yapılabilmesi mümkün olduğundan;
ücret tarifesinde belirlenen azami hadlerin altında satış yapan oda üyelerine
kanunen uygulanacak bir yaptırım mevzuatımızda bulunmamaktadır.”

TESK tarafından Birliklere gönderilen ve 29 sayılı Genelge’yi yürürlükten
kaldıran 19.2.2003 tarih ve 23 sayılı Genelge’de aynen aşağıdaki hususlar yer
almaktadır :

“Bilindiği üzere, 507 sayılı Esnaf ve Sanatkarlar Kanununun 125. maddesi 480
gereğince bu Kanuna göre kurulan fırıncılar odaları veya bu odaların
bulunmadığı yerlerde karma meslek odaları tarafından tespit edilen ve birlikleri
tarafından onaylanan ekmek ücret tarifelerinde, standart ekmeğin satılacağı
azami satış fiyatı ile birlikte ekmeğin o yöre için hesaplanan maliyet (taban)
fiyatının da yer almasının esnaf ve sanatkarlarımızın mağduriyetini önleyeceği
ve onları haksız rekabetten de koruyacağı mütalaa edilmiş ve bu görüşümüz
ilgide kayıtlı genelgemizle teşkilatımıza duyurulmuştur.

Ancak Rekabet Kurumu denetim elemanlarınca; ücret tarifelerinde, maliyet
(taban) fiyatının yer alması hususunun 4054 sayılı Rekabetin Korunması 490
Hakkında Kanunun ilgili hükümlerine uygun düşmediği Konfederasyonumuza
sözlü olarak bildirilmiştir.

06-36/461-123
11
Bu doğrultuda ilgide kayıtlı genelgemiz yürürlükten kaldırılmış olup,
uygulamaya eskiden olduğu gibi devam edilecektir.’’

TESK bünyesinde elde edilen ve Adana Fırıncılar Odası tarafından Adana
Esnaf ve Sanatkarlar Odaları Birliği’ne gönderilen 17.1.2003 tarihli yazıda,
TESK’in 29 sayılı Genelge’sinin uygulanmasının ne şekilde yapılacağı
sorulmakta ve bu genelgeye uymayanlar hakkında ne gibi yaptırımların 500
uygulanacağının kendilerine bildirilmesi istenmektedir. Adana Esnaf ve
Sanatkarlar Odaları Birliği de söz konusu yazıyı ek yaparak TESK’e
gönderdiği 21.1.2003 tarihli yazıda, 29 sayılı Genelge’nin uygulanabilmesi için
göz önüne alınacak esas ve usuller hakkında bilgi verilmesini talep
etmektedir. TESK’in söz konusu yazılar üzerine Adana Esnaf ve Sanatkarlar
Odaları Birliği’ne gönderdiği cevap yazısında ücret tarifelerinde maliyet
(taban) fiyatın yer alması hususunun, 4054 sayılı Kanun hükümlerine aykırı
olabileceği sebebiyle 23 sayılı genelge ile yürürlükten kaldırıldığı ifade
edilmektedir.
510
TESK bünyesinde elde edilen ve Aydın Esnaf ve Sanatkarlar Odaları Birliği
Başkanlığı tarafından TESK’e gönderilen 3.5.2002 tarihli yazıda, ekmekte
taban fiyatın ilan edilmesine ilişkin olarak gönderilen 29 sayılı genelgenin
uygulanmasına yönelik olarak 507 sayılı yasada bir hüküm bulunmadan taban
fiyatın altında satış yapanlara hangi yasaya göre cezai işlem uygulanacağı,
fırıncı esnafı dışındaki diğer meslek gruplarının da maliyet fiyatın
belirlenmesine yönelik ücret tarifesi istemeleri durumunda yapılacak işlemin
ne olacağı ve ticaret odası üyesi fırınlarda veya hipermarket gibi büyük satış
merkezlerinde de taban fiyat uygulaması olup olmayacağı hususlarına açıklık
getirilmesi talep edilmektedir. TESK tarafından Aydın Esnaf ve Sanatkarlar 520
Odaları Birliği Başkanlığı’na gönderilen 17.5.2002 tarihli cevap yazısında, 507
sayılı Kanun ve ilgili yönetmelik hükmü çerçevesinde tarifede belirtilen tavan
fiyatın üstüne çıkmamak koşuluyla altında bir fiyatla mal ve hizmet satışı
yapılabileceği dolayısıyla bu durumdaki üyeler hakkında cezai bir işlem
yapılmasının mümkün olmadığı, 29 sayılı genelgenin kapsamının sadece
ekmek ile sınırlı tutulduğu, diğer meslek grupları içinde aynı uygulamanın
yapılmasının talep edilmesi halinde ilgili talebin TESK tarafından
değerlendirileceği, esnaf ve sanatkarlar dışında ticaret odalarına kayıtlı
bulunan meslek sahiplerince üretilen mal ve hizmetlerin ücret tarifelerinin
Belediyelerce belirlendiği, ilgili mevzuat gereği bu kişiler hakkında ücret 530
tarifeleri konusunda müdahalenin söz konusu olamayacağı belirtilmektedir .

