Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2009-4-109 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 09-34/787-192
Karar Tarihi : 5.8.2009
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI (Başkan V.) 10
Üyeler : Mehmet Akif ERSİN, Doç. Dr. Mustafa ATEŞ, İsmail Hakkı
KARAKELLE, Doç. Dr. Cevdet İlhan GÜNAY, Murat
ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR
B. RAPORTÖRLER : Murat AYBER, Zeynep ŞENGÖREN
C. ŞİKÂYET EDEN : - (…………………..)
- (………………….) 20
D. ŞİKÂYET EDİLEN: Türkiye Garanti Bankası A.Ş.
Levent Nispetiye Mah. Aytar Cad. No: 2, 34340
Beşiktaş/İstanbul
E. DOSYA KONUSU: Türkiye Garanti Bankası A.Ş. (Garanti Bankası)’den
kredi ve sair hizmetler kullanan gerçek ve tüzel kişi müşterilere, adı geçen
Banka’nın pazarladığı poliçelerin satılması yoluyla “bağlama” eyleminde
bulunulduğu iddiası.
30
F. İDDİALARIN ÖZETİ: Şikâyet dilekçelerinde özetle, Eureko Sigorta A.Ş.
(Eureko Sigorta) acentesi olan Garanti Bankası’ndan taşıt ve işyeri kredisi alan
müşterilerin, teminat olarak Banka tarafından talep edilen sigortayı, kredi alınan
banka şubesinden yaptırmaları yönünde zorlandığı ve bu yönde davranmayan
müşterilere çek defteri verilmemesi, kredi açılmaması gibi yaptırımların
uygulandığı belirtilmektedir. Bu uygulamaların tüketicinin sömürülmesi yoluyla
hâkim durumun kötüye kullanılmasına yol açıp açmadığının yanında, herhangi bir
bankayla ortaklık veya sözleşmesel ilişkisi olmayan sigorta şirketleri ile bir ya da
daha fazla sigorta şirketinin poliçelerini satan brokerler ve sigorta acenteleri
aleyhine koşullar (pazarın kapatılması ve sair etkiler) ortaya çıkarmış olabileceği 40
de Önaraştırma kapsamında incelenmiştir.
09-34/787-192
2
G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 28.5.2009 ve 10.6.2009 tarihlerinde
3727 ve 4095 sayılar ile giren başvurular üzerine hazırlanan 16.6.2009 tarih ve
2009-4-109/İİ-09-MA sayılı İlk İnceleme Raporu, 24.6.2009 tarih ve 09-30 sayılı
Kurul toplantısında görüşülmüş ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında
Kanun’un 4. ve 6. maddelerinin ihlaline ilişkin bir soruşturma açılmasına gerek
olup olmadığının belirlenmesi amacıyla, Kanun'un 40/1. maddesi uyarınca 50
önaraştırma yapılmasına 09-30/640-M sayı ile karar verilmiştir.
İlgili karar uyarınca düzenlenen 28.7.2009 tarih ve 2009-4-109/ÖA-09-MA sayılı
Önaraştırma Raporu aynı tarih, REK.0.08.00.00-110/237 sayılı Başkanlık
önergesi ile 09-34 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır.
H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili Rapor’da,
- Garanti Bankası şubelerinin aynı zamanda münhasıran dahi olsa Eureko
Sigorta A.Ş. (Eureko Sigorta) poliçeleri satmalarının 4054 sayılı Kanun
hükümlerine aykırı olmadığı; 60
- Bahse konu ilişkinin Dikey Anlaşmalara ilişkin Kılavuzda yer verilen tanımlar
çerçevesinde bir Acentelik ilişkisi olduğu ve Kanun’un 4. maddesi hükümlerine
aykırı bulunmadığı;
- Garanti Bankası’nın ve acentesi olduğu Eureko Sigorta’nın faaliyet gösterdikleri
pazar ve alt pazarlarda hâkim durumda bulunmadıkları;
- Garanti Bankası şubelerinden taşıt kredisi alanların takribi %37‘sinin aynı banka
şubesinden kasko sigortası yaptırdıkları ve somut bulgularla desteklenen bu
sayısal büyüklüğün “pazarın kapatılması” kapsamında değerlendirilemeyeceği;
- Konut kredisini Garanti Bankası’ndan alan müşterilerin yaklaşık % 90’ının konut
ilintili sigortalarını aynı şubeden yaptırdıkları, ancak bu kredi branşındaki 70
primlerin ucuzluğu nedeniyle araştırma maliyetinin tüketiciyi farklı seçenekler
aramaktan caydırdığı, konut ilintili sigorta branşlarının toplam pazarın oldukça
küçük bir bölümünü oluşturduğu;
- Garanti Bankası’nın uyguladığı insan kaynakları yönetimi yahut başka bir
yöntem ile rakiplerinin faaliyetlerini 4054 sayılı Kanun hükümlerine muhalif
yollarla zorlaştırdıklarına ilişkin bir emarenin bulunmadığı;
- Konuya ilişkin olarak, 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca Soruşturma
açılmasına gerek olmadığı
görüşlerine yer verilmiştir.
80
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. İlgili Pazar
I.1.1. İlgili Ürün Pazarı
Şikâyet dilekçeleri, içerikleri itibarıyla, Garanti Bankası’ndan kredi alan
müşterilere, kredi teminat sigortasının da aynı şubeden yaptırılmasının
09-34/787-192
3
dayatılmasına ilişkindir. Diğer bir ifade ile Garanti Bankası sigorta hizmetlerini,
-iddiaya göre- kredi hizmetlerine bağlayarak pazarlamaktadır. Bankalar, kredi
verirken doğal olarak verdikleri kredinin geri ödenebilme gücüne dikkat etmekte 90
olup araç ve konut tipi kredilerde, satın alınması için kredi sağlanan ürünü
teminat olarak kabul etmektedirler. Ayrıca konut veya araçta herhangi bir zararın
meydana gelmesi halinde alacaklarını güvence altına almak için dain-i mürtehini
banka olmak koşuluyla sigorta yaptırılmasını talep etmektedirler. Dolayısıyla
burada kredi hizmetleri pazarı bağlayan ürün pazarı, sigorta hizmetleri pazarı ise
bağlanan ürün pazarı olarak ayrıştırılabilir. Bu çerçevede ilgili ürün/hizmet pazarı
“hayat-dışı sigortacılık hizmetleri pazarı”, etkilenen pazar ise “bireysel ve ticari
kredi hizmetleri pazarı” olarak belirlenmiştir.
I.1.2. İlgili Coğrafi Pazar 100
Sigorta hizmetlerini talep edenler, sigorta şirketlerinin yurt çapına dağılmış
acentelikleri veya sigorta acenteliği icra eden banka şubeleri aracılığıyla
istedikleri noktalardan bu hizmete ulaşabilmektedirler. Bu çerçevede, ilgili ürünler
açısından rekabetin ülke çapında homojen dağıldığının aksine göstergeler
bulunmaması ve iddia edilen uygulamanın tüm ülkeyi etkileyecek olması da
dikkate alınarak, ilgili coğrafi pazar “Türkiye” olarak tespit edilmiştir.
I.2. Yapılan Görüşmelere İlişkin Bilgi Tutanakları
Yürütülen önaraştırma kapsamında görevli raportörlerin görüştüğü yetkililer,
konuya ilişkin olarak, Eureko Sigorta poliçelerinin %51’inin bankalar aracılığıyla 110
satıldığını; otomobil kredisi kullanan müşterilerin %35’inin banka, %65’inin ise
diğer acenteler ve sigorta şirketlerine kasko sigortası yaptırdığını; şubeden
sigorta yaptıran kredi müşterisi oranının konutta %90’a kadar ulaştığını; bunun
konut sigortası priminin düşüklüğü sebebiyle müşterinin daha uygun teklif
araştırma maliyetine katlanmak istememesinden kaynaklandığını ifade
etmişlerdir. Yetkililer, kasko poliçelerinin banka şubelerinde yapılmasının zorunlu
olmadığını, ancak kasko poliçesinin dışarıdan yaptırılması halinde dain-i mürtehin
kaydı olmasının arandığını, bunun da kredi vermenin zorunlu bir gereği olduğunu
belirtmişlerdir. Ayrıca Raportörler tarafından yetkililere, müşterilere sigorta
yaptırma gereğinin ne zaman ifade edildiği sorulmuş ve poliçeyi görmeden 120
kredinin serbest bırakılamayacağı cevabı alınmıştır. Yetkililerin, banka
müdürlerinin terfi süreçlerinde satılan poliçe sayısının etkisine dair yöneltilen
soruya cevapları ise “hedeflerin bir bütün olarak verildiği ve tüm bankacılık
faaliyetlerini kapsadığı, böylelikle poliçe satışlarının tek başına etkisi
bulunmadığı” şeklinde olmuştur.
J. GEREKÇE ve HUKUKİ DAYANAK
Dilekçelerde yer alan iddiaya göre, kredi sözleşmesinin yapılması için yine aynı
banka şubesinden sigorta poliçesinin alınmasının şart koşulması söz konusudur.
Diğer bir deyişle, kredi sözleşmesinin yapılması poliçenin satın alınmasına 130
bağlanmaktadır. Bağlama uygulaması, satıcı konumundaki bir teşebbüsün bir
ürünün satışını alıcının ayrı bir ürünü de alması koşuluna bağlamasıdır. Bağlama
09-34/787-192
4
anlaşmalarında alıcı tarafından esas olarak talep edilen birinci ürüne “bağlayıcı
veya bağlayan ürün”, bu ürünle birlikte alımı zorunlu kılınan ikinci ürüne
“bağlanan ya da bağlı ürün” denilir. Bağlama anlaşmaları olayın niteliğine göre
Kanun’un 4. ve 6. maddeleri kapsamında değerlendirilebilir.
J.1. 4054 Sayılı Kanun’un 4. Maddesi Kapsamında Değerlendirme
4054 sayılı Kanun’un 4. maddesinin (f) bendinde, anlaşmanın niteliği veya ticarî
teamüllere aykırı olarak, bir mal veya hizmet ile birlikte diğer mal veya hizmetin 140
satın alınmasının zorunlu kılınması veya aracı teşebbüs durumundaki alıcıların
talep ettiği bir malın ya da hizmetin diğer bir mal veya hizmetin de alıcı tarafından
teşhiri şartına bağlanmasının ya da arz edilen bir mal veya hizmetin tekrar arzına
ilişkin şartların ileri sürülmesinin hukuka aykırı ve yasak olduğu ifade edilerek,
bağlama anlaşmalarının hukuki niteliği belirlenmiştir. Bu açıdan bağlama
anlaşmasının 4. madde kapsamında değerlendirilmesi için danışıklı bir ilişki
sonucu rekabetin sınırlandırılması gerekmektedir. Bu kapsamda eylemin ihlal
olarak nitelendirilmesi için sigorta acenteliği yapan bankalar arasında bağlama
yapma konusunda bir anlaşma olduğu tespit edilmelidir. Bankacılık piyasasında
33’ü mevduat, 4’ü katılım ve 13’ü kalkınma ve yatırım bankası olmak üzere 50 150
adet teşebbüs faaliyet göstermektedir. Benzer içerikteki şikâyetlerin alınmaya
başlandığı 1999 yılından bu yana yapılan incelemelerde bankalar arası bir
anlaşmanın varlığına ilişkin bir emareye rastlanmamış olmasının yanında, sektör
rekabetçi bir görünüm sergilemekte ve yapısı itibarıyla böyle bir danışıklı ilişkinin
oluşması mümkün görünmemektedir. 2004 senesinde Kurum tarafından
yürütülen ve sonuçlandırılan Sektör Raporu’nda da paralel bir sonuca varılmıştır.
Eylemi ihlal niteliğine büründürecek bir diğer durum ise Garanti Bankası ile
Eureko Sigorta arasındaki anlaşmada bağlama yapılması yönünde bir hüküm
bulunmasıdır. Sözü edilen anlaşmada böyle bir hükme rastlanmamıştır.
160
J.2. 4054 Sayılı Kanun’un 6. Maddesi Kapsamında Değerlendirme
Hâkim durumun kötüye kullanılmasını düzenleyen Kanun’un 6. maddesinin (c)
bendi, hâkim durumdaki bir teşebbüsün bir mal veya hizmetle birlikte, diğer mal
veya hizmetin satın alınmasını veya aracı teşebbüsler durumundaki alıcıların
talep ettiği bir malın veya hizmetin, diğer bir mal veya hizmetin de alıcı tarafından
teşhiri şartına bağlanması ya da satın alınan bir malın belirli bir fiyatın altında
satılmaması gibi tekrar satış halinde alım satım şartlarına ilişkin sınırlamalar
getirmesini; (d) bendi, belirli bir piyasadaki hâkimiyetin yaratmış olduğu finansal,
teknolojik ve ticarî avantajlardan yararlanarak başka bir mal veya hizmet
piyasasındaki rekabet koşullarını bozmayı amaçlayan eylemleri yasaklamıştır. 170
Şikâyete konu eylemlerin taşıdığı rekabetçi endişeler “tüketicinin sömürülmesi” ve
“pazarın kapatılması” başlıkları altında toplanabilir:
- Tüketicinin sömürülmesi
Sömürücü uygulamalar, tüketici refahında doğrudan bir kayba yol açan fiyatlama
veya diğer uygulamalardır. Bu çeşit kötüye kullanmalarda hâkim durumdaki
teşebbüs, hâkim durumda olmayan bir teşebbüsün elde edemeyeceği şekilde
09-34/787-192
5
tüketicilerden rant elde etmek amacıyla pazar gücünün avantajını kullanmaktadır.
İddia konusu, bağlama anlaşması yoluyla kredi alan tüketicilerin daha düşük
primli alternatifler varken Eureko Sigorta poliçesini Garanti Bankası acenteliğinde
almak zorunda bırakılarak refah kaybına uğratılması, bu bağlamda 180
değerlendirilebilir. Ancak uygulamanın refah kaybı yaratıp yaratmadığından önce
bağlama anlaşması yapan teşebbüsün hâkim durumda olup olmadığının
değerlendirilmesi gerekmektedir. Böyle bir uygulama ancak Garanti Bankası
bankacılık piyasasında hâkim durumda ise ihlal olarak nitelendirilebilir. Aksi halde
bu bağlanan sigorta hizmetini Garanti Bankası’ndan almak istemeyen tüketici için
başka bankalardan kredi alma ve başka sigorta şirketlerinden bu kredi teminatı
sigortalatma imkânı mevcut olacaktır. Danıştay 10. Dairesi tarafından alınan
2002/871 E., 2004/5103 K. sayılı karar özü itibarıyla bu değerlendirmeyi
desteklemektedir.
Bankacılık, Türkiye’de finansal hizmetler sektörünün en büyük dalıdır. Aktif 190
büyüklüğüne göre yapılan bir hesaplama sonucu sektörden aldığı pay 2008
yılında %77,3 olmuştur. Bankacılık faaliyetinde bulunan 50 adet oyuncu vardır ve
bunlardan 33 tanesi mevduat bankasıdır. 2008 yılı itibarıyla pazardaki en büyük
bankanın pazar payı %(….) olarak gerçekleşmiştir. Garanti Bankası’nın pazar
payı ise % (….)’dir. Dolayısıyla sektörde ne Garanti Bankası ne de bir başka
banka çok yüksek pazar payları ile faaliyet göstermektedir. Şikâyete konu olan
eylem kredilendirme faaliyeti ile ilgili olduğundan pazar paylarının kredi miktarına
göre hesaplanması dosya açısından daha anlamlı olabilir. Bu şekilde yapılan
hesaplamada Garanti Bankası’nın pazar payının %(…) olduğu görülmektedir.
Dosya kapsamında daha da özelleştirilerek yapılan hesaba göre ise sektördeki 200
tüm oto kredilerinden Garanti Bankası’nın aldığı pay adet bazında %(…) ve
hacim bazında %(…)’dur. Ayrıca kredilerin geri ödenme faiz oranları Merkez
Bankası’nca açıklanan gösterge faiz oranına göre şekillendiğinden her bankanın
faiz oranları az çok benzeşmektedir. Bu nedenle kredi almak isteyen tüketici için
Garanti Bankası’nın yanında ona benzer pek çok alternatifin de bulunduğu
görülmektedir.
Pazarda marka bağımlılığının yüksek olduğunu söylemek güçtür. Hizmet
piyasasında tek tipliliği yakalamanın zorlukları, bankacılık sektöründe de
görülmektedir. Hatta aynı bankanın değişik semtlerdeki şubeleri arasında, şube
personelinin performansına bağlı olarak müşteri bağımlılığı anlamında 210
farklılaşma olduğu söylenebilir. Bu noktada dikkat çekilmesi gereken bir başka
husus ise, kasko sigortasının banka acenteliği ile yaptırılmasının tüketicilere ne
zaman söylendiğidir. Kredi işlemlerinin başlatılması için tüketiciden çoğunlukla
dosya masrafı, bazı hallerde de sair adlar altında bir ücret talep edilmektedir. Bu
ücret güncel koşullarda bankadan bankaya değişmekle birlikte ortalama 300
TL.’dir. Tüketiciye bahse konu “poliçe satma dayatması” bu masraf kaleminin
tahsilinden sonra gerçekleşmekte ise bir kez bankaya kredi masrafını ödeyen
tüketicinin artık ilgili bankaya bağımlı olduğundan bahsetmek mümkün olacaktır.
220
09-34/787-192
6
Raportörlerce yapılan yerinde incelemede görüşülen yetkililer kredi işlemlerinin
başlaması için öncelikle dain-i mürtehini banka olmak koşuluyla, bir sigorta
poliçesi görmelerinin gerektiğini ifade etmişlerdir. Buna göre, kredi maliyetinin
tahsil edilmesi anı tüketicinin sigorta poliçesini satın alması anından sonraya
denk gelmektedir. Dolayısıyla bu anlamda hem kredi kullanmayı tasarlayan hem
de kullanmış olan tüketiciler nezdinde tüketicilerin Garanti Bankasına herhangi bir
bağımlılıkları olmayacaktır. Bu çerçevede bir hakim durumdan ve hâkim durumun
kötüye kullanılmasından bahsedilemez.
- Pazarın kapatılması 230
Şikâyet edilen bağlama anlaşmasının rekabet açısından yarattığı bir diğer endişe
ise pazarın bankalar ile anlaşması olmayan diğer sigorta şirketlerine kapatılması
riskidir. Her ne kadar Garanti Bankası tek başına bu piyasada hakim durumda
değilse de diğer bankaların da bu yönde uygulamaları olması kümülatif bir etki ile
pazarın kapatılması sonucunu doğurabilecektir. Ancak bu tip bağlama
uygulamaları Hazine Müsteşarlığı’nın düzenlemeleri ile yasaklanmıştır. Hazine
Müsteşarlığı tarafından hazırlanıp 17.1.2009 tarih 27113 sayılı Resmi Gazete’de
yayımlanarak yürürlüğe giren “Bireysel Kredilerle Bağlantılı Sigortalar Uygulama
Esasları Yönetmeliği” bu doğrultuda düzenlemeler getirmektedir. Yönetmeliğin
“İyi niyet” başlıklı 10. maddesinde “Zorunlu veya ihtiyari sigortalarda, kredi 240
kullanan kişinin sigorta şirketini seçme hakkı sınırlandırılamaz. Sigorta
sözleşmesine veya kredi sözleşmesine sigortanın belirli bir sigorta şirketine
yaptırılmasına ilişkin konan her türlü şart hükümsüzdür.” denilmektedir.
Garanti Bankası yetkilileri taşıt kredisi ile kredi teminatının sigortalanması
hizmetleri arasında bu şekilde bir bağlama olmadığını, dileyen müşterilerin
Garanti Bankası aracığıyla dileyen müşterilerin ise dain-i mürtehin olarak Garanti
Bankası kaydı içermek suretiyle diğer sigorta şirketlerinden poliçe satın aldıklarını
belirtmişlerdir. Raportörlerin yaptığı yerinde incelemede, yetkililer, Eureko
Sigorta’nın banka aracılığıyla en çok poliçe satışı yapan sigorta şirketi olduğunu
belirtmişlerdir. Nitekim Eureko Sigorta 2008 yılında satışlarının adet bazında 250
%(…)’sini ve prim bazında % (….)’sini banka aracılığıyla yaparken, sektörün
genel ortalaması %(…)’dir. Bu verilere dayanarak, Eureko Sigorta’nın Garanti
Bankası’nın acenteliğinden sektörün genel ortalamasının üzerinde poliçe sattığı
görülmektedir. Bu durumda dahi bankadan taşıt kredisi kullanan müşterilerin
sadece %(…)’sinin banka aracılığıyla sigorta satın aldığı görülmektedir. Yani
Garanti Bankası’ndan kredi alan müşterilerin % (…)’ü başka kanallar aracılığıyla
sigorta hizmeti almaktadırlar. Sadece Garanti Bankası müşterileri
değerlendirildiğinde pazarın %(…)’ünün banka aracılığıyla satış
gerçekleştirmeyen diğer sigorta şirketlerine açık olduğu görülmektedir. Bu
çerçevede banka aracılığıyla gerçekleşen kredi teminatlarının sigortalanması 260
hizmetlerinin diğer sigorta şirketleri için pazarı kapatmadığı anlaşılmıştır.
09-34/787-192
7
K. SONUÇ
Düzenlenen rapora ve dosya kapsamına göre; başvuru konusu iddialara ilişkin
olarak 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca Türkiye Garanti Bankası A.Ş.
hakkında soruşturma açılmasına gerek bulunmadığına, şikâyetin reddine
OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy