Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2006-4-130
Karar Sayısı : 06-90/1149- 343
Karar Tarihi : 14.12.2006
A- TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
10
Başkan : Mustafa PARLAK
Üyeler : Tuncay SONGÖR Prof. Dr. Zühtü AYTAÇ,
Rıfkı ÜNAL, Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI,
M. Sıraç ASLAN, Süreyya ÇAKIN
B- RAPORTÖRLER : Cihan AKTAŞ, Hale SAĞLAM
C- BAŞVURAN : CNR Uluslararası Fuarcılık ve Ticaret A.Ş.
Atatürk Hava Limanı Karşısı Yeşilköy İSTANBUL
20
D- DOSYA KONUSU: Rekabet Kurulu’nun 6.11.2006 tarih ve 06-81/1036-
300 sayılı geçici tedbir kararının uygulanması durumunda hakkında
soruşturma yürütülen CNR Uluslararası Fuarcılık ve Ticaret A.Ş. (CNR)
aleyhinde geri döndürülemeyecek zararlar meydana geleceği gerekçesi ile
geçici tedbir kararının ivedilikle kaldırılması talebi.
E- İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuru dilekçesinde, geçici tedbir kararının süre
yetersizliği gerekçesi ile uygulanmasının mümkün olmadığı, uygulanması
durumunda CNR’ın geçici tedbir kararında belirlenen tarih aralığında aynı
konuda bir başka fuar organizasyonu için bağlantı ve sözleşmelerini kurmuş 30
olması nedeniyle ciddi bir prestij ve maddi kayıpla karşı karşıya kalacağı ve
CNR aleyhinde geri döndürülemeyecek zararın oluşması ihtimalinin varlığı
gerekçesi ile Kurul kararının ivedilikle geri çekilmesi talep etmektedir.
F- DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 14.7.2006 tarih, 4811 sayı ile giren
başvuru üzerine düzenlenen 10.8.2006 tarih ve 2006-4-130/ İİ.06.C.A. sayılı İlk
İnceleme Raporu çerçevesinde Rekabet Kurulu’nun aldığı 24.8.2006 tarih ve
06-59/778-M sayılı karar üzerine yapılan ön araştırma neticesinde hazırlanan
26.10.2006 tarih, 2006-4-130/ÖA-06-CA sayılı ön araştırma raporu 6.11.2006
tarihli Kurul toplantısında görüşülmüş ve 06-81/1036-300 sayılı Kurul kararı ile 40
CNR firması aleyhinde geçici tedbir kararı alınması kararlaştırılmıştır. Takiben,
kurum kayıtlarına 5.12.2006 tarih, 8288 sayı ile giren CNR’nin geçici tedbir
kararının geri çekilmesi talebini içeren ilk yazılı savunması üzerine hazırlanan
2006-4-130/BN-06-C.A. sayılı Bilgi Notu 11.12.2006 tarih, REK.0.08.00.00-
110/341 sayılı Başkanlık önergesi ile 14.12.2006 tarihli Rekabet Kurulu
toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır.
06-90/1149- 343
2
G- RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: Raportörler tarafından CNR’nin geçici tedbir
kararının kaldırılmasına ilişkin talebinin Kurulun görüşüne sunulmasının uygun 50
olacağı düşüncesine yer verilmiştir.
H- İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
Bilindiği üzere, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 42/2.
maddesi “Kurulun, gerek başvuruları açıkça reddetmesi, gerekse süresi içinde
bildirimde bulunmayarak reddetmiş sayılması durumlarında, doğrudan ya da
dolaylı menfaati olduğunu belgeleyen herkes Kurulun red kararına karşı yargı
yoluna başvurabilir.” hükmündedir. Aynı Kanun’un 55. maddesinde bulunan;
“[Rekabet] Kurulun nihai kararlarına, tedbir kararlarına, para cezalarına ve süreli 60
para cezalarına karşı kararın taraflara tebliğinden itibaren süresi içinde
Danıştaya başvurulabilir.” hükmü ise görevli yargı yerinin Danıştay olduğunu
göstermektedir. Bu itibarla Rekabet Kurulu tarafından verilmiş kararlar esas ve
usul açısından ancak yargı denetimine tabi olup, söz konusu kararların (eksik
ya da yanlış bir incelemeye dayansalar dahi) Kurulca tekrar incelenebilme
(gerekirse düzeltilebilme) olanağı bulunmamaktadır. Nitekim bu husus
Danıştay’ın 10.10.2005 tarihli, 2005/4545 E. 2005/4937 K. sayılı Kararı ile de
teyit edilmiştir. Söz konusu Karar’da;
“ [4054 sayılı] Kanun'un devam eden maddelerinde de bu amacın 70
gerçekleştirilmesine yönelik maddi hukuk kurallarının yanı sıra, bu kuralları
uygulayacak olan Rekabet Kurulu'nun izleyeceği usuller ayrıntılı olarak
düzenlenmiş olup, Kanun bu özelliği gereği özel bir idari usul yasası niteliği
taşımaktadır. 2577 sayılı idari Yargılama Usulü Kanunu'nun 11. maddesinde,
idari işlemlere karşı başvuru öngörülerek idari itiraz yolu düzenlenmiş ve tüm
idari işlemlere ilişkin genel bir hükme yer verilmiş ise de; 4054 sayılı Kanun'da
özel bir idari usul kuralı bulunduğundan, kesin ve yürütülmesi zorunlu bir idari
işlem niteliği taşıdığında kuşkuya yer bulunmayan Rekabet Kurulu kararlarına
karşı ilgililerin başvuru yollarının; 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesine göre
değil, özel hüküm niteliğinde olan, dolayısıyla öncelikle uygulanması gereken 80
4054 sayılı Kanun'un 55. maddesine göre değerlendirilmesi gerekmektedir.”
denilmekte ve belirtilen Kanun hükmü uyarınca Kurul kararlarına karşı dava
yolundan başka kullanılabilecek bir idari itiraz yolunun öngörülmediği ifade
edilmektedir. Dolayısıyla CNR’nin aleyhinde geri döndürülemeyecek zararlar
meydana geleceği gerekçesi ile geçici tedbir kararının ivedilikle kaldırılması
talebinin reddi yukarıda aktarılan Danıştay Kararı ve Kanun’un ilgili maddesi ile
uyumludur.
90
06-90/1149- 343
3
I- SONUÇ
4054 sayılı Kanun’un 55. maddesinde Kurul’un nihai kararlarına karşı
Danıştay’a başvurulması öngörüldüğünden talebin incelenmeksizin reddine
OYÇOKLUĞU ile karar verilmiştir.
06-90/1149- 343
4
(Rekabet Kurulu’nun 14.12.2006 tarih ve 06-90/1149-343 sayılı Kararı)
KARŞI OY GEREKÇESİ
5538 sayılı Kanun’un 13. maddesiyle (Geçici Madde 5) Başkan’a verilen
sıra ile toplantıya bir üyenin iştirak ettirilmemesi yetkisi, Kanun’da nesnel bir
ölçüte atıf yapılmadan, yöntem ve kriter belirlenmeden düzenlenmiştir. Öte
yandan, Kurul Başkanı ve İkinci Başkan dahil, hepsi Rekabet Kurulu Üyesi
olarak atanmış üyelerin, Başkanca belirlenen bir düzenleme ile Kurul
toplantılarına iştirak ettirilmemesi amacıyla sıranın kura çekilerek belirlenmesi
yönteminde, Başkan’ın, kendisini kuraya iştirak ettirmemesi; hem 4054 sayılı
Kanun, hem de 5538 sayılı Kanun’un öngörmediği Geçici Madde-5’te
hükmedilmeyen, dayanağı bulunmayan; subjektif, hukuka aykırı, istisnailik
sonucunu yaratan ve geçici madde düzenlemesindeki nesnel ölçüt eksikliğini
açıkça ortaya koyan bir uygulamadır. Bu nedenlerle usul yönünden karşı oy
kullanıyoruz.
Rıfkı ÜNAL
Kurul Üyesi
06-90/1149- 343
5
Rekabet Kurulu’nun 14.12.2006 Tarih ve 06-90/1149-343 Sayılı Kararı’na
KARŞI OY GEREKÇESİ
Kurul, CNR Uluslararası Fuarcılık ve Ticaret A.Ş.’nin, “geri
döndürülemeyecek zararlara yol açacağı gerekçesi” ile yaptığı, “geçici tedbir
kararının ivedilikle kaldırılması” talebininin, 4054 Sayılı Kanun’un 55.
maddesine istinaden “incelenmeksizin reddine”, oyçokluğu ile karar vermiştir.
Bu vesile ile, genel olarak “organizasyonel etkinliğin” ya da “sistem”in
geliştirilmesinin gerekliliğini vurgulamak adına, konuyla ilgili düşüncelerimi
kısaca arz etmek istiyorum:
Kurul, benzer taleplerle ilgili daha önceki yaklaşımını bu dosyada da
sürdürmüştür. Hemen ifade etmek isterim ki, ne tür ve hangi gerekçe ile olursa
olsun, bir kararın tashih veya düzeltilmesi için yapılan bir başvurunun,
“incelenmeksizin reddedilerek” Danıştay’a gitmek dışında bir yolun
bırakılmamasının uygun olacağı şeklindeki bir “kabul”, Rekabet Kurulu’nun
bürokratik eğilimlere teslim olması anlamına gelebilecektir. Aksine bağlayıcı
mevzuat hükümleri bulunmadıkça, kamu yönetimi çerçevesinde, “İdare”nin,
mağdûriyete yol açacak bir uygulamanın başlamasını önlemek yolunda
kullanacağı birtakım “inisiyatif”lerinin olması, genel anlamda etkinlik ve “usûl
ekonomisi” gereğidir. Böyle bir yaklaşım ve uygulamanın, Danıştay’ın ve
“Kurul”un yetkilerinin bilinmemesi veya yargı yolunun ikâme edilmesi şeklinde
anlaşılması, etkin hukuk düzeni ve etkin kamu yönetimi idealiyle
bağdaşmayacaktır.
Hukuk düzeninin amacı, kişilerin, organizasyonların ya da kamu
idaresinin eylem ve işlemlerinde hukuka uygun hareket etmelerini sağlamak
olmalı, engellemek olmamalıdır. Alınan bir Kararla ilgili, Rekabet Kurulu’na
intikal eden herhangi bir talebin, “dilekçe hakkının reddi veya kabul edilmemesi”
anlamına gelecek şekilde, “incelenmeksizin red” gibi katı ve kesin bir Karar’la
sonuçlandırılması, ne idare hukûkunun ruhû ne de “idare”nin etkinliği amacı ile
telif edilemeyecek bir uygulamadır.Genel olarak değerlendirmek gerekirse,
“hukuka uygunluk ya da hukuka uygun davranma hassasiyeti”, hukuk düzeni
ve bu düzene uygun şekilde çalışması gereken idâri organların varlık sebebi ile
ilgili asıl amacı unutturmamalı; hukûkî-bürokratik uygulamalar, “iş”in veya
“hayat”ın önüne geçmemeli ya da makûl taleplerin dikkate alınmasına engel
olmamalıdır. Kabul edilmelidir ki, ekonomik ya da sosyal nitelikli bir “iş” ya da
“olay”; üzerinde karar verilecek, hukuka uygunluğu temin edilmeye çalışılacak
bir “konu” yok ise, hukuk kurallarının ve bu kuralları uygulayacak idâre veya
hukuk organlarının varlığı da, bir mânâ ifade etmeyecektir.Muhtemelen, bu
sebepledir ki, başta Almanya olmak üzere, birçok ülkedeki “rekabet otoritesi”,
aldıkları kararlarla, özellikle de tedbir kararları ile ilgili olarak, belli bir süre içinde
yapılacak itiraz ve değişiklik taleplerini dikkate alan uygulamalar içindedir.
06-90/1149- 343
6
“İncelenmeksizin reddetmek” gibi bir yaklaşım, aksi yöndeki eğilim ve
uygulamaların doğuracağı olumsuzluklardan kaçınmanın bir yöntemi olarak
savunulabilir, ama, ya böyle bir yaklaşım, ciddi birtakım mağdûriyetlere yol
açabilecek ya da “idarenin etkinliği”ni azaltacak bir engele dönüşecekse, ne
olacaktır?Hukuka uygunluk veya hukukî kurallara uygun hareket eden
organizasyon olmak, her durumda, mutlaka ve tavizsiz, kayıtsız ve şartsız
şekilde, bazı kuralları illâ da uygulamak ve bunu “kurumsallaştırmak” değildir.
Hukuk tarihi ve literatüründe karşımıza çıkan, “Kötü kanun”ların, iyi hakimlerce
yontularak uygulanması gerekir” meâlindeki, ya da “Aşırı adalet, aşırı
adaletsizlik demektir” şeklindeki tavsiye veya tespitlerin anlamı bu olsa gerekir.
Arzu edilir ise, bu yönde çok sayıda “içtihat” bulmak, çok sayıda “yetkin” hukuk
adamından yorum ve değerlendirme almak mümkündür.
Kurul, esasen belli bir hukuk düzeni dahilinde işlemesi gereken kamu
yönetiminin bir parçasıdır. Kurul, kamu yönetiminin bir parçası ya da organıdır
ama, varlık sebebi ve ilgili mevzuat gereği de aynı zamanda “bağımsız”dır.
Bağımsızlığın arkaplanında, âdil ve objektif davranmanın gereğini vurgulamak
kadar, idârî bir organın etkin olmasını temin amacı da vardır: Bağımsızlığın,
Kurul’un, görevini etkin şekilde yerine getirmeye çalışırken, “genel idare”nin
diğer bölüm veya organlarından farklı olabilmesi, farklı hareket edebilmesi
anlamına da geleceği açıktır. Bu bağlamda, idare hukukunun genel ilkeleri
çerçevesinde, bir düzenleme (prosedür!) dahilinde, Kurul, makûl talepleri,
gerektiğinde yeniden ele alabilmeli, en azından, birtakım “tashih veya tavzih”ler
yapabilmenin kapıları kapatılmamalıdır. Konu ile ilgili herhangi bir “kurumsal iç
düzenleme” yok ise ve de, üstelik, yukarıda sözü edilen talep ve kararda olduğu
gibi, her türlü itiraz veya tashih talebine “incelenmeksizin red” şeklinde bir
“cevap”verilirse, böyle bir uygulama, “kolay yönetim” eğiliminin bir tezâhürü
olabilecektir. Mevcut eğilim ve uygulama içinde, meselâ, alınan kararla ilgili
olarak, kısa süre içinde beklenmedik şartlar ortaya çıkmış bile olsa, Rekabet
Kurulu konuyu ele alamayacaktır.Cârî anlayışa göre, “yanlış” olduğu açıkça belli
olan bir kararı, hemen akabinde de olsa düzeltmenin ya da alınan Kurul
Kararlarının uygulamasına ilişkin önemli bir tereddüdün izâle edilmesinin yolu,
sadece yargı ya da Danıştay olacaktır! Bütün bu hususlar bir tarafa bırakılarak,
Kurul’un, alınan kararların niteliği ne olursa olsun, zaten yasa ile teminata
kavuşturulan Danıştay yolu dışında hiçbir tasarrufunun olmaması gerektiği
şeklindeki düşünce ve uygulamalar, “bağımsızlık” özelliği ile telif edilemeyecek
başka kaygıların varlığını akla getirmektedir.
4054 Sayılı Kanun’un 55.maddesi, “Kurul Kararlarına Karşı Yargı Yolu”
başlığı altında düzenlenmiştir. İlgili madde, Kurul kararlarına karşı yargı yolunun
açıkça Danıştay olduğunu ve süresi içinde Danıştay’a başvurularak dava
açılabileceğini öngörmüştür. Dolayısıyla, gerektiğinde ya da gecikilmesi halinde
telâfi edilemez türden sonuçların ortaya çıkması ihtimalinin bulunduğu
durumlarda, yargı yolu mahfûz olmak kaydı ile ilgililer, kararın kısmen veya
tamamen gözden geçirilebilmesi amacıyla, Rekabet Kurulu’na
06-90/1149- 343
7
başvurabilmelidirler. Talebin dikkate alınıp alınamayacağı hususu, tamamen
Kurul’un takdirindedir.
Hemen akla gelen bazı sorular vardır: Karar’ın dayandığı şartlarda kayda
değer bir değişiklik olmuş ise, Karar’ın uygulanması ve altından kalkılamaz
zararların ortaya çıkmaması bakımından, belli bir takvim; günlere ve hattâ
saatlere indirgenecek bir gecikme bile önemli ise, acaba, ilgili dosyanın ele
alınmamasını gerektirecek “hukukî zorunluluk” ne olacak, hangi gerekçeye
dayandırılacaktır? İyi niyetle ve idare hukukunun temel prensiplerine aykırı
düşmeyecek bir yöntemle ele alındığında, olumsuzluk doğuracak bir kararın,
gecikilmeden ve basit şekilde yeniden gözden geçirilmesinden, gerekirse
değiştirilmesinden kim, ne kaybedecek, hangi “olmazsa olmaz” hukukî-
bürokratik zorunluluk ihlal edilmiş olacaktır? Dolayısıyla, kısa yoldan
çözümlenebilecek bazı idârî “komplikasyon”ların, iş yoğunluğunu gereksiz yere
artıracak şekilde Danıştay’a havale edilmesi, organizasyonel bir zaafiyet midir,
yoksa bir “hukuk duyarlılığı” mıdır, çok iyi ayırt edilmelidir.
Unutulmamalıdır ki, Rekabet Kurulu “idârî bir organ”dır, ve her ne kadar,
yarı yargısal özellikler taşısa da, netice olarak, fonksiyon ve usûl hukuku
bakımından bir “ilk derece mahkemesi” de değildir. Kurul, mahkemelere
benzediği, benzetildiği ölçüde etkinlik kazanacaktır, anlayışı doğru
olmayacaktır. Usûl hükümleri ve işleyiş tarzı itibariyle Kurul, hiçbir zaman
mahkemelerin yerine geçmeye çalışmamalı, “mahkeme” olarak da
görülmemelidir. Kurul üyelerinin formasyonları bir tarafa, böyle bir tanım, eğilim
ve uygulama tarzı, ne Kurul’un varlık gerekçesine ve mevzuata; ne de kamu
yönetiminin etkinlik amacına uygundur. Kurul, yasa ile kendisine verilmiş
görevleri en iyi şekilde yerine getirmeye çalışmalı, etkili ya da verimli olmak için
elinden geleni yapmalıdır. İlgili yasa çerçevesinde, “kurumsallaşma”nın yolu,
sürekli olarak “sistem”in geliştirilmesi ile mümkün olacaktır. Kesin olan husus
bellidir: 4054 Sayılı Kanun çerçevesinde, Kurul kararlarının tekemmülünde nihâî
mercî, tabii ki, Yüksek Mahkeme, yani Danıştay’dır.
Çağdaş kamu yönetimi “değer ve standartlar”ı çerçevesinde hukûkîlik,
tarafsızlık, şeffaflık, öngörülebilirlik, hesap verilebilirlik kriterleri, şüphesiz
“kurumsal etkinlik” amacı açısından çok önemlidir. Bu bağlamda, en azından,
herkese ve her çeşit itiraz, tashih veya “ivedi değişiklik” talebine kapıyı açmak
anlamına gelmeyecek ama, objektif olunması zorunluluğu ile adaletin yerine
getirilmesi amaçlı “seçicilik” çabasını birleştirecek bir uygulama tarzı, hukûkîliği
sağlamak kadar idarenin etkinliği amacına da hizmet edebilecektir. Aksine
yorum ve değerlendirmeler, bir taraftan “kolay yönetim” alışkanlığı, diğer
taraftan da “hukûkîlik” kılıflı bir “bürokratik retorik” anlamına gelecektir.
Kısaca, önemine binâen veya ele alınması zorunlu olarak telâkki
edilebilecek bir durumda, kararın gözden geçirilmesi ya da kararla ilgili kısmî
veya sınırlı bir değişiklik yapılması yönündeki bir talep, Kurul tarafından
hazırlanacak ve ilgili çevreye de duyurulacak bir “prosedüre” göre ele alınabilir
06-90/1149- 343
8
ve gerekirse yeni bir karar da verilebilir. Tekrar etmek isterim ki, bu tür
uygulamalarda, Kurul her zaman için gündemine hâkimdir ve verilecek her türlü
karar Kurul’un takdirindedir. Üstelik, bu durumlarda da, yargı yolu yine açık,
“hukukî denetim sistemi” yine mahfuzdur. Dolayısıyla, “makûl gerekçe”lerle
kullanılacak ve sınırları önceden belirlenecek Kurul inisiyatifleri, hiçbir zaman ne
yargı yolunu kapatacak, ne de yargıyı ikâme etmek anlamına gelecektir.
İlgili dosyanın veya talebin, 55. maddeye atıf yapılarak, “incelenmeksizin”
karara bağlanması bir eksikliktir. Çünkü, herhangi bir dosya ile ilgili olarak
alınan Kurul Kararı ve bu kararla ilgili başvuru, kısmen veya tamamen istisnâî
nitelikte, zamana bağlı veya ilgili muhâtaplar açısından bir an önce müdâhil
olunması gereken özellikler taşıyabilecektir. Eğer, durum böyle ise, sehven
veya başka sebeplerle alınmış, açıkça yanlış olduğu anlaşılan veya
uygulandığında ilgili tarafın ya da kamunun zararını artıracak türden bir Karar’la
ilgili değişiklik talebinin Kurul tarafından dikkate alınarak, gerekirse, Danıştay’a
gitmeden, idârî yoldan telâfi edilmesi cihetine gidilebilmesi, kamu yararı gereği
olarak düşünülmelidir.
İlgili Kurul Kararı’na, bu düşüncelerle katılamıyorum.
Prof.Dr.Nurettin KALDIRIMCI
Kurul Üyesi
Full & Egal Universal Law Academy