Fırıncılar Federasyonu’nun 13.5.2002 tarihli toplantısında genel başkanlığa
getirilen ve o tarihten bu yana Federasyon Başkanlığı görevini yürüten
H.İbrahim Balcı ile 8.6.2004 tarihinde Raportörlerce yapılan görüşmede
aşağıdaki hususlar ifade edilmiştir :

“5.5.2002 tarihinde yapılan seçimler sonucunda Fırıncılar Federasyonu
Başkanı olarak yönetime geldim. Bu tarihten önce Başkan Yusuf Ekşi’nin
Kongre arifesinde TESK ve Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’na göndermiş olduğu 540
yazılar sonucunda ilgili genelge TESK tarafından yayımlanmıştır. Bunun
üzerine Nisan 2002’de genelgeye ilişkin açıklamalar Federasyon tarafından
tüm fırıncı odalarına gönderilmiştir. Ancak uygulama, Genel Başkan Vekili
06-36/461-123
12
olduğum o tarihte Yönetim Kurulu gündemine getirilmemiş, genel olarak eski
Başkan’ın kendi inisiyatifi ile başlattığı bir eylemle sınırlı kalmıştır.

Yeni yönetim olarak bu uygulamanın hayata geçirilmesi konusunda hiçbir
girişimimiz bulunmamıştır. Nitekim, hiçbir bölgede tavan fiyat yanında taban
fiyatın da Oda ve Birliklerce belirlenmemesi bunun bir göstergesidir.
Konfederasyon’un tarafımıza gönderdiği 02.04.2002 tarihli yazının altında yer 550
alan el yazısı bana ait değildir. Bu yazının Konfederasyon tarafından
düşülmesi de mümkün görünmemektedir. Bununla birlikte, yazıda sözü edilen,
yaptırımlara ilişkin herhangi bir genelge de yayımlanmış değildir.”

21.5.2004 tarihinde TESK Teşkilat ve İlgili Kuruluşlar Müdürü Nevin Dağ ile
yapılan görüşmede aşağıdaki hususlar beyan edilmiştir :

“Ücret tarifelerine ilişkin genelgeler 2.4.2002 tarih ve 29 sayılı Genelge ile
18.2.2003 tarih ve 23 sayılı genelgeden ibarettir. Türkiye Fırıncılar
Federasyonu Başkanlığı’na 29 sayılı genelgeyle ilgili olarak gönderilen 560
bilgilendirme yazısında (2.4.2002 tarih ve 1392 sayı ile), el yazısı ile düşülmüş
olan not, Müdürlüğümüz tarafından yazılmamıştır. Nitekim, bu notta belirtildiği
üzere, yaptırımlara ilişkin ayrı bir genelge TESK tarafından yayımlanmamıştır.

23 ve 29 sayılı genelgeler 81 ildeki birliklere normal postayla gönderilmiştir.
Ancak, bu genelgelerin gönderildiğini gösteren herhangi bir kayıt
bulunmamaktadır. 2.4.2002 tarih ve 29 sayılı genelgeyi yürürlükten kaldıran
18.2.2003 tarih ve 23 sayılı genelgeye ilişkin olarak Türkiye Fırıncılar
Federasyonu’na herhangi bir bilgilendirme yazısı yahut genelgenin kendisi
gönderilmemiştir. Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’ndan TESK’e gönderilen 570
10.5.2002 tarihli yazı Müdürlüğümüz kayıtlarında yer almamaktadır.”

Federasyon tarafından, haklarında yürütülen soruşturma kapsamında
Rekabet Kurumu’na gönderilen yazının ekinde Fırıncı Odalarına gönderilen 8
sayılı genelge ve faks metni yer almaktadır . Anılan genelge aşağıdaki gibidir:

“Türkiye Esnaf ve Sanatkarlar Konfederasyonunun 2.4.2002 tarih ve
TSKl.ÜT.01.03/78 sayı ile “birliklere” gönderdiği “29 sayılı Genelge”nin ekmek
ücret tarifeleri” ile ilgili kararı “yapılan incelemeler sonucunda” yanlışlığı tespit
edilerek değiştirilmiş ve 19.2.2003 tarih ve 726 sayılı “23 sayılı genelge” ile 580
konu Birliklere “değişiklikleri” ile yeniden duyurulmuştur.

Buna göre, “ekmeğin satılacağı azami satış fiyatı ile birlikte ekmeğin o yöre
için hesaplanan (taban) fiyatının da yer alması” lafzı son genelge ile
yürürlükten kaldırılmış, uygulamaya eskiden olduğu gibi devam edileceği
kararı verilmiştir.

Konu üzerinde yapılan spekülasyonların gündemden düşmesi “ekmek ücret
tarifeleri ile ilgili uygulamanın bir kez daha odalarımıza duyurulması” zarureti
hasıl olmuştur. 590

Kısaca, “ekmekte taban-tavan fiyat uygulaması” söz konusu değildir.”

06-36/461-123
13
I.4. TESK’in Savunmaları ve Değerlendirmesi

TESK’in savunmalarında aşağıdaki hususlar vurgulanmaktadır:

- 507 sayılı Kanun’un 125. maddesi gereğince, Esnaf ve Sanatkarlar Odaları
ve bu Odaların bağlı oldukları Esnaf ve Sanatkarlar Odaları Birlikleri
tarafından mesleki dayanışma içerisinde hazırlanan ve uygulamaya konulan 600
tarifeler, yöredeki ekonomik koşullar da dikkate alınarak, oda ve birliklerin
mesleki işbirliğine dayanan uyumlu bir işbirliği sonucu tespit edilmekte ve
kamunun da (Valilik, Belediye) genel olarak tüketiciler lehine itiraz ve dava
hakkı saklı kalmak kaydıyla yürürlülüğe girebilmektedir.

- 507 sayılı Kanun’un 125. maddesine dayanılarak yürürlülüğe konulan
"Esnaf ve Sanatkarlarca Üretilen Mal ve Hizmetlerin Ücret Tarifelerinin
Düzenlenmesi Hakkında Yönetmelik" ile düzenlenmiş bir alanda yasal
düzenlemelere aykırı bir genelge çıkarma amaçlarının olmayacağı açıktır. Söz
konusu genelgede ekmek tarifelerinde sadece standart ekmeğin maliyet 610
fiyatının da yer alması amaçlanmıştır.

- Ücret tarifelerinin hazırlanması ve yürürlüğe konması sürecinde,
Konfederasyon’a yasayla verilmiş özel bir görev bulunmamakla birlikte, 507
sayılı Kanun’un 88. maddesi gereği, esnaf ve sanatkarların çalışmalarının
meslek ve ülke yararına uygun şekilde yürütülmesini teminen lüzumlu
görülecek tedbir ve teşebbüslerde bulunmak Konfederasyon’un görevleri
arasındadır.

- Konfederasyon olarak, hiçbir zaman doğrudan veya dolaylı olarak rekabeti 620
engellemek, bozmak ya da kısıtlamak amaç ve niyeti taşınmamış, aksine 507
sayılı Kanun’un 88. ve 125. maddeleri çerçevesinde ekmek maliyetleri
konusunda kamuoyunu bilgilendirmek, uygulamada birliği sağlamak ve
meslek mensuplarını, korsan üreticilerin yıkıcı rekabetinden korumak
düşüncesi esas alınmıştır.

- Bu amaçlarla yayımlanan genelgenin 4054 sayılı Kanun’a aykırı olma
ihtimalinin Konfederasyon’a sözlü olarak iletilmesi üzerine, ilgili genelge,
19.2.2003 tarihli ve 23 sayılı Genelge ile yürürlükten kaldırılmıştır. Bu durum,
Konfederasyon’un soruşturma konusu yapılan genelge’yi hukuksal 630
düzenlemelere uygun olarak ve tamamen iyi niyetle düzenlediğini açıklıkla
ortaya koymaktadır.

- Söz konusu genelgenin gerek yürürlükte olduğu, gerekse yürürlükten
kaldırıldıktan sonraki dönemde bu konuda alt teşkilattan olumlu veya olumsuz
herhangi bir yazılı talep ve/veya tepki Konfederasyona intikal etmemiştir.
Dolayısıyla, soruşturmaya konu 29 sayılı Genelge’nin 23 sayılı Genelge ile
ortadan kaldırılmasına kadar geçen yaklaşık 11 aylık süre içerisinde, 29 sayılı
genelgenin piyasaları bozucu bir etkisi olmamıştır.
640
Öncelikle belirtmek gerekir ki, Rekabet Hukuku bakımından bir kararın hukuka
aykırı olduğunun belirlenmesinde, birliğe üye teşebbüslerin karara uymuş
olması şartı aranmamakta, kararın salt varlığı hukuka aykırılığın
06-36/461-123
14
gerçekleşmesi için yeterli sayılmaktadır. Özellikle TESK tarafından
yayımlanan bir genelgenin uygulanmayabileceği beklenmemelidir. Nitekim,
TESK bünyesinde elde edilen bazı yazışmalar, Türkiye genelinde 29 sayılı
Genelge’nin uygulanması konusunda Odaların bölgelerindeki Birliklere
başvurduklarını, Birliklerin de bu konuda TESK’ten görüş istediklerini
göstermektedir. 29 sayılı Genelge’ye ilişkin Birliğe gönderilen 3.5.2002 tarihli
cevap yazısında 507 sayılı Kanun’un asgari fiyatın altında satış yapılmasına 650
engel olunamayacağı, bu fiyatın altında satanlara cezai işlem
uygulanamayacağı, ticaret odalarına kayıtlı fırın ve hipermarketlerin fiyatlarına
müdahale etmenin mümkün olmadığı belirtilmektedir. Diğer yandan bir başka
Birliğe gönderilen cevap yazısında ise 23 sayılı Genelge ile taban fiyat
belirlenmesi uygulamasının yürürlükten kaldırıldığı belirtilmiştir.

29 sayılı Genelge’de, Federasyon’un talebinin incelendiği ve esnaf tarafından
üretilen mal ve hizmetlerin “maliyet bedelinin altında satışa sunulmasının,
kayıt dışı çalışma ve çalıştırma, düşük kaliteli ve sağlık koşullarına uygun
olmayan mal ve hizmetleri oluşturma, vb. nedenlerden meydana geldiğinin 660
anlaşıldığı” ifade edilmektedir.

Bu ifadeler, pazardaki çalışma koşulları ve rekabetin yapısı hakkında özellikle
soruşturma sürecinde Raportörlerce yapılan önemli tespitlere işaret
etmektedir. Tüm Türkiye için genellenmesinde sakınca olmayacağı düşünülen
bu tespitlere göre, asıl olarak pazarda gerçek anlamda bir rekabetin
varlığından söz etmek mümkün değildir. Pazarda, hiçbir kanuni yükümlülüğü
yerine getirmeksizin faaliyetini sürdüren sayısız teşebbüs bulunmakta, daha
da önemlisi denetlemelerin sağlıklı bir şekilde sürdürülmediği bizzat
denetleyici merciler tarafından dile getirilmektedir. Bu durum, fırınların hemen 670
hepsinin atıl kapasite ile çalıştığı verisiyle değerlendirildiğinde pazarın
ekonomik rasyonaliteden iyiden iyiye uzaklaştığı görülmektedir.

Tüm yasal yükümlülüklerin yerine getirilmesi de göz önünde bulundurularak
hesaplanacağı varsayımıyla, TESK’in ileri sürdüğü gibi, maliyet-taban fiyatın
ilan edilmesinin en azından tüketicilerin dikkatinin çekilmesi açısından faydalı
olduğu düşüncesine katılmak mümkün değildir. Teoride tavan fiyattan farklı
olarak, taban fiyat uygulamalarının ekonomik açıdan bir fayda sağlamaktan
uzak olduğu, bu türden uygulamaların sadece yıkıcı fiyat savaşının
engellenmesi ve teşebbüslerin bundan kazançlı çıkması amacına hizmet ettiği 680
savunulmaktadır. Gerçekten de, özellikle hipermarketlerin, tüketicileri noktaya
çekmek amacıyla bünyelerindeki fırınlarda ürettikleri ekmeği oldukça düşük
fiyatlarla satmaları pazarın tipik bir niteliği haline gelmiştir. Federasyon’un
10.4.2002 tarihli yazısında da tam olarak bu hususa vurgu yapılmıştır. Ancak
gerek 29 sayılı Genelge’den gerekse Birliklerle yapılan yazışmalarından,
TESK’in, maliyet-taban fiyat tespitinin tacir niteliğindeki teşebbüslere
uygulanamayacağının bilincinde olduğu anlaşılmaktadır. Kaldı ki, büyük
mağazaların düşük fiyatlı satışları sadece ekmek ve benzeri ürünlerle sınırlı
kalmamakta, diğer tüketim malları pazarlarında da küçük ölçekli üreticilerin
faaliyetlerinin sona ermesi derecesinde etki yaratmaktadır. Ancak maliyet-690
taban fiyatın belirlenmesinin, teşebbüslerin kapasiteleri, maliyetleri ve kâra
ilişkin beklentilerinin farklılık arz edeceği gerçeği karşısında ne kadar etkin bir
çözüm olacağı da tartışmalıdır.
06-36/461-123
15
J. GEREKÇE VE HUKUKİ DAYANAK

4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi ile, belirli bir mal ve hizmet piyasasında
doğrudan veya dolaylı olarak rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama
amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran yahut doğurabilecek nitelikte olan
teşebbüsler arası anlaşmalar ve teşebbüs birliği kararları hukuka aykırı
bulunarak yasaklanmıştır. 700

Federasyon Yönetim Kurulu 27.2.2002 tarihinde ekmek maliyet-taban
fiyatlarının tespit edilmesi amacıyla Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ve TESK
nezdinde girişimlerde bulunulmasına yönelik bir karar almış, TESK ise
Federasyon’un 18.3.2002 tarihinde yer alan talebini uygun bularak, 2.4.2002
tarihinde 29 sayılı Genelge’yi yayımlamıştır. TESK Genel Sekreteri Naci
Sulkalar tarafından, 507 sayılı Kanun’un 100. maddesine göre genelge
yayımlamak için Yönetim Kurulu kararına gerek olmadığı belirtilmiştir. Anılan
madde hükmü şu şekildedir: “Konfederasyon yönetim kurulu kendi üyeleri
arasından bir genel başkan ve üç genel başkanvekili seçer. Konfederasyon 710
temsilcisi yönetim kurulu başkanıdır. Konfederasyon yönetim kurulu başkanı
veya başkanvekili ile genel sekreterin müşterek imzaları bağlar.(Ek:9/5/1991 –
3741/23 md.) Konfederasyon bünyesinde Konfederasyon genel başkanı,
genel başkanvekilleri ve genel sekreterden oluşan bir yürütme kurulu kurulur.
Bu kurul, Konfederasyon yönetim kurulunun vereceği görevleri yerine
getirir.”Bu noktada, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’nın 10.4.2002 tarihli
görüşünün dikkate alındığını söylemek mümkün değildir. Anılan genelge
Fırıncı Odalarına 10.4.2002 tarihli Federasyon yazısıyla gönderilmiştir.

Federasyon TESK’in almış olduğu karar neticesinde hazırlanan Genelge’yi 720
tüm Fırıncı Odalarına göndermiştir. Söz konusu eylem Federasyon’un 507
sayılı Kanun’un amir hükümlerine dayanmaktadır. Şöyle ki; Federasyon
Yönetim Kurulu’nun başlıca görev ve yetkilerinin sayıldığı 81. maddesinin (d)
bendinde “Sanayi ve Ticaret Bakanlığınca verilecek emir ve Konfederasyonca
verilecek talimatları yerine getirmek” ifadesi yer almaktadır. Dolayısıyla
Federasyon anılan genelgeyi Fırıncı Odalarına gönderirken TESK’in talimatını
uygulamış olmaktadır.

Genelgenin gönderildiği yazıda, “Federasyonumuz tarafından düzenlenecek
maliyet (taban) fiyatın hazırlanışı ve yaptırım ile ilgili cezai müeyyideleri 730
kapsayan genelge bilahare gönderilecek olup, ekmek fiyat hazırlıkları bu
genelge doğrultusunda yapılacaktır” ifadelerine de yer verilmiştir. Ancak
soruşturma döneminde yapılan incelemelerde, taban fiyatın belirleniş şekline
yahut cezai müeyyidelere ilişkin ayrı bir genelge yayımlanmamış olduğu tespit
edilmiştir. Nihayet, TESK tarafından 19.2.2003 tarihinde 29 sayılı Genelge’yi
yürürlükten kaldıran 23 sayılı Genelge yayımlanmıştır.

Bu aşamada, gerek Federasyon’un gerekse TESK’in yukarıda yer verilen
kararları ve yazıları yoluyla ulaşmak istedikleri amacın analiz edilmesi gerekli
görünmektedir. Öncelikle, Federasyon’un 10.4.2002 tarihinde Odalara 740
yolladığı ve önaraştırma döneminde Gaziantep Fırıncılar Odası bünyesinde
elde edilen yazıda ruhsatsız fırınlar, market fırınları ve tacir niteliğindeki fırınlar
tarafından, Fırıncılar Odası tarafından hazırlanıp Birliklerce onaylanan
06-36/461-123
16
tarifelerin çok altında bir fiyatla satış yapılmasının fırıncı esnafı zor durumda
bıraktığı belirtilerek, ekmek için ilan edilen azami satış fiyatı ile birlikte maliyet-
taban fiyatın da ilan edilmesi ve tarifelerde yer almasının haksız rekabetin,
ekmeğin promosyon malzemesi olarak kullanılmasının ve maliyet fiyatının
altında yıkıcı fiyatla ekmek satışının önüne geçeceğini ve böylece haksız ve
yıkıcı fiyat rekabetinden korunulmuş olacağını iddia etmektedir.
750
Hal böyle iken, pazarın koşulları genel çerçeve kabul edilerek yapılacak
değerlendirmede, soruşturmaya taraf teşebbüs birliklerinin rekabeti yaratan
koşulların bertaraf edilmesinden ziyade pazardaki aksaklıkların giderilmesine
odaklanan amaçlarla hareket ettiklerini söylemek mümkündür. Ancak taban
fiyat belirlenmesi yoluyla pazardaki aksaklıkların giderilmesi açıkça 4054
sayılı Kanun’un 4. maddesi bağlamında hukuka aykırılık teşkil etmektedir.
Dolayısıyla, TESK’in, ekmek fiyat tarifelerinde tavan fiyatla birlikte taban
fiyatın da tespit ve ilan edilmesine yönelik genelge yayımlaması nedeniyle
4054 sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlal ettiği kanaatine ulaşılmıştır.
760
Diğer yandan, verilecek para cezasının takdirinde yukarıda açıklanan pazara
ilişkin koşullar ve teşebbüs birliklerinin bu koşulları düzeltme amacıyla hareket
etmeleri ile 29 sayılı Genelge’nin kısa sayılabilecek bir süre sonunda 23 sayılı
Genelge ile yürürlükten kaldırılması, 29 sayılı Genelge’nin yürürlükte olduğu
dönemde dahi Birliklerle yazışmalarda rekabeti sınırlayıcı ifadelere yer
verilmemiş olması hususları hafifletici unsurlar olarak kabul edilmektedir.

Ancak, söz konusu Genelge’nin hukuksal düzenlemelere uygun olarak
hazırlandığı görüşüne katılmak olanaksızdır. TESK’in aldığı karar yılında
yürürlükte olan 507 sayılı Kanun’un 88. maddesinde düzenlenen görev ve 770
yetkileri yerine getirirken TESK’in diğer yasal düzenlemelere uygun
davranması gerektiği açıktır. Ayrıca anılan Kanun’un 125. maddesi uyarınca
fiyat tarifeleri odalar tarafından ekonomik koşullar dikkate alınarak
hazırlanmakta ve mensubu oldukları birlikler başkanlar kurulu tarafından
onaylandıktan sonra yürürlüğe girmektedir. Dolayısıyla söz konusu madde
TESK’i fiyat tespit sürecine dahil etmemektedir.

K. SONUÇ

Önaraştırma ve soruşturmaya ait tüm savunma, ek savunma, sözlü savunma 780
tutanakları, sözlü savunma toplantısının ses kayıtlarının yazılı açılımı,
raporlar, Danıştay’ın iptal kararı, tüm dosya münderecatında yer alan bilgi ve
belgelerin okunup incelenmesi sonucunda;

1. Türkiye Esnaf ve Sanatkarlar Konfederasyonu'nun ekmekte tavan fiyatla
birlikte taban (maliyet) fiyatının da belirlenmesine yönelik kararı yoluyla, 4054
sayılı Kanun’u ihlal ettiğine OYÇOKLUĞU ile,

2. Bu nedenle, hakkında soruşturma yürütülen Türkiye Esnaf ve Sanatkarlar
Konfederasyonu'nun 4054 sayılı Kanun'un 16. maddesinin 2. fıkrası ve 2006/1 790
sayılı Tebliğ uyarınca, takdiren asgari ceza miktarı olan 6.368-
(altıbinüçyüzaltmışsekiz) YTL. idari para cezası ile cezalandırılmasına
OYBİRLİĞİ ile,
06-36/461-123
17
3. 5388 sayılı Kanun’un 2. maddesi ile 4054 sayılı Kanun kapsamında bulunan
anlaşma, uyumlu eylem ve teşebbüs birliği kararlarının bildirilmesi
yükümlülüğü kaldırıldığından, kararın bildirilmemesinden dolayı bu konuda
karar verilmesine gerek olmadığına OYBİRLİĞİ ile,

karar verilmiştir.





















































06-36/461-123
18
(26.05.2006 Tarih, 06-36/461-123 Sayılı Kurul Kararı’na)
KARŞI OY GEREKÇESİ

Ekmeğin taban fiyatının belirlenmesi için ilk girişim T. Fırıncılar
Federasyonu'nun 27.2.2002 tarihli kararı ile başlamıştır. Bu kararda, Türkiye
genelinde haksız rekabetin üyeleri mağdur ettiğinden bahisle ekmek taban
fiyatının tesbit edilmesi için Sanayi ve Ticaret Bakanlığına yazı yazılması ve
Konfederasyonun yönetmelik değişikliği yapması için lobi faaliyetinde
bulunulması kararlaştırılmıştır. Bu karar doğrultusunda Fırıncılar Federasyonu
1.4.2002 tarihinde Bakanlığa yazı yazarak ekmeğin taban fiyatının da ilan
edileceği tarifelerin Bakanlıkça onaylanması ve bunun duyurulması için
Konfederasyona bildirilmesini talep etmiştir. İlgili Bakanlık, söz konusu
başvurudaki talep doğrultusunda ekmeğin taban fiyatının belirlenmesinde ve
onaylanarak ilan edilmesinde bir sakınca bulunmadığını 10.4.2002 tarihli
yazılar ile gerek Konfederasyona gerekse Federasyona bildirmiştir. Bakanlığın
bu talimatı doğrultusunda Konfederasyon 2.4.2002 tarihli (29) sayılı genelgesi
ile taban fiyatının belirlenmesini, bağlı birliklere duyurmuştur. (Her ne kadar
genelge, Bakanlığın yazısından önceki tarihi taşımakta ise de Bakanlığa
yapılan başvurudan sonra bu genelge çıkarıldığından ve çok kısa bir süre
sonra Bakanlığın onayı alınmış olduğundan genelgenin Bakanlığın talimatı
doğrultusunda hazırlandığının kabulü olayların gelişimine ve teamüllere
uygundur). Bu genelgedeki taban fiyat belirlenmesi işlemi, daha sonra
19.2.2003 tarihli (23) sayılı genelge ile kaldırılmıştır.
Rekabet Kurulu'nun 7.1.2005 tarih, 05-02/18-9 sayılı kararında,
Konfederasyonun (29) sayılı genelgesindeki ekmeğin taban fiyatının
belirlenmesine dair talimatı, 4054 sayılı Kanunun 4. maddesini ihlal eden bir
teşebbüs birliği kararı sayılmıştır. Ancak, 4054 sayılı Kanunu ihlal eden bir
karardan söz edebilmek için, kararı ile Kanunu ihlal eden organın (olayımızda,
teşebbüs birliğinin) doğrudan doğruya kendi hür iradesiyle, bir başkasından
bağımsız olarak o kararı alması gerekir. 507 sayılı Kanunun 88.maddesi
uyarınca kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olan T. Esnaf ve
Sanatkarlar Konfederasyonu'nun yönetim kurulunun görev ve yetkilerinin
sayıldığı kanunun 101.maddenin (ö) bendinde "Birliklerce tesbit olunan
gelenek ve teamüllerden memleket ölçüsünde uyulması zorunlu mesleki
kararlar haline getirilmesi gerekenleri tesbit ve bunların yürütülmesini
sağlamak için Sanayi ve Ticaret Bakanlığına teklifte bulunmak" ve (h)
bendinde "Sanayi ve Ticaret Bakanlığınca verilen emir ve talimatı yerine
getirmek" şeklindeki hükümler karşısında Konfederasyonun, Bakanlığın
talimatlarını yerine getirmek durumunda olduğu kuşkusuzdur. Olayda da
Bakanlığın taban fiyatı belirlenebileceği yolundaki talimatı (onayı)
doğrultusunda hazırlanan genelgenin, Konfederasyonun bağımsız iradesi
sonucu alınmış bir karar olarak değerlendirilmesi dolayısıyla Konfederasyonun
teşebbüs birliği sıfatıyla 4054 sayılı Kanunu ihlal eden bir karar verdiğinden
söz edilmesi dosyadaki belgelere ve yazışmalara göre mümkün
görünmediğinden Rekabet Kurulu'nun anılan Kararının birinci bendinde
çoğunluğun görüşüne katılmıyoruz.


Mustafa PARLAK Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Başkan Kurul Üyesi


Full & Egal Universal Law Academy