Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2006-2-42 (Soruşturma)
Karar Sayısı : 07-26/238-77
Karar Tarihi : 21.3.2007
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
10
II. Başkan : Tuncay SONGÖR
Üyeler : Rıfkı ÜNAL, Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI,
Süreyya ÇAKIN, Mehmet Akif ERSİN.
B. RAPORTÖRLER :Hakan Suat ÖLMEZ, Ali ARIÖZ, Ayşe Özlem UZUN,
Remzi Özge ARITÜRK, Evrim Özgül KAZAK
C. ŞİKAYET EDENLER: - Eğitem Bilişim Danışmanlık Yayıncılık Telekomünikasyon
Tic. Ltd. Şti.
ODTÜ-TEKMER Binası No: 308 Balgat/Ankara 20
- Venero Bilişim Sanayi ve Tic. Ltd. Şti.
Dudullu Organize Sanayi Bölgesi 2. Cadde No:7
Ümraniye/İstanbul
- İhbar
D. HAKKINDA SORUŞTURMA
YAPILAN : Bilsa Yazılım A.Ş. ve Bilsa Grup Bünyesindeki Yazılım Şirketleri
1454. Sokak No:11 Alsancak/İzmir
Temsilcileri: Av. Necdet PAKDİL - Av. Fatih ARDIÇ
Necatibey Cad. No:33/10 Kızılay/Ankara 30
E. DOSYA KONUSU: Bilsa Yazılım A.Ş. ve Bilsa Grup Bünyesindeki yazılım
şirketlerinin okullarda kullanılan paket yazılım programları pazarında 4054 sayılı
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 6. maddesini ihlal edip etmediklerinin
tespiti.
F. İDDİALARIN ÖZETİ: Eğitem Ltd. Şti. (Eğitem), Venero Bilişim Ltd. Şti. (Venero) ve
ihbar niteliğinde e-posta ile gönderilen şikayet başvurularında özetle;
Bilsa Yazılım A.Ş. (Bilsa) adlı firmanın Milli Eğitim Bakanlığı’na bağlı okullar ve
özel okullarla bir paket program lisans anlaşması yaptığı, 40
Bilsa’nın programının halihazırda okulların büyük çoğunluğunda kullanılmakta
olduğu ve adı geçen firma ile birlikte aynı alanda faaliyet gösteren Gonca
Grubu Yazılım ve Bilgisayar Sistemleri San. Tic. Ltd. Şti. (Gonca) ve Seçkin
Yazılım Sistemleri San. Tic. Ltd. Şti.’nin (Seçkin) de okul otomasyon sistemine
girilmiş öğrenci bilgilerine erişimi engelleyici kripto koymaları (şifreleme)
nedeniyle bu bilgilere ulaşılamadığı ve bu bilgilerin başka programlara
07-26/238-77
2
aktarılamadığı, bunun sonucunda okulların Bilsa’ya bağımlı hale getirildiği ve
başka firmaların programlarını kullanmak isteyen okulların bu engel nedeniyle
bunu gerçekleştiremedikleri,
Söz konusu kriptonun kaldırılmasını talep eden okullara ya çeşitli gerekçelerle 50
olumsuz yanıt verildiği ya da bu işlem için yüksek bedeller talep edildiği,
Bilsa Nöbetçi adlı yazılım yoluyla kullanıcı okullardaki bilgisayarlara başka
programların kurulmasının gereksiz yere engellendiği,
Bilsa’nın, Bilsa okul yönetimi programı çerçevesinde öğrenci bilgileri, not ve
devamsızlıkları gibi verilerin internet ortamına aktarımını sağlamak amaçlı
adlı bir site kurduğu,
Bu siteye ilgili verilerin aktarımının gerçekleştirilmesinin Bilsa Programı
kullanılması ile mümkün olduğu,
Böylece herhangi bir okuldaki bir öğrencinin ilgili verilerini internet ortamına
aktarmak için dışında hiçbir veri yolu kullanılmasına izin 60
verilmediği,
Şikayet konusu uygulamalar nedeniyle okulların, memnun olmamalarına ve
değiştirmek istemelerine karşın, kendilerine ait bilgileri söz konusu şirketlerin
programları aracılığıyla aktardıkları bilgi havuzlarını kaybetmeyi göze
alamamaları nedeniyle önceden kullandıkları programları kullanmaya devam
etmek ve anılan şirketlerle yeni sözleşmeler imzalamak zorunda bırakıldıkları;
bunun sonucunda okulların, ücretini ödeyerek aldıkları okul otomasyon
programlarını istedikleri zaman değiştirme ve piyasadaki bir başka şirketin
ürününü tercih etme imkanlarını fiilen kullanamadıkları,
Bunun sonucunda söz konusu piyasaya girişler engellenerek, okulların okul 70
otomasyon alanındaki yeniliklerden yararlanmalarının engellendiği, eski
programların üreticisi şirketlere mecbur kılınmak suretiyle söz konusu
şirketlerin dikte ettiği ücretleri ödemek zorunda bırakıldıkları ve dolayısıyla
Bilsa’nın hakim durumunu kötüye kullandığı belirtilerek,
konunun incelenerek gereğinin yapılması talep edilmiştir.
G. DOSYA EVRELERİ
1. Kurum kayıtlarına 28.2.2006 tarih, 1201 sayı, 2.3.2006 tarih, 1269 sayı ve
15.3.2006 tarih, 1633 sayı ile giren ve sırasıyla Eğitem, ihbar şeklinde bir e-posta ve
Venero tarafından şikayet başvuruları yapılmıştır.
2. Rekabet Kurulu’nun, 6.4.2006 tarih ve 06-24/302-M sayılı toplantısında, okul 80
yazılım piyasasında faaliyette bulunan Bilsa ve Bilsa Grup bünyesindeki yazılım
şirketleri, Gonca ve Seçkin’in 4054 sayılı Kanun hükümlerini ihlal edip etmediğinin ve
soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının belirlenmesi amacıyla, Kanun’un 40/1.
maddesi uyarınca Önaraştırma yapılması kararı alınmıştır.
3. Başkanlık Makamı’nın 10.4.2006 tarih ve 60 sayılı Olurları ve 2. Daire
Başkanlığı’nın 11.4.2006 tarih ve 44 Sayılı görevlendirme yazıları gereğince yapılan
araştırma ve yerinde inceleme sonucu elde edilen bulgular ve ulaşılan sonuçlar
07-26/238-77
3
neticesinde hazırlanan 2006-2-42/ÖA-06-HSÖ sayılı Önaraştırma Raporu hazırlanarak
Kurula sunulmuştur.
4. Önaraştırma Raporu Rekabet Kurulu’nun 22.5.2006 tarihli toplantısında 90
görüşülmüş ve 06-35/454-M sayılı Rekabet Kurulu Kararı ile Bilsa ve Bilsa Grup
bünyesindeki yazılım şirketleri hakkında, 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesinin ihlal edilip
edilmediğinin tespiti amacıyla, aynı Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma
açılmıştır.
5. Bununla birlikte, Bilsa ve Bilsa Grup bünyesindeki yazılım şirketlerinin yazılım
programlarına yüklenen dataların okullara ait olduğu ve bu dataların şifrelenmesi
neticesinde rakiplerin ilgili ürün piyasasına girişte büyük zorluklar yaşadıkları
görüldüğünden, soruşturma kararı çerçevesinde; 4054 sayılı Kanun’un 9. maddesinin
dördüncü fıkrası uyarınca, soruşturma sonucunda alınacak nihai karara kadar “ciddi ve
telafi olunamayacak zararların ortaya çıkma ihtimali” bulunması nedeniyle, “ihlalden 100
önceki durumu koruyucu nitelikte”, 06-35/454-M sayılı Kurul Kararı’nın tebliğinden
itibaren, Bilsa’nın kendi yazılımlarını kullanan okulların talepte bulunması halinde,
dataların şifresiz bir şekilde verilmesi hakkında bir tedbir kararı alınmış,
- Ayrıca, bu tedbir kararı’na istinaden, Bilsa’nın, Bilsa yazılımı kullanan tüm okul
yönetimlerine, talep etmeleri halinde dataların şifresiz bir şekilde kendilerine teslim
edileceği yönünde bir yazı göndermesine,
- Bu yazının Kurul Kararı’nın kendilerine tebliğinden itibaren 30 gün içerisinde Kurula
tevsik edilmesine
karar verilmiştir.
6. Anılan Karar Bilsa’ya 2.6.2006 tarihinde tebliğ edilmiştir. 110
7. Bilsa tarafından gönderilen ve Kurum kayıtlarına 28.6.2006 tarih ve 4252 sayı ile
giren yazı ile Bilsa’nın birinci yazılı savunması gönderilmiş ve ayrıca Rekabet Kurulu’nun
aldığı tedbir kararına yönelik olarak Bilsa yazılımını kullanan okullara faks, e-posta ve
sair vasıtalarla bilgilendirme yazısı gönderilerek, tedbir kararına ilişkin yükümlülüklerinin
Rekabet Kurulu tarafından belirlenen süre içerisinde yerine getirildiği belirtilmiştir.
8. Bilsa tarafından gönderilen 28.6.2006 tarih ve 4252 sayılı yazı ve belgeler,
3.7.2006 tarih ve 2006-2-42/BN-06-HSÖ sayılı Bilgi Notu ile Kurul’a sunulmuştur.
9. Anılan Bilgi Notu, 10.7.2006 tarih ve REK.0.6.00.00-110/105 sayılı Başkanlık
önergesi ile 13.7.2006 tarihli Kurul toplantısında görüşülmüş ve 22.5.2006 tarih, 06-
35/454-M sayılı kurul Kararı kapsamında alınan geçici tedbir kararının gereklerinin 120
süresi içerisinde yerine getirildiğine yönelik Kurul tarafından bilgi alınmıştır.
10. 21.11.2006 SR/06-23 sayılı soruşturma raporu 4054 sayılı Kanun’un 45. maddesi
gereği tüm kurul üyelerine ve ardından soruşturmaya taraf teşebbüs olan Bilsa’ya
23.11.2006 tarih ve 4335 sayılı yazı ile 24.11.2006 tarihinde tebliğ edilmiştir ve yine aynı
maddeye göre 30 gün içerisinde yazılı savunmalarını göndermeleri gerektiği ifade
edilmiştir.
11. Bilsa’nın 25.12.2006 tarih ve 8795 sayılı yazı ile ikinci yazılı savunması Kuruma
intikal ettirmiştir.
12. İkinci yazılı savunmaya yönelik olarak Kanun’un 45. maddesinin ikinci fıkrası
gereği hazırlanan Ek Görüş Bilsa’ya 12.1.2007 tarihinde tebliğ edilmiştir. 130
07-26/238-77
4
13. Ek Görüş’e yönelik Bilsa tarafından gönderilen cevap 30 günlük süresi içerisinde
12.2.2007 tarih ve 1074 sayılı yazı ile kurumuza intikal etmiştir.
14. Bilsa hakkında yürütülen soruşturma çerçevesinde 4054 sayılı Kanun’un 46.
maddesi uyarınca yapılması öngörülen sözlü savunma toplantısı 8.2.2007 tarih ve 07-
13/111-M sayılı Kurul kararı ile 20.3.2007 tarihine rastlayan Salı günü saat 10:00 da
Rekabet Kurumu Merkez Binasında yapılmıştır.
15. Rekabet Kurulu, 20.3.2007 tarihinde yapılan ilk oylama sonucunda 4054 sayılı
Kanun’un 51. maddesinde belirtilen karar yeter sayısının oluşmaması nedeniyle yine
aynı maddede belirtilen yöntem izlenerek kararın ikinci oylamaya kalmasına OYBİRLİĞİ
ile karar verdikten sonra 21.3.2007 tarihinde nihai kararını vermiş ve karar 27.3.2007 140
tarihinde ilgililere tefhim edilmistir.
H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili Raporda;
- Bilsa’nın ve Bilsa Grup bünyesindeki yazılım şirketlerinin, hakim durumda oldukları
okul yazılımı piyasasındaki teknolojik ve ticari avantajlarından yararlanarak, okul yazılımı
piyasasındaki rekabet koşullarını bozmayı amaçlayan faaliyetlerde bulunmak suretiyle
Kanun’un 6. (a) bendinde belirtilen eylemleri gerçekleştirerek, Kanun’un 6. maddesini
ihlal ettikleri ve bu nedenle Bilsa’nın Kanun’un 16. maddesinin ikinci fıkrası gereğince
para cezası ile cezalandırılması gerektiği,
- Bilsa’nın ve Bilsa Grup bünyesindeki yazılım şirketlerinin, kendileri ile sözleşmeleri
sona eren okullardan bu yönde bir talep gelmesi halinde, okullara ait verileri şifresiz bir 150
şekilde okullara temin etmek için gereken önlemleri alması gerektiği
sonucuna ulaşıldığı ifade edilmektedir.
I. İNCELEME DEĞERLENDİRME VE HUKUKİ DAYANAK
I.1. İlgili Pazar
I.1.1. İlgili Ürün Pazarı
Okul yazılım programları, bir okulda yapılması gereken; tüm öğrenci işleri, öğrenci ve
okul ile ilgili bilgilere uzaktan erişim imkanı sağlayan ağ işlemleri, e-posta işlemleri ve
GSM işlemleri; personel özlük, ücret, rehberlik ve psikolojik danışma servisi, her türlü
büro işleri, öğrenci yöneltme uygulamalarının bilgisayar ortamında gerçekleştirilmesi,
bireyi tanıma tekniklerinin bilgisayar ortamında değerlendirilmesi, okul yönetim işleri, 160
yürütülen tüm işlemlerle ilgili verilerin raporlanması, yedeklenmesi, arşivlenmesi şeklinde
örneklendirilebilecek her türlü işlemin otomasyon sürecine aktarılmasını sağlayan, çoklu
kullanıcıya açık ve kullanıcı yetkilendirmeleri ile gizlilik ve güvenliği temin eden bir
programlar paketidir.
Talep açısından bakıldığında, yukarıda yer verilen tanımlama ve örneklerden de
anlaşılacağı üzere, söz konusu okul yazılımlarını oluşturan modüllerin her birisi,
okullarda yürütülen, nitelik ve kullanım amacı açısından farklılık gösteren işlemleri
otomasyon sürecine katan, bu anlamda birbirleri yerine geçemeyecek nitelikteki yazılım
programlarından oluşmaktadır. Bu modüllerin her birisi okullarda yürütülen farklı işleri
otomasyon sürecine dahil ederek birbirlerini tamamlayıcı nitelik gösterirler. Tek tek ya da 170
hepsi birlikte kullanılması teknik olarak mümkün olan okul yazılımlarını oluşturan
modülleri yine hepsi bir arada ya da tek tek satın almak da mümkün olmaktadır. Bununla
07-26/238-77
5
birlikte, okullar teknolojideki gelişmelere paralel olarak verilere erişim kolaylığı sağlamak
amacıyla okul yazılımlarını oluşturan modüllerin tümünden yararlanmayı tercih
etmektedirler. Bu anlamda teknik ve satın alma koşulları açısından birbirlerinin yerine
geçme özelliği olmayan, aksine birbirlerini tamamlayıcı nitelikteki bu modülleri, okulların
tercihleri de göz önünde bulundurulduğunda ayrı ayrı ürünler olarak kabul etmek yerine,
tek bir bütünsel ürünün birbirini tamamlayıcı parçaları olarak değerlendirmek yerinde
olacaktır.
Arz yönünden bakıldığında ise, bu alanda faaliyet gösteren firmalar okulların olası 180
taleplerini karşılamak amacıyla, okul yazılımlarının her birinin içinde yer alan tüm temel
modülleri üretmektedirler. Okul yazılımlarını oluşturan tüm modülleri bir arada üretebilen
firmalar, bu modüllerin hepsini ya da bir kısmını bir araya getirmek suretiyle çeşitli
kombinasyonlardan oluşan değişik içerikteki okul yazılımlarını ya da her bir modülü ayrı
ayrı satabilmektedirler. Bazı okullarda ise münferit örnekler olarak, okul çalışanlarının
kişisel çabaları ile birtakım gereksinimleri karşılamak üzere belli yazılım programları
tasarlanmaktadır. Ancak nihai olarak firmalar açısından ele alındığında piyasada faaliyet
gösteren ciddi firmaların hepsi okullardaki tüm işlemlere yönelik olarak her çeşit modülü
tasarlamakta ve tüm temel modülleri içerebilecek şekilde okul yazılımlarını eksiksiz
üretmektedirler. Bu anlamda okul yazılımlarını oluşturan modüller arasında arz 190
açısından ikameden söz etmek mümkündür.
Sonuç olarak, gerek talep gerekse arz koşulları göz önünde bulundurulduğunda, dosya
konusu bakımından tarafların faaliyette bulunduğu ilgili ürün pazarının genel olarak
“okul yazılımları pazarı” olduğu tespit edilmiştir.
I.1.2. İlgili Coğrafi Pazar
ilgili ürün pazarında yer alan okul yazılımlarının ülke içerisinde rekabet şartlarını
farklılaştıracak bir unsur bulunmadığından ilgili coğrafi pazar “Türkiye Cumhuriyeti
sınırları” olarak belirlenmiştir.
I.2. Yapılan Tespitler ve Deliller
I.2.1. Şikayet Konu Teşebbüs Hakkında Genel Bilgiler 200
Okul yönetimi ve eğitim yazılımları alanında faaliyet gösteren Bilsa, 1987 yılında İzmir’de
kurulmuştur. Genel Merkezi İzmir’de bulunan şirket faaliyetlerini eğitim alanında
yoğunlaştırmıştır. “Bilsa Grup” bünyesindeki şirketlerden Bilsa A.Ş., satış ve eğitim
destek hizmetlerini; Bilsa Soft Ltd. Şti., yazılım geliştirme, güncelleme hizmetlerini, Ar-
Ge çalışmalarını; Bilsa Form Ltd. Şti., Bilsa yazılımları ile birlikte kullanılan sürekli form
baskı işlerini gerçekleştirmektedir. Grubun diğer şirketleri arasında yer alan Bilsa Eğitim
ve Bilişim Teknolojileri Ltd. Şti. tüm resmi ve özel kurum ve kuruluşlara AB Eğitim ve
Gençlik Programlarıyla Dünya Bankası ve diğer kuruluş fonları için proje, danışmanlık,
fizibilite ve rapor hazırlama hizmetlerini; Bilsa Yayıncılık ve Eğitim Araçları Ltd. Şti. ise
her seviyedeki okul ve eğitim kurumları için ders ve yardımcı ders kitapları ile kültürel ve 210
mesleki yayınların ve eğitim araçlarının üretimini gerçekleştirmektedir. Bilsa, İzmir,
İstanbul Anadolu/Avrupa, Ankara, Adana, Bursa, Diyarbakır, Erzurum, Trabzon, Konya,
Denizli, Antalya, Samsun ve Van’da kurduğu 15 bölge müdürlüğünde çalışan yaklaşık
250 personeli ve 350 bayii ile yurt genelindeki 35.000 dolayındaki kullanıcısına hizmet
vermektedir. Birbirleri ile entegre çalışabilen 73 farklı ürüne sahip Bilsa, 20’den fazla
07-26/238-77
6
eğitim yazılımını geliştirip yerelleştirmiştir. 2005 yılı net satışları toplamı (cirosu)
(……………) YTL olan Bilsa’nın ortaklık yapısı aşağıdaki gibidir:
Tablo 1: Bilsa A.Ş. Ortaklık Yapısı
Pay Sahibi Pay Tutarı (YTL) Pay Oranı (%)
Ebuzer Özgür ÇAKMAK 417.250 83.45
Zeynep ÇAKMAK 81.400 16.28
Caner ÇAKMAK 625 0.125
Hakan ÇAKMAK 625 0.125
Şevkat Yaman ÖZDEMİR 100 0.02
Toplam 500.000 100
I.2.2. 4054 Sayılı Kanun’un 6. Maddesi Bağlamında Değerlendirme
Soruşturma, okullarda kullanılan ve eğitim süreçlerinin bir otomasyon dahilinde takibini 220
sağlayan yazılım programları hakkında yapılmıştır. Konuyla ilgili olarak Kuruma intikal
eden şikayet dilekçelerindeki rekabet ihlali iddialarına ilişkin yapılan önaraştırma
sonucunda verilen soruşturma kararı, Bilsa’nın piyasada var olan hakim durumunu
kullanarak, piyasaya yeni girmeye çalışan firmaların girişlerini engellediği veya
halihazırda piyasada var olan nispeten küçük teşebbüslerin faaliyetlerini zorlaştırdığı
yönünde olduğundan, soruşturma sürecinde yapılan incelemelerde ulaşılan bulguların
4054 Sayılı Kanun’un 6. maddesi bağlamında değerlendirmesine aşağıda yer
verilmektedir.
Bir teşebbüsün yaptığı eylemlerin 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi anlamında hakim
durumun kötüye kullanılması kapsamına girip girmediği, üç aşamalı bir değerlendirme 230
sonucunda belirlenmektedir. İlk aşama ilgili piyasanın tanımlanması, ikinci aşama adı
geçen teşebbüsün belirlenen ilgili piyasada hakim durumda bulunup bulunmadığını
belirlenmesi, üçüncü aşama ise hakim durumda olduğuna kanaat getirilen teşebbüsün
eylemlerinin rekabet hukuku yönünden ihlal oluşturup oluşturmadığının tespitidir. Eğer
ikinci aşamada teşebbüsün hakim durumda olmadığı kanaatine ulaşılırsa, üçüncü
aşamaya geçmeye gerek görülmeden ihlalin oluşmadığı sonucuna ulaşılabilecektir.
Bu bağlamda aşağıdaki bölümde öncelikle Bilsa’nın ilgili ürün piyasası olan okul
yazılımları pazarında hakim durumda olup olmadığı değerlendirilmesi yapılacak, daha
sonra tespit edilen eylemlerinin 6. madde kapsamında ihlal olup olmadığı analizine yer
verilecektir. 240
I.2.2.1. Hakim Durum Değerlendirmesi
4054 sayılı Kanun’un tanımlar başlıklı 3. maddesinde hakim durum; “Belirli bir
piyasadaki bir veya birden fazla teşebbüsün, rakipleri ve müşterilerinden bağımsız
hareket ederek fiyat, arz üretim ve dağıtım miktarı gibi ekonomik parametreleri
belirleyebilme gücü” şeklinde tanımlanmaktadır. Bu tanımdan da görüldüğü üzere,
hakim durumdaki bir teşebbüsün, piyasadan bağımsız hareket ederek etkin rekabeti
önleyici gücü veya yeteneği olduğu varsayılmaktadır. Bir teşebbüsün hakim durumda
bulunması, o piyasada rekabetin hiç oluşmaması anlamına gelmemekte, belirli bir
düzeyde rekabetin oluştuğu varsayılmaktadır. Nihayetinde, bir piyasada tekel
konumunda tek bir teşebbüs dahi olsa, bu durum teşebbüsün müşterilerinden tam 250
bağımsız hareket edebilme yeteneğine sahip olması şeklinde kabul edilmemektedir.
Teşebbüsün bağımsız hareket etmesinden kasıt, hakim konumundan yararlanarak
rekabet koşulları üzerinde önemli ölçüde etkiye sahip olması anlamına gelmektedir.
07-26/238-77
7
Hakim durum hakkındaki genel değerlendirmeden sonra aşağıda Bilsa’nın hakim
durumda olup olmadığının analizine yer verilmiştir:
Pazar Payı: Raportörlerce yapılan yerinde incelemelerde Bilsa’nın, okul
yazılımlarının müşterisi konumunda olan okulların çok büyük bölümünü fiilen elinde
bulundurduğu tespit edilmiştir. Firma yetkililerinin kendi ifadeleri, pazarın %90’ının
Bilsa’ya ait olduğu yönündedir. Rakip teşebbüslerin çok düşük düzeylerde kalan
pazar payları da, bu etkiyi artırmaktadır. 260
Piyasanın Özellikleri: Bilsa’nın ilgili ürün pazarında, kuruluşundan itibaren pazar
payı açısından gittikçe artan bir paya sahip olduğu ve tüm bu dönem boyunca
piyasada ciddi bir rakibinin bulunmadığı görülmektedir. Bu nedenle piyasanın
yapısı aksak rekabet olan bir piyasa özelliğine daha çok uymaktadır.
Piyasanın Geçmişi: İlgili ürün pazarında, kuruluşundan itibaren Bilsa ile yakın
güce sahip olup onunla önemli düzeyde rekabet edebilecek bir teşebbüs
bulunmamakta olup, Bilsa ile aynı yıllarda faaliyete başlayan teşebbüsler dahi
pazar payı açısından çok gerilerde kalmıştır.
Yoğunlaşma derecesi: Bilsa piyasanın en büyük aktörü konumunda olup, kendisi
dışındaki teşebbüslerin pazar payları çok düşük düzeyde kalmaktadır. Bu şekilde 270
bakıldığında piyasanın yoğunlaşma oranının oldukça yüksek olduğu
anlaşılmaktadır.
Rakip ihtimalinin düşüklüğü: Piyasaya yeni girmeye çalışan teşebbüsler olmakla
birlikte, incelemelerde elde edilen belge ve bilgilerden anlaşıldığı üzere, Bilsa’nın,
yazılım hizmeti verdiği okullardaki verileri kendi uhdesinde muhafaza ederek
(şifreleyerek) okullara veya yeni girecek rakip şirketlere aktarmamasından dolayı,
piyasaya yeni teşebbüs girme ihtimali düşük kalmakta, piyasaya girmeye çalışan
firmalar da söz konusu engelleme nedeniyle pazara derinliğine nüfuz edememekte
ve böylece pazarda Bilsa’nın dışında hiçbir teşebbüs önemli bir aktör haline
gelememektedir. 280
Talebin fiyat elastikiyetinin düşük olması: İlgili ürün piyasasında faaliyet
gösteren firma sayısının azlığı ve Bilsa’nın yazılımlarına işlenen verilere şifre
uygulaması dolayısıyla bu yazılımları kullanan okulların fiyat değişikliklerine karşı
tepkisi zayıf kalmaktadır. Dolayısıyla talebin fiyat esnekliği çok düşüktür.
Müşterilerin pazarlık güçlerinin düşük olması: Müşteri durumundaki okulların
veri transferindeki zorluklardan dolayı istedikleri başka yazılım firmalarının
ürünlerini kullanmakta ciddi zorluklar yaşadıkları ve bu nedenle de okulların Bilsa
ile olan pazarlık güçleri zayıf görünmektedir.
Piyasaya girişte engeller: Piyasaya girişte ekonomik veya hukuki bir engel
bulunmamakla birlikte, Bilsa’nın verilere uyguladığı şifre politikası dolayısıyla 290
teknolojik bir engelden bahsetmek mümkündür.
Yukarıda yer verilen değerlendirmeler ile sahip olunan insan kaynakları, bayi ağı ile ülke
çapındaki tanınmışlık unsurları dikkate alındığında, Bilsa’nın pazarda hakim durumda
olduğu anlaşılmaktadır.
07-26/238-77
8
I.2.2.2. Hakim Durumun Kötüye Kullanılması
4054 sayılı Kanun’un 6. maddesinde “Bir veya birden fazla teşebbüsün ülkenin
bütününde ya da bir bölümünde bir mal veya hizmet piyasasındaki hakim durumunu tek
başına yahut başkaları ile yapacağı anlaşmalar ya da birlikte davranışlar ile kötüye
kullanması hukuka aykırı ve yasaktır” hükmü yer almaktadır. 300
Belirli bir piyasada hakim durumda olan bir teşebbüsün, halihazırda zaten zayıf bir
rekabetin hüküm sürdüğü piyasada (hakim durumdaki firmanın varlığının bizatihi kendisi
o piyasadaki rekabetin zayıf olduğunun bir göstergesidir) rekabetin bozulmasını veya
sınırlandırılmasını yaratabilecek davranışlardan kaçınması gerekmektedir. Diğer bir
deyişle, hakim durumda olmayan teşebbüslerin piyasada başvurdukları bazı davranışlar
rekabet hukuku yönünden ihlal olarak kabul edilmese dahi, aynı davranışlar, hakim
durumdaki bir teşebbüs tarafından yapılması durumunda, ihlal olarak
nitelendirilebilmektedir. Bunun nedeni, hakim durumdaki bir teşebbüsün piyasadaki
rekabeti sınırlandırma yeteneğinin, hakim durumda olmayan teşebbüslere oranla daha
fazla olması, piyasadaki davranışlarının etkisi de diğer teşebbüslere oranla çok daha 310
etkili ve şiddetli olabilmesidir.
Bu bağlamda aşağıdaki bölümde hakim durumda olduğu tespiti yapılan Bilsa’nın
piyasadaki davranışlarının ihlal oluşturup oluşturulmadığı değerlendirmesine yer
verilmiştir.
I.2.2.3. Bilsa’nın Şikayete Konu Eylemleri ve Kanun’un 6. Maddesi
Bilsa hakkında şikayet dilekçelerinde dile getirilen iddialar genel olarak, Bilsa’nın çeşitli
uygulamaları nedeniyle rakip firmaların piyasaya giriş yapamadıkları veya var olan
firmaların faaliyetlerinin zorlaştırıldığı yönündedir.
4054 sayılı Kanun’un 6. maddesinin (a) bendinde hakim durumdaki bir teşebbüsün
“Ticari faaliyet alanına başka bir teşebbüsün girmesine doğrudan veya dolaylı olarak 320
engel olunması ya da rakiplerin piyasadaki faaliyetlerinin zorlaştırılmasını amaçlayan
eylemler” şeklinde tanımlanan bu tür faaliyetler 6. madde kapsamında hakim durumun
kötüye kullanılması olarak nitelendirilmektedir.
Hakim durumdaki firma, rakibinin müşterilere erişimini engelleyerek pazarı kapatabilir ve
böylece rakiplerinin piyasaya nüfuz etmelerini engelleyerek, piyasada oluşmuş olan
aksak rekabetin devamını ve bu sayede kendisine fazladan suni kâr sağlanmasını
hedefleyebilir. Hakim durumdaki firmanın herhangi bir davranışı verimlilik artışına dönük
değil de yalnızca rakiplerin faaliyetlerini ve piyasaya girişlerini zorlaştırma amaçlı ise
bunun bir kötüye kullanım olduğu varsayılır. Hakim firma bu varsayımı, uygulamalarının
dışlamaya yol açmayacağını, verimlilik artışının tüketicilere nihai faydasının rekabetin 330
engellenmesinin zararından fazla olacağını veya başka makul sebepler öne sürerek
çürütebilir.
Bununla birlikte, kötüye kullanma objektif bir kriterdir. Teşebbüsün niyeti rakipleri piyasa
dışına itmek olmasa dahi, bu politikaları sonucunda rakiplerinin faaliyetlerinin
zorlaştırılması durumunda veya gerçekleşmesi muhtemel olsa dahi, rekabet hukuku
yönünden ihlal olarak değerlendirilebilecektir.
07-26/238-77
9
Bilsa’nın şikayete konu eylemleri genel olarak, geliştirdiği okul yazılım programlarındaki
bilgilere erişimi engellemek maksadıyla kripto (şifre) koyarak, bu verilere ulaşımı
engellediği ve bu bilgilerin başka programlara aktarılamadığı, bunun sonucunda 340
okulların Bilsa’ya bağımlı hale getirildiği ve başka firmaların programlarını kullanmak
isteyen okulların bu engel nedeniyle bunu gerçekleştiremedikleri, dolayısıyla rakip
yazılım firmalarının piyasadaki faaliyetlerinin suni engellerle zorlaştırıldığı yönündedir.
Kriptolama, başka bir yazılım programına aktarılan verilerin anlamsız karakterler
şeklinde ve kendini devamlı yenileyen tarzda şifreyle data transferini imkansız hale
getirmesi olayıdır. Bu uygulama yazılımın kendisinin şifrelenmesiyle ilgili olmayıp,
verilerin görünmesini engelleyici bir yazılım olarak karşımıza çıkmaktadır.
2005 ortalarından itibaren gündeme gelen bu uygulama ile piyasaya girmeye çalışan
yazılım firmalarının, müşterileri konumundaki okullara çeşitli cazip avantajlar
sunmalarına rağmen, Bilsa’nın yazılımını kullanarak oluşturulan verilerin aktarımındaki 350
zorluklardan dolayı piyasaya giriş yapamadıkları anlaşılmaktadır. Bunun en büyük
nedenlerinin başında, okulların bilgi havuzlarını kaybetmeyi göze alamamalarından
dolayı önceden kullandıkları programları kullanmaya devam etmek zorunda kalmaları ve
bu nedenle piyasadaki bir başka şirketin ürününü tercih etme imkanlarının kısıtlanması
gelmektedir.
Bilsa’nın yazılımlarında bu tür şifreleme olup olmadığının tespiti maksadıyla, soruşturma
sürecinde raportörlerce Bilsa’da da çeşitli görüşmeler yapılmıştır. Yapılan bu
görüşmelerden birisinde görüşülen Bilsa Genel Müdür Yardımcılarının şikayet edilen
konulara ilişkin açıklamaları özetle,
“…Şifre uygulaması her yazılım şirketinde olduğu gibi yazılımlarının üçüncü 360
kişilerce data yapısına müdahale edilmesi halinde sorunlar çıkarabileceğinden
dolayı şirketimiz tarafından da uygulanmakta olan bir güvenlik tedbiri olarak
şirketimizin kuruluşundan beri vardır. Şirketimizin sorumluluğunda olan okul
bilgilerinin daha sağlıklı bir şekilde korunması ve ayrıca fikri mülkiyet hakkı
kapsamındaki yazılımımızın da korunması maksadıyla şifre uygulaması yapılması
gereği doğmaktadır.
…Şifre uygulaması okulların bilgilere tek tek ulaşımını engellememekte, istenildiği
takdirde bu bilgiler sistem entegrasyonu çalışmaları vasıtasıyla en fazla bir haftalık
bir süreçte yalnızca okulun bir bilgisayarına tutanakla aktarılabilmektedir. Bununla
birlikte kendi yazılımımızın şifresini başka yazılım şirketlerine vermemiz durumunda 370
bizim sorumluluğumuzda olan dönemlerdeki bilgilerde meydana gelebilecek
tahrifatlarda biz de sorumlu durumunda bulunacağımızdan, bu şifrelerin açılması
ciddi sorunlar oluşturabilecektir. Dolayısıyla sorun tek tek bilgilerin çıktısının
alınmasında değil, veritabanının başka bir firmanın yazılımına aktarılmasının
engellenmesidir. Veri tabanındaki bilgiler ancak ve ancak Milli Eğitim Bakanlığı
tarafından istenmesi halinde aktarılabilmektedir. Diğer bir ifadeyle, diğer yazılım
firmaları bu verileri tek tek girme zahmetine katlanmaları durumunda okullardaki
verileri kendi yazılımlarına aktarabilmektedirler. Diğer türlü veri tabanımıza
girmeleri söz konusu değildir.
07-26/238-77
10
Diğer yazılım firmalarından bize geçen okulların veritabanları da şifreli olduğundan, 380
biz kendimiz arayüzler oluşturarak ve diğer yöntemlerle bu bilgileri aktarabildiğimiz
ölçüde aktarıyoruz ki bu oldukça maliyetli ve zor bir iştir. Aktaramadığımız bölümler
olduğunda okullar kendileri verileri girmektedir.
…Rakip şirketlerden dataların şifresiz kendilerine verilmesi yönünde bir talep
gelmemiştir. Ayrıca biz şifrenin açılması konusunda sadece Milli Eğitim Bakanlığına
karşı sorumlu bulunmaktayız. Okullardan gelen talepler konusunda ise yukarıda
belirttiğimiz husus dolayısıyla zaten okul verileri ellerinde bulunduğundan, bu
verilerin başka yazılımlara aktarılabilmesi fiilen mümkün olmasından dolayı şifre
talepleri karşılanmamaktadır. Yalnızca başka firmaların okulları aracı yaparak kendi
ismini kullanmadan datalarımızdaki şifreleri kaldırın şeklindeki taleplere karşılık, 390
okulun bilgilerinin güvenliği açısından bu talebin yerine getirilemeyeceğini
bildirmekteyiz.
…Diğer yazılım şirketleri de şifre uygulaması yapmaktadırlar. Biz daha önce başka
bir şirketin destek verdiği bir okulun yazılım işini devraldığımızda elemanlarımız
belli bir süre sistem çevrimi için çalışarak bilgileri bizim yazılımımıza uygun hale
getirmektedirler. Bu işi bizim yazılımımızdan sonra okulun yazılım işini yapan diğer
firmaların da yapmaları gerekmektedir.”
şeklinde olmuştur.
Yukarıdaki ifadelerden de görüldüğü üzere, Bilsa yetkilileri veritabanını şifrelediklerini
kendileri de kabul etmektedirler. Bununla birlikte birinci yazılı savunmalarında şifre 400
uygulamadıkları yönünde savunma yapmakla birlikte, aynı savunma ekinde gönderilen
bazı belgelerde talep eden bazı okullara şifrelerin açılması yönünde karar alındığı da
görülmektedir. Şifre uygulaması olmadan, şifrenin kaldırılması söz konusu
olamayacağından, bu belgeler de Bilsa tarafından şifre uygulandığına ilişkin delil
niteliğinde değerlendirilmektedir.
Bilsa’nın şifre uygulamasıyla ilgili en önemli gerekçelerinden bir tanesi, bu uygulamanın
bilgi güvenliğini sağlamak amacıyla yapıldığı yönündedir. Bilgi güvenliği konusu
herhangi bir aksaklık durumunda çok ciddi sonuçlar doğurabilecek bir hizmet içeren bu
piyasa açısından çok önemli bir konudur. Bu nedenle, Bilsa’nın okullar ile yapmış olduğu
hizmet sözleşmesi süresince okullara ait verilerin korunması sorumluluğu çerçevesinde 410
her türlü tedbiri almakta serbest olduğu açıktır. Bununla birlikte, özellikle vurgulamak
gerekir ki, soruşturmanın konusu Bilsa’nın okul yazılımlarını kullanmaktan vazgeçen bir
okulun, başka bir yazılım firması ile çalışmak istemesi durumunda, daha önce Bilsa
yazılımı vasıtasıyla depoladığı bilgilerin yeni yazılımlara aktarımının engellenerek,
piyasaya girişlerde suni zorluklar yaratılmasıdır. Diğer bir deyişle, soruşturma, Bilsa ile
okullar arasındaki hizmet sözleşmesinin sürdüğü dönem değil, okulların Bilsa
yazılımından vazgeçip, yerine başka bir yazılım kullanmaya karar verdikleri tarihten
sonraki durum ile ilgilidir. Bu nedenle verilerin okula tesliminden itibaren Bilsa’nın okulun
verilerinden sorumlu tutulmaya devam edilmesinin söz konusu olmayacağı da açıktır.
Konu ile ilgili olarak Bilsa bazı durumlarda okul ile yapılan sözleşmeyi gerekçe 420
göstererek yazılımlarına yönelik uyguladığı kriptoyu kaldırmayı reddetmiştir. Buna ilişkin
bir örnek olayda, Bilsa firmasından başka bir yazılım firmasına geçmek isteyen bir
okulun, Bilsa’dan verilerin korunması için konulan kriptoların kaldırılmasını istediğinde,
Bilsa ile okul arasında yapılan sözleşmenin 5. ve 6. maddelerini gerekçe göstererek
07-26/238-77
11
bunu talep edemeyeceklerini belirtmektedir. Ancak Lisans Sözleşmesinin ilgili
maddelerine bakıldığında, yazılımın kaynak kodlarının elde edilmesinin engellenmesi
dışında konuyla ilgili bir hüküm olmadığı tespit edilmiştir. Ayrıca sözleşmede böyle bir
hüküm bulunsa dahi, rekabet hukuku açısından herhangi bir geçerliliği yoktur, sadece
ihlalin sözleşmeye yazılması olarak telakki edilebilir.
Bilsa’nın okul yazılımlarını şifreleme amaçları olarak ileri sürülen savlardan birisi de, 430
yukarıda belirtildiği gibi, bu şifrelerin Bilsa yazılımının kaynak kodlarının korunmasına
yönelik olduğu, bu nedenle şifrelemenin en başından beri var olduğu ve bu konunun fikri
mülkiyet haklarıyla korunan bir husus olduğudur. Yazılımın kaynak kod haline
dönüştürülmesi Bilsa tarafından üretilen yazılımın kopyalanarak başka uygulamalarda
kullanılmasını ve böylece haksız ticari kazanç elde edilmesini engellemeye dönüktür ve
bu konunun şikayet konusu kriptolarla ilgisi yoktur. Kriptoların kaldırılması okulun kendi
sahip olduğu ve bizzat kendi mensupları tarafından girilen verileri elde etme amaçlıdır.
Yazılımın kendisinin şifrelenmesinden bu anlamda farklıdır. Dolayısıyla fikri mülkiyet
hakkının korunmasıyla bir ilgisinin olmadığı anlaşılmaktadır. Nitekim, 4110 sayılı Kanun
ile değişik 5846 sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanunu’nun “İşlenmeler ve Derlemeler” 440
başlıklı 11. maddesindeki; “…Ancak, burada sağlanan koruma, veri tabanı içinde
bulunan veri ve materyalin korunması için genişletilemez …” şeklinde yer alan ifadeden
de anlaşılacağı üzere, kendileri için veri tabanının bir tür platform işlevi görmesi, veri
tabanına sonradan girilen verilerin aynı Kanun çerçevesinde “eser” olarak sayılmaması
nedeniyle bu Kanun’un sağladığı koruma içerisinde yer almamaktadır. Diğer bir ifadeyle;
veri, veri sahibinindir ilkesi gereğince, Bilsa tarafından üretilen veri tabanlarına girilen
okullara ait verilerin aktarımını engelleyen ve aynı Kanun’un kapsamı içerisinde yer
almayan şifreleme ve benzeri tasarruflar ile kaynak kodların korunmasına yönelik
şifrelemeleri birbirinden ayırmak gerekmektedir.
Her ne kadar Bilsa yetkilileri firmanın faaliyete geçtiği zamandan beri yazılımlarında şifre 450
uygulaması yaptıklarını ifade etseler de, Bilsa’nın Temmuz 2005 tarihinden itibaren
piyasaya yeni firmaların girmek istemelerinin akabinde kripto uygulamasına geçtiği
yönünde tespitlere ulaşılmıştır. Daha önce veri aktarımında kullanılan yöntemin ise,
farklı firmaların farklı yazılımları arasındaki uyumsuzluğu gidermeye yönelik ve bir
yazılım programının bünyesindeki veritabanından bir başka yazılım programının
bünyesindeki veritabanına sağlıklı veri aktarımını mümkün kılan arayüz programları
vasıtasıyla aktarılması olduğu belirlenmiştir. Bununla birlikte, yazılım firmalarının belli bir
arayüz programı vasıtasıyla aktarabildikleri dataların Temmuz 2005 tarihinden sonra bu
arayüzler vasıtasıyla da aktarılamaz duruma geldikleri anlaşılmaktadır. Konu ile ilgili
olarak, Bilsa’da raportörlerce yapılan yerinde incelemede elde edilen “Bilsa Yazılım A.Ş. 460
Bursa Bölge Müdürlüğü 2005 6. Aylık Değerlendirme Raporu” başlıklı yazının “Bilecik”
bölümünde, “Bölgemize bağlı Bilecik ilimizde 2004-2005 eğitim öğretim yılında faaliyet
gösteren datasoft firmasının yapmış olduğu çalışma sürekli olarak yakından takip
edilmiştir. Bu takiplerdeki gözlemlerimiz kurmaya çalıştığı sistemin faaliyete
geçirilemediği, yapılan data kilitlemeleri sonucunda programlarımızdan bilgi çevrimi
yapamadığı bunun sonucu alternatif olarak optik formlarla bilgi toplama çalışması yaptığı
olmuştur.” ifadesi ile “Bilsa Yazılım A.Ş. Ankara Bölge Müdürlüğü 2005 Yılı Ocak-
Haziran Dönemi Faaliyet Raporu” başlıklı yazının “ 6. Sonuç” bölümünde, “…Diğer
okullarımız ve başka illerdeki diğer kullanıcılarımızın, farklı programlara geçmelerindeki
en büyük engel Bilsa datalarının aktarılamamasından kaynaklanmaktadır.” ifadesi yer 470
almaktadır. Bu yazışmalardan da görüldüğü üzere Bilsa, rakiplerinin piyasaya girişleri
07-26/238-77
12
açısından en önemli engelin kendi yazılımlarına yüklenen verilerin başka yazılımlara
aktarılamaması olduğunu açıkça kabul etmektedir. Bilsa’nın bu tespitinden sonra
verilere kripto uygulamasının nedeni de ortaya çıkmaktadır.
Yukarıda da ifade edildiği gibi okullar daha düşük bedel karşılığı başka yazılım
firmalarıyla çalışmak isteseler de bu mümkün olamamaktadır. Örneğin şikayetçi
firmalardan biri olan Eğitem tarafından 1.534 okul ile sözleşme yapılmış olmasına
rağmen, bunlardan yalnızca 200 tanesinin bu şirketin programını kullanabildiği, diğer
1.334 okulun ise kriptolanmış verilerin aktarılamaması nedeniyle kullanıcı hale
gelemediği ifade edilmiştir. Kullanıma geçen 200 okulun bir kısmının Bilsa haricindeki 480
firmaların programlarını kullanmakta iken Eğitem’e geçiş yaptıkları ve bu firmaların
okullara engel çıkarmadığı, diğerleri ise Bilsa kullanıcısı iken, Bilsa’nın veritabanını
kriptolamadan önce yazılımlara geçiş yapan okullar olduğu ifade edilmiştir.
Bilsa’nın verileri kriptolaması ile ilgili olarak, raportörlerce Yenimahalle İlçe Milli Eğitim
Müdürlüğü Eğitim Portalı Sorumlusu ve İLSİS Bilgisayar Ağ Sistemleri Sorumlusu ile
yapılan görüşmelerde kendilerinden aşağıdaki bilgiler alınmıştır ;
“Yenimahalle İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü’ne bağlı okullarda kullanılmak üzere
Venero firmasıyla 2005 yılında Eğitim Teknolojileri Genel Müdürlüğü’nün onayıyla
anlaşma yaptık. Anlaşmaya göre müdürlüğümüzde kurulacak bir sunucu
üzerinden bütün okullara 5 yıl boyunca Venero’nun okul yazılım programı 490
bedelsiz kullandırılacak ve ücretsiz teknik destek sağlanacaktı. Okullarımız
olumlu yaklaşmasına rağmen Venero’nun okullarla görüşmesi esnasında Bilsa
versiyon yenileme adı altında veritabanını şifreledi. Bu nedenle yaklaşık 130
okulumuzun yalnızca 6-7 okulumuz dışındakiler Venero’nun yazılımına
geçemediğinden dolayı bu proje gerçekleştirilememiştir. Hali hazırda Venero’yu
kullanan okullar da zaten daha önce Bilsa kullanmayan okullardır. Diğerleri geçiş
yapamamıştır. Venero’yla anlaşma yapma nedenlerimiz içinde programın ücretsiz
sağlanması yanında destek garantisi de vardır. Bilsa’nın verileri merkezi sistemde
tutmaması ve her okulda ayrı terminaller kullanması nedeniyle bilgisayarların
çalınması halinde oluşabilecek bilgi kaybına yol açabilmekteydi ve bu sorunun 500
giderilmesi Bilsa tarafından sağlanamadı.
Programın kendisinin kopyalanmasına karşı şifrelenmesi kabul edilebilir ancak
okullara ait verilerin tutulduğu veritabanına şifre konulmasının etik olmadığını
düşünüyoruz. Bu yolla veri güvenliğinin sağlanması da mümkün değildir. Biz
okullarımızın yararına olacak ve en az maliyet getirecek programı kullanmak
amacındayız. Okulların istedikleri programı kullanabilmeleri, hatta yapabilirlerse
kendi yazılımlarını oluşturabilmeleri gerektiğini düşünüyoruz. Ayrıca Bilsa,
programını kullanan okulların kendi sarf malzemelerini kullanmak zorunda
bırakmadığından okullar için ekstra maliyet oluşturmaktadırlar. Buna karşın
Venero tarafından teklif edilen yazılımda isteyen okul istediği sarf malzemesini 510
kullanmakta da serbest olmaktaydı.”
Görüldüğü üzere Ankara ilinde bir ilçenin tamamının okul yazılımını ücretsiz yapmaya
talip olan Venero, data aktarımındaki sorunlardan dolayı bu projeyi gerçekleştiremediği
tespit edilmiştir.
07-26/238-77
13
Bilsa’nın bazı ifadelerinde, kriptolanmış verilerin yalnızca Milli Eğitim Bakanlığı’nın talebi
halinde verebilecekleri yer almaktadır. Konu ile ilgili olarak raportörler Milli Eğitim
Bakanlığı Bilişim Teknolojileri Hizmetleri Genel Müdür Yardımcısı ile görüşmüştür. Bu
görüşmedeki ifadelerde, Bilsa’nın zaman içerisinde sektörde tekel konumuna geldiği,
Bilsa ile anlaşma yapmış herhangi bir okulun piyasadaki bir başka firmaya geçmeyi 520
istediğinde Bilsa’nın okulların verilerini aktarmasına yardımcı olmayacağını söylediği;
veri aktarım sürecine teknik olarak bakıldığında kripto uygulamasının söz konusu
olmadığı normal durumda okulların sahip olduğu verilerin bir başka programa
aktarılması için bir arayüz oluşturulması gerektiği, bu arayüzün ya Bilsa tarafından okula
verilmesi gerektiği ya da yeni firma tarafından yeniden yazılması gerektiği belirtilmiştir.
Bununla birlikte kripto uygulamasının geçerli olduğu mevcut durumda okulların Bilsa’dan
arayüzü istemese de en azından kendisine ait verileri istemek hakkına sahip olduğunu,
Bilsa’nın anılan arayüzleri değil de okullara ait olan söz konusu verileri de okullara
vermeyi reddettiği, Bilsa’nın bu verilerin aktarılmasının talep edilmesinin akabinde
yazılımlarının bulunduğu okullardaki verileri şifrelediğine yönelik pek çok yerden duyum 530
aldıkları, buna karşın daha önce Bilsa’yı kullanmamış okulların yeni firmaların
yazılımlarını sorun yaşamadan kullanabildikleri ve tüm bu yaşananlar üzerine Eğitim
Teknolojileri Genel Müdürlüğü olarak kendilerinin bu firmalar tarafından üretilen
hizmetlerin yerine geçebilecek programları geliştirme yönünde ciddi adımları halihazırda
atmış oldukları ifade edilmiştir.
Ayrıca 2.5.2005 tarihli Milli Eğitim Bakanlığı Eğitim Teknolojileri Genel Müdürlüğü
tarafından yayınlanan 2006/37 no’lu Genelgenin Okul Yönetim Bilgi Sistemi ile ilgili
Hususlar başlığı altında yer alan 3.1.3 nolu maddesinde “Ancak, edinilen veya yeni
edinilecek yazılımlara göre oluşan dataların okula ait olduğu ve hiçbir şekilde
şifrelenemeyeceği gerçeği yazılım firmalarınca kabul edilip, okula ait dataların, 540
yazılımın yüklü bulunduğu bilgisayarların sabit diskinin yanı sıra mutlaka iki adet mobil
diske (CD ve benzeri) yedeklenmesi sağlanacak ve bu diskler okul müdürleri tarafından
saklanılacaktır.” hükmü yer almaktadır. Bu genelgeden de görüldüğü üzere, verilerin
okullara kripto olmadan verilmesine, piyasanın rekabetçi yapısının korunması kadar, bu
verilerin kaybolmaması ve gerektiğinde kullanılabilmesi açısından Milli Eğitim Bakanlığı
tarafından da önem atfedilmektedir.
Verilerin tek tek elle girilmesinin oldukça maliyetli ve zor bir iş olduğunu Bilsa yetkilileri
de ifade etmişlerdir. Verilerin elle aktarılmasının öğrenci sayısına göre haftalar, hatta
aylar alabileceği belirtilmektedir . Ayrıca verilerin elle girilmesi hatalı girişlere yol
açabilecektir. Tek bir notun bile yanlış girilmesi bir öğrencinin kaderine etki edebilecektir. 550
Dahası verilerin tek tek elle yeniden girilmesi fark edilemeyecek hataların yapılmasına
da yol açmak suretiyle telafisi oldukça zor sonuçlara neden olabilecekken, verilerin
programlar aracılığıyla aktarılması alternatifi ise böyle olumsuz olasılıkları teknik olarak
içermemektedir. Dolayısıyla, firmalar arası veri geçişinin bilgisayar üzerinden
sağlanması piyasadaki rekabetçi yapının oluşturulması açısından bir zorunluluktur.
Bilsa’nın, verilerdeki şifrelerin kaldırılması yönünde gelen talepleri sözleşmeyi öne
sürerek reddetmesi veya programın kurulum ve yenileme fiyatları ile karşılaştırıldığında
oldukça yüksek ücretler isteyerek dolaylı bir şekilde reddetmesi bir oyalama taktiği
olarak görülmektedir. Ayrıca, Bilsa’nın bu uygulamaya, rakiplerinin piyasaya girmeye
çalıştığı 2005 yılının ikinci yarısından itibaren geçmesi de, bu uygulamayı rakiplerin 560
pazara girişini engelleme amacına dönük olarak yaptığının bir diğer göstergesidir.
07-26/238-77
14
Özetle, soruşturma sürecinde yapılan yerinde incelemeler neticesi, Bilsa’nın okul
yazılımları pazarında hakim durumda olduğu, kriptolama uygulamasının Temmuz 2005
yılında pazara teşebbüslerin girmeye çalışması akabinde başladığı, bu kripto
uygulamasının okulların sahip olduğu dataların yeni yazılımlara aktarılmasını engellediği
ve dolayısıyla bu veri aktarımını yapamayan yeni yazılım firmalarının piyasaya
giremedikleri bu uygulamanın makul bir gerekçesinin bulunmadığı ve asıl amacının
rakiplerin pazara girişini engellemek olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Burada belirtilmesi gereken husus, Bilsa’nın veya diğer yazılım firmalarının, yazılımlarını 570
veya bu yazılımlar vasıtasıyla oluşan verileri korumak için şifre uygulaması yapmalarının
bir ihlal oluşturmayacağıdır. İhlal olduğu tespit edilen husus, veriler şifrelenerek
korunaklı hale getirilse dahi, Bilsa yazılımından vazgeçip başka bir yazılım firmasının
ürününü kullanmak isteyen okulların talep etmeleri durumunda bu verilere açık biçimde
ulaşabilmelerinin engellenmesidir. Diğer bir ifadeyle, sözleşme süresinin bitiminden
itibaren bu verilerin halen şifreli olarak tutulması ve diğer yazılımlara aktarılmasına izin
verilmemesi piyasaya suni bir giriş engeli yaratmaktadır.
Sonuç olarak, Bilsa, okullara ait verilerin aktarımını önleyen şifreleme uygulaması
yoluyla gerek ilgili piyasaya yeni firmaların girişini gerekse giriş yapabilmiş firmaların
pazara derinliğine nüfuz etmelerini önlemek suretiyle, piyasadaki alıcı niteliğindeki 580
okulların maliyetsiz bir şekilde geçiş yapabilecekleri alternatif firmaların oluşmasını
engellemekte, böylece hakim durumdaki firma olarak ilgili piyasada çalışabilir rekabetin
gerçekleşmesini önleyen yapay bir giriş engeli yaratmış olmaktadır. Bu nedenle, hakim
durumda olduğu tespit edilen Bilsa’nın okul yazılımı piyasasındaki rekabet koşullarını
bozmayı amaçlayan faaliyetlerde bulunmak suretiyle Kanun’un 6. maddesinin birinci
fıkrasını ihlal ettikleri sonucuna ulaşılmıştır.
I.3. Savunmalar ve Değerlendirilmesi
Bilsa’nın soruşturmanın esası ile ilgili olmak üzere yaptığı savunmaları ve bu
savunmalara ilişkin yapılan değerlendirmelere aşağıda yer verilmektedir:
1. Bilsa tarafından hazırlanan okul yazılım programlarında verilerin saklandığı veri 590
tabanlarının şifreli olmasının, okul içinden veya dışarıdan yapılacak kasıtlı, yetkisiz ve
kötü niyetli müdahalelere karşı gerekli ve zorunlu olduğu savunması.
Bilsa tarafından öne sürülen ve yukarda yer alan, verilerin şifrelenmesinin dayanağını
oluşturan endişelerin makul olması doğrultusunda, okul ile şirket arasındaki sözleşme
süresince veri tabanlarının şifrelenmesinin bir sakıncası yoktur, aksine bu şifreleme
aracılığıyla anılan endişelerin büyük bir kısmı ortadan kaldırılabilecektir. Oysa Bilsa’nın
soruşturma konusu eylemi, başka şirketlerle çalışmak isteyen okullara ait verilerin bir
başka veri tabanına aktarımının Bilsa tarafından şifreleme yoluyla engellenmesidir.
Dolayısıyla hukuka aykırılık teşkil eden hususun, okullara ait verilerin sözleşme
süresince şifrelenmesi değil, okul ile şirket arasındaki sözleşme sona erdikten sonra da 600
şifrelemenin sürdürülmesidir.
07-26/238-77
15
2. Bilsa’nın yazılımında veri tabanına kaydedilen bilgilerin dışarı aktarılması için bir
arabirim bulunduğu gibi yazılımı kullanan okulların talep etmesi halinde veri tabanının
şifresinin de tamamen kaldırıldığı, verilerin programın arabirimi kullanılarak dışarı
aktarılması işlemi okul tarafından yapılmayıp da Bilsa’dan talep edildiğinde kendilerinin
bu verileri okullara sundukları, dolayısıyla veri tabanındaki bilgilere ulaşılamadığı veya
başka programlara aktarılamadığı iddiasının gerçeği yansıtmadığına ilişkin savunma. 610
Öncelikle, okullar ya da okulların çalışmak istedikleri diğer firmaların talepleri, bir yazılım
programının bünyesindeki veri tabanından bir başka yazılım programının bünyesindeki
veri tabanına sağlıklı veri aktarımını mümkün kılan arayüz programının kendileri için
tasarlanması değil, bu arayüz programının verileri düzgün bir şekilde aktarımını
engelleyen şifrelerin ortadan kaldırılmasıdır.
Veri tabanındaki bilgilere ulaşılamadığı veya başka programlara aktarılamadığı
iddiasının gerçeği yansıtmadığı, okulların talep etmesi halinde veri tabanının şifresinin
tamamen kaldırıldığına yönelik Bilsa savunmasının aksine, Bilsa ile okullar arasında
şifrenin kaldırılmasına yönelik yapılan farklı yazışmalarda Bilsa’nın sırasıyla bilgilerin
güvenliği ve firma sorumluluğu ve söz konusu taleplerin okullarla yapılan lisans 620
sözleşmelerinin 5. ve 6. maddelerine aykırı olduğu gerekçeleriyle geri çevrildiği ya da
söz konusu talebin yerine getirilmesi karşılığında programın kurulum ve yenileme
fiyatları ile karşılaştırıldığında oldukça yüksek bir ücretin “bilgi tutma tekniği değişikliği”
hizmeti adı altında istendiği tespit edilmiştir .
3. Bilsa tarafından Microsoft firmasının Access veri tabanı kullanılarak bir veri tabanı
tasarımı yapıldığı, veri tabanının tasarımının da aynı şekilde emek sonucu ortaya çıkan
bir fikri mülkiyet konusu olduğu, veri tabanına erişim sınırlanmadığı takdirde bu
tasarımın taklit edilmesi veya çalınmasının söz konusu olacağı, bu hususun Fikri ve
Sanat Eserleri Kanunu’nun (FSEK) Ek 8. maddesinde açıkça veri tabanı yapımcısı tabiri
de kullanılmak suretiyle düzenlendiği ve veri tabanı yapımcısına erişimi kısıtlayarak bu 630
fikri emeğini koruma hakkını verdiği savunması.
Bilsa savunmasında yer verilen, 5101 sayılı Kanun ile değişik 5846 sayılı FSEK’in Ek 8.
maddesinin ilgili hükmü, “Bir veri tabanının içeriğinin oluşturulmasına, doğrulanmasına
veya sunumuna nitelik ve nicelik açısından esaslı bir nispet dahilinde yatırım yapan veri
tabanı yapımcısı, ayrıca, veri tabanının içeriğinin önemli bir kısmının veya tamamının;
a) Herhangi bir araç ile herhangi bir şekilde sürekli veya geçici olarak başka bir
ortama aktarılması,
b) Herhangi bir yolla dağıtılması, satılması, kiralanması veya topluma iletilmesi,
hususlarında bu Kanunda sayılan istisnalar ile kamu güvenliği, idarî ve yargı işlemlerinin
gerektirdiği istisnalar dışında izin vermek veya yasaklamak hakkına sahiptir.” 640
şeklindedir.
Bilsa savunmasında şifreleme işlemini gerekçelendirmek için atıf yapılan ve yukarıda yer
verilen ilgili maddenin, kendisi de bir yazılım programı olan veri tabanının kaynak
kodlarını koruma amaçlı hüküm getirmektedir ve bu anlamda söz konusu hükmün
kapsamı, yazılımın kaynak kodlarını koruma amaçlı şifreleme işleminin ötesine
geçmemektedir. Nitekim, 4110 sayılı Kanun ile değişik 5846 sayılı Kanun’un “İşlenmeler
ve Derlemeler” başlıklı 11. maddesinde; “…Ancak, burada sağlanan koruma, veri tabanı
içinde bulunan veri ve materyalin korunması için genişletilemez…” hükmünden de
07-26/238-77
16
anlaşılacağı üzere, kendileri için veri tabanının bir tür platform işlevi gördüğü, veri
tabanına sonradan girilen veriler, aynı Kanun çerçevesinde “eser” olarak sayılmamaları 650
nedeniyle bu Kanun’un sağladığı koruma içerisinde yer almamaktadır.
4. Borçlar Hukuku ve Ceza Hukuku’nun genel ilkeleri uyarınca okulların Bilsa ile
sözleşmesinin sone ermesinden sonra da Bilsa’nın sorumluluğunun söz konusu olacağı,
Savunma yazısının ekinde sunulan Edremit Asliye Ceza Mahkemesi’nin bilirkişi
raporunda da Bilsa’nın sorumluluğunun tartışıldığı ancak bir kusurunun olmadığının
anlaşıldığına ilişkin savunma.
Söz konusu bilirkişi raporu, Balıkesir Edremit Lisesi’nde meydana gelen hatalı diploma
düzenlenme konusu ile ilgili olarak Bilsa programının ilgili tarihlerde okul tarafından
kullanılan orijinal versiyonunun hatalı olup olmadığını ele almakta olup, Bilsa’nın
sözleşme sonrası sorumluluğuna ilişkin bir değerlendirmede bulunmamıştır. Bilsa’nın, 660
sorumluluğunun okullar ile bağıtladığı sözleşmenin süresi bittikten sonraki dönemde de
devam edeceğine yönelik iddiası, Bilsa’nın okullar ile yaptığı lisans anlaşmalarının
sözleşmeler hukuku olarak da bilinen Borçlar Hukuku çerçevesinde değerlendirilmesi
durumunda, gerçekçi görünmemektedir.
5. Bilsa’nın yazılımı ürettiği günden itibaren şifre uygulamasında bulunduğu, şifre
uygulamasına geçilmesinin temel nedeninin kullanıcıların talebi ve güvenlik ihtiyacı
olduğu, Bilsa tarafından şifre uygulamasına Temmuz 2005’te başka firmaların piyasaya
girmek istemeleri akabinde geçildiği iddialarının gerçeği yansıtmadığı savunması.
Güvenlik ihtiyacı nedeniyle kullanıcıların talebi üzerine getirildiği belirtilen, taraflarca
şikayet konusu edilmemiş ve üçüncü kişilerin izinsiz müdahalelerinin önüne geçme 670
saikiyle veri güvenliği sağlama amaçlı şifre uygulaması ile piyasaya rakip firmaların
girişini engelleme sonucu doğuran, veri aktarımını önleme amaçlı şifreleme
uygulamasını, anılan uygulamaların hukuki olup olmadığını değerlendirmek bakımından
birbirinden ayrı tutmak gerekmektedir.
6. İstanbul İl Milli Eğitim Müdürlüğü’nün, Eğitim Teknolojileri Genel Müdürlüğü’nün
isteği üzerine okulların öğrenci verilerini internet üzerinden İLSİS veri tabanına
girmelerini istediğini belirten yazısı ile bazı firmaların Bilsa kullanan okullardaki bilgileri
İLSİS veri tabanına ücret alarak aktardıklarını, bu durumun ilgili firmaların Bilsa
programında yer alan verileri bir arayüz yaparak aktarabilme becerisini gösterdiklerini
kanıtladığına ilişkin savunma. 680
Bir veri tabanındaki bilgilerin sağlıklı bir şekilde bir başka veri tabanına aktarılması
işlemini olanaklı hale getiren arayüz programının tasarlanması işlemi, bilgi çevrimi için
gerekli bir işlem olmakla birlikte şikayet konusu durumda yaşanan veri aktarımı
sorununa çözüm getirememektedir. Kaldı ki veri aktarımını engellemek amacıyla veri
tabanlarına konulan şifrelerin rakip firmalar tarafından kırılabilmesi dahi bu yöndeki
tasarrufları aklamamaktadır. Ne ilgili pazardaki herhangi bir firmanın Bilsa tarafından
yaratılan yapay giriş engeli ve benzeri önlemleri fazladan kaynak harcamak suretiyle
aşmak zorunda, ne de ilgili pazarda yer alan kullanıcıların anılan yapay önlemlerin
sonucu olarak mağdur durumda bırakılamayacağı açıktır.
7. BİLSA’nın yazılımını kullanan bir okulun veri tabanına girdiği bütün bilgileri iki ayrı 690
dosya formatında ( Microsoft firmasının “.XLS” uzantılı Excel dosyası formatında ve yine
Microsoft firmasının “.DOC” uzantılı Word dosyası formatında) eksiksiz olarak elde etme
imkanına sahip olduğu, bu özelliğin yazılımın içersine dahil edilmiş olup bunun için hiçbir
07-26/238-77
17
ek masrafın söz konusu olmadığı, okulların veri tabanına kaydedilen yaklaşık 169 farklı
veriyi ister tek tek istediklerini seçerek ister tek bir tıklamayla hepsini birden veri tabanı
dışına çıkartma imkanına sahip olduklarını, bu işlemin sonunda okulun veri tabanına
girdiği tüm verileri hiçbir şifre veya kripto olmaksızın aynen veri tabanına girdiği şekilde
elektronik ortamda elde ettiğine ilişkin savunma.
Bilsa ile okullar arasında şifrenin kaldırılmasına yönelik yapılan farklı yazışmalarda
Bilsa’nın sırasıyla bilgilerin güvenliği ve firma sorumluluğu ve söz konusu taleplerin 700
okullarla yapılan lisans sözleşmelerinin 5. ve 6. maddelerine aykırı olduğu gerekçeleriyle
geri çevrildiği ya da söz konusu talebin yerine getirilmesi karşılığında programın kurulum
ve yenileme fiyatları ile karşılaştırıldığında oldukça yüksek bir ücretin “bilgi tutma tekniği
değişikliği” hizmeti adı altında istendiği tespit edilmiştir.
Nitekim raportörlerce 13.4.2006 tarihinde Bilsa’da yapılan yerinde incelemede elde
edilen “Bilsa Yazılım A.Ş. Ankara Bölge Müdürlüğü 2005 Yılı Ocak-Haziran Dönemi
Faaliyet Raporu” başlıklı yazının “6.Sonuç” bölümünde, “…Diğer okullarımız ve başka
illerdeki diğer kullanıcılarımızın, farklı programlara geçmelerindeki en büyük engel Bilsa
datalarının aktarılamamasından kaynaklanmaktadır.” şeklinde yer alan ifadeden, Bilsa
programı kullanıcılarının alternatif programlara geçiş yapamadıkları, bunun nedeninin 710
ise, şikayet konusu durum olan veri aktarımının gerçekleştirilememesi olduğu açıkça
görülmektedir. Ayrıca, “Bilsa Yazılım A.Ş. Bursa Bölge Müdürlüğü 2005 6 Aylık
Değerlendirme Raporu” başlıklı yazının “Bilecik” bölümünde, “Bölgemize bağlı Bilecik
ilimizde 2004-2005 eğitim öğretim yılında faaliyet gösteren datasoft firmasının yapmış
olduğu çalışma sürekli olarak yakından takip edilmiştir. Bu takiplerdeki gözlemlerimiz
kurmaya çalıştığı sistemin faaliyete geçirilemediği, yapılan data kilitlemeleri sonucunda
programlarımızdan bilgi çevrimi yapamadığı bunun sonucu alternatif olarak optik
formlarla bilgi toplama çalışması yaptığı olmuştur.” biçiminde yer alan ifadeden, Bilsa
veri tabanında korunan okullara ait verilerin bir başka firmaya ait ya da bizzat okul
bünyesinde tasarlanan veri tabanına aktarımı anlamına gelen bilgi çevriminin, Bilsa 720
tarafından yapılan “data kilitlemeleri”, diğer bir deyişle veri aktarımını önleyen şifreleme
işlemi nedeniyle gerçekleştirilemediği kuşkuya bırakmayacak şekilde ortadadır. Ayrıca
rekabet Kurulunun aldığı tedbir kararı ertesinde verilerin şifrelenmesinin kaldırılması,
ihlalin varlığını bertaraf etmemektedir.
J. SONUÇ
22.5.2006 tarih, 06-35/454-M sayılı Kurul kararı uyarınca yürütülen soruşturma ile ilgili
olarak düzenlenen Rapora, toplanan delillere ve incelenen dosya kapsamına göre;
1. Bilsa Yazılım A.Ş.’nin ve Bilsa Grup bünyesindeki yazılım şirketlerinin, hakim
durumda oldukları okul yazılımı piyasasındaki teknolojik ve ticari avantajlarından
yararlanarak, okul yazılımı piyasasındaki rekabet koşullarını bozmayı amaçlayan 730
faaliyetlerde bulunmak suretiyle 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesini ihlal ettiklerine
OYBİRLİĞİ ile,
2. Bilsa Yazılım A.Ş.’ye 4054 sayılı Kanun’un 16. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca
2005 yılı sonunda oluşan toplam yıllık gayri safi gelirinin takdiren %3’ü oranında
olmak üzere 246.457,67 YTL idari para cezası verilmesine OYÇOKLUĞU ile,
07-26/238-77
18
3. Bilsa Yazılım A.Ş.’nin ve Bilsa Grup bünyesindeki yazılım şirketlerinin, kendileri
ile sözleşmeleri sona eren okullardan bu yönde bir talep gelmesi halinde, okullara
ait verileri şifresiz, doğru, anlaşılabilir, güvenli ve eksiksiz bir şekilde okullara
temin etmek için gereken önlemleri alması gerektiğine OYBİRLİĞİ ile Karar 740
verilmiştir.
07-26/238-77
19
(21.3.2007 tarihli, 07-26/238-77 sayılı Kurul Kararı’na)
KARŞI OY GEREKÇESİ
Bilsa Yazılım A.Ş. ve Bilsa Grup bünyesindeki yazılım şirketlerinin okullarda kullanılan
yazılım programları pazarında Kanun’un 6. maddesini ihlal edip etmediklerinin tespiti amacıyla
açılan soruşturma sonucunda adı geçen teşebbüsün Kanun’un 6. maddesini ihlal ettiğine iştirak
edilmekle birlikte, verilen para cezasına aşağıdaki nedenlerden dolayı katılamıyoruz.
Öncelikle, ihlal kabul edilen eylem bir yıldan az, kısa süreyle uygulanmıştır. Hakkında
soruşturma yürütülen taraf, soruşturma kararının tebliği ile birlikte söz konusu eyleme son vermiş
ve Soruşturma Heyeti ile işbirliği içinde çalışmıştır. İhlalin piyasa üzerindeki etkisi sınırlı olmuş,
bu nedenle piyasa dışına çıkan herhangi bir aktör olmamıştır. Kurulun bundan önceki kararları da
dikkate alınarak çoğunluk tarafından önerilen %3 oranındaki cezanın eylemle orantısız olduğunu
düşünmekteyiz.
Bu itibarla, %1 ceza oranının yeterli olacağı düşüncesiyle; %3 şeklinde oluşan çoğunluk
görüşüne iştirak edilmediğinden, Kararın 2. maddesine karşı oy kullanma zorunluluğu
doğmuştur.
Prof. Dr: Nurettin KALDIRIMCI Mehmet Akif ERSİN
Kurul Üyesi Kurul Üyesi
Full & Egal Universal Law Academy