Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2009-3-153 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 09-48/1192-300
Karar Tarihi : 21.10.2009
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
10
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI(Başkan V.)
Üyeler : Mehmet Akif ERSİN, İsmail Hakkı KARAKELLE,
Doç. Dr. Cevdet İlhan GÜNAY, Murat ÇETİNKAYA
B. RAPORTÖRLER: Ali Fuat KOÇ, Fethullah GÜLER
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : Gizlilik talebi bulunmaktadır
D. HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA YAPILAN: 20
Elazığ Fırıncılar Odası
Çarşı Mahallesi Sakarya Caddesi 52/1 Elazığ
Elazığ il merkezindeki fırınlar
E. DOSYA KONUSU: Elazığ il merkezindeki fırınların, Elazığ Fırıncılar Odasının
belirlemiş olduğu tavan fiyat olan 75 kuruştan daha düşük fiyata ekmek
satmamak üzere anlaştıkları, Elazığ Fırıncılar Odasının da bu uygulamayı teşvik
ettiği iddiası.
30
F. İDDİALARIN ÖZETİ: Şikayet dilekçesinde özetle;
- Elazığ Fırıncılar Odasının azami ekmek satış fiyatını 75 kuruş olarak belirlediği ve
bu fiyattan daha düşük bir fiyatla ekmek satılmaması konusunda karar aldığı,
- Alınan karar sonrası il merkezinde 15 – 20 gün öncesine kadar 35 – 40 kuruşa
satılan ekmeğin, Halk Ekmek de dâhil her yerde 75 kuruştan satılmaya başlandığı,
- Fırın işletmecilerinin, Elazığ Fırıncılar Odasının almış olduğu karar nedeniyle
belirlenen azami fiyattan daha düşük fiyata ekmek satmaya cesaret edemedikleri
iddia edilmiş, söz konusu durumun 4054 sayılı Kanun’u ihlal ettiği belirtilerek
gereğinin yapılması talep edilmiştir.
40
G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 28.7.2009 tarih, 5349 sayı ile giren
başvuru üzerine hazırlanan 11.8.2009 tarih ve 2009-3-153/İİ-09-FG sayılı İlk
İnceleme Raporu Rekabet Kurulu’nun 26.8.2009 tarih ve 09-39/935-M sayılı
toplantısında görüşülmüş ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun
çerçevesinde soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının belirlenmesi amacıyla,
Kanun’un 40/1. maddesi uyarınca önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. İlgili
karar uyarınca yapılan inceleme sonucunda düzenlenen 13.10.2009 tarih ve 2009-3-
153/ÖA-09-AFK sayılı Önaraştırma Raporu 15.10.2009 tarih, REK.0.07.00.00-
110/321 sayılı Başkanlık önergesi ile 09-48 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek
karara bağlanmıştır. 50
09-48/1162-300
2
H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili Raporda;
1.Teşebbüs birliği niteliğindeki Elazığ Fırıncılar Odası’nın, bazı uygulamaları ile
üyelerinin satış fiyatını belirlemeye çalışarak 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlal
ettiği,
2.a) Uygulamanın boyutları, ilgili pazarın yapısı, söz konusu teşebbüs birliğinin
pazardaki gücü ve pazardaki rekabetin ortadan kalkmamış olması gibi unsurlar göz
önünde bulundurulduğunda pazardaki rekabetçi yapıda kısıtlı bir zararın ortaya
çıkmasının muhtemel olması nedeniyle 4054 sayılı Kanun kapsamında soruşturma 60
açılmasına gerek bulunmadığı,
b) Bununla birlikte, üyelerinin satış fiyatını belirlemeye yönelik uygulamalarının 4054
sayılı Kanun’un 4. maddesi kapsamında ihlal teşkil etmesi nedeniyle, bu durumun
sonlandırılması gerektiği, uygulamanın devam etmesi halinde 4054 sayılı Kanun
çerçevesinde hakkında işlem yapılacağı yönünde Elazığ Fırıncılar Odası’na
Kanun’un 9. maddesinin 3. bendi uyarınca görüş bildirilmesi gerektiği,
sonuç ve kanaatine ulaşıldığı ifade edilmiştir.
70
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. İlgili Pazar
I.1.1. İlgili Ürün Pazarı
İlgili ürün pazarının tespitinde öncelikle; satın alanların gözünde fiyatı, kullanım
amaçları, fiziksel özellikleri ve nitelikleri bakımından aynı sayılan ya da yüksek ikame
edilebilirliği olan mal ve hizmetlerden oluşan pazarın dikkate alınması gerekmektedir.
Bunun yanında başkaca unsurlar da dikkate alınabilmektedir. 80
Ekmek, ülkemizdeki tüketiciler tarafından en temel gıda maddesi olarak kabul
edilmektedir. Bu nedenle, ekmeğe olan talebin fiyat esnekliği çok düşüktür. Diğer bir
deyişle, ekmek tüketiciler gözünde olmazsa olmaz bir ürün niteliğini haizdir. Bu
çerçevede çeşitli ekmek türlerinin tüketici nazarında birbirini ikame edebilme
derecesinin yüksek olması, ekmeğin temel gıda maddesi olması ve diğer gıda
maddeleri ile ikame edilememesi gerçeğinden hareketle ilgili ürün pazarı “ekmek
pazarı” olarak kabul edilmiştir.
I.1.2.İlgili Coğrafi Pazar 90
Teşebbüslerin faaliyet gösterdikleri alanın, rekabet koşullarının yeterli derecede
homojen ve özellikle rekabet koşullarının komşu bölgelerden hissedilir derecede
farklı olması; ilgili coğrafi pazarın tespitinde büyük bir önem taşımakta ve belirleyici
olmaktadır.
Fırıncılar odası tarafından yapılan açıklamanın tarafı olan ekmek üreticisi teşebbüsler
Elazığ il merkezinde faaliyet göstermektedir ve Raportörlerce yapılan görüşmelerden
Elazığ il merkezine dışarıdan gelen ekmeğin ihmal edilebilir düzeyde olduğu bilgisine
ulaşılmıştır. Dolayısıyla ilgili coğrafi pazarın “Elazığ il merkezi” olarak belirlenmiştir. 100
09-48/1162-300
3
I.2. Hakkında İnceleme Yapılan Teşebbüs Birliği: Elazığ Fırıncılar Odası
Elazığ Fırıncılar Odası, Çarşı Mahallesi Sakarya Caddesi 52/1 adresinde mukim,
başkanlığı Metin Dağhan’ın yapmış olduğu ve esnaf statüsündeki fırınların kayıtlı
olduğu bir teşebbüs birliğidir. Yaklaşık 450.000 adet ekmeğin talep edildiği Elazığ’da,
odaya kayıtlı fırınlar günlük 365.000 adet civarında ekmek (%81,1) üretmektedir.
Ekmek fiyatının tespitine ilişkin mevzuat çerçevesinde Elazığ Fırıncılar Odası
tarafından hazırlanan ve 5.6.2008 tarihinde birlik yönetim kurulu tarafından
onaylanan fiyat tarifesinde 300 gram ekmeğin azami fiyatı 75 kuruş olarak tespit 110
edilmiştir.
I.3. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
I.3.1. Şikâyete Konu Eylem
Şikayetçi tarafından ileri sürülen iddialara İddiaların Özeti bölümünde yer verilmiş
olup, ayrıca şikâyetçinin iddialarına ek olarak şikayetçi tarafından gönderilen ve
Kurum kayıtlarına 7.8.2009 tarih, 5623 sayı ile giren e-postada, yerel basın
organlarından Günışığı Gazetesi’nin internet sitesinden alınmış, Elazığ Fırıncılar
Odası Başkanı Metin Dağhan’ın ekmek fiyatı ile ilgili açıklamalarını içeren bir haber 120
bulunmaktadır. Metin Dağhan anılan haberde yer alan açıklamalarında özetle, fırın
işletmecilerinin yapılan toplantılar neticesinde ekmek fiyatı konusunda uzlaştığını ve
alınan karar gereği ekmeğin 18 Nisan 2009 tarihinden itibaren 75 kuruştan
satılacağını belirtmiş ve fırın işletmecilerini artık rekabet etmemeleri konusunda
uyarmıştır.
I.3.2. Ekmek Fiyatının Tespitine İlişkin Mevzuat
Öncelikle ekmeğin fiyatlandırmasına ilişkin yürürlükte bulunan mevzuatın incelenmesi
uygun olacaktır. 130
Ekmek üretimi gerçekleştiren teşebbüsler, niteliklerine göre “esnaf” veya “tacir” olarak
iki kategoride değerlendirilmektedir. Faaliyetlerini esnaf yahut tacir olarak sürdüren
ekmek üreticilerinin fiyatlandırma hususunda tabi oldukları ilgili mevzuatın
farklılaşması nedeniyle, söz konusu incelemeyi iki ayrı başlık altında yapmak
mümkündür:
I.3.2.1.Esnaf Odalarına Kayıtlı Esnaf Niteliğindeki Fırıncılar İçin Geçerli Mevzuat
Esnaf ve Sanatkârlar Odaları’na bağlı esnaf niteliğindeki işletmeler 5362 sayılı Esnaf 140
ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu’nun 62. maddesine göre belirlenen azami
fiyatlara uymak durumundadırlar. Ekmeğin azami satış fiyatının tespitini düzenleyen
ilgili madde şu şekildedir:
“MADDE 62. — Bu Kanuna tabi esnaf ve sanatkârlarca üretilen mal ve hizmetlerin
fiyat tarifeleri, bağlı bulundukları odalarca hazırlanır ve odanın mensubu olduğu birlik
yönetim kurulu tarafından fiyat tarifesinin sunulmasından sonra otuz gün içinde
onaylanır veya reddedilir. Onaylanan fiyat tarifesi belediye, mülki amirlik ve ilgili
odaya yedi gün içerisinde bildirilir ve bu andan itibaren yürürlüğe girer. Fiyat tarifeleri,
uygulanacak azami hadleri gösterir.
09-48/1162-300
4
Belediyeler veya o yerin en büyük mülki amiri tespit edilen bu tarifeleri uygun 150
bulmadıkları takdirde esnaf teşekkülü ile anlaşmaya varamazlarsa onbeş gün içinde
o yerin mülki amirinin ya da görevlendireceği yardımcısının başkanlığında, ticaret ve
sanayi veya ticaret odasından bir temsilci ile esnaf ve sanatkârlar odaları birliği
temsilcisinden teşekkül edecek bir komisyonda görüşülüp karar verilmesini
isteyebilirler.
Komisyon kararları salt çoğunlukla alınır. Komisyon, tarifeleri uygun bulmadığı
takdirde tarife yürürlükten kalkar.
Komisyon kararına karşı, ilgililer yazılı bildirim tarihinden itibaren on gün içinde ticari
davaları görmeye yetkili mahkeme nezdinde itirazda bulunabilirler. Bu mahkemenin
kararı kesindir.” 160
I.3.2.2.Ticaret Odalarına Kayıtlı Tacir Niteliğindeki Fırıncılar İçin Geçerli Mevzuat
Ticaret ve sanayi odalarına kayıtlı tacir ve sanayici niteliğindeki isletmeler ise, 5174
sayılı Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği ile Odalar ve Borsalar Kanunu’nun (5174
sayılı Kanun) 12. maddesi ve bu maddeye dayanarak çıkarılan “Tacir ve Sanayiciler
Tarafından Üretilen Mal ve Hizmetlerin Azami Fiyat Tarifelerinin Düzenlenmesi
Hakkında Yönetmelik” hükümleri çerçevesinde belirlenen azami satış fiyat tarifesine
uymak durumundadırlar. Tarifenin belirlenmesi, tarifeye nasıl itiraz edileceği gibi
diğer hususlar, Esnaf Odalarına kayıtlı fırıncı esnafı için geçerli olan mevzuata 170
paralel bir şekilde düzenlenmiştir. 5174 sayılı Kanun’un “Odaların Görevleri” başlıklı
12. maddesinin (ı) bendinde şu ifade yer almaktadır:
“Odaların görevleri şunlardır:
…….
(ı) Gerektiğinde 507 sayılı Esnaf ve Küçük Sanatkarlar Kanunu’nun 125 inci
maddesinde sayılan mal ve hizmetlerin azamî fiyat tarifelerini, kendi üyeleri için,
Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliğe uygun olarak tespit etmek ve onaylamak.”
5174 sayılı Kanun’a dayanılarak, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı tarafından çıkarılan 180
“Tacir ve Sanayiciler Tarafından Üretilen Mal ve Hizmetlerin Azami Fiyat Tarifelerinin
Düzenlenmesi Hakkında Yönetmelik”in “Amaç ve Kapsam” başlıklı 1. maddesi de şu
şekildedir: “5174 sayılı Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği ile Odalar ve Borsalar
Kanununa tâbi odalarca, üyeleri tarafından üretilen ve 507 sayılı Esnaf ve
Sanatkârlar Kanununa tâbi esnaf ve sanatkârlar odaları tarafından belirlenmiş
tarifelere konu mal ve hizmetlerin azami fiyat tarifelerinin kendi üyeleri için
düzenlenmesi, uygulamaya konulması ve denetimi ile diğer usul ve esaslar bu
Yönetmelikle düzenlenmiştir.”“
I.3.3. Yapılan İncelemeler 190
Söz konusu başvuru üzerine Raportörlerce Elazığ ilinde ikamet eden tüketiciler ile
yapılan çeşitli telefon görüşmelerinden, il merkezinde ekmeğin çoğu noktada 75
kuruştan satıldığı bilgisi edinilmiştir. Şikâyetçi tarafından daha sonra gönderilen
gazete haberi de bu durumu destekler nitelikte olup, haberden Elazığ Fırıncılar
Odasının fırınlar arasındaki rekabeti sonlandırmaya yönelik uygulamalarının olduğu
anlaşılmaktadır. Bu çerçevede Elazığ fırıncılar odasından, ilgili pazara ve üyelerine
ilişkin bazı bilgiler yanında konuya ilişkin görüşleri de istenmiştir. Elazığ Fırıncılar
Odası tarafından gönderilen cevabi yazılar Kurum kayıtlarına 29.9.2009 tarih, 7027
09-48/1162-300
5
sayı ve 6.10.2009 tarih, 7202 sayı ile girmiştir. Ayrıca Raportörlerce Elazığ Fırıncılar 200
Odası temsilcisi Av. Ömer Faruk Budak ile görüşülmüştür. Elazığ Fırıncılar Odası,
anılan iddialar ve gazete haberi ile ilgili olarak yapmış olduğu açıklamalarda, Elazığ
ilinde bazı fırınların düşük gramajlı ekmek ürettiği ve bu ekmeklerin görece düşük
fiyattan satıldığı, söz konusu davranışın ise 2002/13 sayılı Ekmek ve Ekmek Çeşitleri
Tebliğ’inde belirtilen ekmeğin en az 300 gram olarak imal edilmesi gerektiği şartına1
aykırılık teşkil ettiği belirtilmiş, bu doğrultuda anılan açıklamanın ekmeğin fiyatına
müdahale olarak değil, ekmek üretiminin 2002/13 sayılı Tebliğ’e uygun olarak
gerçekleştirilmesini teşvik etmek amacıyla yapıldığı ifade edilmiş ve Elazığ Belediyesi
Zabıta Müdürlüğü tarafından Elazığ ilinde faaliyet gösteren bazı fırınlara düşük
gramajla ekmek ürettikleri için kesilen cezaları gösterir örnek ceza tutanakları 210
gönderilmiştir. Ayrıca Elazığ Fırıncılar Odası temsilcisince; Odanın asıl unvanının
Fırıncılar Unlu Gıda İmalat Ve Satıcılar Odası olduğu ve her türlü unlu mamul üretim
ve satışı işi ile uğraşan esnafın bu odanın üyesi olduğu belirtilmiştir. Diğer yandan
Elazığ ilinde, tacir niteliğinde olup ticaret odalarına üye olan önemli büyüklüklerde
ekmek üreticilerinin bulunduğu, ayrıca kayıt dışı küçük işletmelerde de ekmek ve pide
üretim ve satışının yapıldığı ve bu üreticilerin esnaf odası ile herhangi bir ilişkilerinin
olmadığı yine oda temsilcisince ifade edilmiştir.
I.3.4. Hukuki Değerlendirme
220
4054 sayılı Kanun'un 4. maddesinde “Belirli bir mal veya hizmet piyasasında
doğrudan veya dolaylı olarak rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama amacı
taşıyan veya bu etkiyi doğuran yahut doğurabilecek nitelikte olan teşebbüsler arası
anlaşmalar, uyumlu eylem ve teşebbüs birliklerinin bu tür karar ve eylemleri hukuka
aykırı ve yasaktır” ifadesi yer almaktadır.
Maddenin lafzından da anlaşılacağı üzere, teşebbüsler arasında gerçekleştirilen ve
rekabetin kısıtlanması amacını taşıyan bir anlaşmanın, 4054 sayılı Kanun’un 4.
maddesi kapsamında değerlendirilebilmesi için anlaşmanın piyasada bir etki
doğurmuş olması gerekli değildir; hiç uygulamaya konulmamış fakat rekabeti 230
kısıtlama amacı taşıyan anlaşmalar da aynı madde kapsamında yasaklanmaktadır.
Aynı piyasada faaliyet gösteren teşebbüsler tarafından açıklanan azami fiyat
tarifesinin, yine teşebbüs birliği tarafından piyasada tek fiyat olarak uygulanmasını
sağlamaya yönelik olarak yapılan bu tür eylemlerin rekabetin kısıtlanması amacını
taşımaları yönüyle yukarıda yer verilen madde kapsamına gireceği konusunda şüphe
bulunmamaktadır. Elazığ Fırıncılar Odası’nın belirlemiş olduğu azami fiyatı tek fiyat
olarak uygulamaya çalışması da bu türden bir eylemdir. Yukarıda yer alan gazete
haberinde Elazığ Fırıncılar Odası’nın tarifede belirlenen fiyatı sabit fiyat olarak
uygulama amacı açıkça görülmektedir. Ayrıca söz konusu açıklamada “belirli 240
zamanlarda fırıncı esnafının yapmış olduğu toplantılardan” bahsedilmiştir. Piyasada
rekabet halinde bulunması gereken teşebbüslerin, üye oldukları teşebbüs birliği çatısı
altında yapmış oldukları toplantılar neticesinde teşebbüs birliği başkanının bu yönde
bir açıklama yapması da anılan toplantılarda rekabetçi süreci olumsuz etkileyebilecek
bilgilerin değişiminin yapıldığı yönünde bir izlenim oluşturmaktadır. Dolayısıyla,
Elazığ Fırıncılar Odası’nın bir teşebbüs birliği olarak, üyelerinin ekmeği belirli bir
1 Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği’ne dayanılarak çıkarılan 2002/13 sayılı Ekmek ve Ekmek Çeşitleri
Tebliğ’de 27.6.2008 tarihinde yapılan değişikliğe göre ekmek en az 300 gram ağırlıktan başlayarak
50’şer gram arttırılarak piyasaya sürülmelidir.
09-48/1162-300
6
fiyatın altında satmamaları için anlaşmalarını sağlamak üzere bazı eylemlerde
bulunduğu ve bu eylemleri ile 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlal ettiği kanaatine
varılmıştır.
250
Elazığ Fırıncılar Odası tarafından girişilen bu uygulamanın sadece Elazığ il
merkezinde uygulandığı, anılan uygulamaya rağmen il genelinde 75 kuruştan daha
düşük fiyatlarla ekmek satışına rastlanıldığı, ilgili pazardaki tacir niteliğindeki
teşebbüsler ve kayıt dışı üretim yapan teşebbüsler üzerinde esnaf odasının bir
yaptırım gücünün bulunmadığı, anılan uygulamanın kısmen pazardaki yapısal
sorunlardan kaynaklandığı ve ilgili pazarda rekabetin tamamen ortadan kalkmadığı
hususları dikkate alınarak şikâyet konusuna ilişkin olarak bu aşamada bir soruşturma
açılmasına gerek bulunmadığı, uygulamalarının 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi
kapsamında ihlal teşkil edebileceği dikkate alınarak, bu durumun sonlandırılması
yönünde Kanun’un 9. maddesinin 3. bendi uyarınca Elazığ Fırıncılar Odası’na görüş 260
bildirilmesinin gerekli olduğu kanaatine varılmıştır.
J. SONUÇ
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre;
1-Teşebbüs birliği niteliğindeki Elazığ Fırıncılar Odası’nın, bazı uygulamaları ile
üyelerinin satış fiyatını belirlemeye çalışarak 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlal
ettiğine,
270
2-a) Uygulamanın boyutları, ilgili pazarın yapısı, söz konusu teşebbüs birliğinin
pazardaki gücü ve pazardaki rekabetin ortadan kalkmamış olması gibi unsurlar göz
önünde bulundurulduğunda pazardaki rekabetçi yapıda kısıtlı bir zararın ortaya
çıkmasının muhtemel olması nedeniyle 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi
çerçevesinde soruşturma açılmasına gerek bulunmadığına,
b) Bununla birlikte, rekabet ihlali teşkil edebilecek davranışların sona
erdirilmesini teminen 4054 sayılı Kanun’un 9. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca
Elazığ Fırıncılar Odası’na görüş yazısı gönderilmesi hususunda Başkanlığa yetki
verilmesine, 280
OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy