Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2009-4-127 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 09-60/1470-388
Karar Tarihi : 23.12.2009
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI (Başkan V.) 10
Üyeler : Mehmet Akif ERSİN, Doç. Dr. Mustafa ATEŞ,
Doç. Dr. Cevdet İlhan GÜNAY, Murat ÇETİNKAYA,
Reşit GÜRPINAR
B. RAPORTÖRLER : Mehmet YANIK, Mehmet ÇETİN
C. ŞİKÂYET EDEN : İlhan DEMİR
Temsilcisi: Av. Özgür AYGÜN
Zafer Cd. Uzel İşhanı K:3 No:12 Kırıkkale
20
D. ŞİKÂYET EDİLEN: - Kırıkkale Belediye Başkanlığı
Yenidoğan Mh. Kızılkanat İş Merkezi Kırıkkale
- Kırıkkale Şehirlerarası Otobüs Terminali İşletmesi
Şehirlerarası Otobüs Terminali, Çalılıöz Mh. Samsun
Blv. No:1 Kırıkkale
E. DOSYA KONUSU: Kırıkkale Belediye Başkanlığının ve Kırıkkale
Şehirlerarası Otobüs Terminal İşletmesi’nin il otogarında yer tahsis etmemek
suretiyle hâkim durumunu kötüye kullandığı ve Ankara-Kırıkkale hattında
karayoluyla yolcu taşımacılığı pazarında rekabeti kısıtladığı iddiası. 30
F. İDDİALARIN ÖZETİ: Şikâyet dilekçesinde; konuya ilişkin 11.6.2009 tarih ve 09-
27/596-140 sayılı Kurul kararının yerine getirilmediği iddia edilmiş ve bu durum
belgelerle desteklenmiştir. Dilekçede, 19.8.2009 tarihinde peron ihalesi yapılması
kararı alındığı, “……….’in Kırıkkale’de ihale alamayacağı, alsa bile ihalenin iptal
edileceği” söylentisinden dolayı müvekkilinin ihaleye ………. adına iştirak ettiği ve
ihaleyi kazandığı fakat hiçbir gerekçe gösterilmeden ihalenin iptal edildiği ve
böylece şikâyetçinin ciddî zarara uğratıldığı dile getirilmiş, Kırıkkale Belediyesi
hakkında soruşturma açılması talep edilmiştir.
40
G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 30.9.2009 tarih ve 7055 sayı ile giren
başvuru üzerine hazırlanan 22.10.2009 tarih ve 2009-4-127/BN-09-MY sayılı Bilgi
Notu, 28.10.2009 tarih ve 09-49 sayılı Kurul toplantısında görüşülmüş ve 4054
sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 4. ve 6. maddelerinin ihlâline
ilişkin bir soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının belirlenmesi amacıyla,
Kanun'un 40/1. maddesi uyarınca önaraştırma yapılmasına 09-49/1234-M sayı ile
karar verilmiştir.
09-60/1470-388
2
İlgili karar uyarınca düzenlenen 15.12.2009 tarih ve 2009-4-127/ÖA-09-MY sayılı
Önaraştırma Raporu 16.12.2009 tarih ve REK.0.08.00.00-110/439 sayılı Başkanlık
önergesi ile 09-60 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır. 50
H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili Rapor’da;
- Kırıkkale Şehirlerarası Otobüs Terminali İşletmesi’nin Kırıkkale ili şehirlerarası
otobüs terminali işletmeciliği pazarında hâkim durumda bulunduğu,
- İlgili pazarda gerçekleştirilen inceleme konusu eylemlerin, ayrımcılık ve bir
pazardaki hâkim durumun diğer bir pazarda kötüye kullanılması şeklinde “dışlayıcı”
kötüye kullanma özellikleri taşımasının yanı sıra, tüketiciler aleyhine arz kısıtı
doğurması nedeniyle aynı zamanda “istismar edici” olduğu ve dolayısıyla Kanun’un
6. maddesini ihlâl edebilecek nitelikte eylemler olduğu;
- Ancak Rekabet Kurulu’nun 11.6.2009 tarih ve 09-27/596-140 sayılı kararına 60
istinaden Kanun’un 9. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca Kırıkkale Belediyesi’ne
iletilen Rekabet Kurumu görüşünün mevcut durumda uygulanma aşamasında
olması ve yetkililerin kısa bir zaman içerisinde Kanun’a aykırı durumun
düzeltileceği yönünde ifadeleri sebebiyle mevcut halde bir soruşturma açılmasına
gerek olmadığı; bununla birlikte uygulama sonuçlarının üç aylık bir dönem için
takibinin yapılması; herhangi bir gelişme sağlanamaması halinde kanunî işlem
yapılması gerektiği
ifadelerine yer verilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME 70
I.1. İlgili Pazar
I.1.1. İlgili Ürün Pazarı
Şehirlerarasında yolculuk yapacak kişiler açısından ve karayolu ile yolcu
taşımacılığı yapan otobüs firmaları ve bu firmalara bağlı otobüsler açısından ilk
kalkış ve sefere başlangıç hizmetlerinde kullandıkları terminal hizmetinin talep
yönünden başka bir ürünle tam olarak karşılanamayacağı ve getirilen yasal
düzenlemelerle hizmetin veriliş şekli ve yerlerinin sınırlanmış olması nedenleriyle
ilgili ürün pazarı “şehirlerarası otobüs terminali işletmeciliği pazarı” olarak tespit 80
edilmiştir.
Şehirlerarası otobüs terminali işletmeciliği hizmetinden faydalanan ve bu hizmet
bedelini maliyetlerine aktaranlar, şehirlerarası otobüs firmaları ve onlara bağlı
olarak çalışan otobüs sahipleri ile yolculardır. Söz konusu hizmetin tüketicisi
konumundaki bu firmalar ve otobüsler karayolu ile yolcu taşıma hizmetlerinde
bulunmaktadırlar. Bu nedenle söz konusu hizmetlerden doğrudan etkilenen pazar
ise “şehirlerarası karayolu ile yolcu taşıma hizmetleri pazarı” olarak belirlenmiştir.
I.1.2. İlgili Coğrafi Pazar
Şikâyet konusu uygulamanın Ankara-Kırıkkale yolcu taşıma güzergâhına ilişkin 90
olması, sunulan hizmetin iki uçlu bir nitelik taşıması, taşımaların mevzuata göre en
azından bir ucunun terminal merkezli olması ve rekabetin ortadan kaldırıldığı iddia
09-60/1470-388
3
edilen ilgili hizmetin Kırıkkale ilinde gerçekleştirilmesi göz önünde bulundurularak
ilgili coğrafi pazar, “Kırıkkale ili” olarak tespit edilmiştir.
I.2. Yapılan Tespitler ve Deliller
I.2.1. Başvuru Konusu Olaya İlişkin Gelişmeler
Başvuru sahibi, Ankara-Kırıkkale arasında [Y] türü yetki belgesi ile yolcu taşıma
faaliyetlerinde bulunurken, Ankara Büyükşehir Belediyesi Trafik İşleri Daire 100
Başkanlığı, 4925 sayılı Karayolu Ulaştırma Kanunu ve ilgili mevzuat hükümlerini
gerekçe göstererek, yolcu taşımacılığının Etlik Garajı’ndan değil de Ankara
Şehirlerarası Terminal İşletmesi (Aşti)’nden yapılması yönünde, 17.5.2007 tarih ve
77/1001 sayılı kararı alarak o tarih itibarıyla Etlik Garajında faaliyet gösteren bir
kısım şehirlerarası hattaki yolcu taşıyıcılarının faaliyetlerini durdurmuştur.
İlgili mevzuat çerçevesinde yolcu terminalleri yapmak, yaptırmak, işletmek,
işlettirmek veya ruhsat vermek büyükşehir belediyelerinin görev, yetki ve
sorumlulukları arasında bulunmaktadır. [Y] türü yetki belgesi kapsamında
yapılabilen şehirlerarası düzenli yolcu taşımalarının [T1/T2] yetki belgeli
terminallerden yapılması; bu terminallerin [Y] yetki belgeli kişiler tarafından 110
kullanılmasının ilgili belediye tarafından uygun görülmemesi halinde duruma göre İl
Trafik Komisyonu ya da büyükşehir belediyelerinin bulunduğu yerlerde UKOME
tarafından uygun görülen yerlerde faaliyetin sürdürülmesine olanak tanınması
gerekmektedir.
Başvuru sahibinin, faaliyet gösterdiği Etlik Garajının Karayolu Taşıma Kanunu ve
bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan Yönetmelikte öngörülen terminal işletmeciliğine
uygun olmadığı, zaman içinde bakım ve onarımının yapılmadığı, söz konusu
yerdeki işyerlerinin bir kısmının boşaltıldığı ve bu yerde kamu otoritesinin
bulunmadığı göz önünde bulundurularak Ankara İl Genel Meclisi’nin 3.5.2006 tarih
ve 2006/135 sayılı kararı ile tahliyesine yönelik işlemler yapılmıştır. Bunun üzerine 120
Ankara Büyükşehir Belediyesi Trafik İşleri Daire Başkanlığı, ilgiliye Etlik Garajını
ikame edebilecek bir terminal veya bu işlevi sağlayacak bir yer göstermediği gibi;
[Y] türü yetki belgeli taşımacıların Aşti’de faaliyet gösteremediğini bilmesine
rağmen ilgiliyi buraya yönlendirmiştir. Belediye’nin bu işlemi Ankara 15. İdare
Mahkemesi tarafından hukuka uyarlılık bulunmadığı gerekçesiyle 27.5.2008
tarihinde iptal edilmiştir.
Ankara’da geçerli bir kalkış ya da varış noktası olmayan minibüs ile taşıma
yapanların faaliyetlerinin diğer ucunda yer alan Kırıkkale’de de Valilik, ilk aşamada
ilgililerin faaliyetlerini yasaklamıştır. Ancak, yukarda anılan mahkeme kararına
istinaden Ankara Büyükşehir Belediyesi Zabıta Dairesi, başvuru sahibine faaliyet 130
yeri olarak Etlik Garajını göstermesine rağmen; hattın diğer tarafı olan Kırıkkale’de
faaliyet için yer talep edildiğinde şehirlerarası terminalde faaliyet göstermesi
gerektiği iletilmiş; ancak yer kiralaması için yapılacak ihale 8-9 ay geçmesine
rağmen yapılmadığı gibi ihalede de Kırıkkale Belediyesi, Ankara Etlik Garajını
geçerli bir varış yeri olarak kabul etmemiş ve dolayısıyla ihale şartının
sağlanmadığı gerekçesiyle yer kiralaması yapmamıştır.
Yazıhane ya da peron kiralanmasına yönelik söz konusu ihale için sürecin 8-9 ay
geçmesine rağmen başlatılmaması sebebiyle başvuru sahibi, Kırıkkale
Terminalinde faaliyet gösteren yazıhane sahibi ………. şirketiyle Acentelik
09-60/1470-388
4
Sözleşmesi imzalamıştır. Ancak yazıhane ile Belediye arasında akdedilen Kira 140
Sözleşmesi’nde başka bir teşebbüsün acenteliğinin alınamayacağına yönelik
hükümler bulunması sebebiyle ……….’in ………. ile imzaladığı bu Sözleşme iptal
edilerek faaliyete geçmesi engellenmiştir. Konuya ilişkin Ulaştırma Bakanlığı
tarafından Kırıkkale Valiliği ve Belediyesine gönderilen yazılarda da ilgili mevzuat
uyarınca minibüsçülere yer tahsis edilmesi gerektiği ve faaliyetlerine izin verilmesi
gerektiği yönündeki yazıların da gereğinin yerine getirilmediği tespit edilmiştir.
Tüm bu gelişmeler sonucunda Ankara-Kırıkkale hattında giriş engellerinin
yaratıldığı, rekabetin kısıtlandığı, fiyatların artığı ve tekelleşmeye gidildiği iddiaları
4054 sayılı Kanun kapsamında incelenmiş ve Kurul, 11.6.2009 tarih ve 09-27/596-
140 sayılı kararıyla Kırıkkale Şehirlerarası Otobüs Terminali Yapma ve İşletme 150
Birliği’nin, rekabet ihlâli teşkil edebilecek uygulamalarının sona erdirilmesini
teminen adı geçen işletmeye 4054 sayılı Kanun’un 9. maddesinin üçüncü fıkrası
uyarınca görüş yazısı gönderilmesine karar vermiştir. Söz konusu Kurul kararı
üzerine Kırıkkale Şehirlerarası Otobüs Terminali’ndeki bir adet bilet gişesi için
19.8.2009 tarihinde 7.500 TL muhammen bedelle ihaleye çıkılmış, ihaleye sadece
………. katılmış ve ihaleyi ………. ile adı geçen şahıs kazanmıştır. Fakat ihalede
rekabet ortamı oluşmadığı gerekçesiyle ihale Belediye Başkanı tarafından iptal
edilmiştir. Söz konusu işlemin iptaline yönelik olarak ………. vekili ……….
tarafından Kırıkkale İdare Mahkemesinde dava açılmış ve 19.11.2009 tarihinde
anılan işlemin yürütmesinin durdurulmasına oybirliğiyle karar verilmiştir. Ayrıca 160
Kırıkkale-Ankara arasında 2007 yılına kadar yolcu taşımcılığı yapan ………. ve
………. da ihaleye katılmak istemiş fakat ihalenin ………. için yapıldığı ve
……….’in sahip olduğu belgelerin kendilerinde olmadığı söylenerek ………. ve
……….’ın ihaleye katılması engellenmiştir. ……….’in elindeki söz konusu belge ise
Etlik garajının kullanılabileceğine dair mahkeme kararıdır. 25.11.2009 tarihinde
Kırıkkale Belediye Başkanı ile yapılan görüşmede ihalenin en geç üç ay içinde
yapılacağı bildirilmiştir.
I.2.2. Kırıkkale Belediyesi İşletme ve İştirakler Müdürü ile Yapılan Görüşme
Görevli raportörlerin görüştüğü Belediye yetkilisi konuya ilişkin olarak; 170
- Rekabet Kurulu kararının ulaşmasını takiben sözleşme maddelerinin karar
uyarınca değiştirildiğini; 8.8.2009 Cuma günü yerel basında ilân edilip, 19.8.2009
Çarşamba günü Belediye Encümeni huzurunda yapılan ihalede varış noktasının
aranmadığını; ihaleye ilişkin 15.7.2009 tarihinde Valiliğe bilgi verildiğini; İhaleye
………. dışında katılan olmadığını; ihale tarihinden sonra üç minibüsçünün ihale
talep ettiğini; 7.500 TL ile ihaleye çıkıldığını ve ………. TL ile ihalenin ……….’ya
verilmesine karar verildiğini; takiben ihalenin 2886 sayılı kanunun 31. maddesi
gereği İta Amiri’nin onayına sunulduğunu; ihaleye ilgili minibüsçüler girmediği için
ihale sonucunun İta Amiri tarafından uygun görülmediğini; 2010 yılından önce yeni
bir ihale yapılacağını; 180
- İşletme İştirakler Müdürlüğünün Belediye Kanunu’nda belirtilen hususlar
çerçevesinde Terminalin idaresini gerçekleştirdiğini; Terminal’in çalışma düzeni ile
ilgili konularda Müdür’ün karar verdiğini; sözleşme değişikliğinin kendi yetkisinde
olduğunu; ancak ihalelerle ilgili kararı Belediye Encümeninin, 3 yılı aşan
kiralamalarda Belediye Meclisinin ve hizmet alımlarında Terminal Müdürü’nün
karar verdiğini; ihaleyi birim yetkilisi en üst amir olarak harcama yetkilisinin
09-60/1470-388
5
onayladığını; bu çerçevede, söz konusu işlemlerin kendisi tarafından
gerçekleştirildiğini; işletmeye alınacaklar için öncesinde Belediye Başkan
Yardımcısı’ndan onay alındığını; Müdürlüğün kendi bütçesi bulunduğunu ve bu
bütçenin Belediye Bütçesi içerisinde yer aldığını; kesin hesabın Malî Hizmetler 190
Müdürlüğü’nce tutulduğunu
ifade etmiştir.
I.2.3. Kırıkkale Belediye Başkanı ile Yapılan Görüşme
Raportörlerin görüştüğü Kırıkkale Belediye Başkanı konuya ilişkin olarak; ihaleye
bir kişi katıldığı için rekabet şartlarının oluşmadığını, bu nedenle ihalenin iptal
edildiğini; ihalenin 2010 yılından önce tekrarlanacağını (sürenin her durumda üç
ayı geçmeyeceğini); plânlanan bu yeni ihalede rekabet koşulları oluşmasa bile
muhammen bedel üstü teklif gelmesi durumunda kiralama işleminin
gerçekleştirileceğini ifade etmiştir. 200
I.2.4. ……….ve ………. ile Yapılan Görüşme
15.1.2007 tarihine kadar Kırıkkale-Ankara arasında 17+1 kişilik küçük otobüsle
yolcu taşımacılığı yapan ………. ve ………. Raportörlerle yaptıkları görüşmede,
şikâyet konusuna ilişkin olarak; ihalenin yapılacağını diğer bir işletmeci olan
……….’den ihaleden bir hafta önce öğrendiklerini; söz konusu şahsın bir işletmeci
altında 10 teşebbüsün faaliyet gösterebileceğini söylediğini; kendilerinin de yetki
belgesi bulunduğundan, yer kiralayamama gibi sorunlarla karşılaşmamak için
ihaleye ayrı iştirak etmek istediklerini; ancak Terminal Müdürü’nün ihalenin ……….
için yapıldığını belirterek, onun sahip olduğu belgelerin kendilerinde olmadığı 210
gerekçesiyle ihaleye katılamayacaklarını söylediğini; anılan şahsın elindeki
belgenin ise Etlik garajının kullanılabileceğine dair mahkeme kararın olduğunu
öğrendiklerini; bu belge gerekçe gösterilerek ihaleye alınmamalarının haksız bir
uygulama olduğunu; ihaleye katılamadıkları için ……….’in kiralayacağı yazıhane
üzerinden faaliyette bulunma kararı aldıklarını; yapılan İhalede tek katılımcının
………. olduğunu; muhammen bedel üzerinden teklif verildiğini, ancak Belediye
Başkanı tarafından ihalenin rekabet ortamı oluşmadığı gerekçesiyle iptal edildiğini;
ancak tüm bunların oyalama taktiği olduğunu, asıl amacın yetki belgelerinin
süresini doldurarak zaman kazanmaya çalışmak olduğunu düşündüklerini
söylemişlerdir. 220
I.3. Değerlendirme
Karayoluyla şehirlerarası yolcu taşımacılığı faaliyetleri mer’i mevzuata göre yetkili
makamlar tarafından belirlenmiş bir güzergâhı takip eden iki uçlu bir hatta
gerçekleştirilmek zorundadır. Hattın uçlarında bir kalkış ve bir varış yerinin olması
ilke olarak gerekmektedir. Bu noktalar çoğunlukla otobüs terminalleri olmaktadır.
Terminallerin kuruluş ve işletmesine ilişkin yetkiler belediye idarelerine verilmiş
durumdadır. Başvuru konusu olayın, Ankara-Kırıkkale hattında yolcu taşıma
hizmetleri vermek isteyen bir girişimcinin, Kırıkkale Şehirlerarası Terminal
İşletmecisi (KİŞOT) tarafından pazara girişinin engellenmesine ilişkin olması; 230
Terminal İşletmesi’nin ilgili pazarda mevcut tek işletme olması sebebiyle
değerlendirmelerin hâkim durum tespiti, hâkim durumun kötüye kullanılması
çerçevesinde yapılması gerekmektedir. Ancak, bu değerlendirmelere geçmeden
09-60/1470-388
6
önce konuyu düzenleyen Ulaştırma Bakanlığı’nın konuya ilişkin mevzuatına ilişkin
bir kısım değerlendirme yapmakta fayda vardır.
I.3.1. Mevzuata İlişkin Değerlendirme
25.2.2004 tarihinde yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nde 100 kilometreye
kadar olan şehirlerarası yolcu taşımalarının bu Yönetmeliğin kapsamı dışında
olduğu; bunlar için Bakanlıkça çıkarılacak Yönetmelik yürürlüğe konuluncaya
kadar, 100 kilometreye kadar olan şehirlerarası yolcu taşımaları il ve ilçe trafik 240
komisyonları ile işbirliği yapılmak suretiyle ilgili valiliklerce, bu Yönetmeliğin
taşımacılar için getirdiği sorumluluk ve yükümlülükler dikkate alınarak
düzenleneceği belirtilmiş ve konu başka bir düzenlemeye bırakılmıştır. 11.6.2009
tarihinde yürürlüğe giren Karayolu Taşıma Yönetmeliği ile kapsam genişletilmiş ve
100 kilometreye kadar olan şehirlerarası yolcu taşımaları da çıkarılan bu yeni
Yönetmeliğe dahil edilmiştir.
Söz konusu Yönetmeliğin 60, 61 ve 62. maddelerinde düzenli yolcu taşımalarının
kalkış ve varış noktalarının terminaller olarak belirlendiği, terminallerin bulunmadığı
yerlerde veya terminal işletmecileri tarafından yer tahsis edilmemesinin
belgelenmesi halinde ilgili mahalli makamlarca terminal yerine kullanılacak uygun 250
fiziki şartlara sahip bir yer tahsis edileceği ve bu yerin Bakanlığa bildirilerek
kullanılabileceği düzenlenmektedir. Yönetmeliğin anılan hükümlerinin amacı, yolcu
taşımasında kalkış ve varış noktalarının tespit edilmesiyle önceden şartları
belirlenmiş ve güvenli bir hizmet verilmesini sağlamaktır. Ancak 11.6.2009 tarihli
Yönetmelik çıkarılmadan önce, terminallerin yetersiz kaldığı yerlerde uygulanacak
hükümler belirlenmediğinden ve terminal işletmecilerinin düzenli yolcu taşımacılığı
yapanlara objektif ve ayrımcı olmayan bir şekilde muamele etmesi
sağlanamadığından bu konuda problemler ortaya çıkmıştır.
2.9.2009 tarihli başvuru ile Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nin 61 ve 62. maddeleri
gereğince hangi makamın tahsis yapacağı konusuna açıklık getirilmesi amacıyla 260
Ulaştırma Bakanlığı’ndan görüş istenilmiştir. Bu yazıya cevaben Ulaştırma
Bakanlığı’nın 3.9.2009 tarihli yazısında “İl Trafik Komisyonu’nun Başkanlığı’nı
Valilik yürüttüğünden, Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin 61 inci maddesinin 1 inci
fıkrasında yer alan mülki ve mahalli makamlardan kasıt öncelikle Valilik makamıdır.
Bu nedenle, açıklanan durum çerçevesinde taşımacıya yer tahsisi hususunda
öncelikle Kırıkkale Valiliği yetkilidir” denilerek konuyla ilgili olarak öncelikle Valiliğin
yetkili olduğu belirtilmiştir. Bunun üzerine Av. ………. yer tahsisi konusunda
Kırıkkale Valiliği’ne başvurmuş ve söz konusu başvuru, Kırıkkale Valiliği İl Trafik
Komisyon Başkanlığı’nın 14.9.2009 tarih ve 2009/34 sayılı kararı ile Kırıkkale’de
[YT2] yetki belgeli terminalin mevcut olması ve mevcut boş yazıhane ve 270
peronlardan yer temin edinilerek çalışılmasında engelleyici bir unsur olmaması
nedeniyle reddedilmiştir.
Özetle, Kırıkkale Valiliği İl Trafik Komisyon Başkanlığının ilgili kararı ve 11.6.2009
tarihli Karayolu Taşıma Yönetmeliği de dikkate alındığında, KİŞOT’un
kullanılmasının Kırıkkale’de faaliyette bulunan [Y] yetki belgeli taşıyıcılar açısından
hukukî bir zorunluluk arz etmese de fiili bir zorunluluk oluşturduğu neticesine
varılmıştır.
09-60/1470-388
7
I.3.2. Hâkim Durum Değerlendirmesi
Kırıkkale Şehirlerarası Otobüs Terminali, “Kırıkkale Şehirlerarası Otobüs Terminali 280
Yapma ve İşletme Birliği” adı altında Kırıkkale İl Özel İdaresi ile Kırıkkale
Belediyesinin ortaklığında bir mahalli idare birliği olarak kurulmuş; ancak daha
sonra Sayıştay’ın ortaklığın sonlandırılmasına ilişkin görüşleri doğrultusunda İl Özel
İdaresi ortaklıktan çekilerek hisselerini Kırıkkale Belediyesine devretmiştir. KİŞOT,
devir tarihine kadar Birlik Meclisi, Birlik Encümeni ve Birlik Başkanı gibi yönetim ve
karar organlara sahip olmanın yanı sıra kendine münhasır gelir ve giderleri olan
tüzel kişiliğe sahip olmuştur. Bu dönem süresince rekabet hukuku açısından
teşebbüs niteliğini haizdir. Devir sonrasında tüzel kişiliği sona ermiş ve Belediye’nin
bir iştiraki durumuna gelmiştir. Bu sebeple Kırıkkale Belediyesi’nin de, KİŞOT
vasıtasıyla yürütmekte olduğu faaliyetlerin iktisâdi ve bağımsızlık kriterleri göz 290
önünde bulundurulduğunda teşebbüs olarak değerlendirilmesi mümkündür.
Esasen, KİŞOT’un terminal hizmetlerinde ifa ettiği eylemlerden devir tarihinden
sonra münferiden Kırıkkale Belediyesi’nin sorumlu tutulması gerekmektedir. Çünkü
ilgili işletmenin tüm kontrolünün Belediye’de olmasının yanı sıra işletmenin
Belediye’den ayrı olarak iktisadi bir bağımsızlığından da bahsedilemeyeceği açıktır.
Devir öncesi ve sonrası sorumlulukların ve teşebbüs vasfının farklı olması
sebebiyle karışıklığa neden olunmaması bakımından aşağıda yer alan
değerlendirmeler, KİŞOT üzerinden yapılmıştır.
KİŞOT rekabet hukuku bakımından hâkim durum kıstasları olan; rakiplerinden,
müşterilerinden ve tüketicilerden bağımsız hareket edebilmesi unsurları açısından 300
değerlendirildiğinde; hukukî anlamda faaliyet izni bulunan başka bir terminal
işletmesinin diğer bir deyişle ilgili pazarda rakibinin bulunmaması sebebiyle,
rakiplerinden bağımsız davranma kriterinin dikkate alınmasının mümkün olmadığı
görülmektedir. Teşebbüsün terminal hizmetlerinin müşterisi konumundaki otobüs
firmaları ve otobüs sahiplerinden de bağımsız olarak fiyat belirleme yetkisi
bulunmaktadır. Hâkim durumun tespitinde kullanılan niceliksel özellikler açısından
söz konusu teşebbüsün konumu incelendiğinde, KİŞOT’un % 100 pazar payına
sahip olduğu belirlenmiştir.
Buna göre, rekabet hukukunda hâkim konum değerlendirmelerinde esas alınan
niteliksel ve niceliksel kıstasların, ilgili pazardaki tek işletme olan KİŞOT için 310
bulunduğu, bu nedenle ilgili terminal İşletmesinin ilgili ürün ve coğrafi pazarda
hâkim konumda bulunduğu anlaşılmıştır. İlgili teşebbüs, hâkim durumda
bulunmasına ek olarak rekabet hukuku açısından zorunlu unsur olma niteliğini de
taşımaktadır. Bir alt yapı unsurunun ya da ticari varlığın zorunlu faktör olarak
değerlendirilebilmesi için dört kurucu öğeye ihtiyaç duyulmaktadır.
(1) Bir monopol tarafından kontrol edilen zorunlu bir faktörün varlığı;
(2) Bu faktörün rakip/ler tarafından imal/inşa edilme olanağının olmaması;
(3) Bu faktörlere erişimin reddedilmesi;
(4) Son olarak da kullanımın fizibl olması.
Ankara-Kırıkkale hattında yolcu taşımacılığı yapacak olan ………. açısından 320
otobüs terminalinin kullanımı, ilgili mevzuata ve koşullara göre zorunluluk
taşımaktadır. Konuya ilişkin Ulaştırma Bakanlığı Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nin
terminalleri düzenleyen 60, 61 ve 62. maddelerinde;
09-60/1470-388
8
“Tarifeli yolcu taşımalarında kalkış ve varışların bir terminalden yapılması esastır.
Terminal ve ara duraklar dışında yolcu indirilip bindirilmez. Yolcu terminalinin
bulunmadığı yerleşim birimlerinde, tarifeli yolcu taşımacılığında kullanılmak üzere
ilgili mahalli makamlarca yolcuların asgari ihtiyaçlarını karşılayacak fiziki şartları
haiz bir yer tahsis edilir veya belirlenir. Tahsis edilen veya belirlenen bu yerle ilgili
mülki veya mahalli makamlarca düzenlenen resmi belgenin tarifeli yolcu
taşımacılığı yetki belgesi sahibi/sahipleri tarafından Bakanlığa verilmesi halinde bu 330
yerler ara durak veya kalkış veya varış noktası olarak kullanılabilir. Yolcu
terminallerinde yer bulunmaması veya terminal işletmecileri tarafından yer tahsis
edilememesinin/edilmemesinin belgelenmesi hallerinde; bu Yönetmeliğin 61 inci
maddesi hükümleri uygulanır.”
denilmektedir. Yönetmeliğin bu hükmünde, kalkış ve varışların bir terminalden
yapılmasının ilke olduğu; ancak terminallerin kapasite sorunları ya da başka
benzer nedenlerle kullanımının her zaman mümkün olmadığı durumlarda ilgili
mahalli makamlarca yolcuların asgari ihtiyaçlarını karşılayacak fiziki şartları haiz bir
yer tahsis edileceği ve bu yerin kalkış ve varış yeri olarak kullanılabileceği
belirtilmiştir. Dolayısıyla varış ve kalkışların terminallerden yapılması zorunluluğuna 340
bir istisna getirilmiştir. Ancak bu düzenleme terminallerin zorunlu unsur olma
vasfına halel getirmemektedir.
Bu tür bir hükmün konuluş amacı, bir terminalin [B1/D1] belgeli yolcu otobüs
işletmeleri tarafından kullanıldığı için kapasite sorunu varsa, minibüs işletmelerinin
bu terminalleri kullanımına izin verilmeyebileceğinden, taşımalarda genel ilke olan
taşımaların terminallerden yapılması zorunluluğu sebebiyle, bu ilkeye bağlı
kalınarak taşıma yapılmasının engellenmesinin önüne geçmektir. Bir yerleşim
yerinde terminal varsa ve kullanımı açısından bir sorun yoksa şehir içi trafiğin
düzenliliği açısından ilgili mülki amirlikler başvuru sahiplerini şehir içinde cadde
üstünde bir yer tahsis etmek yerine terminali kullanmaya yönlendirmektedirler. 350
Çünkü Bakanlık tarafından yapılan düzenleme terminallerin kullanımını
yasaklamadığı gibi öncelikle terminalleri salık vermektedir. Esasında bu uygulama
terminallerin kullanılmasının asıl olduğu; terminal dışı noktaların istisna olduğu
mevzuat hükümlerine de uygunluk arz etmektedir. Terminallerin kuruluş ve işletme
ayrıcalıkları da öncelikle belediyelerin yetki ve imtiyazında olduğu için mevcut bir
terminal varken, ikincisi için gerekli izinlerin alınması idari açıdan pek mümkün
olmayacak; aynı zamanda ihtiyacı karşılayan bir terminal varken yapım ve işletim
masrafları da yüksek olacağı için yeni bir terminal yapımı elverişli olmayacaktır.
Ayrıca batık maliyetlerin yüksek olması da ikinci bir terminal yapılmasının önündeki
en büyük engellerdendir. 360
İkinci olarak, bir terminal hizmetlerinin terminal şartı aranmadığı durumda
belirlenecek şehir içinde bir yerle, köşe başı nokta ile veya cadde üstü bir durakla
ya da köprü altı bindirme-indirme yeri ile gerek taşımacılar açısından gerekse de
yolcular açısından ikame olarak kabul edilmesi mümkün gözükmemektedir.
Rekabet hukukunda iki ürünün aynı pazarda yer alabilmesi için yakın ikame
olabilmesi; bunun için de kullanım amaçları, ürün nitelikleri ve fiyatları bakımından
belirli ihtiyaçları yakın düzeyde karşılaması gerekmektedir. Bu çerçevede
terminaller; taşımacılar için bağlantı noktaları, orada bulunan peron, park yeri, bilet
satış yeri, araç bakım-onarım yeri, yakıt alınabilecek petrol istasyonu ve yolcu
bulabilme imkânları açısından, terminal dışındaki bir nokta ile ikamesi mümkün 370
09-60/1470-388
9
olmayan unsurladır. Yolcular açısından ise terminaller; başka bir yerden gelinip
aktarma yapılması gerektiğinde önemli bir bağlantı noktası olma, çeşitli varış
yerlerine bilet bulabilme, şehir içi ulaşım bakımından sunulan bağlantılar,
haberleşme ve iletişim, yeme-içme gibi beşeri ihtiyaçların karşılanması, kapalı
mekânları olması sebebiyle olumsuz hava koşullarına maruz kalmadan bekleme
salonlarında dinlenme ve bekleme yapabilme, acil sağlık yardımı, polis ve zabıta
birimi gibi güvenlik, ibadet, emanet ve benzeri asgari ihtiyaçların karşılanması
hususları itibarıyla terminal dışında belirlenecek bir varış-kalkış noktası ya da durak
ile ikamesi mümkün olmayan yerlerdir.
Üçüncü olarak, terminal şartının aranmadığı durumlarda UKOME ya da İl Trafik 380
Komisyonları tarafından terminal dışında bir noktanın varış ya da kalkış yeri olarak
belirlenmesi hallerinde buraların terminallerle yakın ikame olabilme vasıflarının
olmaması ve terminal hizmetlerinin kendine özgü nitelikleri olan bir hizmet olması
sebepleriyle, aynı pazarda alternatif imkânların bulunmadığı ya da kısıtlı bulunduğu
hallerde de terminallerin hâkim durumda olabileceği ve zorunlu unsur vasıflarını
taşıyabileceği kanaatine varılmıştır. Tüm bu nitelikler KİŞOT nezdinde bulunduğu
için ilgili terminal ilgili pazarda hâkim durumdadır. Ancak bir varlığa zorunlu unsur
özelliği atfedilerek paylaşım yükümlülüğünün getirilmesinde çeşitli sınırlamalar
olması için aşağıdaki ilkelerin dikkate alınmasında da fayda bulunmaktadır:
(1) Genel bir paylaşma yükümlülüğü olmamalıdır; 390
(2) İlgili faktör, davacının ilgili pazarda rekabeti açısından önemli olmalıdır;
(3) Pazarda rekabeti geliştirerek fiyatların düşmesi, üretimin artması gibi
gelişmelerin sağlanması muhtemel olmalıdır;
(4) Zorunlu faktör arzının reddedilmesine ilişkin nesnel haklı gerekçelerinin
olmaması gereklidir;
(5) Davalının, rakibini uygun olmayan vasıtalarla dışlama niyetinde olup
olmadığının bilinmesi gerekir;
(6) Çözüm yolları uygulanabilir olmalıdır.
Bu ilkeler çerçevesinde zorunlu faktörlere paylaşım yükümlülüğü getirilerek pazar
yeni firma girişlerine açılabilmektedir. 400
Yapılan inceleme ve tespitler sonucu ulaşılan yasal ve sözleşmelere dayalı hukuki
çerçeve içerisinde, KİŞOT’un Kırıkkale ili şehirlerarası otobüs terminali işletmeciliği
pazarında tek terminal işletmecisi olduğu ve mevcut durum itibarıyla ilgili ürün
pazarında hukuki ve fiili tekel niteliği taşıyan hâkim konumda bir teşebbüs olduğu
değerlendirilmiştir.
I.3.3. Kötüye Kullanma Oluşturan Davranışlarının Değerlendirilmesi
Hâkim durumda bulunan bir teşebbüsün eylemlerinin rekabeti engelleyip
engellemediğine yönelik değerlendirilmelerin, Rekabet Kanunu’nun hâkim durumun
kötüye kullanılmasının yasaklandığı 6. madde hükümleri çerçevesinde yapılması
gerekmektedir. Söz konusu maddede; “Bir veya birden fazla teşebbüsün ülkenin 410
bütününde ya da bir bölümünde bir mal veya hizmet piyasasındaki hâkim
durumunu tek başına yahut başkaları ile yapacağı anlaşmalar ya da birlikte
davranışlar ile kötüye kullanması hukuka aykırı ve yasaktır.” denilmektedir.
Rekabet hukuku doktrininde kötüye kullanmalar istismar edici ya da dışlayıcı olarak
ikiye ayrılmaktadır. İnceleme konusu itibarıyla faaliyet gösterilen pazarın terminal
09-60/1470-388
10
hizmetleri pazarı olmasına rağmen; rekabeti engelleme, bozma ya da sınırlamaya
ilişkin eylemler amaç ve etkisini, bütünleşik bir pazar olan karayoluyla şehirlerarası
yolcu taşıma pazarında girişlerin engellenmesi şeklinde göstermektedir.
Şikâyetçi, terminalden yer tahsisi amacıyla KİŞOT’a muhtelif defalar müracaat
ettiğini; uzun süren bir gecikmeden sonra yapılan kira ihalesinin, “Ankara ilinde 420
geçerli bir nokta” şartının sağlanmadığı gerekçesiyle iptal edildiğini; ihalenin
geciktirildiği dönem içerisinde Kırıkkale Terminali’nde faaliyet gösteren ……….
firmasıyla bilet satışları amacıyla acentelik sözleşmesi imzalandığını; ancak bu
Sözleşme’nin de Kiracı (……….)-Kiralayan (KİŞOT) arasında imzalanmış kira
akdinde bulunan -başka bir işletmenin biletinin satılamayacağı, acenteliğinin
alınamayacağı şeklindeki- bir hüküm sebebiyle feshettirildiği ifade edilmiştir.
Acentelik sözleşmesinin süresi, taşıma belgesinin süre bitimine (2010 yılı)
bağlanmış olmasına rağmen fesih Şubat 2009’da gerçekleşmiştir.
Rekabet Kurulu’nun söz konusu kira akdinde yer alan başka bir işletmenin biletinin
satılamayacağı ve acenteliğinin alınamayacağına ilişkin sözleşme maddesinin 430
piyasada rekabetin sağlıklı bir şekilde işlemesini engellediği şeklindeki görüş yazısı
nedeniyle, KİŞOT’un, ………. firması ve diğer firmalarla yaptığı eski sözleşmeler
iptal edilerek, Kanun’a uygun yenileri imza edilmiştir.
Söz konusu görüş yazısında rekabete aykırı diğer uygulamanın sonlandırılması
amacıyla Kırıkkale Belediyesi tarafından 19.8.2009 tarihinde 7.500 TL muhammen
bedelle yazıhane kiralanması için ihaleye çıkılmış, ihaleye sadece ………. katılmış
ve ihaleyi ………. TL bedelle kazanmıştır. Fakat ihale Kırıkkale Belediye Başkanı
tarafından rekabet ortamı oluşmadığı gerekçesiyle iptal edilmiştir. Dolayısıyla
mevcut durumda da girişlerin engellenmesi yönelik uygulamaların sona
erdirilmediği tespit edilmiştir. 440
İhale sürecine ilişkin olarak, ayrımcılık yönünden, bir ihlal daha söz konusudur.
İhaleden haberdar olan ve daha önce Ankara-Kırıkkale hattında faaliyet gösteren
iki işletmeci ……….ve ………. da ihaleye katılmak istemiş; ancak İşletme ve
İştirakler Müdürü tarafından ihale ………. için yapılıyor denilerek, söz konusu
kişilerin katılımı engellenmiştir. Öte yandan, ilgili teşebbüslere ihalenin yenileneceği
söylenmiş, fakat yeni ihale halen yapılmamıştır. Bu çerçevede; terminalde yer
kiralayarak Ankara-Kırıkkale hattında yolcu taşımak isteyen teşebbüslerin faaliyette
bulunmalarını, Kırıkkale Belediyesinin fiili olarak engellediği anlaşılmaktadır.
Söz konusu eylemler, ayrımcılık ve bir pazardaki hâkim durumun diğer bir pazarda
kötüye kullanılması gibi dışlayıcı nitelikte kötüye kullanma nitelikleri taşıdığı gibi, 450
tüketiciler aleyhine arz kısıtı doğurduğu için istismar edici nitelikler de taşımaktadır.
Ancak Kurul’un 11.6.2009 tarih ve 09-27/596-140 sayılı kararına istinaden 4054
sayılı Kanun’un 9. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca Kırıkkale Belediyesi’ne
iletilen Rekabet Kurumu görüşünün mevcut durumda uygulanma aşamasında
olması ve yetkililerin kısa bir zaman içerisinde Kanun’a aykırı durumun
düzeltileceği yönündeki ifadeleri sebebiyle mevcut halde bir soruşturma açılmasına
gerek olmadığı; ancak uygulama sonuçlarının üç aylık bir dönem için takibinin
yapılması; herhangi bir gelişme sağlanamaması halinde kanunî işlem yapılması
gerektiği kanaatine varılmıştır.
460
09-60/1470-388
11
J. SONUÇ
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre,
1- Kırıkkale Şehirlerarası Otobüs Terminal İşletmesi’nin Kırıkkale ili şehirlerarası
otobüs terminali işletmeciliği pazarında hâkim durumda bulunduğuna,
2- İlgili pazarda gerçekleştirilen inceleme konusu eylemlerin, 4054 sayılı Kanun’un
6. maddesi kapsamında ihlal edebilecek nitelikte eylemler olduğuna;
3- Ancak Rekabet Kurulu’nun 11.6.2009 tarih ve 09-27/596-140 sayılı kararına
istinaden 4054 sayılı Kanun’un 9. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca Kırıkkale 470
Belediye Başkanlığına bildirilen görüşün mevcut durumda uygulanma aşamasında
olması ve yetkililerin kısa bir zaman içerisinde aynı Kanun’a aykırı durumun
düzeltileceği yönünde ifadeleri sebebiyle mevcut halde bir soruşturma açılmasına
gerek bulunmadığına; bununla birlikte uygulama sonuçlarının üç ay süreyle ilgili
Daire tarafından takip edilerek Kurul gündemine getirilmesine
OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy