Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2007-3-152 (İlk İnceleme)
Karar Sayısı : 07-86/1085-421
Karar Tarihi : 15.11.2007
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
10
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : M. Sıraç ASLAN, Mehmet Akif ERSİN, Dr. Mustafa ATEŞ,
İsmail Hakkı KARAKELLE
B. RAPORTÖRLER: Kürşat ÜNLÜSOY, Ali Fuat KOÇ
C. ŞİKAYET EDEN: Ankara Ticaret Odası Temsilcisi: Av. İnanç KARA
Söğütözü Mah. 2. Cad. No:5 Söğütözü Ankara
D. HAKKINDA İNCELEME YAPILANLAR: 20
Ankara Halk Ekmek ve Un Fabrikası A.Ş.
Macunköy Mah. Anadolu Bulvarı No:13 Gimat Ankara
E. DOSYA KONUSU: Ankara Büyükşehir Belediyesi’nin kontrolünde bulunan
Ankara Halk Ekmek ve Un Fabrikası A.Ş.’nin işletme hakkını verdiği ekmek
satış büfeleri vasıtasıyla ekmek üretim pazarında rekabeti bozucu üretim ve
pazarlama faaliyetleri içinde bulunduğu iddiası.
F. İDDİALARIN ÖZETİ: Şikayet dilekçesinde özetle; Ankara Büyükşehir
Belediyesi’nin kontrolünde bulunan Ankara Halk Ekmek ve Un Fabrikası A.Ş. (Ankara 30
Halk Ekmek) unvanlı firmanın işletme hakkını verdiği ekmek satış büfeleri vasıtasıyla
Ankara Ticaret Odası üyesi firmaların içinde bulunduğu ekmek üretim pazarında
rekabeti bozucu üretim ve pazarlama faaliyetlerinde bulunduğu iddia edilerek bu
faaliyetin önlenmesi talep edilmektedir.
G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 9.10.2007 tarih, 6688 sayı ile intikal eden
şikayet üzerine, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 6. maddesi
uyarınca yapılan inceleme sonucu düzenlenen 8.11.2007 tarih ve 2007-3-152/İİ-07-
KÜ sayılı İlk İnceleme Raporu 9.11.2007 tarih, REK.0.07.00.00-110/239 sayılı
Başkanlık Önergesi ile 07-86 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek karara 40
bağlanmıştır.
H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; şikayet edilen teşebbüsün ilgili
pazarda hakim durumda bulunduğuna yönelik yeterli bulguların bulunmaması,
fiyatlarını ölçek ekonomisi ve üretim teknolojisi nedeniyle ucuz belirleyebilme
potansiyeline sahip olması göz önüne alındığında, 4054 sayılı Kanun’un ihlal
edilmesinin söz konusu olmadığı, başvuruya ilişkin olarak 4054 sayılı Kanun
kapsamında herhangi bir işlem yapılmasına gerek olmadığı
07-86/1085-421
2
sonucuna ulaşıldığı ifade edilmektedir. 50
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Taraflar
I.1.1. Ankara Ticaret Odası (ATO)
Şikayetçi ATO, 18.5.2004 tarih ve 5174 sayılı “Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği ile
Odalar ve Borsalar Kanunu” uyarınca üyelerinin müşterek ihtiyaçlarını karşılamak,
meslekî faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak 60
gelişmesini sağlamak, mensuplarının birbirleri ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü
ve güveni hâkim kılmak üzere meslekî disiplin, ahlâk ve dayanışmayı korumak ve
aynı kanunda yazılı hizmetler ile mevzuatla odalara verilen görevleri yerine getirmek
amacıyla kurulmuş olan, tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşlarından biridir. Oda’nın 125 bin üyesi bulunmaktadır.
I.1.2. Ankara Halk Ekmek
Dosya mevcudu bilgi ve belgeden, şikayet edilen Ankara Halk Ekmek’in, 14.8.1979
tarihinde 70.000.000 TL. sermaye ile kurulduğu ve Nisan 1982’de üretime başladığı 70
anlaşılmıştır. 1982 yılında 4 adet tünel bant ile piyasadaki ekmek fiyatlarını
dengelemek, sağlıklı koşullarda kaliteli ekmek üretmek amacıyla kurulan Ankara Halk
Ekmek’in Ankara’nın nüfus artışına paralel olarak ekmek talebindeki artışları
karşılamak üzere bant adetleri yıllar itibariyle artırılarak 1994’de 8 adet tünel banta
çıkarılmıştır. 1994 yılında 200.000 adet/gün ekmek üretilmekte iken, 1998 yılında 2
tünel fırın tamamen yenilenmiş, 2000 yılında ise 2 tünel fırın ilavesiyle 10 fırınla
toplam kapasite 1.250.000 adet/güne ulaşmıştır. 1994’te 198 adet/işçi ile yıllık üretim
yapılırken, bugün bu rakam 250 adet/işçiye çıkmıştır.
Ankara Halk Ekmek, bu büyümelerle birlikte toplam cirosuyla Türkiye’de ilk 500 şirket 80
arasında yer almıştır. Üretim ve sevk alanı genişletilmiş, ayrıca AR-GE bölümü
açılmıştır. Açılan bu AR-GE biriminde verimi ve kaliteyi artırıcı çalışmalar, hammadde
ve ürün analizleri ile araştırmalara ağırlık verilmiştir.
Söz konusu teşebbüsün ortaklık yapısı şu şekildedir:
Ortaklar Hisse Dağılımı (%)
Ankara Büyükşehir Belediyesi 97.00
Genel-İş Sendikası 2.55
Ankara Bakkallar Derneği 0.33
Portaş 0.10
Tükko Birlik 0.01
Belya Basın Yayın 0.01
I.2. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
Şikayet dilekçesinde, şikayet edilen firmaya ilişkin iddialar özetle şu şekilde yer 90
almaktadır:
12 adet tünel fırınla günlük 1 250 000 – 1 500 000 adet arası ekmek üretimi
yapan ve 500 civarı halk ekmek büfesi ile bu ekmeklerin satışını gerçekleştiren
07-86/1085-421
3
Ankara Halk Ekmek, Ankara ilinin günlük ekmek gereksiniminin 1/3’ünü
karşılamakta ve bu haliyle ilgili pazarda hakim durumda bulunmaktadır.
Ankara Halk Ekmek, Büyükşehir Belediyesi’nin sağladığı avantajları kullanarak
kar amacı gütmeksizin piyasa fiyatının altında ekmek satmaktadır.
Ankara Halk Ekmek’in ürünlerini pazarlayan halk ekmek büfelerinin işletme
maliyeti, benzer pazarlama kanallarına oranla çok düşüktür. Dolayısıyla şikayet
edilen firma pazarlama maliyetleri açısından rakiplerine göre önemli avantajlar 100
elde etmektedir.
Söz konusu ekmek satış büfelerinde Ankara Halk Ekmek tarafından belirlenen
ve izin verilenler dışında, herhangi bir ürünün satışının yapılabilme imkanı
bulunmamaktadır. Halk ekmek büfelerine sağlanan avantajlar, ürünlerini benzer
bir yolla pazarlamak isteyen diğer üreticilere verilmemektedir.
Şikayet edilen firma tarafından diğer üreticileri kötüleyen aldatıcı açıklamalar
yapılmaktadır.
Ankara Büyükşehir Belediyesi’nin ekmek pazarında faaliyette bulunmasının
yasal ve haklı hiçbir gerekçesi bulunmamaktadır.
110
4054 sayılı Kanun’un 2. maddesinde Kanun’un kapsamına ilişkin olarak “ … mal veya
hizmet piyasalarında faaliyet gösteren… her türlü teşebbüsün aralarında yaptığı
rekabeti engelleyici, bozucu ve kısıtlayıcı anlaşma, uygulama ve kararlar ile piyasaya
hakim olan teşebbüslerin bu hakimiyetlerini kötüye kullanmaları… rekabetin
korunmasına yönelik tedbir, tespit, düzenleme ve denetlemeye ilişkin işlemler bu
Kanun kapsamına girer” ifadesi yer almaktadır.
4054 sayılı Kanun’un 6. maddesinde ise “ …bir veya birden fazla teşebbüsün ülkenin
bütününde ya da bir bölümünde bir mal veya hizmet piyasasındaki hakim durumunu
tek başına yahut başkaları ile yapacağı anlaşmalar ya da birlikte davranışlar ile 120
kötüye kullanması hukuka aykırı ve yasaktır.” denilmektedir.
Söz konusu başvuru 4054 sayılı Kanun’un yukarıda yer verilen maddeleri göz önüne
alınarak incelendiğinde, bir teşebbüsün maliyetinin altında satış yapmak suretiyle
rekabeti engellemesinin ancak ve ancak anılan teşebbüsün ilgili pazarda hakim
durumda bulunması durumunda 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi bakımından bir
ihlal teşkil edebilir. Bu bağlamda herhangi bir pazarda hakim durumda bulunmayan
bir teşebbüsün ürünlerini maliyetinin altında bir fiyatla satışa sunması, 4054 sayılı
Kanun kapsamında rekabeti engelleyen, bozan veya kısıtlayan bir eylem olarak
değerlendirilemeyecektir. 130
Hakim durum değerlendirmesinde, ilgili teşebbüs veya teşebbüslerin pazar payı,
pazardaki diğer işletmelerin sayısı ve pazar payları gibi nicel ölçütler yanında, pazara
giriş engelleri, fikri ve sınai mülkiyet haklarının varlığı, teknolojik üstünlük, ölçek
ekonomileri, dikey bütünleşme ve işletme politikaları gibi nitel ölçütler de göz önünde
bulundurulmaktadır. Özellikle hakim durumun varlığının göstergesi sayılabilecek
önemli bir pazar payının söz konusu olmaması halinde, nitel ölçütlerin
değerlendirmeye katılması gerekmektedir.
Şikayet edilen Ankara Halk Ekmek’in Ankara ilinin günlük ekmek ihtiyacının 1/3’ü gibi 140
önemli bir oranını ürettiği ve satışını yaptığı görülmektedir. Ancak, ekmek pazarında
gerek Ankara ilinde gerekse diğer illerde yürütülen inceleme araştırma ve
soruşturmalara ilişkin Kurul kararlarında, ilgili pazara giriş maliyetlerinin düşük olduğu
07-86/1085-421
4
tespiti yapılmaktadır. Dolayısıyla ilgili pazarın, yüksek giriş engellerine sahip olmadığı
görülmektedir. Giriş engellerinin düşük olduğu ve pazardaki mevcut şirketlerin
devamlı olarak potansiyel rekabet baskısı altında bulunduğu bir pazarda, bir
teşebbüsün %35 civarında bir pazar payına sahip olması doğrudan hakim durumda
bulunduğunu göstermek için yeterli olmayacaktır.
İncelemenin yapıldığı tarih itibariyla Ankara Halk Ekmek 200 gr. ekmeği 20 Ykrş.’tan 150
satmaktadır. Ankara Fırıncılar Odasının Ekim ayındaki teklifi üzerine hazırlanan
Ankara ili ekmek fiyat tarifesine göre ise 150 gr. ekmeğin azami satış fiyatı 25
Ykrş’tan 30 Ykrş.’a yükseltilmiştir.
Ölçek ekonomilerinden yararlanılarak, üretim kapasitesi arttırılıp birim ürün başına
düşen sabit maliyetler azaltılarak, aynı ürünü üreten rakiplere göre daha az maliyetle
üretim gerçekleştirilebilmekte ve daha ucuz fiyattan satış yapmak mümkün hale
gelmektedir. Ayrıca modern teknolojilerin kullanılmasının da birim maliyeti azaltıcı etki
yapabileceği göz önünde bulundurulmalıdır. Büyük ölçeklerde ve daha modern
tesislerde üretim yapan bir ekmek üreticisinin küçük fırınlara göre daha ucuz ekmek 160
fiyatı belirlemesi ve diğerlerinin bundan şikayet etmesi doğaldır. Nitekim, üretim
kapasitesi yüksek tünel tipi fırınların sayısının artmaya başlamasıyla, normal fırınların
bu tip fırınlarla rekabet edemeyerek kapanacağı, ilerleyen yıllarda sektörün normal
fırınlardan tünel tipi fırınlara geçişin sancılarını yaşayacağı dosya mevcudu bilgi ve
belgeden anlaşılmaktadır. Bu çerçevede 12 tünel fırın ile üretim gerçekleştiren ve
1.250.000 – 1.500.000 adet günlük ekmek üretiminde bulunan Ankara Halk Ekmek’in
daha düşük günlük üretime sahip ve/veya modern üretim tesislerine sahip olmayan
üreticilere göre daha düşük maliyetle ekmek üretebilmesi ve daha düşük fiyata
satabilmesi mümkün olabilmektedir.
170
Başvuruda yer alan ekmek satış büfelerinde rakiplerinin ürünlerinin satışına izin
verilmemesi konusunda ise, rakiplerin alternatif dağıtım ve pazarlama imkanlarına
sahip olmaları ve benzer dağıtım ağı kurma olanağının bulunması nedeniyle
pazardaki rekabeti olumsuz etkilemediği kanaatine varılmıştır. Nitekim bazı ilçe
belediyelerinin (örn. Yenimahalle Belediyesi) benzer büfeler oluşturarak özel
teşebbüslere kiralayabildiği görülmektedir.
Şikayet edilen firma tarafından diğer üreticileri kötüleyen aldatıcı açıklamalar
yapıldığı ve Büyükşehir Belediyesinin ekmek pazarında faaliyette bulunmasının yasal
ve haklı hiçbir gerekçesi bulunmadığı şeklindeki iddialar ise 4054 sayılı Kanun 180
kapsamında değildir. Bu nedenle bu konularda herhangi bir değerlendirmeye yer
verilmemiştir.
Yapılan başvuru ve elde edilen bilgiler değerlendirildiğinde, şikayet edilen teşebbüs
olan Ankara Halk Ekmek’in Ankara il merkezindeki ekmek üretimindeki pazar payının
doğrudan hakim durum göstergesi sayılabilecek ölçüde olmaması ve ilgili pazarda
giriş engellerinin bulunmaması nedeniyle, Ankara il merkezindeki ekmek pazarında
hakim durumda bulunmadığı, fiyatlarını ölçek ekonomisi ve sahip olduğu üretim
teknolojisi dolayısıyla ucuz belirleyebilme imkanına sahip olduğu sonucuna
ulaşılmıştır. 190
07-86/1085-421
5
J. SONUÇ
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, dosya konusu şikayet ile
ilgili olarak 4054 sayılı Kanun çerçevesinde önaraştırma yapılmasına ya da
soruşturma açılmasına gerek olmadığına, şikayetin reddine OYBİRLİĞİ ile karar
verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy