Rekabet Kurumu - Karar Sayı 09-27/596-140

Rekabet Kurumu Başkanlığından,

REKABET KURULU KARARI

Dosya Sayısı : 2009-4-25 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 09-27/596-140
Karar Tarihi : 11.6.2009

A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI (Başkan V.) 10
Üyeler : Mehmet Akif ERSİN, Dr. Mustafa ATEŞ, İsmail Hakkı
KARAKELLE, Doç. Dr. Cevdet İlhan GÜNAY, Murat
ÇETİNKAYA

B. RAPORTÖRLER : Mehmet YANIK, Hale GÜNDÜZ

C. ŞİKÂYET EDEN : (……………...)
Temsilcisi: Av. Özgür AYGÜN
Zafer Cd. Uzel İşhanı K:3 No:12 Kırıkkale
20
D. ŞİKÂYET EDİLEN: Kırıkkale Şehirlerarası Otobüs Terminali Yapma ve
İşletme Birliği
Şehirlerarası Otobüs Terminali, Çalılıöz Mh. Samsun Yolu
Blv. No:2 Kırıkkale

E. DOSYA KONUSU: Kırıkkale Şehirlerarası Otobüs Terminali Yapma ve
İşletme Birliği (KİŞOT)’nin il otogarında şikâyetçiye yer tahsis etmemek
suretiyle hâkim durumunu kötüye kullandığı ve Ankara-Kırıkkale hattında
karayoluyla yolcu taşımacılığı pazarında rekabeti kısıtladığı iddiası.
30
F. İDDİALARIN ÖZETİ: Şikâyet dilekçesinde; şikâyetçi lehine idari ve hukuki
yollardan alınan kararlar bulunmasına rağmen Kırıkkale Belediye Başkanlığı’nın
Kırıkkale’de şikâyetçi minibüs firmalarına yer tahsisi yapmamak suretiyle Ankara-
Kırıkkale arasında otobüs taşımacılığı pazarında rekabeti bozduğu iddia
edilmiştir.

G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 2.3.2009 tarih ve 1555 sayı ile giren
başvuru üzerine hazırlanan 25.3.2009 tarih ve 2009-4-25/İİ-09-SY sayılı İlk
İnceleme Raporu, 13.4.2009 tarih ve 09-14 sayılı Kurul toplantısında görüşülmüş
ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 4. ve 6. maddelerinin 40
ihlaline ilişkin bir soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının belirlenmesi
amacıyla, Kanun'un 40/1. maddesi uyarınca önaraştırma yapılmasına 09-14/313-
M sayı ile karar verilmiştir.

09-27/596-140
2
İlgili karar uyarınca düzenlenen 4.6.2009 tarih ve 2009-4-25/ÖA-09-MY sayılı
Önaraştırma Raporu 5.6.2009 tarih ve REK.0.08.00.00-110/177 sayılı Başkanlık
önergesi ile 09-27 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır.

H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili Rapor’da;
- Kırıkkale Şehirlerarası Otobüs Terminali’ni işleten KİŞOT’un Kırıkkale ili 50
şehirlerarası otobüs terminali işletmeciliği pazarında hâkim durumda bulunduğu,
- KİŞOT tarafından terminal imkânlarından yazıhane kiralayarak ya da mevcut
yazıhaneler ile acentelik sözleşmesi imzalamak suretiyle yararlanmak isteyen [Y]
türü taşıma belgesine sahip taşımacı (.............)’in ACE Ltd. Şti. (ACE) ile
yapılmış olan acentelik sözleşmesinin mevcut kira akdinde acenteliği yasaklayan
bir hükme istinaden iptal edilmesi ve yazıhane kiralama hususunda da herhangi
bir hukuki dayanağı bulunmayan şartların ileri sürülmesi neticesinde, karayolu ile
yolcu taşımacılığı pazarına girişlerin engellenmesi suretiyle 4054 sayılı Kanun’un
6. maddesini ihlal edebilecek nitelikte eylemlerde bulunulduğu,
- Ancak KİŞOT’un söz konusu eylemlerinin konuya ilişkin 26.3.2009 tarihli 60
Kırıkkale Valiliği Yolcu Taşıma Yönergesi’nden kaynaklanması sebebiyle,
Kanun’un 9. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca ilgili taraflara rekabet ihlali teşkil
edebilecek davranışların sona erdirilmesini teminen, başvuru sahibinin talebinin
karşılanması ve kira akitlerinde yer alan girişleri engelleyebilecek hükümlerin
kaldırılması yönünde yazı yazılmasının; söz konusu hususların düzeltilmesi için
60 günlük bir süre verilmesinin; aksi takdirde KİŞOT hakkında soruşturma
açılacağın bildirilmesinin uygun olacağı
ifadelerine yer verilmiştir.

I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME 70

I.1. İlgili Pazar

I.1.1. İlgili Ürün Pazarı
Karayolları trafiğini düzenleyen 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun
tanımlar başlıklı 3. maddesinde terminal tanımı; “İnsan veya eşya taşımalarında,
araçların indirme, bindirme, yükleme, aktarma yaptıkları ve ayrıca bilet satışı ile
bekleme, haberleşme, şehir ulaşımı ve benzeri hizmetlerin yapıldığı yerdir”
şeklinde yapılmaktadır. Adı geçen Kanun’un 17. ve 18. maddeleri ile sırasıyla
5393 ve 5216 sayılı Belediye ve Büyükşehir Belediye Kanunlarının ilgili maddeleri 80
birlikte değerlendirildiğinde, belediye sınırları içerisinde karayolları kenarında
yapılacak veya açılacak terminallerin belediyelerin imtiyazı olarak addedildiği,
ayrıca açılacak terminaller için belediyelerden izin alınmasının gerektiği ve bu izin
alınırken karayolu yetkili birimlerinin onayının da bulunması gerektiği
anlaşılmaktadır.
Önaraştırma konusu olayın değerlendirilmesi sonucunda, şehirlerarasında gerek
yolculuk yapacak kişiler açısından gerekse karayolu ile yolcu taşımacılığı yapan
09-27/596-140
3
otobüs firmaları ve bu firmalara bağlı otobüsler açısından ilk kalkış ve sefere
başlangıç hizmetlerinde kullandıkları terminal hizmetinin talep yönünden başka
bir ürünle tam olarak karşılanamayacağı ve getirilen yasal düzenlemelerle 90
hizmetin veriliş şekli ve yerlerinin sınırlanmış olması nedenleriyle ilgili ürün pazarı
“şehirlerarası otobüs terminali işletmeciliği pazarı” olarak tespit edilmiştir.
Şehirlerarası otobüs terminali işletmeciliği hizmetinden faydalanan ve bu hizmet
bedelini maliyetlerine aktaranlar, şehirlerarası otobüs firmaları ve onlara bağlı
olarak çalışan otobüs sahipleri ile yolculardır. Söz konusu hizmetin tüketicisi
konumundaki bu firmalar ve otobüsler karayolu ile yolcu taşıma hizmetlerinde
bulunmaktadırlar. Bu nedenle söz konusu hizmetlerden doğrudan etkilenen pazar
ise “şehirlerarası karayolu ile yolcu taşıma hizmetleri pazarı” olarak belirlenmiştir.

I.1.2. İlgili Coğrafi Pazar 100
Şehirlerarası karayolu ile yolcu taşıma hizmetleri niteliği gereği iller arası seferler
şeklinde gerçekleştirilmektedir. Karayolu ile yolcu taşıması yapan otobüslerin
terminal hizmetlerini aldıkları coğrafi bölgeler, seferlerin başlangıcının yapıldığı
veya sona erdiği il ve ilçe merkezleri olarak ortaya çıkmaktadır. Bir başka deyişle
terminal hizmetlerinin arz edilmesinde komşu bölgelerden rekabet şartları
bakımından tamamen farklı olan coğrafi bölgeler, idari sistem içerisinde bütünlük
gösteren ve karayolu ile yolcu taşımacılığında seferlerin başlangıç ve bitiş
noktasını oluşturan il ve ilçe merkezleridir. Şikâyet konusu uygulamanın Ankara-
Kırıkkale yolcu taşıma güzergâhına ilişkin olması, sunulan hizmetin iki uçlu bir
nitelik taşıması, taşımaların mevzuata göre en azından bir ucunun terminal 110
merkezli olması ve rekabetin ortadan kaldırıldığı iddia edilen ilgili hizmetin
Kırıkkale ilinde gerçekleştirilmesi göz önünde bulundurularak ilgili coğrafi pazar,
“Kırıkkale ili” olarak tespit edilmiştir.

I.2. Hakkında Önaraştırma Yapılan Taraf: Kırıkkale Şehirlerarası Otobüs
Terminali Yapma ve İşletme Birliği
KİŞOT, “Kırıkkale Şehirlerarası Otobüs Terminali Yapma ve İşletme Birliği” adı
altında Kırıkkale İl Özel İdaresi ile Kırıkkale Belediyesi’nin ortaklığında bir mahalli
idare birliği olarak kurulmuştur. 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu, mahallî
idare birliğini; birden fazla mahallî idarenin, yürütmekle görevli oldukları 120
hizmetlerden bazılarını birlikte görmek üzere kendi aralarında kurdukları, kamu
tüzel kişiliği olarak tanımlamaktadır. Bu çerçevede KİŞOT, Birlik Meclisi, Birlik
Encümeni ve Birlik Başkanı gibi yönetim ve karar organlarına sahip olmanın yanı
sıra kendine münhasır gelir ve giderleri olan bir tüzel kişilik olarak faaliyetine
başlamıştır.
KİŞOT’un kurulmasına yönelik Bakanlar Kurulu’nun 21.2.2005 tarih ve 2005/8508
sayılı Kararı ile izin alındıktan sonra Terminal binası inşaatına başlanmıştır. 2007
yılında tamamlanan şehirlerarası terminal binası, yaklaşık 22.000 metrekare alan
üzerinde inşa edilmiştir. Terminal Binası’nda, 6 adet gelen yolcu peronu, 14 adet
giden yolcu peronu ve 15 adet bilet satış noktası bulunmaktadır. Kırıkkale İl Özel 130
İdaresi İl Genel Meclisi’nin 2008 yılı 5. Toplantı Dönemi’nde alınan 42 sayılı Karar
09-27/596-140
4
ile İl Özel İdaresi ile Kırıkkale Belediye Başkanlığı’nın ayrı ayrı %50 hisse ile
ortaklaşa kurduğu KİŞOT’tan İl Özel İdaresi’nin ayrılmasına, sahip olunan
hisselerin ise Kırıkkale Belediyesi’ne devredilmesine karar verilmiştir. Söz konusu
devir neticesinde, terminal işletmesi tek sahibinin Kırıkkale Belediyesi olması
sebebiyle bir belediye işletmesi haline gelmiştir.

I.3. Yapılan Tespitler ve Deliller
I.3.1. Mevzuat
Ulaştırma sektörünün bir alt alanı olan karayoluyla yolcu taşımacılığı faaliyetlerini 140
düzenleyen, 2003 tarihli 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu, bu Kanun’a
dayanılarak yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliği ve bu Yönetmeliğin
uygulanmasına yönelik olarak T.C. Ulaştırma Bakanlığı Kara Ulaştırma Genel
Müdürlüğü tarafından yayımlanmış çok sayıda genelge bulunmaktadır. Ayrıca
karayollarındaki trafik düzeninin sağlanması ile ilgili olarak 2918 sayılı Karayolları
Trafik Kanunu uygulanmaktadır. Bunlara ek olarak 5215 ve 5216 sayılı
belediyelere ilişkin kanunlarda da konu hakkında çeşitli hükümler bulunmaktadır.
Başvuru konusu, Ankara-Kırıkkale hattında karayoluyla yolcu taşıma
hizmetlerinin sunumuna yöneliktir. Söz konusu hizmetin başlangıç ve bitiş
noktalarını terminaller ya da ilgili otoritelerin belirlediği yerler oluşturmaktadır. Bu 150
duruma ilişkin olarak ilgili mevzuatta çeşitli düzenlemeler bulunmaktadır.
Karayolu Kanunu’nun kapsamının belirlendiği 2. maddesinde; “il sınırları
içerisindeki taşımalar ile yüz kilometreye kadar olan şehirlerarası taşımaların
düzenlenmesi il ve ilçe trafik komisyonları ile işbirliği yapılmak suretiyle ilgili
valiliklere, belediye sınırları içerisindeki şehir içi taşımalar belediyelere bu
Kanuna göre düzenlenecek yönetmelik esasları dahilinde bırakılabilir.”
denilmektedir.
Ankara-Kırıkkale arası karayolu hattının 70 km. olması sebebiyle ilgili hattaki
taşımaların yönetmelikle düzenlenmesi gerekmektedir. Bahsi geçen yönetmelik,
Karayolları Taşıma Yönetmeliği olarak yayımlanmış; ancak bu Yönetmelikte de 160
“Taşıma mesafesine bakılmaksızın il sınırları içinde yapılan yolcu taşımaları, 100
kilometreye kadar olan şehirlerarası yolcu taşımaları ile belediye sınırları ile
mücavir alanı içindeki şehir içi yolcu taşımaları, bu Yönetmeliğin kapsamı dışında
olup; bunlar için Bakanlıkça çıkarılacak Yönetmelik yürürlüğe konuluncaya kadar,
il sınırları içinde yapılan yolcu taşımaları ile 100 kilometreye kadar olan
şehirlerarası yolcu taşımaları il ve ilçe trafik komisyonları ile işbirliği yapılmak
suretiyle ilgili valiliklerce, belediye sınırları ile mücavir alanı içindeki şehir içi yolcu
taşımaları il ve ilçe trafik komisyonları ile işbirliği yapılmak suretiyle ilgili
belediyelerce, bu Yönetmeliğin taşımacılar için getirdiği sorumluluk ve
yükümlülükler dikkate alınarak düzenlenir” denilerek konu başka bir düzenlemeye 170
bırakılmış; ancak konu hakkında ilgili Bakanlık tarafından bu güne değin herhangi
bir Yönetmelik çıkarılmadığı için genelgelerle düzenlenmeye çalışılmıştır.
İlgili sektörde bir taşımacı taşımak istediği hattın özelliğine göre öncelikle yetki
belgesi alması gerekmektedir. 4925 sayılı Kanun’un “Yetki belgesi alma
09-27/596-140
5
zorunluluğu ve taşıma hizmeti” başlıklı 5. maddesinde; “Taşımacılık, acentelik ve
taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği
yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi alınması zorunludur.” denilmektedir.
Ankara-Kırıkkale hattının 100 kilometreden kısa olması sebebiyle, alınacak yetki
belgelerine ilişkin düzenlemeler, Kara Ulaştırması Genel Müdürlüğü’nün
29.1.2009 tarih ve 2009/KUGM-06/YOLCU sayılı Genelgesi çerçevesinde 180
yapılmaktadır.
Bu Genelgeye göre, Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nin “Kapsam” başlıklı 2.
maddesi uyarınca; taşıma mesafesine bakılmaksızın il sınırları içinde yapılan
yolcu taşımaları ile 100 kilometreye kadar olan şehirlerarası yolcu taşımaları
(Kısa Mesafeli Yolcu Taşımaları) Yönetmelik kapsamı dışında bırakılmış olup, bu
kapsamdaki yolcu taşımalarının, il ve ilçe trafik komisyonları ile işbirliği yapılmak
suretiyle, Yönetmeliğin taşımacılar için getirdiği sorumluluk ve yükümlülükler
dikkate alınarak ilgili valiliklerce düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
Söz konusu Genelge’de konuya ilişkin olarak ayrıca, kapsamdaki taşımaların [Y]
yetki belgesi ile yapılmasının zorunluluk olduğu; [Y] yetki belgesi kapsamında 190
faaliyet gösteren taşımacılara acentelik hizmeti verecek gerçek ve tüzel kişilere
[FY] Acentelik Yetki Belgesinin düzenleneceği; [Y] ve [FY] yetki belgelerinin,
Ulaştırma Bölge Müdürlüklerinin mevcut olduğu Adana, Ankara, Antalya, Bolu,
Bursa, Diyarbakır, Erzurum, İstanbul, İzmir, Samsun, Sivas, Trabzon illerinde
Bölge Müdürlüklerinde, Ulaştırma Bölge Müdürlüklerinin olmadığı yerlerde ise
valilikçe bu konuda görevlendirilen kamu kurum ve kuruluşları tarafından
düzenleneceği; [FY] yetki belgesi sahiplerinin en fazla 10 adet taşımacı ile
sözleşme yapabileceği ve son olarak da [Y] ve [FY] Yetki belgelerinin süresinin 5
yıl olacağı belirtilmektedir.
100 km.den kısa mesafeli hatlar için ilgili makamlardan [Y] yetkisi alan bir 200
taşımacının faaliyete geçebilmesi için bir kalkış ve varış noktasına ihtiyacı
bulunmaktadır. 4925 sayılı Kanun’da bu konudaki düzenlemeler, bu Kanun’a
göre düzenlenecek yönetmelik esasları dâhilinde il ve ilçe trafik komisyonları ile
işbirliği yapılmak suretiyle ilgili valiliklere bırakılmaktadır. Konuya ilişkin olarak
4925 sayılı Kanun’un ‘Terminal’ başlıklı 32. maddesinde;
“Düzenli seferli yolcu taşımalarında kalkış ve varışların bir terminalden yapılması
esastır. Ancak yeri ve zamanı önceden belirlenen ve nitelikleri yönetmelikte tespit
edilen ara duraklarda da yolcu indirmesi ve bindirmesi yapılabilir.
Yolcu taşımacılarının, en az bir yolcu terminaline bağımsız olarak veya birlikte
sahip olmaları veya bu terminalin kullanma hakkını haiz olmaları zorunludur. Aynı 210
terminalden, nitelik ve niceliğine göre birden fazla taşımacı yararlanabilir. Eşya
taşımacılığında terminal bulundurma zorunluluğu aranmaz. Terminallerin
özellikleri yönetmelikle belirlenir.”
hükümleri bulunmaktadır.
09-27/596-140
6
Adı geçen Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nde ise öncelikle terminallere ilişkin yetki
belgeleri belirlenmiştir. Yönetmeliğin “Yetki Belgesi Türleri”ne ilişkin 11.
maddesinde;
“T Yetki belgesi: Terminal işletmeciliği yapacak tüzel kişiler ile kamu kurum ve
kuruluşlarına verilir ve aşağıdaki türlere ayrılır.
T1 Yetki belgesi: Büyükşehir Belediyesi sınırları içinde bulunan yolcu terminali 220
işletmeciliği yapacaklara,
T2 Yetki belgesi: Büyükşehir Belediyesi sınırları dışında kalan yerleşim
birimlerindeki yolcu terminali işletmeciliği yapacaklara,
T3 Yetki belgesi: Eşya terminali işletmeciliği yapacaklara, verilir.”
denilmektedir.
Aynı Yönetmeliğin “Terminaller” başlıklı 51. maddesinde;
“Karayolu taşımacılığının ayrılmaz bir parçası ve temel altyapısı olan terminaller
ve terminal işletmeciliği Bakanlığın denetim ve iznine tabidir. Terminaller gerçek
ve tüzel kişiler ile kamu kurum ve kuruluşları tarafından kurularak, inşa edilerek
ve kiralanarak işletilebilir. Gerçek ve tüzel kişiler, asgari terminal şartlarını haiz 230
olmak kaydıyla ilgili mahalli idareden izin alarak, bağımsız özel terminaller
kurabilir, inşa edebilir ve/veya bu durumda olan terminalleri kiralayarak işletebilir.
…
Terminallerde bulunması gereken asgari özellikler ve verilecek hizmetlerin
aşağıda belirtilen şekilde olması şarttır.
…
Terminal İşletmecileri; işlettikleri terminallerde yetki belgesiz taşımacılık ve
acentelik faaliyetinde bulunulmasına ve taşıt kartı olmayan taşıtların terminale
giriş–çıkışına izin vermemek ve bunları önlemekle, yükümlüdürler.
… 240
d) Kalkış ve varışların terminalden yapılması zorunluluğu;
Düzenli yolcu taşımalarında kalkış ve/veya varışların bir terminalden yapılması
esastır. Ancak, yeri ve zamanı önceden belirlenen ve bu Yönetmelikle
tanımlanan ara duraklarda da yolcu indirilip, bindirilerek bilet satışı yapılabilir. Ara
duraklarda bilet satışı yapılabilmesi ve yolcu alınabilmesi için yetki belgesi
sahibine ait bir şube veya acentesi olmalıdır. Terminal ve ara duraklar dışında
yolcu indirilip bindirilmez.
Ara duraklar seyahatin başladığı ilk kalkış ve son varış yeri olarak kullanılamaz.
Ancak, ilgili Trafik Komisyonlarından izin alınmak suretiyle terminal ve ara
duraklar dışında yolcu indirilip, bindirilebilir. 250
e) Terminalin bulunmadığı yerlerle ilgili hükümler;
09-27/596-140
7
Terminalin bulunmadığı yerleşim birimlerinde, ilgili mahalli makamlarca uygun
fiziki şartları haiz bir yer tahsis edilir veya belirlenir ve bu hususta düzenlenen
resmi belge yetki belgesi sahibi tarafından Bakanlığa ibraz edilir.”
hükümlerine yer verilmiştir.
Buna ek olarak yolcu veya yük terminalleri yapmak, yaptırmak, işletmek,
işlettirmek ya da ruhsat vermek 5216 sayılı Kanun’un 7. maddesi uyarınca
Büyükşehir Belediyelerinin görev ve sorumlulukları arasında sayılmıştır.
Gerek Yönetmeliğin yukarıdaki hükümleri, gerekse 5216 sayılı Kanun’da yer alan
düzenlemeler (9. madde) sebebiyle büyükşehir içindeki kara, deniz, su, göl ve 260
demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde
yürütülmesi Ulaştırma Koordinasyon Merkezleri (UKOME) tarafından yerine
getirilmektedir. Mezkûr maddede;
“Bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama,
koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının
durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir
sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkileri ulaşım koordinasyon merkezi
tarafından kullanılır.
…
Ulaşım koordinasyon merkezi kararları, büyükşehir belediye başkanının onayı ile 270
yürürlüğe girer.
…
Ulaşım koordinasyon merkezi tarafından toplu taşıma ile ilgili alınan kararlar,
belediyeler ve bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla ilgililer için bağlayıcıdır.”
denilmiştir. Buradan da anlaşıldığı üzere, Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nde, il
trafik komisyonuna yapılan atıflar, büyükşehirler için UKOME olarak
değiştirilmiştir. Ancak, gerek 4925 sayılı Kanun, gerekse Yönetmelik, 100
kilometreye kadar olan şehirlerarası taşımaların düzenlenmesi yetkisini il ve ilçe
trafik komisyonları ile işbirliği yapılmak suretiyle ilgili valiliklere bırakmış olmasına
rağmen, il trafik komisyonlarının yetkilerinin bir kısmını devralan UKOME’nin 280
kararlarının yürütülmesini, Kanun belediye başkanına vermektedir. Ulaştırma
Bakanlığı ile yapılan görüşmelerde esas yetkinin valiliklerde olduğu ifade edilmiş
olmasına rağmen, UKOME’nin durumuna ilişkin net bir bilgi edinilememiştir.
Dolayısıyla ortada bir yetki karmaşası olduğunun söylenmesi mümkündür. Ancak
uygulamada, valilik yönergeleri doğrultusunda yetkilerin büyükşehir belediyeleri
tarafından kullanıldığı tespit edilmiştir.
Sonuçta, 100 km.den kısa mesafeli karayolu ile şehirlerarası yolcu taşıma
hizmetlerinde bulunulabilmesi için öncelikle en az bir adet 9+1 koltuk kapasiteli
özmal araca sahip olunması, daha sonra duruma göre ulaştırma bölge
müdürlüğünden ya da valiliklerden [Y] yetki belgesi alınması gerekmektedir. 290
Faaliyete geçilebilmesi için hatta ilişkin bir güzergâh ile kalkış ve varış yerlerinde
bir terminal ya da durağın bulunması gerekmektedir.
09-27/596-140
8

I.3.2. Başvuru Konusu Olaya İlişkin Gelişmeler
Başvuru sahibi, Ankara-Kırıkkale arasında [Y] yetki belgesi ile yolcu taşıma
faaliyetlerinde bulunurken, Ankara Büyükşehir Belediyesi Trafik İşleri Daire
Başkanlığı’nın 17.5.2007 tarih ve 77/1001 sayılı Kararı ile 4925 sayılı Kanun ve
ilgili mevzuat hükümlerini gerekçe gösterilerek, o tarih itibarıyla Etlik Garajında
faaliyet gösteren bazı şehirlerarası yolcu taşıyıcılarının faaliyetleri
durdurulmuştur. Karar, yolcu taşımacılığının AŞTİ’den yapması yönündedir. 300
5216 sayılı Kanun’un 7. maddesi uyarınca yolcu terminalleri yapmak, yaptırmak,
işletmek, işlettirmek veya ruhsat vermek büyükşehir belediyelerinin görev, yetki
ve sorumlulukları arasında bulunmaktadır. [Y] türü yetki belgesi kapsamında
yapılabilen şehirlerarası düzenli yolcu taşımalarının T1/T2 yetki belgeli
terminallerden yapılması; bu terminallerin [Y] yetki belgeli kişiler tarafından
kullanılmasının ilgili belediye tarafından uygun görülmemesi halinde duruma göre
İl Trafik Komisyonu ya da büyükşehir belediyelerinin bulunduğu yerlerde UKOME
tarafından uygun görülen yerlerde faaliyetin sürdürülmesine olanak tanınması
gerekmektedir.
Ankara İl Genel Meclisi’nin 3.5.2006 tarih ve 2006/135 sayılı kararı ile 4925 sayılı 310
Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan Yönetmelikte öngörülen terminal
işletmeciliğine uygun olmadığı, zaman içinde bakım ve onarımının yapılmadığı,
söz konusu yerdeki işyerlerinin bir kısmının boşaltıldığı ve bu yerde kamu
otoritesinin bulunmadığı göz önünde bulundurularak, başvuru sahibinin, faaliyet
gösterdiği Etlik Garajı’nın tahliyesine yönelik işlemler yapılmıştır. Bunun üzerine
Ankara Büyükşehir Belediyesi Trafik İşleri Daire Başkanlığı, ilgiliye Etlik Garajı’nı
ikame edebilecek bir terminal veya bu işlevi sağlayacak bir yer göstermediği gibi;
[Y] türü yetki belgeli taşımacıların AŞTİ’de faaliyet gösteremediğini bilmesine
rağmen ilgiliyi buraya yönlendirmiştir. Belediye’nin bu işlemi ise Ankara 15. İdare
Mahkemesi tarafından hukuka uygun olmadığı gerekçesiyle 27.5.2008 tarihinde 320
iptal edilmiştir.
Ankara’da geçerli bir kalkış ya da varış noktası olmayan minibüs ile taşıma
yapanların faaliyetlerinin diğer ucunda yer alan Kırıkkale’de de Valilik, ilk
aşamada ilgililerin faaliyetlerini yasaklamıştır. Ancak, yukarda anılan mahkeme
kararına istinaden Ankara Büyükşehir Belediyesi Zabıta Dairesi’nin, başvuru
sahibine faaliyet yeri olarak Etlik Garajı’nı göstermesine rağmen; hattın diğer
tarafı olan Kırıkkale’de faaliyet için yer talep edildiğinde, yer olarak Şehirlerarası
Otobüs Terminali gösterilmiş; ancak yer kiralama için yapılacak ihale gecikmiş,
daha sonra da Kırıkkale Belediyesi, Ankara Etlik Garajını geçerli bir varış yeri
olarak kabul etmemiş ve dolayısıyla ihale şartının sağlanmadığı gerekçesiyle yer 330
kiralaması yapmamıştır.
Yazıhane ya da peron kiralanmasına yönelik söz konusu ihale için sürecin 8-9 ay
geçmesine rağmen başlatılmaması sebebiyle başvuru sahibi, Kırıkkale
Şehirlerarası Otobüs Terminali’nde faaliyet gösteren yazıhane sahibi ACE ile
acentelik sözleşmesi imzalamıştır. Ancak yazıhane ile Belediye arasında
akdedilen kira sözleşmesinde başka bir teşebbüsün acenteliğinin
09-27/596-140
9
alınamayacağına yönelik hükümler bulunması sebebiyle, (.............)’in ACE ile
imzaladığı bu sözleşme iptal edilerek faaliyete geçmesi engellenmiştir.
Öte yandan, konuya ilişkin olarak T.C. Ulaştırma Bakanlığı tarafından Kırıkkale
Valiliği ve Kırıkkale Belediyesi’ne gönderilen, ilgili mevzuat uyarınca 340
minibüsçülere yer tahsis edilmesi ve faaliyetlerine izin verilmesi gerektiği
yönündeki yazıların gereği yerine getirilmemiştir.

I.3.3. Etlik Garajının Mevcut Durumu
Başvuru konusu olaylara ilişkin gelişmeler vuku bulmadan önce minibüs işleticisi
(.............), Ankara Etlik Garajı-Kırıkkale hattında yolcu taşımaktadır. Kırıkkale’den
Ankara’ya yolcu taşıyan minibüslerinde kullandığı Samsun yolu istikametinden
gelen yolcu taşıma araçlarının güzergâhı, son durak Etlik Garajı olacak şekilde,
19.10.1992 tarihli İl Trafik Komisyonu tarafından, Plevne Caddesi, Bentderesi
Caddesi, Dışkapı, Etlik Caddesi ve Etlik Garajları olarak tespit edilmiştir. 350
Belirlenen güzergâh 2007/42 sayılı UKOME kararıyla “Anakentin… Doğu yönden
gelen, Elmadağ, Hasanoğlan, Lalahan, Yeşildere ve Kutludüğün belediyeleri özel
toplu ulaşım araçlarının güzergâhını 19 Mayıs Bulvarı, Turgut Özal Bulvarı,
Migros Kavşağından sola Fatih Sultan Mehmet Bulvarı sağa Cumhuriyet Caddesi
sağa Hipodrum Caddesi sağa 19 Mayıs Bulvarından devamla ringi
tamamlamaları” şeklinde belirlenmiştir. Buna mukabil aynı yönden gelecek [Y]
türü taşıma belgeli araçların bu hattı kullanabilmeleri yönünde bir karar
alınmamıştır. Bununla birlikte, [Y] türü taşıma belgeli araçlar güzergâhı ve Etlik
Garajı’nı kullanabilmiştir. Dolayısıyla, bu durumda Etlik Garajı’nın halen
kullanılıyor olması sebebiyle, 1992 tarihli Kararın geçerliliğini koruduğunu ya da 360
UKOME tarafından belirlenen yeni güzergâhı otomatik olarak kullanabileceklerini
söylemek mümkündür. Ancak, bu arada Etlik Garajı’na ilişkin aşağıda aktarılan
bir kısım gelişmenin olduğu da belirtilmesi gereken diğer bir husustur.
Kırıkkale Terminal İşletmesi tarafından Keçiören İlçesi, Danişment Mahallesi’nde
1886 ada 6 parsel üzerindeki 39.800 metrekarelik alanda bulunan Etlik Garajı’nın
mülkiyeti, İl Özel İdaresi’ne aittir. Garaj, mevcut durumda, Ankara İl Trafik
Komisyonu’nun 1992/237 sayılı Kararı’yla Ankara’ya bağlı ilçe, kasaba ve
köylerden gelen toplu taşım araçları için kullanılmaktadır. Ancak şehirlerarası
taşımacılık yapan teşebbüsler, hattın mesafesine bakılmaksızın Etlik Garajı’ndan
çıkarılıp AŞTİ’ye yönlendirilmiştir. Yönlendirilen bu teşebbüslerden, taşıma 370
mesafesi 100 km.yi geçenler, yetki belgelerinin türünün [D] olması sebebiyle
AŞTİ’de faaliyet göstermeye başlamışlardır. Taşıma mesafesi 100 km.den az
olan ve [Y] türü taşıma belgesine sahip olan taşımacıların, AŞTİ’ye girişleri
mümkün olmamıştır. Bununla birlikte, bu durumdaki teşebbüslere geçici ya da
daimi bir yer tahsisi de yapılmamıştır.
İl Genel Meclisi, 3.5.2006 tarih ve 2006/135 sayılı kararı ile Etlik Garajı’nın
bulunduğu alanda plan değişikliği yaparak, Garaj’ın iş merkezine
dönüştürülmesine karar vermiştir. Söz konuşu işleme ilişkin nazım imar planı
değişiklikleri, Ankara Büyükşehir Belediyesi tarafından da onaylanmıştır. İlgili
alan üzerinde iş merkezi kurulabilmesini teminen İl Encümeni’nin garajda bulunan 380
09-27/596-140
10
mevcut yazıhane kiracılarına yönelik almış olduğu karar ve bu karara istinaden
Ankara İl Özel İdaresi Emlak Yönetimi ve Satınalma Dairesi Başkanlığı’nın kira
sözleşmelerinin süre bitiminde yenilenmeyeceğine ve kiralanan yerlerin
tahliyesine yönelik işlemi, ilgili kira sözleşmelerinin özel hukuk hükümlerine göre
(6570 sayılı Kanun) yapılmış olması; kurulan idari işlemin de 5302 sayılı İl Özel
İdaresi Kanunu çerçevesinde yapılmış olması sebebiyle iptal etmiştir. Konuya
ilişkin Ankara 7. İdare Mahkemesi kararında, işlemin hukuka uygun olmaması
sebebiyle iptal edildiği; 6570 sayılı Kanun’da belirlenen süreçlerin takip edilmesi
ile tahliyenin mümkün olabileceği ifade edilmektedir.
390
I.3.4. Kırıkkale Belediyesi Yetkilisi ile yapılan Görüşme
Görevli raportörlerin görüştüğü Belediye yetkilisi konuya ilişkin olarak;
- Kırıkkale Şehirlerarası Otobüs Terminali’nin 16.1.2007 tarihinde yeni binasında,
12 otobüs firması ile hizmete başladığını, geçen sürede arz fazlası ve düşük
yolcu sayısı nedeniyle firmaların sayısının 6’ya düştüğünü, terminalde 6’sı aktif
olarak kullanılan 15 yazıhane bulunduğunu, yazıhanelerin 2886 sayılı Devlet
İhale Kanuna göre kiralandığını,
- Kırıkkale Otobüs Terminali’nin, T.C. Ulaştırma Bakanlığı Kara Ulaştırması
Genel Müdürlüğünce verilen [T] belgesi terminal ruhsatına sahip olduğunu, bu
ruhsata sahip terminallerde taşıma firmalarının, 4925 sayılı Kanun uyarınca, bir 400
kalkış ve varış noktası göstermek durumunda olduklarını, kalkış ve varış noktası
bulunmayan firmalara peron kiralaması yapılmadığını,
- 2007 yılında AŞTİ’nin minibüs firmalarına terminali kullandırmak istememesi
üzerine minibüsçülerin Ankara’daki varış noktasının ortadan kalktığını, takiben
Ankara Büyükşehir Belediyesi’nin minibüsçülere Etlik Garajı’nı
kullanabileceklerini bildirdiğini, yapılan yazışmada Ankara İl Özel İdaresi’nin Etlik
Garajı’nı alışveriş merkezi yapma kararı aldıklarını ve buradaki acenteler
hakkında tahliye işleminin başlatıldığını kendilerine bildirdiğini, bu durumda varış
noktaları kalmadığı için minibüs işletmecilerine terminali kullandırmadıklarını, bu
durumun kanundan kaynaklandığını, ayrıca ulaşımın doğrudan kamu güvenliğini 410
ilgilendirdiğini, varış dolayısıyla Ankara’dan kalkış noktası olmayan firmanın
güvenlik kontrollerinin yapılamayacağını, sonuçta kamu güvenliğinin tehlikeye
gireceğini, diğer taraftan peronun kiralanmamasının kendileri için maddi bir zarar
olduğunu, ayrıca peron kirasının yanında çıkış yapan otobüslerden alınan
paradan da vazgeçmek zorunda kaldıklarını,
- (……………)’in ACE firması ile 2008 yılında acentelik sözleşmesi imzaladığını,
ancak varış noktası olmadığından çalışamadığını, varış noktası olduğu sürece
minibüsçülere peron kiralamakta da, mevcut seyahat acenteleri ile anlaşan
firmaların terminali kullanmalarına izin vermekte de bir sorun görmediklerini
ifade etmiştir. 420



09-27/596-140
11
I.4. Değerlendirme
Karayoluyla şehirlerarası yolcu taşımacılığı faaliyetleri mer’i mevzuata göre yetkili
makamlar tarafından belirlinmiş bir güzergâhı takip eden iki uçlu bir hatta
gerçekleştirilmek zorundadır. Hattın uçlarında bir kalkış ve bir varış yerinin olması
ilke olarak gerekmektedir ve bu noktalar çoğunlukla otobüs terminalleridir.
Terminallerin kuruluş ve işletmesine ilişkin yetkiler belediye idarelerine verilmiş
durumdadır. Başvuru konusu olayın, Ankara-Kırıkkale hattında yolcu taşıma 430
hizmetleri vermek isteyen bir girişimcinin, KİŞOT tarafından pazara girişinin
engellenmesine ilişkin olması; KİŞOT’un ise ilgili pazarda mevcut tek işletme
olması sebepleriyle değerlendirmenin hâkim durum tespiti, hâkim durumun
kötüye kullanılması çerçevesinde yapılması gerekmektedir. Ancak, daha önce
T.C. Ulaştırma Bakanlığının konuya ilişkin mevzuatının değerlendirilmesinde
fayda görülmektedir.

I.4.1. Mevzuata İlişkin Değerlendirme
Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nin 51. maddesinin (d) ve (e) bentlerinde düzenli
yolcu taşımalarının kalkış ve varış noktalarının terminaller olarak belirlenmekte ve 440
terminallerin bulunmadığı yerlerde de ilgili mahalli makamların terminal yerine
kullanılacak uygun fiziki şartlara sahip yerlerin Bakanlığa bildirilerek
kullanılabileceği hükme bağlanmıştır.
Yönetmeliğin anılan hükümlerinin amacı, yolcu taşımasında kalkış ve varış
noktalarının tespit edilmesiyle önceden şartları belirlenmiş ve güvenli bir hizmet
verilmesini sağlamaktır. Ancak Yönetmelik, terminallerin yetersiz kaldığı yerlerde
uygulanacak hükümleri belirlemediğinden ve terminal işletmecilerinin düzenli
yolcu taşımacılığı yapanlara objektif ve ayrımcı olmayan bir şekilde muamele
etmesini sağlayamadığından bu konuda problemler ortaya çıkmıştır. İnceleme
konusu dosya ile ilgili olarak T.C. Ulaştırma Bakanlığı, 11.1.2008 tarih ve 450
2008/KUGM-11/YOLCU sayılı Genelge’yi yayımlamıştır. Söz konusu Genelge’de;
“Yönetmeliğin düzenli yolcu taşımalarına ilişkin söz konusu hükümlerine; terminal
işletmecileri, Belediyeler, Valilikler, taşımacılar ve konuyla ilgili olanlarca farklı
yorumlar getirildiği, terminal şartının zaman serbest rekabet ortamının
engellenmesinde bir araç olarak kullanıldığı” ifade edilmiş ve bu durumun ortadan
kaldırılması için özel terminaller hariç olmak üzere, tüm taşımacıların ve bunların
acentelerinin kullanımına açık [T1/T2] yetki belgeli yolcu terminalleri ile ilgili
olarak yeni ilke ve kurallar benimsenmiştir.
Genelge’nin benimsediği ilke, terminal işletmecilerinin yetki belgeli taşımacıları
ayrımcılığa tabi tutmadan nesnel ölçütlere göre terminalden yararlandırmaları ve 460
bunların talep etmesi halinde terminalde yer tahsisi yapmalarıdır. Genelge’nin
getirdiği kurallar ise terminal işletmecilerinin kendilerine gelen yer tahsisi
taleplerini 30 gün içinde karşılamalarını, karşılayamıyorlarsa gerekçesini aynı
sürede ilgiliye bildirmelerini gerektirmektedir. Talep sahibine yer tahsisi
yapılamadığı durumlarda büyükşehir belediyelerinin bulunduğu yerlerde
UKOME’nin, diğer yerlerdeyse il/ilçe trafik komisyonlarının belirleyeceği yerlerde
09-27/596-140
12
yolcu indirme-bindirme yapılacaktır. Genelge son olarak dosya konusu olayla ilgili
şu hükmü getirmiştir:
“100 km’ye kadar olan ve [Y] türü yetki belgesi kapsamında yapılabilen
şehirlerarası düzenli yolcu taşımalarında da; [T1/T2] yetki belgeli terminallerin 470
kullanılması esastır. Ancak [T1/T2] yetki belgeli bir terminal, [B1/D1] yetki belgeli
taşımacılar tarafından kullanılıyor ise; bu terminallerin, [Y] türü yetki belgesi
sahiplerince de kullanılmasının ilgili belediye veya terminal işletmecisi tarafından
uygun görülmediği durumlarda, bu kapsamda faaliyet gösteren taşımacılara
kalkış ve/veya varışlar için Büyükşehir Belediyelerinin bulunduğu yerlerde
UKOME, diğer yerlerde ise il/ilçe trafik komisyonlarınca belirlenen yerlerde yolcu
indirme bindirme izni verilmesi zorunludur.”
Yukarıda yer verilen hükümler her ne kadar [Y] türü yetki belgesi ile taşımacılık
yapanların da [T1/T2] yetki belgeli terminalleri kullanmalarına yönelik
düzenlemeler getirmeyi amaçlamaktaysa da bu sonucu doğurmaya yetecek 480
kesinlikte hükümler içermemiştir. Zira terminal işletmecileri, talepte bulunanlara
hiç cevap vermemek veya yer tahsisini uygun görmemek şeklinde hareket
etmeleri durumunda herhangi bir yaptırımla karşılaşmamışlardır. Bu açıdan
düzenleme, terminal işletmecilerinin rekabeti olumsuz etkileyen davranışlarını
engellemeye yeterli olmamıştır. Diğer yandan Genelge, terminalin [B1/D1] belgeli
taşımacılar tarafından kullanılması sebebiyle [Y] türü yetki belgeli taşımacıların
taleplerinin yerine getirilememesi durumunda sorumluluğu büyükşehir
belediyelerinin bulunduğu yerlerde UKOME’ye, diğer yerlerdeyse il/ilçe trafik
komisyonlarına yüklemiş, bu birimlerin talep sahiplerine uygun bir yer
göstermelerini zorunlu hale getirmiştir. 490
Bununla birlikte, ilgili Genelge sorunları çözememiş, dahası 100 kilometreye
kadar olan yolcu taşımalarının da terminalden yapılması şartı getirildiği için sorun
daha da karmaşıklaşmıştır. Dolayısıyla T.C. Ulaştırma Bakanlığı “Kısa Mesafeli
Yolcu Taşımaları” konusuna ilişkin olarak 26.1.2009 tarih ve 2009/KUGM-06
/YOLCU sayılı yeni bir Genelge yayınlamış ve bu Genelge ile bir önceki yıl
geçerli olan 2008/KUGM-10/YOLCU sayılı Genelge yürürlükten kaldırılmış; ancak
yolcu terminallerine ilişkin 11.1.2008 tarih 2008/KUGM-11/YOLCU sayılı Genelge
yürürlükten kaldırılmamıştır. Dolayısıyla Kara Ulaştırması Genel Müdürlüğü’nün
2008/11 ve 2009/06 sayılı Genelge’leri, hal ve hazırda konuya ilişkin geçerli
düzenlemelerdir. 2009/KUGM- 06/YOLCU sayılı Genelge’nin; 500
“Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesi uyarınca;
taşıma mesafesine bakılmaksızın il sınırları içinde yapılan yolcu taşımaları ile 100
kilometreye kadar olan şehirlerarası yolcu taşımaları (Kısa Mesafeli Yolcu
Taşımaları), Yönetmelik kapsamı dışında bırakılmış olup, bu kapsamdaki yolcu
taşımaları, il ve ilçe trafik komisyonları ile işbirliği yapılmak suretiyle,
Yönetmeliğin taşımacılar için getirdiği sorumluluk ve yükümlülükler dikkate
alınarak ilgili valiliklerce düzenlenir.”
şeklindeki hükmü ile 100 kilometreye kadar olan şehirlerarası yolcu taşımalarının
Yönetmelik kapsamı dışında olduğu tekrar belirtilmiş; söz konusu taşımaların
düzenlenmesine ilişkin olarak uygulamada birliğin sağlanması açısından, 510
09-27/596-140
13
valiliklerce bu konuda yapılacak düzenlemelerde takip edilecek hususlar gerek
Yönetmelikte gerekse genelgelerde sıralanmıştır. Mezkûr Genelge’nin ilgili
hükümleri ile daha önceki T.C. Ulaştırma Bakanlığı Genelgesi uyarınca Kırıkkale
Valiliği konuyla ilgili 26.3.2008 tarihli bir Yönerge hazırlamıştır. Kırıkkale ilinde
şehirlerarası karayolu taşıma hizmetleri söz konusu Yönerge hükümleri
çerçevesinde yürütülmektedir. Buna göre [Y] türü taşıma belgeli taşımacıların
terminali kullanması esastır. Bu doğrultuda Valilik, (.............)’in başvurularında
KİŞOT’un müsait olduğunu ve orasının kullanılması gerektiği belirterek ilgiliyi
KİŞOT’a yönlendirmiştir.
T.C. Ulaştırma Bakanlığının konuya ilişkin yönetmelik, tebliğ ve genelge gibi aynı 520
kademede bulunan düzenleyici işlemlerinin bir bütün olarak değerlendirilmesi
gerekmektedir. Buna göre, son yayımlanan Genelge, Yönetmeliği tamamlayıcı
niteliktedir ve taraflar açısından bağlayıcıdır.

I.4.2. Hâkim Durum Değerlendirmesi
KİŞOT, Kırıkkale İl Özel İdaresi ile Kırıkkale Belediyesinin ortaklığında bir mahalli
idare birliği olarak kurulmuş olması sebebiyle Birlik Meclisi, Birlik Encümeni ve
Birlik Başkanı gibi yönetim ve karar organları ve ayrıca kendine münhasır gelir ve
giderleri olan bir tüzel kişilik olarak faaliyetine başlamıştır. 2008 yılı içerisinde
KİŞOT’un tüm hisselerinin Belediye’ye geçmesi ile teşebbüs bir belediye 530
işletmesi haline gelmiştir. Ancak statü değişikliği henüz tamamlanmış değildir.
Mevcut durumda yapılan faaliyetin iktisadi nitelikler taşıması sebebiyle KİŞOT
rekabet hukuku açısından bir teşebbüstür.
KİŞOT’un pazardaki konumu hâkim durum kıstasları açısından
değerlendirildiğinde, teşebbüsün % 100 pazar payına sahip olması nedeniyle
rakiplerinden, müşterilerinden ve tüketicilerden bağımsız hareket edebilme
gücünün bulunduğu anlaşılmaktadır.
Bu çerçevede, hâkim durum değerlendirmesinde esas alınan niteliksel ve
niceliksel kıstasların KİŞOT’ta bulunduğu, bu nedenle mezkûr terminal
işletmesinin ilgili pazarda hâkim durumda olduğu kanaatine varılmıştır. Şikâyete 540
konu teşebbüs, hâkim durumda bulunmasının yanı sıra zorunlu unsur olma
nitelikleri de taşımaktadır.
Bir alt yapı unsurunun ya da ticari varlığın zorunlu unsur olarak
değerlendirilebilmesi için dört kurucu öğeye ihtiyaç duyulmaktadır:
(1) Bir monopol tarafından kontrol edilen zorunlu bir faktörün varlığı;
(2) Bu faktörün rakip/ler tarafından imal edilme olanağının olmaması;
(3) Bu faktörlere erişimin reddedilmesi;
(4) Son olarak da kullanımın fizibl olması gerekmektedir.
Ankara-Kırıkkale hattında yolcu taşımacılığı yapacak olan (.............) açısından
otobüs terminalinin kullanımı, ilgili mevzuata ve koşullara göre zorunluluk 550
09-27/596-140
14
taşımaktadır. Konuya ilişkin T.C. Ulaştırma Bakanlığı Karayolu Taşıma
Yönetmeliği’nin terminalleri düzenleyen 51. maddesi (d) bendinde;
“Düzenli yolcu taşımalarında kalkış ve/veya varışların bir terminalden yapılması
esastır. Ancak, yeri ve zamanı önceden belirlenen ve bu Yönetmelikle
tanımlanan ara duraklarda da yolcu indirilip, bindirilerek bilet satışı yapılabilir. Ara
duraklarda bilet satışı yapılabilmesi ve yolcu alınabilmesi için yetki belgesi
sahibine ait bir şube veya acentesi olmalıdır. Terminal ve ara duraklar dışında
yolcu indirilip bindirilmez.
Ara duraklar seyahatin başladığı ilk kalkış ve son varış yeri olarak kullanılamaz.
Ancak, ilgili Trafik Komisyonlarından izin alınmak suretiyle terminal ve ara 560
duraklar dışında yolcu indirilip, bindirilebilir.”
denilmektedir. 100 kadar olan mesafeler için valiliklere yapılan yetki
devirlerinde de anılan Yönetmelikte ve genelgelerde belirlenen kaidelere uyulmak
şartıyla düzenlemeler yapılabileceği belirtilmektedir. Yönetmeliğin bu hükmüne
göre, kalkış ve varışların bir terminalden yapılması esas olmakla birlikte;
terminallerin kapasite sorunları ya da başka nedenlerle kullanımının her zaman
kısa mesafeli ulaşımlar için mümkün olmaması sebebiyle Bakanlık, kısa
mesafelerde terminal şartının aranmayacağına yönelik bir genelge yayımlamıştır.
Dolayısıyla varış ve kalkışların terminallerden yapılması zorunluluğuna bir istisna
getirilmiştir. Ancak bu düzenleme terminallerin zorunlu unsur olma vasfına halel 570
getirmeyeceği kanaatine varılmıştır.
Öncelikle, terminal şartı aranmaz hükmü, bundan sonra terminaller [Y] belgeli
taşımacılar tarafından kullanılmayacak anlamına gelmemektedir. Bu hüküm, bir
terminalin [B1/D1] belgeli yolcu otobüs işletmeleri tarafından kullanılması
nedeniyle kapasite sorunu ortaya çıkması halinde, gerektiğinde minibüs
işletmelerinin bu terminalleri kullanmasına izin verilmeyebileceğini
düzenlemektedir. Bir yerleşim yerinde terminal varsa ve kullanımı açısından bir
sorun yoksa şehir içi trafiğin düzenliliği açısından ilgili mülki amirlikler başvuru
sahiplerini şehir içinde cadde üstünde bir yer tahsis etmek yerine terminali
kullanmaya yönlendirmektedirler. Zira Bakanlık tarafından yapılan düzenleme 580
terminallerin kullanımını yasaklamadığı gibi öncelikle terminalleri salık
vermektedir. 5215 sayılı Kanun’un 15. maddesi (j) bendine göre, terminallerin
kuruluş ve işletme ayrıcalıkları da öncelikle belediyelerin yetki ve imtiyazında
olduğu için mevcut bir terminal varken, ikincisi için gerekli izinlerin alınması idari
açıdan pek mümkün olmayacak; aynı zamanda ihtiyacı karşılayan bir terminal
varken yapım ve işletim masrafları da yüksek olacağı için fizibl olmayacaktır.
İkinci olarak, terminal hizmetlerinin terminal şartı aranmadığı durumda
belirlenecek şehir içinde bir yerle, köşe başı nokta ile veya cadde üstü bir durakla
ya da köprü altı bindirme-indirme yeri ile gerek taşımacılar açısından gerekse de
yolcular açısından ikame olarak kabul edilmesi mümkün gözükmemektedir. 590
Rekabet hukukunda iki ürünün aynı pazarda yer alabilmesi için yakın ikame
olabilmesi; bunun için de kullanım amaçları, ürün nitelikleri ve fiyatları
bakımından belirli ihtiyaçları yakın düzeyde karşılaması gerekmektedir. Bu
09-27/596-140
15
çerçevede terminaller; taşımacılar için bağlantı noktaları, orada bulunan peron,
park yeri, bilet satış yeri, araç bakım-onarım yeri, yakıt alınabilecek petrol
istasyonu ve yolcu bulabilme imkânları açısından, terminal dışındaki bir nokta ile
ikamesi mümkün olmayan unsurladır. Yolcular açısından ise terminaller, başka
bir yerden gelinip aktarma yapılması gerektiğinde önemli bir bağlantı noktası
olma, çeşitli varış yerlerine bilet bulabilme, şehir içi ulaşım bakımından sunulan
bağlantılar, haberleşme ve iletişim, yeme-içme gibi beşeri ihtiyaçların 600
karşılanması, kapalı mekânları olması sebebiyle olumsuz hava koşullarına maruz
kalmadan bekleme salonlarında dinlenme ve bekleme yapabilme, acil sağlık
yardımı, polis ve zabıta birimi gibi güvenlik, ibadet, emanet ve benzeri asgari
ihtiyaçlarını karşılanması hususları itibarıyla terminal dışında belirlenecek bir
varış-kalkış noktası ya da durak ile ikamesi mümkün olmayan yerlerdir.
Üçüncü olarak, terminal şartının aranmadığı durumlarda UKOME ya da il trafik
komisyonları tarafından, terminal dışında bir noktanın varış ya da kalkış yeri
olarak belirlenmesi hallerinde, buraların terminallerle yakın ikame olabilme
vasıflarının olmaması ve terminal hizmetlerinin kendine özgü nitelikleri olan
hizmetler olması sebepleriyle, aynı pazarda alternatif imkânların bulunmadığı ya 610
da kısıtlı bulunduğu hallerde de terminallerin hâkim durumda olabileceği ve
zorunlu unsur vasıflarını taşıyabileceği neticesine varılmıştır. Tüm bu nitelikler
KİŞOT’ta bulunduğu için bu terminal ilgili pazarda hâkim durumdadır. Ancak bir
varlığa zorunlu unsur özelliği atfedilerek paylaşım yükümlülüğünün getirilmesinde
aşağıdaki ilkelerin dikkate alınmasında da fayda bulunmaktadır:
(1) Genel bir paylaşma yükümlülüğü olmamalıdır;
(2) İlgili faktör, talepte bulunanın ilgili pazarda rekabeti açısından önemli
olmalıdır;
(3) Pazarda rekabeti artırarak fiyatların düşmesi, üretimin artması gibi
gelişmelerin sağlanması muhtemel olmalıdır; 620
(4) Zorunlu faktör arzının reddedilmesine ilişkin nesnel haklı gerekçelerin
olmaması gereklidir;
(5) Muhatabın, rakibini uygun olmayan vasıtalarla dışlama niyetinde olup
olmadığının bilinmesi gerekir;
(6) Çözüm yollarının uygulanabilir olması ise son ilkedir.

I.4.3. Kötüye Kullanma Oluşturan Davranışlarının Değerlendirilmesi
Hâkim durumda bulunan bir teşebbüsün eylemlerinin rekabeti engelleyip
engellemediğine yönelik değerlendirilmelerin, Rekabet Kanunu’nun hâkim
durumun kötüye kullanılmasının yasaklandığı 6. madde hükümleri çerçevesinde 630
yapılması gerekmektedir. Söz konusu maddede; “Bir veya birden fazla
teşebbüsün ülkenin bütününde ya da bir bölümünde bir mal veya hizmet
piyasasındaki hâkim durumunu tek başına yahut başkaları ile yapacağı
anlaşmalar ya da birlikte davranışlar ile kötüye kullanması hukuka aykırı ve
yasaktır.” denilmektedir.
09-27/596-140
16
Rekabet hukuku doktrininde kötüye kullanmalar istismar edici ya da dışlayıcı
olarak ikiye ayrılmaktadır. Araştırma konumuz itibarıyla faaliyet gösterilen pazarın
terminal hizmetleri pazarı olmasına rağmen; rekabeti engelleme, bozma ya da
sınırlamaya ilişkin eylemler amaç ve etkisini, bütünleşik bir pazar olan
karayoluyla şehirlerarası yolcu taşıma pazarında girişlerin engellenmesi şeklinde 640
göstermektedir.
Şikâyetçi (.............)’in terminalden yer tahsisi amacıyla KİŞOT’a muhtelif defalar
müracaat ettiği, ancak yazıhane kiralanması için yapılacak ihalenin geciktirilmesi
ve nihayetinde yapılan kira ihalesinde Ankara ilinde geçerli bir nokta şartı
aranması sebebiyle ve bu şartın sağlanmadığı gerekçesiyle ihalenin iptal edildiği;
bunun yanı sıra şikayetçinin halenin geciktirildiği dönem içerisinde Kırıkkale
Şehirlerarası Otobüs Terminali’nde faaliyet gösteren ACE firmasıyla bilet satışları
amacıyla acentelik sözleşmesi imzaladığı; ancak imzalanan bu Sözleşme’nin de
Kiracı (ACE)-Kiralayan (KİŞOT) arası imzalanmış kira akdinde başka bir
işletmenin biletinin satılamayacağı, acenteliğinin alınamayacağı şeklinde bir 650
hüküm bulunması sebebiyle feshettirildiği anlaşılmıştır.
Söz konusu eylemler, ayrımcılık ve bir pazardaki hâkim durumun diğer bir
pazarda kötüye kullanılması gibi dışlayıcı nitelikte kötüye kullanma mahiyetini
taşıdığı gibi, tüketiciler aleyhine arz kısıtı doğurduğu için de istismar edici özellik
taşımaktadır.
Kötüye kullanma olabilecek eylemlere ilişkin olarak bu eylemlerin mevzuattan
kaynaklanmadığının; araştırılan olay özelinde T.C. Ulaştırma Bakanlığı Kara
Ulaştırma Genel Müdürlüğü’nün Kırıkkale Valiliği’ne Ankara-Kırıkkale hattında [Y]
belgeli taşımacılar için bir yer gösterilinceye değin terminal şartının aranmaması
yönünde talimat göndermiş olduğunun da belirtilmesi gerekir. Çünkü 3348 sayılı 660
T.C. Ulaştırma Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un “Bakanlığın
düzenleme görev ve yetkisi” başlıklı 35. maddesinde “Bakanlık, kanunla yerine
getirmekle yükümlü olduğu hizmetleri tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge ve diğer
idari metinlerle düzenlemekle görevli ve yetkilidir.” denilmekte; ayrıca Karayolu
Taşıma Yönetmeliği’nin ek birinci maddesi (ı) bendinde “Yetki devri, Bakanlığın
bu konudaki görev, sorumluluk ve yetkisini ortadan kaldırmaz.” hükmü
bulunmaktadır. Dolayısıyla, ilgili mercilerin ve teşebbüslerin Bakanlık talimatına
uymak zorunda oldukları bir gerçektir. Ancak talimata rağmen ilgili teşebbüs,
uygulamalarından vazgeçmemiştir.
Öte yandan, Kırıkkale Terminal İşletmecisi KİŞOT’u şikâyetçiye yer vermemeye 670
iten durumların yönetmelik, genelge ya da yönergeden kaynaklandığı iddia edilse
bile, tüm bu dayanakların, hiyerarşik olarak kanunun altında düzenlemeler
olmaları sebebiyle, 4054 sayılı Kanun’u ihlal etmek için kabul edilebilir gerekçe
olamayacakları açıktır.

K. SONUÇ
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre,
09-27/596-140
17
1. Başvuru konusu iddialarla ilgili olarak Kırıkkale Şehirlerarası Otobüs Terminali
Yapma ve İşletme Birliği hakkında 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca
soruşturma açılmasına gerek olmadığına, 680
2. Bununla birlikte Kırıkkale Şehirlerarası Otobüs Terminali Yapma ve İşletme
Birliği’nin Kırıkkale Valiliğince konuya ilişkin olarak 26.3.2009 tarihinde
yayımlanan Yolcu Taşıma Yönergesinden kaynaklandığı anlaşılan rekabet ihlali
teşkil edebilecek uygulamalarının sona erdirilmesini teminen adı geçen işletmeye
4054 sayılı Kanun’un 9. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca görüş yazısı
gönderilmesine
OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.






Full & Egal Universal Law Academy