Rekabet Kurumu - Karar Sayı 10-22/298-108

Rekabet Kurumu Başkanlığından,

REKABET KURULU KARARI

Dosya Sayısı : 2009-1-141 (Özelleştirme)
Karar Sayısı : 10-22/298-108
Karar Tarihi : 11.3.2010

A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI 10
Üyeler : Doç. Dr. Mustafa ATEŞ, Mehmet Akif ERSİN,
Doç. Dr. Cevdet İlhan GÜNAY, Murat ÇETİNKAYA,
Reşit GÜRPINAR

B. RAPORTÖRLER: Cengiz SOYSAL, Harun ULU, Harun GÜNDÜZ,
Cemal Ökmen YÜCEL, S. Yersu ŞAHİN
C. BİLDİRİMDE
BULUNAN : Özelleştirme İdaresi Başkanlığı

D. TARAFLAR : - Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 20
(Çoruh Elektrik Dağıtım A.Ş.)
Ziya Gökalp Cad. No: 80 06600 Kurtuluş/Ankara
- AKSA Elektrik Perakende Satış A.Ş.
Gülbahar Cad. 1. Sokak No:2 34540Güneşli/İstanbul

E. DOSYA KONUSU: Çoruh Elektrik Dağıtım A.Ş.’nin %100 oranındaki hissesinin
blok olarak satış yöntemiyle özelleştirilmesi kapsamında söz konusu hisselerin
AKSA Elektrik Perakende Satış A.Ş. tarafından devralınması işlemine izin
verilmesi talebi.
F. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 10.11.2009 tarih ve 8054 sayı ile giren ve 30
eksiklikleri en son 26.2.2010 tarihi itibarıyla tamamlanan bildirim üzerine, 4054 sayılı
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 7. maddesi ile 1998/4 sayılı Özelleştirme
Yoluyla Devralmaların Hukuki Geçerlilik Kazanabilmeleri İçin Rekabet Kurumuna
Yapılacak Ön Bildirimlerde ve İzin Başvurularında Takip Edilecek Usul ve Esaslar
Hakkında Tebliğ’in ilgili hükümleri çerçevesinde düzenlenen 26.2.2010 tarih ve 2009-1-
141/ÖN-09-CS sayılı Özelleştirme Nihai İnceleme Raporu 1.3.2010 tarih ve
REK.0.05.00.00-120/49 sayılı Başkanlık Önergesi ile 10-22 sayılı Kurul toplantısında
görüşülerek karara bağlanmıştır.
G. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda, raportör Cengiz SOYSAL tarafından
bildirim konusu işleme ilişkin; 40
- 4054 sayılı Kanun ve 1998/4 sayılı Tebliğ kapsamında izne tabi olduğu,
- Teklif sahibinin Çoruh Elektrik Dağıtım A.Ş.’nin %100 oranındaki hissesini blok olarak
devralmasının 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi ve 1997/1 sayılı Tebliğ hükümleri
uyarınca bir hakim durum yaratan veya mevcut hakim durumu güçlendiren ve
böylece ilgili pazarlarda rekabetin önemli ölçüde azaltılması sonucunu doğuran bir
işlem olmadığı, dolayısıyla bildirim konusu işleme izin verilmesi gerektiği,
görüşü yer alırken; raportörlerden Harun ULU, Harun GÜNDÜZ, C. Ökmen YÜCEL ve
S. Yersu ŞAHİN tarafından karşı görüş olarak;
- Teklif sahibinin Çoruh Elektrik Dağıtım A.Ş.’nin %100 oranındaki hissesini blok olarak
devralmasının 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi ve 1997/1 sayılı Tebliğ hükümleri 50
10-22/298-108
2
uyarınca bir hakim durum yaratan veya mevcut hakim durumu güçlendiren ve
böylece ilgili pazarlarda rekabetin önemli ölçüde azaltılması sonucunu doğuran bir
işlem olduğu, dolayısıyla bildirim konusu işleme izin verilmemesi gerektiği,
görüşü yer almaktadır.

H. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
H.1. Taraflar
H.1.1. Devredilen: ÇORUH Elektrik Dağıtım A.Ş. (ÇORUH)
ÇORUH’un ana sözleşmesinin “Sermaye” başlıklı 6. maddesine göre sermayesinin
tamamı TEDAŞ’a ait olup, şirket hissedarı olarak da yalnızca TEDAŞ yer almaktadır. 60
Ancak 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun gereğince hisselerinin
%100’ü şu anda Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’na aittir.
Elektrik dağıtımı, perakende satışı ve perakende satış hizmeti faaliyetlerinde bulunan ve
tamamı kamu mülkiyetinde bir iktisadi devlet teşekkülü olan TEDAŞ, 2.4.2004 tarih ve
2004/22 sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu (ÖYK) Kararı ile özelleştirme kapsam ve
programına alınmıştır. ÇORUH, TEDAŞ’ın özelleştirilmesi kapsamında Trabzon, Artvin,
Giresun, Gümüşhane, Rize illerini kapsayan bölgedeki elektrik dağıtımı ve perakende
hizmetlerini yerine getirmek için 2005 yılında TEDAŞ’a bağlı bir ortaklık olarak
kurulmuştur. ÇORUH, ilgili faaliyetlerini 4046 sayılı Kanun çerçevesinde yürütmektedir.
ÇORUH’un 2008 yılı cirosu (……….) TL’dir. Şirketin 2008 yılı elektrik satışı 2.268 GWh 70
olarak gerçekleşmiş olup, perakende elektrik satışı ve hizmeti pazarında 2008 yılı pazar
payı yaklaşık olarak %1,66’dır.
H.1.2. Teklif Sahibi: AKSA Elektrik Perakende Satış A.Ş. (AKSA)
2007 ve 2008 yılında cirosu bulunmayan AKSA’nın hissedarlık yapısı ve yönetim kurulu
listesine aşağıda yer verilmektedir:
Tablo 1: AKSA’nın Hissedarlık Yapısı
Hisse Sahibi Hisse Oranı (%)
Kazancı Holding A.Ş. 99,6
Ali Metin KAZANCI 0,1
Necati BAYKAL 0,1
Mehmet KAZANCI 0,1
Ş. Cemil KAZANCI 0,1
TOPLAM 100,000
Tablo 2: AKSA’nın Yönetim ve Denetim Kurulu Üyeleri
Adı-Soyadı Görevi
Şaban Cemil KAZANCI Yönetim Kurulu Başkanı
Sedat SİVEREK Yönetim Kurulu Başkan Yardımcısı
A. Serdar NİŞLİ Yönetim Kurulu Üyesi
Kazancı Holding’in hissedarlık yapısı ise aşağıda gösterilmektedir:
Tablo 3: Kazancı Holding’in Hissedarlık Yapısı
Hisse Sahibi Hisse Oranı (%)
Ali Metin KAZANCI 75
Gönül KAZANCI 5
Mehmet KAZANCI 5
Ş. Cemil KAZANCI 5
Necati BAYKAL 5
Tülay BAYKAL 5
TOPLAM 100,000
80
10-22/298-108
3
Yukarıda aktarılan hissedarlık yapıları ve Bildirim Formu’ndaki ifadelerden AKSA’nın,
Metin Kazancı’nın kontrol ettiği Kazancı Holding A.Ş. (Kazancı Holding) tarafından
kontrol edildiği anlaşılmıştır. Kazancı Holding’in 2008 yılına ait cirosu ise (……….)
TL’dir.
Kazancı Holding, Yeşilırmak Elektrik Dağıtım A.Ş.’ye (YEŞİLIRMAK) teklif veren ve
Fatih BÜYÜKTOPÇU’nun kontrolünde bulunan Anadolu Doğal Gaz Dağıtım A.Ş.
(ANADOLU DOĞAL GAZ) ve aynı grup içinde yer alan bir dizi1 doğal gaz dağıtım
şirketini devralmak üzere Kurum’a başvuruda bulunmuş ve Rekabet Kurulunun
18.2.2010 tarih ve 10-18/209-80 sayılı kararı çerçevesinde bu başvuruya izin verilmiştir.
Ancak, söz konusu işlem bakımından EPDK’dan alınması gereken izin süreci 90
halihazırda devam etmektedir.
Dosya kapsamında değerlendirilmek üzere, Kazancı Holding’in faaliyetleri elektrik ile
doğal gaz pazarlarında ayrı ayrı incelenmiştir:
Elektrik
AKSA ve AKSA’yı kontrol eden Kazancı Holding, elektrik dağıtım ve perakende
pazarında herhangi bir faaliyet göstermemekle birlikte elektrik enerjisi üretimi pazarında
faaliyet göstermektedir. Kazancı Holding’in elektrik üretim pazarında faaliyet gösteren
grup şirketleri ve bu şirketlerin üretimine ilişkin bilgiye aşağıda yer verilmiştir:
Tablo 4: Kazancı Holding’in Elektrik Üretim Faaliyetleri (2008)
Grup Şirketi Yakıt Tipi Kurulu Güç (MW) Satılan Elektrik (MWh)
Aksa Enerji Üretim A.Ş. Doğal gaz ve fuel-oil (……….) (……….)
Rasa Radyatör San. Fuel-oil (……….) (……….)
Deniz Elektrik Üretim Ltd. Şti. Rüzgar (……….) (……….)
Baki Elektrik Üretim Ltd. Şti. Rüzgar (……….) (……….)
TOPLAM (……….) (……….)
Yukarıda yer verilen bilgiler göz önüne alındığında AKSA’nın ve AKSA’yı kontrol eden 100
Kazancı Holding’in elektrik üretim pazarındaki faaliyetleri ve pazar paylarına ilişkin özet
tablo aşağıdadır:
Tablo 5: Kazancı Holding’in Elektrik Üretim Faaliyetleri ve Türkiye’deki Pazar Payları (2008)

Satılan
Elektrik
(MWh)
Kurulu Güç
(MW)
Türkiye
Tüketim Miktarı
(MWh)
Türkiye
Kurulu
Gücü
(MW)
Üretim
Pazar Payı
(%)
Kurulu
Güç Pazar
Payı (%)
Kazancı
Holding (……….) (……….) 198.085.200 41.817,2 (….) (….)
Kaynak: Bildirim Formu, cevabi yazı, TEİAŞ istatistikleri, raportörlerin hesaplamaları.
Bunun yanında, Kazancı Holding’in yapım veya lisans aşamasında olan ve toplam
2.446,154 MW kurulu güce sahip olması planlanan elektrik üretim yatırımı
bulunmaktadır.
Doğal Gaz
Kazancı Holding’in doğal gaz toptan satış ve dağıtım pazarında faaliyet gösteren grup
şirketlerine ve bu şirketlerin doğal gaz satış miktarları ile Türkiye pazar paylarına ilişkin 110
bilgiye aşağıda yer verilmektedir:




1 Anadolu Doğalgaz Toptan Satış A.Ş., Trakya Doğalgaz Dağıtım A.Ş., Gemlik Doğalgaz Dağıtım A.Ş., M.
Kemalpaşa Susurluk Karacabey Doğalgaz Dağıtım A.Ş., Afyon Doğalgaz Dağıtım A.Ş., Gümüşhane Bayburt
Doğalgaz Dağıtım A.Ş., Sivas Doğalgaz Dağıtım A.Ş., Elazığ Doğalgaz Dağıtım A.Ş., Bandırma Doğalgaz Dağıtım
A.Ş., Tokat Amasya Doğalgaz Dağıtım A.Ş. ve Siirt Batman Doğalgaz Dağıtım A.Ş.
10-22/298-108
4
Tablo 6: Kazancı Holding ile Anadolu Doğalgaz Grubu’nun Doğal Gaz Toptan Satış ve Dağıtım
Faaliyetleri
Şirket Grup Dağıtım Bölgesi
1 Bilecik Bolu Doğalgaz
Dağıtım A.Ş. (BEYGAZ)
Kazancı
Grubu
Bilecik, Bolu, Bozüyük, İnönü, Söğüt, Pazaryeri, Çukurhisar,
Osmaneli, Vezirhan, Bayırköy
2 Manisa Doğalgaz
Dağıtım A.Ş.
Kazancı
Grubu
Manisa, Turgutlu, Akhisar, Muradiye

3 Van Doğalgaz Dağıtım
A.Ş.
Kazancı
Grubu Van
4 Balıkesir Doğalgaz
Dağıtım A.Ş. (BALGAZ)
Kazancı
Grubu Balıkesir
5 Düzce Ereğli Doğalgaz
Dağıtım A.Ş.(DERGAZ)
Kazancı
Grubu
Ereğli, Düzce, Konuralp, Kaynaşlı, Gülüç, Alaplı, Beyköy,
Cumayeri, Gümüşova
6 Çanakkale Doğalgaz
Dağıtım A.Ş.
Kazancı
Grubu Çanakkale, Biga, Çan, Ezine Bayramiçi, Kepez, Mahmudiye
7 Ordu Giresun Doğalgaz
Dağıtım A.Ş.
Kazancı
Grubu Ordu, Giresun, Çarşamba, Ünye, Fatsa, Terme
8 Karadeniz Doğalgaz
Dağıtım A.Ş.
Kazancı
Grubu Trabzon, Rize, Akçaabat, Of
9 Malatya Doğalgaz
Dağıtım A.Ş.
Kazancı
Grubu
Malatya, Konak, Gündüzbey, Yeşilyurt, Bostanbaşı, Yakınca,
Topsöğüt, Şahnahan, Dilek, Hatunsuyu, Hanımçiftliği, Ordüzü,
Battalgazi, Hasırcılar
10 Şanlıurfa Doğalgaz
Dağıtım A.Ş.
Kazancı
Grubu Urfa, Siverek, Suruç, Karaköprü, Onbirnisan
11
Aksa Gaz Dağıtım A.Ş. Kazancı Grubu
Adana, Osmaniye, Mersin, İskenderun, Sarıseki, Karayılan,
Bekbele, Denizciler, Ceyhan, Payas, Toprakkale, Tarsus,
Azganlık, Nardüzü, Kadirlı, Belen, Dörtyol, Antakya
12 Aksa Doğal Gaz Toptan
Satış A.Ş.
Kazancı
Grubu --
13 Afyon Doğalgaz Dağıtım
A.Ş.
Anadolu
Grubu Afyonkarahisar, Bolvadin, Çay ve Dinar
14 Sivas Doğalgaz Dağıtım
A.Ş. (SİDAŞ)
Anadolu
Grubu Sivas, Şarkışla, Suşehri ve Cemel
15 Trakya Doğalgaz Dağıtım
A.Ş. (TRAKYADAŞ)
Anadolu
Grubu Çatalca, Muratbey ve Hadımköy
16 Gemlik Doğalgaz Dağıtım
A.Ş. (GEMDAŞ)
Anadolu
Grubu Gemlik ve Umurbey
17 Bandırma Doğalgaz
Dağıtım A.Ş. (BADAŞ)
Anadolu
Grubu Bandırma
18 Elazığ Doğalgaz Dağıtım
A.Ş.
Anadolu
Grubu Elazığ, Yazıkonak, Yurtbaşı ve Hankendi
19 Tokat Amasya Doğalgaz
Dağıtım A.Ş. (TAMDAŞ)
Anadolu
Grubu
Amasya, Tokat, Merzifon, Suluova, Turhal, Niksar, Erbaa, Zile
ve Ziyaret
20 Mustafa Kemalpaşa
Susurluk Karacabey
Doğalgaz Dağıtım A.Ş.
(OVAGAZ)
Anadolu
Grubu
Mustafakemalpaşa, Susurluk, Karacabey, Ovaazatlı, Yalıntaş ve
Tatkavaklı
21 Gümüşhane Bayburt
Doğalgaz Dağıtım A.Ş.
Anadolu
Grubu Gümüşhane ve Bayburt
22 Siirt Batman Doğalgaz
Dağıtım A.Ş.
Anadolu
Grubu Siirt, Batman ve Kurtalan
23 Anadolu Doğalgaz
Dağıtım A.Ş.
Anadolu
Grubu --
24 Anadolu Doğalgaz
Toptan Satış A.Ş.
Anadolu
Grubu --
H.2. İlgili Pazar
H.2.1. İlgili Ürün Pazarı
Dosya kapsamında ilgili ürün pazarları, “elektrik dağıtım hizmeti pazarı” ve “küçük
ölçekli endüstriyel, ticari ve hane halkından oluşan tüketicilere yapılan perakende 120
satışlar” olarak belirlenmiştir. Bunun yanı sıra, değerlendirmede toptan satış ve ikili
10-22/298-108
5
anlaşmalar kapsamında dağıtım şirketlerine yapılan satışlar ve doğal gaz dağıtım ve
perakende faaliyetlerine ilişkin tespitlere de yer verilecek olmakla birlikte, bu aşamada
bu faaliyetlere ilişkin nihai bir pazar tanımı yapılmasına gerek görülmemiştir.
H.2.2. İlgili Coğrafi Pazar
Dosyadaki bilgiler doğrultusunda, her iki ilgili ürün pazarı açısından da ilgili coğrafi
pazar, “Trabzon - Artvin - Giresun - Gümüşhane - Rize illeri” olarak kabul edilmiştir.
H.3. Değerlendirme
İlgili ürün pazarı olarak belirlenen dağıtım faaliyetlerinin bölgesel olarak doğal tekel
niteliği taşıması nedeniyle ÇORUH’un bu pazar açısından %100 pazar payına sahip 130
olduğu dikkate alındığında, tek başına bu durum sebebiyle dahi bildirime konu devir
işleminin alıcı taraf her kim olursa olsun Rekabet Kurulu iznine tabi olduğu sonucuna
ulaşılmaktadır. Kaldı ki ÇORUH’un 2007 yılı cirosu da (……….) TL’dir. Aşağıda dosya
konusuna ilişkin değerlendirmede öncelikle dağıtım özelleştirmelerine ilişkin ön bildirim
aşamasında oluşturulan Kurul kararında yer alan hukuki ayrıştırma konusuna
değinilmiş, ardından Kanun’un 7. maddesi kapsamında değerlendirmeler yapılmış ve
sonrasında İhale Şartnamesinin 20. maddesine2 ilişkin bir bölüme yer verilmiştir.
H.3.1. Hukuki Ayrıştırma
Rekabet Kurulu TEDAŞ’ın özelleştirilmesine ilişkin oluşturduğu 21.7.2005 tarihli Kurul
Görüşünde, 140
“Geçiş döneminin sonuna kadar dağıtım faaliyetlerinin ve diğer elektrik piyasası
faaliyetlerinin hukuki olarak ayrıştırılmasının Rekabet Kurulu’nun nihai izin koşulu
olduğu”
hükmüne yer vermiştir. Nitekim dağıtım özelleştirmeleri kapsamında olmamakla birlikte,
ayrı bir sürecin devamı niteliğindeki Aydın-Muğla-Denizli bölgesinin dağıtım
faaliyetlerinin AYDEM tarafından devralınmasına ilişkin işlemde, AYDEM tarafından söz
konusu hukuki ayrıştırmanın yapılacağına ilişkin taahhüt ile birlikte Kurul devre izin
vermiştir. Bildirime konu işlem ise özelleştirme programı içinde gerçekleştirilmektedir ve
konuya ilişkin Rekabet Kurulu görüşüne dayanılarak hazırlanan İhale Şartnamesinin 17.
maddesi3 uyarınca teklif sahipleri söz konusu ayrıştırmayı yapacaklarını taahhüt etmiş 150
bulunmaktadırlar. Kaldı ki, 4628 sayılı Kanunda yapılan değişikliğin ardından dağıtım
firmalarının 2013’ten itibaren üretim ve perakende faaliyetlerini ayrı tüzel kişilikler
altında göstermeleri bir yükümlülük haline gelmiştir. Dolayısıyla Kurulun konuya ilişkin
koşulunun yerine geldiği anlaşılmaktadır.
H.3.2. Kanun’un 7. Maddesi Kapsamında Değerlendirme
Kanunun 7. maddesi kapsamında yapılacak değerlendirmede dikkate alınması gereken
hususlardan biri, devam eden süreçte YEŞİLIRMAK, OSMANGAZİ ve ÇORUH olmak
üzere üç bölge için aynı anda ihaleye çıkılması ve bazı teşebbüslerin birden fazla bölge
için ÖYK’ya sunulan teklif sahibi listesinde yer almasıdır. Söz konusu üç dağıtım
bölgesinin, dağıtım firmalarınca yapılan satışlar bakımından paylarını ve bu bölgelere 160
ilişkin olarak ÖYK’ya bildirilmesi kararlaştırılan listede yer alan teklif sahiplerini gösteren
tablo aşağıda yer almaktadır:


2 ÖYK kararının ardından yapılacak devir sözleşmelerinin en az %51’ini Teklif Sahibinin oluşturacağı anonim şirket ile
yapılması durumunda Rekabet Kurulu onayının aranmasına ilişkin İhale Şartnamesinde yer alan hüküm.
3 İhale Şartnamesi Madde 17. Alıcının Taahhüdü: Alıcı, Ek 5’de sunulan, Rekabet Kurulu’nun 21.07.2005 tarih ve 05-
48/695-M sayılı Kararı’nda belirtildiği şekilde 31.12.2012 tarihine kadar dağıtım faaliyetini ve diğer elektrik piyasası
faaliyetlerini hukuken ayrıştıracağını kabul, beyan ve taahhüt eder. Rekabet Kurulu’nun ve Kurul’un bu konudaki
yetkileri saklıdır.”
10-22/298-108
6
Tablo 7: YEŞİLIRMAK, ÇORUH ve OSMANGAZİ Dağıtım Bölgelerinin, Dağıtım Firmaları Tarafından
Yapılan Satışlar İçindeki Payları ve Sırasıyla Teklif Sahipleri
İhalesi Yapılan
Bölgeler
Dağıtım Firmaları Tarafından Yapılan
Satışlar İçindeki Payları (2008, %)
Bu Bölgelere İlişkin ÖYK’ya Bildirilen Listede Yer
Alan Teklif Sahipleri (Sırasıyla)
YEŞİLIRMAK 2,97
- ÇALIK
- Anadolu Doğal Gaz Dağıtım A.Ş.,
- Kolin İnşaat Turizm San. ve Tic. A.Ş.
- CENGİZ
- Limak İnşaat San. ve Tic. A.Ş.
ÇORUH 1,66
- AKSA
- ÇALIK
- CENGİZ
- AYDEM
OSMANGAZİ 3,69
- Eti Gümüş A.Ş.
- AKSA
- Sarar Ortak Girişim Grubu4
- KCETAŞ Ayen Ortak Girişim Grubu
- Kolin İnşaat Turizm San. ve Tic. A.Ş.
- CENGİZ
Devam etmekte olan dağıtım özelleştirmeleri sürecinde her bir devir işleminin 4054
sayılı Kanun’un 7. maddesi kapsamında yatay ya da dikey bütünleşme bakımından
hakim durum analizine tabi tutulacağı açıktır. Bunun yanında her yeni dağıtım
özelleştirmesinde aday alıcıların özelliklerine göre yapılan değerlendirmelerin farklı
yaklaşımları ve yönleri de beraberinde getirmesi kaçınılmazdır. 170
Dağıtım özelleştirmelerine ilişkin 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi kapsamında
yapılacak değerlendirmelerde öncelikle 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nda yer
alan pazar payı eşikleri ile teşebbüslere getirilen sınırlamalara değinmek gerekmektedir.
Şöyle ki, 4628 sayılı Kanun ile gerçek ve tüzel kişilere sahip olacakları üretim kapasitesi
bakımından %205 ve toptan satış şirketleriyle yapılacak satışlar bakımından ise %106
sınır getirilmektedir. Bununla birlikte, dağıtım faaliyetleri açısından üretim ve toptan
satıştaki gibi bir sınırlama bulunmamaktadır. Bu sınırlamalar özellikle özelleştirme
sürecinde rekabetçi bir piyasa yapısı oluşturmak adına önemli olmakla birlikte, 4054
sayılı Kanunun 7. maddesi kapsamında yapılacak değerlendirmede “hakim durum
yaratılması veya hakim durumun güçlendirilmesi” yönünde yapılacak tespitler önem 180
kazanmaktadır. Rekabet politikası açısından ise söz konusu devir işlemlerine ilişkin
değerlendirmede piyasada etkinliği artırma hedefi çerçevesinde, elektrik sektörünün
özelliklerinden kaynaklanan ölçek ekonomisinin sağlayacağı etkinlik ile rekabetçi
yapının getireceği etkinliği sağlamaya yönelik olarak devir işlemlerine getirilecek
sınırlamalar arasında uygun dengeyi bulmak önem kazanmaktadır. Bu kapsamda söz
konusu devirler açısından hakim durum analizinde yatay ve dikey yoğunlaşmaların
değerlendirilmesi önem kazanmaktadır.
Yatay ve dikey bütünleşme yönleriyle yapılacak hakim durum analizlerinin yanında,
serbestleşmeye ilişkin geçiş döneminde olan elektrik piyasalarında, özelleştirmelerin,
devirler sonrası rekabetçi yapıda teşebbüslerin üstleneceği rollerin belirlenmesi 190
bakımından da önemli olduğu açıktır. Bu nedenle söz konusu devirler, sadece devrin
gerçekleştiği elektrik dağıtım pazarı bakımından değil, bu pazarlarla rekabetçi yapıda
etkileşim içinde olması beklenen doğalgaz pazarı bakımından da değerlendirmeyi
gerekli kılmaktadır. Nitekim OSMANGAZİ, YEŞİLIRMAK ve ÇORUH özelleştirmeleri
sürecinde alıcı tarafların belli olmasıyla ortaya çıkan yeni tartışma alanı, bir bölgede
doğalgaz dağıtımı yapan teşebbüslerin aynı bölgedeki elektrik dağıtım faaliyetlerini
devralmaları ile gerçekleşecek olan yakınsayan pazar bütünleşmesi durumudur. Şöyle

4 Sarar Giyim Tekstil San. Tic. A.Ş. – Sarar Büyük Mağacılık Ortak Girişim Grubu
5 “…Herhangi bir gerçek kişinin ya da özel sektör tüzel kişisinin kontrol ettiği üretim şirketleri aracılığıyla sahip olacağı
toplam elektrik enerjisi kurulu gücü, bir önceki yıla ait yayımlanmış Türkiye toplam elektrik enerjisi kurulu gücünün
yüzde yirmisini geçemez.”
6 “…Herhangi bir gerçek kişinin ya da özel sektör tüzel kişisinin kontrol ettiği toptan satış şirketleri aracılığıyla toptan
satışını yapabilecekleri elektrik enerjisi miktarı, piyasada bir önceki yılda tüketilen toplam elektrik enerjisi miktarının
yüzde onunu geçemez.”
10-22/298-108
7
ki, elektrik ve doğalgaz perakende pazarında faaliyet gösteren şirketler, özellikle dağıtım
şirketleri, birbirlerinin pazarlarına girme konusunda potansiyel rakip konumudadırlar.
Dolayısıyla yakınsayan pazar bütünleşmesi aslında rakipler arasında gerçekleşen yatay 200
bir yoğunlaşmanın özel bir türünü oluşturmaktadır. Bu nedenle, bu dosya kapsamında
yapılan hakim durum analizinde yakınsayan pazar bütünleşmesine ilişkin değerlendirme
ayrı bir başlık altında yapılmıştır. Bu kapsamda aşağıda dağıtıma ilişkin
özelleştirmelerde hakim durum analizi üç başlık altında incelenmiştir:
- Yoğunlaşmaya (yatay) ilişkin değerlendirme
- Dikey bütünleşmeye ilişkin değerlendirme
- Yakınsayan pazarlar bakımından değerlendirme
a. Yoğunlaşmaya İlişkin Değerlendirme
Dağıtım Hizmeti Pazarı: Elektrik dağıtım hizmeti pazarı açısından bakıldığında
ÇORUH’un ve diğer dağıtım şirketlerinin doğal tekel konumunda olduğu ve özelleştirme 210
işlemlerinin kamu tekelinin özel tekele devri niteliğinde olacağı, başka bir ifadeyle
mevcut hakim durumun korunacağı görülmektedir. Bu bakımdan devir işleminin alıcı
taraf her kim olursa olsun mevcut hakim durumun (tekelin) el değiştirmesi anlamına
geleceği, dolayısıyla yeni bir hakim durum yaratılması ya da mevcut bir hakim durumun
güçlendirilmesinin söz konusu olmayacağı görülmektedir.
Perakende Satış Pazarı: Perakende satış hizmetleri bakımından da özellikle serbest
olmayan tüketiciler açısından piyasada faaliyet gösteren perakende satış firmalarının
bulunmadığı ve dağıtıcının perakende satış tarifesinin düzenlemeye tabi olduğu da
dikkate alındığında, anılan özelleştirme işlemiyle düzenlenmiş bir alanın devrinin söz
konusu olduğu söylenebilir. Dolayısıyla dağıtım bölgesini kim alırsa alsın geçiş dönemi 220
sonuna kadar %100 pazar payına sahip olacağı dikkate alındığında, yatay yoğunlaşma
bakımından mevcut hakim durumun güçlenmesinin söz konusu olmadığı görülmektedir.
Hemen belirtmek gerekir ki bu değerlendirme, salt elektrik perakende faaliyetleri
bakımından yatay yoğunlaşmanın değerlendirmesi şeklindedir. Daha önce de belirtildiği
üzere, yatay yoğunlaşma bakımından bir başka başlık da yakınsayan pazarlar
konusudur. Serbest olmayan tüketicilerin serbest tüketici limitlerinin sıfıra indirilmesiyle
tamamen serbestleşeceği ve serbestleşmese bile perakende şirketlerinin faaliyetlere
başlamasıyla bu alandaki dağıtım firmasının sahip olduğu fiili tekelin ortadan kalkacağı
görülmektedir. Bu noktada dağıtım firmasının bölgede %100 olan pazar payının
rekabetçi pazar yapısına geçişin etkin bir şekilde sağlanabilmesi halinde zamanla 230
düşmesi beklenmektedir. Bu noktada yapılacak özelleştirmenin, alıcı tarafın özelliklerine
göre giriş engeli yaratacak şekilde elektrik dağıtım firmasının hakim durumunu
güçlendiren bir özellik taşımaması gerekmektedir. Yatay yoğunlaşma bakımından bu
konu yakınsayan pazara ilişkin bölümünde yeniden ele alınmıştır.
İkili Anlaşmalar Pazarı: Dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesinin sadece şebeke
hizmetlerinin devri yönüyle değil, toptan satış pazarının talep tarafında piyasanın
oluşması yönüyle de ele alınması gerekmektedir. Mevcut durumda dağıtım firmaları
bölgelerindeki serbest olmayan tüketicilerin münhasır tedarikçisi oldukları gibi, serbest
tüketicilerin de büyük bölümüne satış yapmaktadır. Söz konusu yerleşik dağıtım
firmalarını devralacak olan teşebbüs, dağıtıma ilişkin teknik faaliyetlerle birlikte 240
perakende satış işini ve müşteri portföyünü de devralacaktır. Geçiş dönemi sonunda
bütün tüketicilerin serbest tüketici statüsüne geçmesinin beklenmesi ve 2013’ten
itibaren dağıtım firmalarının perakende faaliyetlerini ayrı tüzel kişilik altında sürdürecek
olması, dağıtım bölgelerine yeni tedarikçilerin girerek rekabetçi bir baskı yaratmaları
beklentisini beraberinde getirse de, dağıtım faaliyetleriyle birlikte müşteri bilgilerine
sahip olmak ve tüketici gözünde bölgenin dağıtım firması konumunda olmak gibi
hususlar söz konusu dağıtım şirketlerine rekabetçi avantaj sağlayacaktır. Bu nedenle,
özelleştirmeye tabi olan dağıtım şirketlerini devralan teşebbüslerin ikili anlaşmalar
10-22/298-108
8
piyasasının talep tarafından da pay almış olarak kabul edilmeleri gerektiği ve söz
konusu devir işlemlerinin toptan satış pazarında alım gücü bakımından da yoğunlaşma 250
oluşturup oluşturmadığının dikkate alınması gerektiği düşünülmektedir. Bu kapsamda,
daraltılmış pazar tanımı olan dağıtım şirketlerine yapılan toptan satışlar itibarıyla
bakıldığında, Türkiye’deki dağıtım şirketlerinin 2008 yılı itibarıyla yapmış oldukları alım
ve satımlar aşağıdaki tabloda yer almaktadır:
Tablo -8: Dağıtım şirketlerine ait alım-satım ve kayıp kaçaklara ilişkin veri (2008)
Bölge Dağıtım Şirketi İsmi
Alınan
Elektrik
(GWh)
Satılan
Elektrik
(GWh)
Kayıp ve
Kaçak
(GWh)
Kayıp ve
Kaçak Oranı
(%)
Alınan
Elektrikteki
Pay (%)
Satılan
Elektrikteki
Pay (%)
1 Dicle Elektrik 14.576 5.214 9.362 64,2 9,15 3,82
2 Vangölü Elektrik 2.580 1.137 1.443 55,9 1,62 0,83
3 Aras Elektrik 2.274 1.656 618 27,2 1,43 1,21
4 Çoruh Elektrik 2.538 2.268 270 10,7 1,59 1,66
5 Fırat Elektrik 2.396 2.145 250 10,5 1,50 1,57
6 Çamlıbel Elektrik 2.290 2.088 202 8,8 1,44 1,53
7 Toroslar Elektrik 15.263 13.905 1.358 8,9 9,58 10,18
8 Meram Elektrik 6.394 5.859 535 8,4 4,01 4,29
9 Başkent Elektrik 12.167 11.161 1.005 8,3 7,64 8,17
10 Akdeniz 6.646 6.049 597 9 4,17 4,43
11 Gediz Elektrik 14.797 13.862 935 6,3 9,29 10,15
12 Uludağ Elektrik 11.643 10.941 702 6 7,31 8,01
13 Trakya Elektrik 5.886 5.473 413 7 3,70 4,01
14 İstanbul A. Yakası 9.491 8.672 819 8,6 5,96 6,35
15 Sakarya Elektrik 9.349 8.760 588 6,3 5,87 6,41
16 Osmangazi Elektrik 5.320 5.042 278 5,2 3,34 3,69
17 Boğaziçi Elektrik 21.282 18.948 2.335 11 13,36 13,87
18 Kayseri Elektrik 2.391 2224 167 7 1,50 1,63
19 AYDEM 3.982 3.815 167 4,2 2,50 2,79
20 Göksu Elektrik 3.562 3.303 260 7,3 2,24 2,42
21 Yeşilırmak Elektrik 4.467 4.063 405 9,1 2,80 2,97
TOPLAM 159.294 136.585 22.709 100,00 100,00
Tablodan da görüleceği üzere, ÇORUH’un bütün dağıtım şirketleri içindeki payı
%1,66’dır. AKSA, ÇORUH’un yanı sıra OSMANGAZİ’ye de teklif vermiştir. Buna ek
olarak, Rekabet Kurulunun 18.2.2010 tarih ve 10-18/209-80 sayılı kararı çerçevesinde
AKSA’yı kontrol eden Kazancı Holding’e devrine izin verilen ANADOLU DOĞAL GAZ’ın
da YEŞİLIRMAK’a teklif verdiği göz önüne alındığında, yoğunlaşmaya ilişkin 260
değerlendirmede, her üç bölgenin de tek bir teşebbüs tarafından devralınmasının analiz
edilmesi gerekmektedir.
Yatay yoğunlaşma bakımından bu dosya kapsamında ortaya çıkabilecek en büyük
yoğunlaşma seviyesi olan Kazancı Holding’in üç bölgeyi birden alması durumunun,
dağıtım firmalarına yapılan satışlarda yatay yoğunlaşma açısından hakim durum
yaratılması gibi bir sakınca doğurmayacağı değerlendirilmektedir. Bu kapsamda, üç
bölgenin de Kazancı Holding’in kontrol ettiği teşebbüslere verilmesi olasılığı
değerlendirildiğinde, tek kontrolde olacak elektrik dağıtım bölgelerinin toplam payının
%12,61 olacağı hesaplanmakta ve bu durumda dahi, işlemin yeni bir hakim durum
ortaya çıkarmayacağı görülmektedir. 270
b. Dikey Bütünleşmeye İlişkin Değerlendirme
Elektrik endüstrisinin serbestleşme sürecindeki yeniden yapılandırılmasında üretim,
iletim, dağıtım ve perakende satış faaliyetlerinin ayrıştırılması öngörülmekle birlikte,
üretim ve perakende satış faaliyetlerinin bütünleşmesinin engellenmediği görülmektedir.
Dikey bütünleşme, sağlıklı işleyen rekabetçi bir piyasa yapısı açısından hem olumlu
hem de olumsuz sonuçlar doğurabilecektir.
10-22/298-108
9
Üretim ve perakende satış bütünleşmesinin sağlanmasıyla elde edilen olumlu
sonuçlardan birinin, tüm tüketicilerin serbest olmasıyla uzun dönemli ikili anlaşmaların
azalması ve üretim yatırımlarının cazibesini kaybetmesi riskini azaltmaya yönelik olarak
üretim yatırımlarının teşvik edilmesi olduğu söylenebilir. Bunun yanında, spot piyasada 280
oluşacak değişken fiyat seviyelerine karşı da dağıtım/perakende satış firmalarının
üretim ile bütünleşik bir yapıya sahip olmasının avantaj yaratacağı ileri sürülebilir. Tüm
tüketicilerin seçme hakkı kazanmasıyla, dikey bütünleşmenin bir risk olmaktan çıkacağı
yönünde görüşler bulunsa da, serbest olmayan tüketicilerden oluşan münhasır bir
müşteri portföyüyle özelleştirilen dağıtım firmaları açısından, dikey bütünleşmenin
rekabetçi yapı açısından hiçbir risk taşımadığını söylemenin mümkün olmadığı
değerlendirilmektedir.
Dağıtım bölgelerinde perakende satış faaliyetlerinde rekabetin oluşturulması açısından,
dağıtım şirketlerinin aynı ekonomik bütünlük içindeki üretim şirketleriyle ikili anlaşmalar
yapmaları, yüksek fiyatla alınan elektriğin maliyetinin tüketicilere yansıtılması riskini 290
taşımaktadır. Bu nedenle, iyi işleyen bir ikili anlaşmalar piyasası sağlanabilmesi
açısından dağıtım ve üretim şirketlerinin özelleştirme işlemleri, dikey bütünleşme
yönüyle de ayrıntılı olarak ele alınmalı ve hem yapısal hem de davranışsal olarak
rekabetçi bir toptan satış piyasası oluşturulması sağlanmalıdır. Şüphesiz, üretim-
perakende satış bütünleşmesi ile piyasada hakim durum yaratma riski, üretim ve/veya
perakende satış seviyelerinde yoğunlaşmanın varlığı halinde ortaya çıkacaktır.
Öncelikle belirtmek gerekir ki, elektrik piyasasında kurulu güç bakımından kamunun
egemenliği söz konusudur. Türkiye’de 2008 yılı itibarıyla kurulu gücün üretici kuruluşlara
göre dağılımı aşağıdaki tabloda yer almaktadır:
Tablo -9: Türkiye’nin Yakıt Cinslerine Göre Kurulu Gücü (2008, MW) 300
Kuruluşlar Termik Hidroelektrik Jeotermal Rüzgar
Kuruluş
Toplamı Oran (%)
EÜAŞ 8690,9 11.455,9 20.146,8 48,2
EÜAŞ'IN Bağlı Ortaklık Ortaklıkları 3.834,0 3.834,0 9,2
Mobil Santraller 262,7 262,7 0,6
Otoprodüktör + Üretim Şirketleri +
İHD 14.807,4 2372,8 363,7 29,8 17573,8 42,0
TOPLAM 27.374,0 13.453,4 325,6 41.817,2
Kaynakların Kurulu Güce Katkısı
(%) 66,0 33,1 0,9 0,1 %100
Burada hemen belirtmek gerekir ki, EÜAŞ’a ait santraller (%48,2) ve EÜAŞ’ın bağlı
ortaklıkları (%9,2) gibi üretimini yaptıkları elektriği anlaşmalar çerçevesinde devlete
satan santraller dikkate alındığında, Türkiye kurulu gücünün yaklaşık %57,4’ünün kamu
kuruluşu ve onlarla ilişkili şirketler tarafından işletildiği görülmektedir.
Türkiye’de 2008 yılı itibarıyla elektrik üretiminin üretici kuruluşlara göre dağılımı
aşağıdaki tabloda gösterilmektedir:
Tablo -10: Türkiye’nin Yakıt Cinslerine Göre Elektrik Üretimi, Brüt Talebi (2008, GWh)
Kuruluşlar Termik Hidroelektrik Jeotermal Rüzgar
Kuruluş
Toplamı Oran (%)
EÜAŞ 46.499,6 28.419,4 74.919,1 37,82
EÜAŞ'IN Bağlı Ortaklık Ortaklıkları 22.797,8 22.797,8 11,51
Mobil Santraller 330,5 330,5 0,17
Üretim Şirketleri 75.223,7 5109.2 80.332,9 40,55
Otoprodüktörler+ İHD 19.287,6 750,1 20.037,7 10,12
TOPLAM (Türkiye) 164.139,2 34.278,8 198.417,9
İthalat 789,4 0,40
İhracat 1.122,2 -0,57
BRÜT TALEP (Tüketim) 198.085,2 100
10-22/298-108
10
İhalede teklif veren Kazancı Holding’in sahip olduğu kurulu güç, üretim miktarı ve pazar
paylarına ilişkin tablo aşağıdadır:
Tablo 11: AKSA’nın Elektrik Satım, Kurulu Güç ve Üretim Pazar Payları (2008) 310

Satılan
Elektrik
(MWh)
Kurulu Güç
(MW)
Türkiye
Tüketim Miktarı
(MWh)
Türkiye
Kurulu
Gücü
(MW)
Üretim
Pazar Payı
(%)
Kurulu
Güç Pazar
Payı (%)
Kazancı
Holding (……….) (……….) (……….) (……….) (….) (….)
Kaynak: Bildirim formları, cevabi yazılar, 2009 ÖİB Elektrik Dağıtım Sektörü Özelleştirmesi Bilgi
Dokümanı ve KCETAŞ Yıllık Raporu’ndaki veriler kullanılarak hesaplanmıştır.
Bütün bu veriler, teklif sahibi teşebbüsün sahip olduğu üretim kapasitesinin. dikey
bütünleşme açısından rekabetçi risk doğuracak büyüklükte olmadığını göstermektedir.
Dikey bütünleşme konusu, dağıtım ve üretim özelleştirmelerinde izlenen strateji
kapsamında. daha sonra gerçekleşecek olan üretim özelleştirmeleri aşamasında daha
detaylı değerlendirmeyi gerektirecek bir husus olarak görülmektedir. Bu çerçevede,
AKSA’nın ÇORUH’u devralmasının. dikey bütünleşme açısından da hakim durum
yaratılması ya da mevcut bir hakim durumun güçlendirilmesi bakımından bir sakınca
doğurmadığı değerlendirilmektedir. 320
c. Yakınsayan Pazarlara İlişkin Değerlendirme
Esas itibarıyla yatay yoğunlaşma başlığının alt bölümlerinden biri olmakla birlikte, bu
bölümde “yakınsayan pazarlar” bakımından işlemin hakim durum yaratılması ya da
mevcut hakim durumun güçlendirilmesi yönüyle değerlendirilmesi yapılmıştır.
c.1. Yakınsama Kavramı:
Yakınsama; bölgeler, ülkeler, endüstriler ve aktiviteler arasındaki farklılıkların azalması
ve benzerliklerin artması sürecini ifade etmektedir. Bu kapsamda yakınsama terimi,
daha önce ayrı kabul edilen altyapı ve şebeke endüstrilerinin kısmen veya tam olarak
entegrasyonu anlamına gelmektedir (gaz ve elektrik sektörü/Telekom-TV-internet
sektörü gibi). Bunun yanında aynı terim, altyapı ve şebeke endüstrilerine ilişkin 330
düzenlemelerdeki artan benzerlikler için de kullanılmaktadır.
Enerji ve enformasyon endüstrilerinde son dönemde ortaya çıkan değişimler, elektrik,
doğalgaz, internet, telefon, kablo TV gibi temel hizmetlerin üretim ve dağıtım şeklini
değiştirmektedir. Tekel endüstrileri serbestleştirme girişimleri ve takip eden birleşme,
devralma ve ortaklıklar, geleneksel kamu hizmetleri arasındaki sınırları
bulanıklaştırmaktadır. Öyle ki elektrik şirketleri telekomünikasyon hizmetleri sunarken,
doğal gaz şirketleri elektrik şirketleri ile kablolu hizmet veren şirketler telefon şirketleri ile
birleşmektedir.
Endüstriler arasındaki yakınsama kavramı ilk olarak bilgisayar ve telekomünikasyon
endüstrilerinde kullanılmaya başlanmıştır. Söz konusu sektörlerin ekonomilerinin enerji 340
endüstrilerinden farklı olduğu dikkate alındığında, yakınsamanın nedenleri endüstri
bakımından farklılıklar arz etmektedir.
c.2. Elektrik ve Doğal Gaz Sektörleri Bakımından Yakınsama
Bu bölümde enerji endüstrileri, daha özel olarak da enerji şebekeleri arasındaki
yakınsamanın nedenleri ele alınacaktır. Enerji şebekeleri arasındaki yakınsamanın
nedenleri 4 başlık altında ele alınabilir:
 Enformasyon teknolojisindeki gelişmeler,
 Şebeke ekonomisi,
 Serbestleştirme,
 Enerji ve enformasyon endüstrilerindeki müşteri talepleri. 350
10-22/298-108
11
Enformasyon teknolojisi: Enformasyon teknolojileri bütün endüstrilerde ortaya çıkan
yakınsamanın temelinde bulunmaktadır. Bütün iletişimin dijital hale gelmesi iletişim
endüstrisinde bir yakınsamaya neden olmuş ve bu durum diğer endüstrilerdeki
yakınsamanın ilk ayağını teşkil etmiştir. Bilgisayar teknolojisindeki ilerlemenin büyük
miktarlardaki bilginin depolanması ve yayılmasını olanaklı hale getirmesi, bu
yakınsamayı daha da hızlandırmıştır. Şöyle ki, bilgisayar hafıza ve programlarındaki
gelişmeler, bilgilerin kısa zamanda çeşitli bölgelerden toplanması ve değerlendirilmesini
olanaklı kılmıştır.
Şebeke ekonomisi: Küçük ve verimli doğal gaz santrallerinin kurulmasının elektrik ve
doğal gaz sektörleri arasındaki yakınsamada büyük payı vardır. Bu tip santrallerin 360
kullanımının artması, elektrik üreticilerinin doğal gaz işiyle bütünleşmesini rasyonel
kılmaktadır. Bütünleşik faaliyet tedarik, koordinasyon, taşıma, talep ve risk yönetimi gibi
konularda önemli avantajlar doğurmaktadır.
Serbestleştirme: ABD, Avrupa ve Pasifik ülkelerinde başlayan ve hala devam eden,
enerji sektörünü serbestleştirmeye ve düzenlemeye ilişkin süreç, enerji endüstrileri
arasındaki yakınsamayı hızlandırmıştır. Bu süreçte, daha önce bütünleşik yapı
içerisinde merkezi bir idareye tabi olan ulusal enerji şirketlerinin faaliyetleri ayrıştırılmış
ve bazı ülkelerde özelleştirmeye tabi tutulmuştur. Giriş engellerinin kaldırılmasıyla birçok
özel şirketin girdiği bu endüstrilerde pazar ekonomisine dayalı bir model oluşturulmaya
çalışılmaktadır. Riskin olmadığı tekelci bir yapıdan rekabetçi bir yapıya geçen enerji 370
piyasalarındaki oyuncuların, faaliyet alanlarını genişleterek riskleri dağıtma stratejileri,
yakınsamaya hız kazandırmaktadır.
Müşteri talepleri: Müşteri talepleri, yeni teknoloji ve ürün gelişimini sağlayarak
endüstriler arasındaki yakınsamayı artırmaktadır. Müşterilerin, farklılaştırılmış yeni
ürünler talep etmeleri, elektrik, gaz, su, telefon gibi temel hizmetleri bir paket olarak
sunan şirketlere yönelmeleri, yakınsamayı artıran faktörler arasındadır.
Dikey olarak da birbirine benzer yapılara sahip olan elektrik ve gaz pazarları arasındaki
yakınsama, esas itibarıyla bu sektörlerin dikey yapılarındaki üç ayrı kademede ortaya
çıkmaktadır: (i) üst pazarlardaki yakınsama, (ii) orta pazarlardaki yakınsama ve (iii) alt
pazarlardaki (perakende) yakınsama. Hemen belirtmek gerekir ki, bu dosya 380
kapsamında, elektrik ve doğal gaz pazarlarının dağıtım ve perakende satış
seviyelerinde ortaya çıkan yakınsama özelliği ve bu bakımdan devir işleminin
“serbestleşme” sürecine etkisi üzerinde durulmuştur.
c.3. Elektrik ve Doğal Gaz Perakende Seviyesinde Rekabet
Elektrik ve doğal gaz pazarlarının yakınsama özelliklerine geçmeden önce, bu
pazarların mevcut durumda ve serbestleşme sürecinde nasıl bir rekabetçi yapıya sahip
olduklarının ve bu pazarlarda rekabetin sağlanmasının niçin önemli olduğunun ortaya
konması yerinde olacaktır.
Elektrik ve gaz sektöründeki serbestleşme hedeflerinden birisi de bu sektörlerin
perakende pazarlarının rekabete açılmasıdır. Avrupa ülkelerinde serbestleştirmenin 390
fiilen başlamasından önceki dönemde, bu pazarlara görevli şirketlerin yanında bu
ürünlerin üretim ve dağıtım işinde bulunmayan bağımsız perakendecilerin de gireceği
umulmaktaydı. Ancak bu beklenti, perakende işinin kendi başına bir katma değer
yaratmaması ve dolayısıyla bir iş modeline konu olmaması nedeniyle istenilen ölçüde
gerçekleşememiştir. Bu noktada, aslında katma değer yaratmayan bir pazar
seviyesinde hakim durum yaratılmasının önemli olup olmadığı, hatta bundan da öte,
böyle bir pazar tanımına gerek olup olmadığı sorgulanabilir. Nitekim raportörlerce bu
dosya kapsamında yapılan çeşitli görüşmelerde, elektrik sektöründe üretim
kapasitesinin rekabet üzerindeki asıl belirleyici olduğu, eğer üretim rekabetçi bir yapıda
olursa, toptan satış ve perakende pazarlarının da rekabetçi olacağı görüşünün sıklıkla 400
10-22/298-108
12
dile getirildiği görülmektedir. Bu konuda bir yargıya varmak için yürürlükteki mevzuatın
nasıl bir piyasa modeli öngördüğünü dikkate almak gerekmektedir. Aşağıda kısaca,
mevcut düzenlemeler kapsamında elektrik ve doğal gaz perakende piyasalarında
hedeflenen rekabetçi yapı ele alınmıştır:
i. Elektrik Piyasası Bakımından Perakendede Rekabet: Elektrik piyasaları
bakımından dönüm noktasını, 2001 yılında yürürlüğe girmiş olan 4628 sayılı Elektrik
Piyasası Kanunu oluşturmaktadır. Bu Kanun ile birlikte temelde piyasa faaliyetlerinin
düzenleyici kurum denetimi altında gerçekleştiği, piyasadaki alım satım faaliyetlerinin
ikili anlaşmalara dayandığı, bütün tüketicilerin tedarikçisini seçme serbestisine
kavuşacağı, rekabete dayalı bir piyasa yapısının hedeflendiği görülmektedir. Bu 410
kapsamda Kanun’da perakende satış şirketlerine de yer verilmiş, bunun yanında,
hedeflenen rekabetçi piyasa yapısını oluşturmaya yönelik gerekli düzenlemelerin
yapılması için de Kanun’un Geçici 9. Maddesi ile bir geçiş dönemi (31.12.2012)
belirlenmiştir. Geçiş döneminin ardından tüm tüketicilerin tedarikçisini seçme
serbestisine ulaşması ve hanehalkına satış yapmaya yönelik perakende satış
şirketlerinin de faaliyete geçmesiyle, hanehalkına yapılan satışlar bakımından da
rekabetçi bir piyasa yapısına yönelik önemli bir adım atılmış olacaktır. Geçiş dönemi
boyunca ise dağıtım ve perakende satışlara ilişkin “Geçiş Dönemi Tarifeleri” uygulandığı
görülmektedir. Dağıtım faaliyetleri bakımından geçiş dönemi tarifelerini dört kısma
ayırmak mümkündür: 420
 Perakende satış tarifeleri
 Dağıtım sistem kullanım tarifeleri
 Perakende hizmet tarifeleri
 İletim tarifeleri
İletim tarifeleri TEİAŞ tarafından belirlenen ve tüketiciye aynen yansıtılan bir kalemdir.
Dağıtım sistem kullanım ve perakende hizmetleri tarifesi ise bu faaliyetlere ilişkin
işletme giderlerini ve yatırım harcamalarını karşılamaya yönelik “gelir tavanı” yöntemi ile
belirlenmektedir. Öte yandan, perakende satış tarifesi,dağıtım şirketi tarafından satın
alınan enerjinin ortalama fiyatının doğrudan tüketiciye yansıtıldığı “fiyat tavanı” yöntemi
ile belirlenmektedir. Burada, perakende satış tarifesinde düzenlemenin olduğu geçiş 430
döneminde dahi, dağıtıcının, enerji bedelini olduğu gibi tüketiciye yansıttığı
görülmektedir. Bu noktada hemen belirtmek gerekir ki, Strateji Belgesi uyarınca
yapılacak özelleştirmelere hazırlık amacıyla, dağıtım şirketleriyle TETAŞ ve EÜAŞ’ın
portföy şirketleri arasında geçiş dönemi sözleşmeleri imzalanmıştır. Bu kapsamda,
dağıtım şirketlerinin enerji talebinin en az %85’ine gelen miktarına ilişkin olarak, söz
konusu kamu üretim ve toptan satış şirketleri arasında, düzenlenmiş fiyatlar üzerinden
geçiş dönemi sonuna kadar süren enerji alım anlaşmaları yapılmıştır. Bu sözleşmelerin
süreleri bittiğinde ise dağıtım firmaları ve sağlayıcılar arasında pazarlık sonucunda
oluşan ve piyasa fiyatlarına dayalı ikili anlaşmalar yapılacak ve böylelikle rekabetçi
piyasaya geçiş yapılacaktır. Başka bir ifade ile, söz konusu perakende tarifesi ya da 440
daha genel ifadeyle perakende fiyatının oluşmasında, özellikle geçiş döneminin
ardından, bölgede yerleşik dağıtım firmasının perakende satışlar bakımından nasıl bir
rekabetçi ortam içinde faaliyet gösterdiği, ucuz enerji bulma gereksiniminin ne olduğu
önem kazanacaktır. Yerleşik dağıtım firması bakımından, serbestleşmiş bir perakende
piyasasında tüketicilere daha ucuz elektrik satışı yapmak ve bunun için daha ucuz
kaynaklardan enerji alımı yapmak yönündeki baskı, ancak perakende satışa yönelik fiili
ve potansiyel rakiplerin varlığıyla mümkün olacaktır.
ii. Doğal Gaz Piyasası Bakımından Perakendede Rekabet: Doğal gaz piyasası ele
alındığında, 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu kapsamında, elektrik piyasasına
ilişkin düzenlemelerden farklı olarak “doğal gaz perakende satış şirketi” kavramına yer 450
verilmediği görülmektedir. Böyle bir tanıma ya da kavrama yer verilmemesinin doğal gaz
10-22/298-108
13
piyasalarına ilişkin olarak perakende seviyesinde rekabetin amaçlanmadığı gibi bir
hükme yol açmasının söz konusu olmadığı düşünülmektedir.
Bahse konu 4646 sayılı Kanun’un amacını açıklayan 1. maddesinde, doğal gaz
piyasasının serbestleştirilmesinin Kanun’un amaçlarından olduğu açıklanmış olup ilgili
mevzuat da bu saikle düzenlenmiştir. Bu temelde rekabetçi bir doğal gaz piyasasının
oluşturulması için doğal gaz tedarikçisini seçme yetisine sahip “serbest tüketici” ve
doğal gazı kendi kullanımı için dağıtım şirketlerinden almak zorunda olan “serbest
olmayan tüketici” tanımları getirilmiş olup, söz konusu ayrım EPDK tarafından yıllık
doğal gaz tüketimine ilişkin bir limit ile belirlenmektedir. Bu limitin gelecekte sıfıra 460
düşürülmesi amaçlanmakla birlikte, kademeli olarak düşürüldüğü göz önüne alındığında
serbest piyasaya geçiş yönünde bir geçiş dönemi olduğu görülmektedir. Nitekim 4646
sayılı Kanun’da 1 milyon m3 olarak belirlenen serbest tüketici olma sınırı, EPDK’nın
29.12.2009 tarihli ve 2378 tarihli Kurul kararı ile 800.000 m3’e indirilmiştir.
Doğal gaz dağıtım şirketleri, dağıtım faaliyetlerinin yanı sıra kendi bölgelerinde
perakende satış gerçekleştirmektedirler. Hatta dağıtım şirketleri, kendi bölgelerindeki
serbest olmayan tüketicilere doğal gaz satış hizmeti vermekle yükümlüdürler. Kendi
bölgelerinde bulunan serbest tüketici olmaya hak kazanan tüketicilere ise talep etmeleri
durumunda doğal gaz tedarik etmektedirler.
Doğal gazın nihai tüketicilere satışına bakıldığında, tarifelerin serbest tüketiciler ve 470
serbest olmayan tüketiciler için ayrı ayrı tanımlandığı, serbest tüketicilerin alt grupları
için alım miktarı, sözleşme süresi gibi kriterlere dayanılarak herhangi bir tarife
ayrıştırması yapılmadığı görülmektedir. Mevcut durumda, dağıtım şirketi, serbest
tüketicilere yaptığı satışlarda BOTAŞ’ın doğal gaz satış fiyatı üzerine bir taşıma bedeli
eklemekte; serbest olmayan tüketicilere yapılan satışlarda ise BOTAŞ’ın doğal gaz satış
fiyatına birim hizmet ve amortisman bedelini eklemektedir. Tedarik pazarının rekabete
açılması ve BOTAŞ’ın yanı sıra yeni tedarik şirketlerinin piyasada faaliyete
başlamasının ardından dağıtım şirketleri, tarife hesaplarında BOTAŞ satış fiyatı yerine
yeni teşebbüsün satış fiyatını kullanacaklardır. Bu noktada, dağıtım şirketlerinin serbest
olmayan tüketicilere yaptığı satışlar bakımından, doğal gaz alım fiyatını aynen tüketiciye 480
yansıttığı, bu yöntemde doğal gaz ticaretinden bir kar ya da zararının söz konusu
olmadığı ileri sürülebilir. Bununla birlikte, serbestleşmenin ilerleyen dönemlerinde,
BOTAŞ’ın sağlayıcı olarak payının azalması ve yeni piyasa yapısı içinde dikey
bütünleşmelerin de söz konusu olmasının ardından, bu satışlar bakımından, dağıtım
firmalarının ucuz kaynaktan gaz bulmalarını ve perakende tüketicilerine ucuza gaz
temin etmelerini sağlamak önem kazanmaktadır.
Bu noktada, 4646 sayılı Kanun’un 7 ve 11. maddeleri, bu husustaki eksikliği ortadan
kaldırmaya yönelik hükümler ihtiva etmektedir. Nitekim 7. madde kapsamında, dağıtım
şirketlerinin bir yıl içinde dağıtacakları gazın en fazla yüzde ellisini bir tüzel kişiden satın
alabilecekleri, EPDK’nın rekabet ortamının oluşmasını dikkate alarak bu oranı 490
arttırabileceği ya da azaltabileceği hükme bağlanmıştır. Buna ek olarak, Kanun’un 11.
maddesi uyarınca dağıtım şirketleri, en ucuz kaynaktan gaz temin ettiklerini ispat
etmekle yükümlü kılınmıştır. Bu maddeler ile dağıtım firmasına, ucuz yerden alma
yönünde bir yükümlülük getirilmiş olmakla birlikte, böyle bir yükümlülüğün etkin bir
şekilde uygulanmasının zor olduğu düşünülmektedir7. Bir yandan piyasaları
serbestleştirir ve piyasadaki firmaların fiyatlandırmalarındaki ayrıntılı düzenlemeleri
ortadan kaldırırken, bir yandan da bu firmalara en ucuz kaynaktan alma yükümlülüğü

7 Örneğin, vade koşulları ve al-ya da-öde gibi, parametreleri farklı olan iki gaz kontratından hangisinin ucuz olduğu,
şirketin risk anlayışı ve uyguladığı indirim oranı gibi sübjektif değerlere bağlıdır ve başka bir şirkete göre daha ucuz
veya pahalı olabilir. Başka bir ifade ile, enerji bedeli bir ölçüde şirketin uygulamaları ve inisiyatifine kalmıştır. Bu
durumda ortaya çıkması beklenen sonuç ise, düzenlemeye tabi olan şirketin (dağıtım), düzenlemeye tabi olmayan
yavru şirketine yüksek fiyatlardan alımlar yapmak yoluyla (toptan satış) kar aktarmasıdır. Böyle bir sistemde ise
görevli şirketin yüksek fiyat uygulamasını önleyecek tek mekanizma, perakende pazarında rakiplerin varlığıdır.
10-22/298-108
14
getiren mevzuatla rekabetçi davranışı sağlamaya çalışmanın kolay ve etkin olmayacağı
düşünülmektedir. Etkin bir serbestleşme sürecinde esas olması gereken, şüphesiz
serbest tüketici limitinin sıfıra indirilmesiyle birlikte hanehalklarına da satış yapmayı 500
hedefleyen doğal gaz ticareti yapan firmaların, yerleşik dağıtım firmalarının karşısına
rakip olarak çıkması, başka bir ifadeyle, dağıtıcıların fiyatlarını düzenleme görevini,
perakende aşamasında oluşturulan rekabetin üstlenmesidir. Böyle bir sistemde yerleşik
şirketin yüksek fiyat uygulamasını önleyecek tek mekanizma, perakende pazarında
rakiplerin varlığıdır. Bu çerçevede, fiyat baskısı yaratarak, görevli şirketlerin ucuz enerji
tedarikine yöneltilmesini ve toptan pazarın bu yolla daha verimli çalışmasını sağlama
bakımından, perakende pazarındaki rekabetin ihmal edilemeyecek bir işlevi olduğu
anlaşılmaktadır.
Bu çerçevede, her ne kadar farklı kavramlara yer verilmiş olsa da, 4628 sayılı Elektrik
Piyasası Kanunu ile 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanununun, perakende 510
seviyesinde rekabetin oluşturulmasına yönelik benzer vizyona sahip düzenlemeler
olduğu görülmektedir. Her iki pazarda da, dağıtım konusunda görevli şirketlerin
bölgelerinde uygulayacakları (aynı zamanda serbestleşmenin ardından tüketicinin satın
aldığı enerjide ödemek durumunda olduğu) enerji satış fiyatları şu şekilde
basitleştirilebilir:
Görevli şirket enerji satış fiyatı = dağıtım bedeli + enerji bedeli
Bu formülde yer alan dağıtım bedeli düzenlemeye tabidir. Enerji bedeli ise, tüketiciye
doğrudan yansıtılan rekabete açık elektrik veya gaz toptan piyasalardan alınan enerjinin
maliyetidir.
c.4. Elektrik ve Doğal Gaz Perakendesinde Rekabeti Oluşturmadaki Zorluklar 520
Yukarıda da belirtildiği üzere, enerji piyasalarında serbestleşmeye yönelik yapısal geçiş
döneminde, serbestleşmenin başarıya ulaşmasındaki önemli noktalardan biri de nihai
tüketiciye yapılan perakende satışlarda rekabetin sağlanması ve bu yönde, dağıtım
bölgeleriyle sınırları oluşturulmuş olan bölgesel tekellerin ortadan kalkmasıdır. Esas
itibarıyla, hanehalkına yönelik elektrik arzında rekabetçi yapıyı etkileyen dört unsur ön
plana çıkmaktadır:
i. Piyasanın açılması ve tüketicinin sağlayıcısını değiştirme fırsatı, firmaların
fiyatlandırma stratejilerini belirlerken, geçiş maliyetlerinden dolayı, yeni müşteri
kapmak ya da müşteri sadakati yaratmak arasında tercih yapmak durumunda
kalmasına neden olmaktadır. 530
ii. Elektrik arzı, kalite bakımından homojen bir üründür, bu nedenle fiyat
farklılaşması dışında ürün farklılaştırması zordur.
iii. Piyasa, abonelik sistemine dayanmaktadır, bu nedenle bir müşterinin aynı anda
iki farklı sağlayıcıdan hizmet alması söz konusu değildir.
iv. Piyasa doygunluğa ulaşmıştır ve talepte artış oldukça azdır. Bu yapı içerisinde
müşterilerin, yerleşik dağıtım firmaları tarafından bağlanmış olması nedeniyle
diğer firmaların yeni müşteriler bularak piyasaya girmesinin maliyeti artmaktadır.
Türkiye tecrübesinde, elektrik bölgeleri henüz özelleştirme aşamasında olup, geçiş
dönemi boyunca dağıtım firmalarının hanehalkına münhasıran satış yapacakları; doğal
gaz bakımından ise, sektörün büyük bölümünün halen yatırım aşamasında olduğu ve 540
küçük tüketiciler bakımından bu alanlardaki tekelin kalkmasının ancak serbest tüketici
limitinin sıfırlanmasından sonra gerçekleşeceği görülmektedir. Bu nedenle, her ne kadar
mevzuat ve pazar yapısı bakımından birebir aynı olmasa da, özellikle Avrupa Birliği
üyesi ülkelerde yaşanan serbestleşme tecrübeleri, devam eden özelleştirme sürecinde
dikkat edilmesi gereken noktalar bakımından yol gösterici nitelikte olmaktadır.
10-22/298-108
15
Elektrik ve doğal gaz perakende satışları kapsamında, özellikle hanehalkı ve küçük
müşterilere yönelik satışlar yönünden, söz konusu tüketicilerin sağlayıcılarını
değiştirmesine yönelik geçiş maliyetlerinin rekabetin oluşturulmasında en büyük engeli
oluşturduğu görülmektedir.
i. Genel Olarak Geçiş Maliyetleri: Geçiş maliyetleri, sağlayıcı değiştirirken katlanılan 550
gerçek veya algılanan maliyetlerdir. Bunlar, müşterinin mevcut sağlayıcısından ürün
almaya devam etmesi durumunda ortaya çıkmayan; fakat aynı ürünü, aynı fiyatla olsa
dahi, yeni bir sağlayıcıdan tedarik etmesi halinde oluşan maliyetlerdir. Bu maliyetler,
sağlayıcı değiştirme anında değil, sürecinde ortaya çıkmaktadır. Öte yandan, geçiş
maliyetleri sadece objektif, ekonomik maliyetleri kapsamamakta; geçiş sürecinde
yaşanan zaman kaybı, gösterilen çaba ve katlanılan stres gibi sübjektif değerleri de
içermektedir.
OFT’nin 2003 yılında yaptığı bir çalışmasındaki geçiş maliyetleri tanımında yer alan
“gerçek veya algılanan” ifadesi, müşterinin sağlayıcı değiştirirken katlandığı sübjektif
maliyetlere atıf yapmaktadır: Müşterilerin, sağlayıcı değiştirme işlemlerini karmaşık ve 560
zaman kaybına neden olan bir işlem olarak algılamaları, bununla ilgili mali fayda ve
zararları tam olarak hesaplayamamaları nedeniyle bu maliyetlerin, gerçekte olduğundan
daha yüksek olarak algılanması olasıdır. Nitekim, İngiltere doğal gaz pazarına ilişkin bir
araştırma, tüketicilerin sağlayıcı değiştirme olanaklarının farkında olmalarına rağmen,
araştırma ve geçiş maliyetlerini gerçekte olduğundan daha yüksek algılamaları
nedeniyle, yerleşik şirketlerin, rakiplerin tarifelerinden daha yüksek fiyatlardan satış
yapmalarını kabullendiklerini göstermektedir.
Geçiş maliyetlerinin, endüstri yapısı ve dinamikleri ile pazardaki oyuncuların davranışları
üzerinde önemli etkileri vardır. Şöyle ki, bu maliyetler, homojen bir ürünün alım
sonrasında müşteri tarafından heterojen olarak algılanmasına neden olabilmektedir. Bu 570
bakımdan, bir nevi yapay ürün çeşitlendirmesine yol açan geçiş maliyetleri,
teşebbüslerin ürün gamında ve fiyatlama seçeneklerinde etkili olmaktadır. Bu
kapsamda, teori ve pratikte ortaya çıkan genel sonuç, geçiş maliyetlerinin, müşterilerin
sağlayıcı değiştirmesini güçleştirerek şirketlerin talep esnekliğini azalttığı, pazara giriş
engeli yarattığı ve özellikle elektrik ve gaz gibi pazarlarda yerleşik şirketlerin, yeni giriş
yapan şirketlere oranla müşterilerine daha yüksek fiyatlar uygulamasına neden olduğu
yönündedir.
Geçiş maliyetleri her pazarda ortaya çıkmamakla birlikte, ortaya çıkış nedenlerinin
nitelikleri ve sonuçları endüstriler arasında farklılık arz etmektedir. Geçiş maliyetlerinin
çeşitlerine ilişkin değişik sınıflandırmalar bulunmakla birlikte bunlar, aşağıda yer verildiği 580
şekilde ele alınabilir:
 Ekonomik risk maliyeti
 Değerlendirme maliyeti
 Öğrenme maliyeti
 Kurulum maliyeti
 Yarar kaybı maliyeti
 Parasal kayıp maliyetleri
 Kişisel ilişki kaybı maliyetleri
Geçiş maliyetleri, müşterilerin sağlayıcı değiştirmekte isteksiz davranmasına yol
açmakta ve bu bakımdan firmaların iş ve fiyatlama stratejilerini etkilemektedir. Bu 590
stratejiler, temel olarak ticari bir ilişki başlatarak (abonelik gibi) müşteriyi bağlamak
(lock-in) ve daha sonrasında geçiş maliyetlerinin varlığından yararlanarak pazar payını
artırma, giriş engelleri yaratma veya bağlanan müşterilere yüksek fiyatlar uygulamaya
dayanmaktadır. Söz konusu stratejiler, pazarın yeni veya olgun olup olmadığına ve ilgili
10-22/298-108
16
teşebbüslerin pazar paylarına bağlı olarak şekillenmektedir. Pazarın durumu ve
teşebbüsün pazar payına göre çeşitlilik gösteren stratejiler aşağıda özetlenmiştir.
Pazarın olgunluk derecesi: Geçiş maliyetleri, pazarın olgunluk derecesine bağlı olarak
değişik pazar dinamikleri ve rekabet koşulları yaratabilmektedir. Yeni oluşan pazarlarda
bu maliyetlerin önemli ölçüde fiyat rekabeti yarattığı söylenebilir. Bu pazarlardaki
müşterilerin büyük bölümü başlangıçta bir sağlayıcı tarafından bağlanmamıştır. Bu 600
nedenle, teşebbüslerin, bu müşterilerle ticari ilişki oluşturmak ve belirli bir müşteri
portföyü yaratmak için düşük fiyatlar teklif etmesi beklenmelidir. Olgunlaşmış pazarlarda
ise, neredeyse bütün müşteriler bağlanmış olduğu ve şirketlerin portföyleri ve pazar
payları istikrar kazandığı için, sıkı bir fiyat rekabeti yerine, daha önce yapılan düşük
fiyatlı satışların telafi edilmesi ve mevcut müşterilerden rant elde edilmesi için yüksek
fiyatlamaya eşlik eden düşük bir fiyat rekabeti söz konusu olabilmektedir (yatırım-hasat
stratejisi).
Teşebbüsün pazar payı: Geçiş maliyetlerinin söz konusu olduğu bir pazarda faaliyet
gösteren yüksek pazar payına sahip bir teşebbüs, pazar payı kaybetmeye neden olsa
dahi yüksek fiyat uygulayabilmektedir. Bu strateji, çok sayıdaki bağlanmış müşteriden 610
kar elde etmeye dayanmakta olup, uygulanan yüksek fiyatlardan elde edilen gelirin,
azalan müşteri sayısından kaynaklanan kayıpları geçmesi halinde rasyonel hale
gelmektedir. Bu nedenle, bölgelerinde tekel konumunda olan yerleşik elektrik ve gaz
dağıtım şirketleri, piyasalar serbestleştirildikten sonra bölgelerine giren diğer şirketlere
oranla, perakende müşterilerine daha yüksek fiyat uygulamaktadırlar. Görevli şirketlerin
bu pazar güçleri, serbestleşmenin ilk yıllarında daha yoğun olarak gözlemlenmektedir.
ii. Elektrik ve Doğal Gaz Perakende Pazarında Ortaya Çıkan Geçiş Maliyetleri:
Elektrik ve doğal gaz endüstrisinin perakende seviyesi, geçiş maliyetlerinin ortaya çıktığı
önemli pazarlardandır. Bu pazarlarda ortaya çıkan ana geçiş maliyetleri, önem sırasına
göre; işlem maliyetleri, araştırma maliyetleri, sözleşmeden doğan maliyetler ve psikolojik 620
maliyetlerdir. Bunlarla ilgili kısa açıklamalara aşağıda yer verilmiştir:
İşlem maliyeti: Sağlayıcı değiştirme sürecinde müşterinin yeni bir sağlayıcı bulması ve
bu yeni sağlayıcı ile anlaşması gerekmektedir. Ülke uygulamaları çeşitlilik göstermekle
birlikte, genellikle, tüketicinin bu süreçte dikkate alması gereken yasal süreler
bulunmaktadır. Bunun yanında, geçiş esnasında yanlış faturalama ve düşük hizmet
kalitesi ortaya çıkabilmektedir.
Araştırma maliyeti: Bu maliyetler, bölgesinde etkinlik gösteren sağlayıcıları belirleme,
fiyat alma, ödeme çeşitlerini ve tasarruf miktarlarını hesaplama sırasında müşterinin
katlandığı mali olmayan maliyetlerdir. Öte yandan müşterinin, aynı anda hem elektrik
hem de gaz tüketicisi olduğu dikkate alındığında, aynı işlemleri her bir ürün için ayrı ayrı 630
yaptıktan sonra bunları farklı sağlayıcılardan mı, yoksa tek sağlayıcıdan mı alacağına
karar vermesi gerekmektedir.
Sözleşmesel geçiş maliyetleri: Bazı sağlayıcılar, yapılan indirim karşılığı sözleşmenin
geçerli olduğu sabit bir süre tayin edebilmektedirler. Böyle bir sözleşmeye taraf olan
müşterinin yeni bir sağlayıcıya geçmesi halinde, mevcut sözleşmesini süresinden önce
iptal ettiği için belirli bir ceza ödemesi söz konusu olabilmektedir.
Psikolojik maliyetler: Piyasaların serbestleştirilmesinden önce yerleşik şirketlerden
alım yapan müşteriler, sunulan hizmetlerden memnun olabilirler ve bu durum sağlayıcı
değiştirme isteğini azaltırken, bununla ilgili algılanan riskleri yükseltebilir.
Yukarıda açıklandığı gibi, geçiş maliyetleri, serbestleşme sonrasında bölgedeki müşteri 640
portföyünün tamamını devralan görevli şirketlere belirli bir pazar gücü sağlamaktadır.
Öte yandan, bölgelerine yeni giriş yapacak şirketlere karşı görevli şirketlere rekabet
avantajı sağlayan diğer bazı hususlar da bulunmaktadır. İlk olarak, görevli şirket,
bölgesinde, uzun süre tekel olmasından kaynaklanan bir marka tanınmışlığına sahiptir.
10-22/298-108
17
Öte yandan, dağıtım alt yapısını elinde tutan görevli şirketin, bölgedeki müşteriler ile
doğrudan ilişkisi bulunmaktadır. Bu ise, pazarlama konusunda görevli şirkete önemli bir
avantaj sağlamaktadır. Şöyle ki, yeni bağlantı, rutin kontroller veya acil durumlar gibi
nedenlerle görevli şirket müşteri ile direkt temas kurabilmektedir. Bu da şirketin, bölgede
müşteri ile birebir iletişim kuran çok sayıda teknik ve satış elemanı bulundurması
sonucunu doğurmaktadır. Ek olarak, görevli şirket, gerek geçmişteki tekel konumu, 650
gerekse dağıtım sistemini yönetmesi nedeniyle bölgesindeki müşterilerle ilgili tüketim
profilleri ve finansal risk gibi önemli bilgilere sahip olmaktadır. Buna karşılık, bölgeye
yeni girecek şirketin marka tanınmışlığının olmadığı, müşteri ile iletişim kurmakta
zorluklarla karşılaşacağı ve etkin bir pazarlama faaliyeti için çok sayıda eleman
bulundurmak zorunda kalacağı hususları dikkate alındığında, görevli şirketlerin
bölgelerinde önemli rekabetçi avantajlara sahip olduğu görülmektedir.
iii. Ülke Örnekleri Bakımından Dağıtım Bölgelerinin Serbestleşmesi: Yukarıda
belirtilen geçiş maliyetlerinin yüksek oluşu ve diğer unsurlar, yerleşik dağıtım
firmalarının, bölgelerinde, özellikle serbestleşme sürecinin başlangıcında, yüksek pazar
paylarını korumasını temin etmektedir. 660
OFT’nin 2003 yılında geçiş maliyetlerine ilişkin düzenlediği raporda, yerleşik şirketlerin
pazar gücü hususunun altı çizilerek, bunların, bölgelerine yeni girenlere göre daha
yüksek fiyatlar uyguladığı belirtilmektedir. Bu rapordaki bulgular, gaz piyasasının
serbestleştirildiği 19978 yılı ile 2001 yılı arasında, yerleşik şirket konumundaki British
Gaz’ın satış tarifesinin, pazara yeni giren şirketlere göre ortalama %9 daha yüksek
olduğunu göstermektedir9. Aynı raporda, 2001 yılında elektrik pazarının perakende
seviyesindeki yerleşik şirketlerin, bölgelerine yeni giriş yapanlara göre ortalama %6 ile
%14 arasında değişen oranlarda daha yüksek tarife uyguladığı belirtilmektedir. Green’in
(2005) İngiltere doğal gaz ve elektrik perakende pazarına ilişkin olarak yaptığı
çalışmada da, elektrik ve doğal gaz pazarında yerleşik şirketten alım yapan bir 670
müşterinin, ortalama %10’dan fazla bedel ödemek zorunda kaldığı gösterilmektedir.
Bu noktada, yerleşik şirketlerin, bölgelerine yeni giren şirketlere göre daha yüksek fiyat
uygulamaları nedeniyle pazar payı kaybına uğrayıp uğramadıkları sorusu akla gelebilir.
Bu konuda yapılan bazı çalışmalar, yerleşik şirketlerin, pazarın rekabete açılmasıyla
birlikte kendi bölgelerinde pazar payı kaybına uğradıklarını göstermektedir. Aşağıdaki
tabloda, İngiltere’de gaz ve elektrik dağıtımı bölgesinde yerleşik şirketlerin pazar
paylarının serbestleşme sonrasındaki seyrine yer verilmiştir:
Tablo 12: Yerleşik şirketlerin elektrik ve doğal gaz dağıtım bölgesindeki ortalama pazar payları
Pazar Payı (%) Pazar Şirket
1994 1999 2001 2003
British Gas (görevli şirket) 100 75 67 61 Doğalgaz
Yeni giriş 0 25 33 39
Görevli şirket 100 90 70 59 Elektrik
Yeni giriş 0 10 20 41
Bu tablodan da anlaşılacağı üzere, görevli şirketlerin daha yüksek fiyat uygulamasına
ve pazarın rekabete açılmasının üzerinden 5 yıl geçmesine rağmen müşterilerin 680
yaklaşık %60’ı, bölgelerindeki yerleşik şirketlerden elektrik ve gaz temin etmektedir.
İngiltere’nin söz konusu pazarlarının, tüketici geçiş oranları ve rekabet şartları
bakımından dünyada birinci sırada bulunduğunu belirmek yerinde olacaktır. Başka bir
ifade ile, yukarıda yer verilen müşteri geçiş oranları ve görevli şirketlerin bölgesel pazar
payları ülke örnekleri içinde en iyimser tabloyu çizmektedir. Örneğin, elektrik
piyasasında serbestleştirmeyi ilk başlatan ve zengin hidroelektrik kaynakları ile ucuza

8 Pazar, Nisan 1998 yılında tamamen rekabete açılmıştır.
9 İlgili raporda, pazara yeni girenlerin, British Gas’a göre ortalama %9 iskonto uyguladığı belirtilmektedir. Fakat bu
durum kaynaklarda genellikle görevli şirketlerin yüksek fiyat uyguladığı şeklinde ele alınmaktadır.
10-22/298-108
18
elektrik üreten bir ülke konumundaki Norveç, üretim ve toptan satış piyasasında
oluşturduğu etkin rekabeti, perakende seviyesinde tam olarak sağlayamamıştır. Bu
ülkenin elektrik pazarında 1990’da başlayan serbestleşme süreci, küçük müşterilerin de
tamamen serbest müşteri olmasıyla 1999’da tamamlanmıştır. Norveç elektrik pazarının 690
perakende seviyesine ilişkin bir araştırma, 2007 yılı itibariyle elektrik dağıtımında görevli
şirketlerin ortalama %10-15 yüksek tarife uygulamalarına rağmen, bölgelerinin
perakende satış seviyesinde %72 pazar payına sahip olduğunu göstermektedir. Elektrik
perakende pazarları rekabete açık ülkelerde, görevli şirketten yeni bir sağlayıcıya geçen
tüketicilerin ortalama oranına aşağıdaki tabloda yer verilmiştir:
Tablo 13: Çeşitli ülkelerin elektrik pazarında küçük tüketicinin geçiş oranı
Ülke Rekabete Açılış Geçiş oranı (%) Görevli şirketin payı (%)
İngiltere 1999 47 53
İsveç 1999 32 68
Norveç 1997 28 72
İspanya 2003 7 93
Finlandiya 1998 11 89
Belçika 2003 12 88
Hollanda 2004 15 85
Almanya 1998 7 93
Fransa 2004 6 94
Danimarka 2003 2 98
Avrupa ülkelerinin doğal gaz perakende satış seviyesindeki geçiş oranlarına
gelindiğinde, bu pazarın rekabete açılmasında çeşitli sorunlarla karşılaşılmaktadır.
Elektrikten farklı olarak, gazın doğal bir kaynak olması, üretimin az sayıdaki ülkenin
elinde toplanması ve buna bağlı olarak birçok ülkede henüz toptan satış piyasasının 700
oluşturulamaması, var olan temin ve toptan satış piyasalarında fiyat başta olmak üzere
çeşitli parametrelerin şeffaf olması, geçmişte milli şirketlerin dikey bütünleşmiş bir yapı
ile piyasa faaliyetlerini tek elden yürütmüş olması gibi sorunlar nedeniyle, bu alandaki
serbestleştirme çalışmalarının Avrupa ülkelerinde yavaş yürüdüğü ve hatta ülkelerin bu
pazarı rekabete açmakta isteksiz davrandığı söylenebilir. Öte yandan, tam olarak
rekabete açılan piyasalarda eski tekel şirketlerinden başka temin kaynağı bulunamadığı
için müşteriler, rekabetçi teklifler veren değişik firmalar bulmakta zorluklarla
karşılaşmaktadırlar. Bu nedenle müşteri geçiş oranları çok düşük seviyelerde
gerçekleşmektedir. Geçiş miktarlarına ilişkin karşılaştırmalı tablo bulunmamakla birlikte,
bu alanda en etkin piyasa yapısının %18,4 yıllık geçiş oranı İngiltere ve %8,3 geçiş 710
oranı ile Hollanda olduğu görülmektedir. Avrupa’da da doğal gaz piyasalarının henüz
olgunlaşmamış olmasından dolayı geçiş miktarlarının düşük olduğu ve ayrıca,
sağlayıcıyı değiştirme konusunda elektrik tüketicilerinin doğal gaz tüketicilerine göre
daha aktif olduğu görülmektedir.
c.5. Elektrik ve Doğal Gaz Yakınsaması – Potansiyel Rekabet
Bir önceki bölümde, serbestleşme sürecinde dağıtım bölgelerinde yapılan perakende
satışlar bakımından yerleşik dağıtım firmalarının hakim durumda olduğu ve yeni
girişlerin zor olduğu belirtilmişti. Bu noktada, halihazırda zor olan bu yeni girişlerin kimler
ya da hangi teşebbüsler tarafından gerçekleştirildiği, başka bir ifadeyle potansiyel
rakiplerin kim olabileceği sorusu ortaya çıkmaktadır. Türkiye’de dağıtım pazarlarının 720
elektrik bakımından henüz özelleştirme aşamasında, doğal gaz bakımından ise
özelleştirme ve bazı bölgeler için yatırım aşamasında olduğu ve henüz serbestliğe
geçişin sağlanmadığı dikkate alındığında, bu konuda da diğer ülke örneklerinden
yararlanmanın yerinde olacağı görülmektedir.
Serbestleşmenin en başarılı olduğu ülkelerden İngiltere doğal gaz ve elektrik
piyasalarının perakende seviyesinde görevli şirketlerin, bölgelerinde sahip oldukları
pazar paylarının zaman içindeki seyrine ilişkin (bir önceki bölümde de yer verilen) tablo
aşağıdadır:
10-22/298-108
19
Tablo 14: Görevli şirketlerin elektrik ve doğalgaz dağıtım bölgesindeki ortalama pazar payları
Pazar Payı (%) Pazar Şirket
1994 1999 2001 2003
British Gas (görevli şirket) 100 75 67 61 Doğal gaz
Yeni giriş 0 25 33 39
Görevli şirket 100 90 70 59 Elektrik
Yeni giriş 0 10 20 41
Elektrik perakende satışları bakımından 2003 yılı itibarıyla İngiltere genelinde 730
teşebbüslerin payları ise aşağıdaki tablodan görülebilir:
Tablo 15: 2003 ve 2009 yılı sonu itibariyle hane halkına yapılan elektrik satışında ulusal pazar
payları
Şirket 2003 Pazar Payı (%) 2009 Pazar Payı (%)
British Gas (doğal gaz – görevli şirket) 24 22
EdF Energy (elektrik - görevli şirket) 14 13
PowerGen (elektrik - görevli şirket) 21 18
Npower (elektrik - görevli şirket) 15 15
SS Energy (elektrik - görevli şirket) 14 19
Scottish Power (elektrik - görevli şirket) 11 12
Bağımsız giriş yapanlar 1 1
TOPLAM 100 100
Yukarıdaki tabloda elektrik perakende satışında %24 pazar payına sahip olduğu görülen
British Gaz aslında gaz dağıtım faaliyeti yürüten görevli teşebbüstür. Bu tabloda yer
alan diğer şirketler ise İngiltere’deki 12 elektrik dağıtım bölgesinde görevli olan
şirketlerdir. Görevli olmayan şirketler ise “bağımsız giriş yapanlar” başlığı altında
toplanmıştır. Burada dikkat çekici ilk nokta, doğal gaz şirketinin ulusal düzeyde elektrik
perakende satış pazarında görevli şirketlerden daha yüksek bir pazar payına sahip
olmasıdır. Bu durum, yukarıda da ifade edildiği gibi, görevli şirketlerin müşteriye ulaşma 740
konusundaki avantajlarından kaynaklanmaktadır. Şöyle ki; British Gaz, geçmişte gaz
satışı konusunda ülke boyutunda tekel olması ve söz konusu araştırmanın yapıldığı
tarihte bütün bölgelerde (BGas markasını kullanan yavru şirketi Centrica vasıtasıyla)
faaliyet göstermesi, doğal gaz müşterilerine aynı zamanda elektrik de satarak pazara
girme ve müşteri elde etmede, diğer şirketlerden daha başarılı olmasına olanak
sağlamaktadır. Almanya’da da benzer şekilde elektrik perakende pazarındaki satışların
yarısı, gaz şirketleri tarafından gerçekleştirilmektedir.
Tablodan çıkarılan diğer bir sonuç ise, elektrik ve doğal gaz dağıtımında görevli
şirketlerin, ülke düzeyinde elektrik perakende pazarını elinde tuttuğu; yeni giriş yapan
bağımsız şirketlerin pazar payının ise %1’in altında kaldığı hususudur. 750
Yukarıdaki tablolarda ortaya konulan ve İngiltere elektrik perakende piyasasında
yaşanan sürecin, İngiltere doğal gaz perakende piyasası için de geçerli olduğu
görülmektedir. 2003 yılında İngiltere’de doğal gaz perakende pazarının hanehalkına
yapılan perakende satış seviyesinde faaliyet gösteren şirketlerin ulusal pazar paylarına
aşağıdaki tabloda yer verilmiştir:
Tablo 16: 2003 ve 2009 yılı sonu itibariyle İngiltere ülke bazında hane halkına yapılan doğalgaz
satışlarına ilişkin teşebbüslerin payları
Şirket 2003 Pazar Payı (%) 2009 Pazar Payı (%)
British Gas (Doğal gaz - görevli şirket) 61 44
EdF Energy (elektrik-görevli şirket) 5 7
PowerGen (elektrik-görevli şirket) 12 13
Npower (elektrik-görevli şirket) 9 12
SS Energy (elektrik-görevli şirket) 7 15
Scottish Power (elektrik-görevli şirket) 6 9
Bağımsız giriş yapanlar TOPLAM 100 100
10-22/298-108
20
Tablodaki veriler, doğal gaz pazarının elektrik pazarına göre daha yoğunlaşmış
olduğunu göstermektedir. Elektrik pazarına benzer şekilde, piyasaya bağımsız yeni
girişlerin ihmal edilebilecek kadar küçük olduğu ve pazarın ağırlıklı olarak görevli şirket 760
British Gas tarafından kontrol edildiği görülmektedir. Bu pazara rakip olarak giren
oyuncuların ise, mevcut elektrik müşterilerine doğal gaz pazarlayan görevli elektrik
şirketleri olduğu görülmektedir.
Serbestleşme tecrübesi yaşayan ülkelerde elektrik ve doğal gaz görevli/yerleşik
firmalarının birbirlerinin rakipleri olarak ortaya çıkmaları, bu teşebbüslerin,
birleşme/devralma vakalarında potansiyel rakip olarak değerlendirilmeleri sonucunu
beraberinde getirmiştir. Bu nedenle, özellikle serbestleşmenin ilk yıllarında yaşanan
tecrübeler de dikkate alınarak, gerek Avrupa Komisyonu ve gerekse ülke
uygulamalarında elektrik ve doğal gaz şebekelerinin bütünleşmesine ilişkin yoğunlaşma
kararlarında, yakınsama konusunun ayrıntılı olarak ele alındığı görülmektedir. 770
İngiltere’den başlamak gerekirse, elektrik ve doğal gaz bütünleşmesinin özellikle son
dönemde daha detaylı bir şekilde değerlendirildiği görülmektedir. İngiliz Enerji
Komisyonu OFGEM tarafından elektrik ve gaz sektöründeki yoğunlaşmalara ilişkin iki
ayrı ”politika belgesi” hazırlanmıştır. Bunlardan, elektrik dağıtım sektöründeki
yoğunlaşmalara ilişkin politika belgesi 2002 yılında, Doğal gaz dağıtımdaki yoğunlaşma
politikası ise 2007 yılında yayımlanmıştır. Bununla birlikte OFGEM, 7.12.2009 tarihinde
yayımladığı bildiride, elektrik ve gaz sektörlerindeki yoğunlaşmalara ilişkin politika
belgelerini, güncelleme ihtiyacından dolayı, geçici bir süre askıya alma konusunu
kamuoyunun görüşüne açmıştır. Komisyon bu bildirisinde, diğer konuların yanında,
elektrik ve gaz şebekelerine sahip şirketler arasındaki yoğunlaşmaların da gözden 780
geçirme sürecinde ele alınacağını ifade etmiştir. Komisyon, 02.02.2010 tarihinde
yayımladığı kararında ise, enerji sektörlerindeki yoğunlaşmalara ilişkin politikasını,
gözden geçirme işlemi tamamlanana karar askıya aldığını, yeni bir politika oluşturulana
karar yapılacak başvuruları vaka bazında değerlendireceğini ilan etmiştir. Bu
gelişmelerden anlaşılmaktadır ki, perakende seviyesinin rekabete açılmasında en büyük
tecrübeye sahip ülkelerin başında gelen İngiltere’de, elektrik ve gaz şebekelerinin
sahiplik bakımından çakışmasına daha hassas yaklaşmaya başlanmıştır.
Elektrik ve gaz sektörleri arasındaki birleşme girişimlerinden birisi de Gaz
Natural/Endesa dosyasıdır. İspanya gaz sektöründe faaliyet gösteren Gaz Natural ve
aynı ülkede elektrik sektöründe faaliyet gösteren Endesa’nın 2005 yılında yaptıkları 790
birleşme başvurusu, İspanya Enerji Komisyonu ve İspanya rekabet otoritesi tarafından
ayrı ayrı değerlendirilmiştir. Enerji Komisyonu, bildirilen başvurunun elektrik ve gaz
sektörünün çeşitli seviyelerinde rekabet problemlerine yol açtığı yönünde
değerlendirmelerde bulunmuştur. Komisyon, elektrik ve gaz perakende pazarına ilişkin
olarak ise, bildirilen işlemin ilgili ürün pazarlarında mevcut hakim durumu güçlendireceği
ve önemli bir rakibi ortadan kaldıracağını belirtilmiştir. Yoğunlaşma işleminin, perakende
satış pazarında yaratacağı rekabet sorunlarını gidermeye yönelik olarak ise, tarafların
şebekelerinin kesiştiği bölgelerde gaz şebekesini ve belirli bir müşteri portföyünü
devretme koşulu getirilmiştir.
Yine, 2008 yılında, İspanya’da, Gas Natural’in Union Fenosa’yı devralmasına ilişkin 800
başvurunun değerlendirmesinde de elektrik ve doğal gaz dağıtım bölgelerinin kesişmesi
konusunun yer aldığı görülmektedir. Gaz Natural, İspanya’nın büyük bölümünde gaz
dağıtımını elinde tutarken, Union Fenosa ise ülkenin elektrik dağıtımının %14’ünde
faaliyet göstermektedir. Dolayısıyla, devralmanın sonucu olarak teşebbüslerin bazı
bölgelerde ikili fiyat sunma avantajı ile rekabet avantajı elde edeceği değerlendirmesi
yapılmıştır. Söz konusu devralma işleminin olumsuz etkilerini bertaraf etmek için Gas
Natural, Union Fenosa’nın perakende satış yapan firmasını, Gas Natural’den bağımsız
olarak faaliyet gösterecek şekilde elinde tutmayı taahhüt etmiştir. Bunun yanında Gas
10-22/298-108
21
Natural, kesişmeye konu olan bölgelerde toplam 600.000 noktaya hizmet veren gaz
dağıtım ağını devretmeyi de taahhüt etmiştir. 810
Yakınsayan pazarlar ile ilgili olarak Avrupa Komisyonu, Eni/EDP/GDP kararında geniş
değerlendirmelerde bulunmuştur. Burada, söz konusu karara geniş bir biçimde yer
vermek yerinde olacaktır. EDP, Portekiz’de faaliyet gösteren bir elektrik şirketi, GDP ise
aynı ülkede etkin olan bir doğal gaz şirketidir. ENI ise bir İtalyan enerji şirketidir.
Komisyona bildirilen bu yoğunlaşma işlemi, ENI ve EDP tarafından GDP’nin ortak
kontrolünün devralınmasına ilişkindir. Bu dosyada Komisyon, perakende pazarını,
(i)büyük endüstriyel tüketiciler ve (ii)küçük tüketiciler-hanehalkı olarak ikiye ayırmıştır.
Sonuçta Komisyon, doğal gaz ve elektrik pazarında mevcut hakim durumun
güçlenmesine neden olacağı için işleme izin vermemiştir. Komisyon’un, dosyada elektrik
ve doğal gaz pazarlarına ilişkin değerlendirmesi şu şekildedir: 820
Elektrik pazarı: Komisyon bu kararında, elektrik toptan satış pazarında ve perakende
satış pazarında EDP’nin mevcut hakim durumunun güçleneceğini belirtmiştir.
Perakende pazarıyla ilgili olarak Komisyon, EDP’nin hakim durumda olduğu, tek
potansiyel rakibinin geniş bir müşteri çevresi, tanınmış markası ve ikili enerji teklifi
yapma imkanı bulunan GDP olduğu, bu nedenle GDP’yi devralmasının bu pazarda
önemli potansiyel bir rakibi ortadan kaldıracağı kanaatine ulaşmıştır.
Doğal gaz pazarı: Komisyon, bildirilen işlemin, doğal gaz pazarının her seviyesinde
GDP’nin hakim durumunu güçlendireceği sonucuna varmıştır. Doğal gazın perakende
satış pazarıyla ilgili olarak Komisyon, GDP’nin hakim durumda olduğu, bu pazardaki
potansiyel rakibinin elektrik şirketi EDP olduğu, bu işlem sonucunda bu potansiyel 830
rakibin ortadan kalkması nedeniyle GDP’nin hakim durumunun güçleneceği ve pazara
giriş engelleri yaratılacağı sonucuna ulaşmıştır. Komisyon bu kararında, İspanya
düzenleyici otoritesinin, gaz ve elektrikteki görevli şirketlerin birbirinin pazarlarına girme
konusunda en uygun potansiyel rakipler olduğu şeklindeki görüşlerine de yer vermiştir.
Yukarıdaki örneklerde, elektrik ve doğal gaz dağıtımının birbirlerinin potansiyel rakibi
olarak kabul edilmelerine dayanan Komisyon ve üye ülke yaklaşımları görülmektedir. Bu
örnek kararlarda Türkiye uygulamaları bakımından farklılık arz eden hususların başında,
söz konusu ülkelerde fiili olarak perakende seviyesinde rekabetin başlamış olması,
ayrıca ilgili kararlarda yer alan teşebbüslerin ülke çapında dikey bütünleşmiş yapıları
gelmektedir. 840
c.6. Kanun’un 7. Maddesi Kapsamında Elektrik ve Doğal Gaz Yakınsaması
Bir önceki bölüm esas itibarıyla; perakende satış piyasalarının serbestleşme sürecinde
elektrik ve doğal gaz şebekelerini elinde tutan teşebbüslerin birbirlerinin potansiyel
rakipleri konumunda olduklarını ortaya koyan teori ve ülke tecrübelerini içermektedir.
Şüphesiz, sadece söz konusu tespitten hareketle, herhangi bir kesişmeye yol açan devir
işleminin 4054 sayılı Kanunun 7. maddesi kapsamında izin verilemez bir durum
olduğunu ileri sürmek söz konusu değildir. Elektrik dağıtım özelleştirmeleri kapsamında
elektrik ve doğal gaz dağıtım bölgelerinin kesişmesinden dolayı yakınsayan pazarlar
kavramı altında yapılacak değerlendirmelerde belirleyici olan unsur, 4054 sayılı
Kanun’un 7. maddesidir. 850
“Madde 7 - Bir ya da birden fazla teşebbüsün hâkim durum yaratmaya veya hâkim
durumlarını daha da güçlendirmeye yönelik olarak, ülkenin bütünü yahut bir kısmında
herhangi bir mal veya hizmet piyasasındaki rekabetin önemli ölçüde azaltılması sonucunu
doğuracak şekilde birleşmeleri veya herhangi bir teşebbüsün ya da kişinin diğer bir
teşebbüsün mal varlığını yahut ortaklık paylarının tümünü veya bir kısmını ya da kendisine
yönetimde hak sahibi olma yetkisi veren araçları, miras yoluyla iktisap durumu hariç olmak
üzere, devralması hukuka aykırı ve yasaktır.”
10-22/298-108
22
Bu bağlamda, devre konu elektrik dağıtım bölgelerini devralacak teşebbüsün, görevli
olduğu bölgede elektrik perakende satışında hakim durumda olup olmadığı, devralan
teşebbüsün aynı bölgede doğal gaz dağıtımında görevli olması halinde bunun söz 860
konusu hakim durumu güçlendirip güçlendirmeyeceği, ayrıca bu durumun rekabetin
önemli ölçüde azaltılması sonucu doğurup doğurmayacağı hususlarının
değerlendirilmesi gerekmektedir.
Geçiş maliyetlerine ilişkin bölümde ifade edildiği üzere, görevli şirketler, çeşitli
nedenlerden dolayı bölgelerinde önemli bir pazar gücüne sahip olmaktadırlar. Gerçekte,
görevli şirketin sahip olduğu pazar gücü ve rekabetçi avantaj, dağıtım şebekesini elinde
tutmasından kaynaklanmaktadır. Şebekeyi kontrol etmekten ve o bölgede yerleşik
olmaktan kaynaklanan rekabet avantajı geçiş maliyetleri, müşteriye doğrudan ulaşma ve
pazarlama teknikleri ile ilgili bulunmaktadır.
Teknolojik ve ekonomik gelişmelere bağlı olarak tüketici ihtiyaç ve tercihleri devamlı 870
değişmektedir. Daha önceden ürünleri en ucuz ve verimli şekilde üretmeyi ve tüketiciye
ulaştırmayı amaçlayan, şirketlerin tek taraflı kararlarına bağlı yönetim ve pazarlama
teknikleri, tüketici gelir düzeyindeki artışlara paralel olarak yerini, şirketlerin üretim ve
pazarlama kararlarını müşterilerin ihtiyaç, istek ve ilgi alanlarına göre şekillendirdiği bir
anlayışa bırakmıştır. Bu yeni pazarlama anlayışı içerisinde şirketler, üretim ve
pazarlama pozisyonlarını, belirli bir hedef müşteri kitlesini dikkate alarak
oluşturmaktadırlar. Pazarlama alanındaki bu gelişmelerin, elektrik ve gaz sektörlerindeki
faaliyetleri de etkilediği görülmektedir. Bir şebekeyi elinde tutan görevli şirketlerin sahip
olacağı pazarlama avantajları şu şekilde özetlenebilir:
Marka tanınmışlığı: Görevli şirketlerin, bölgelerinde yüksek oranda marka 880
tanımışlığı bulunmaktadır.
Müşteri Farkındalığı: Pazarlama teorilerinde müşterilerin alım kararını etkileyen
ilk unsurların; bir ihtiyacın ortaya çıkması ve müşterilerin bu ihtiyacı giderecek
sağlayıcıların farkında olması şeklinde sıralandığı görülmektedir. Bölgeye
dışarıdan gelen bir şirket, ulusal boyutta marka tanınmışlığına sahip olsa bile,
yerel boyutta müşterilerin dikkatini çekmeyebilir.
Promosyon/Doğrudan pazarlama: Doğrudan pazarlamanın, başka bir ifade ile
çeşitli araçlar yoluyla veya müşteri ile yüz yüze karşılıklı olarak iletişimde bulunma
ve cevap alabilme yönteminin önemi artmaktadır. Görevli şirketler, geçiş
maliyetlerine ilişkin bölümde değinildiği üzere, doğrudan pazarlama konusunda 890
diğerlerine göre daha avantajlıdırlar. Hatta ülke örnekleri, şebekeyi kontrol eden
şirketlerin iş sahalarını, gaz ve elektrik dışında, internet, kablo TV hizmeti ve klima
satışına kadar uzatabilmektedir.
Lojistik: Lojistik, ürünlerin ve pazarlama parametrelerine ilişkin bilgilerin, üretim
merkezinden müşteriye ulaştığı noktaya kadar verimli ve etkin bir şekilde akışına
ilişkin planlama, uygulama ve kontrol prosesini ifade etmektedir. Hizmet sektörü
açısından değerlendirildiğinde ise lojistik, maddi olmayan ürünlerin en düşük
maliyetle ve kaliteli bir şekilde müşteriye ulaşmasına yönelik etkinliklerin koordine
edilmesini ifade etmektedir. Görevli şirketler, bölgelerinde, lojistik kapsamında
değerlendirilebilecek dağıtım, promosyon, talep idaresi ve bilgi akışı konusunda 900
diğer şirketlere göre daha avantajlıdırlar. Öte yandan, lojistikle ilgili yaklaşımlar, bir
şirketin bölgede rekabet yaratabilmesi için, fiziksel olarak bir bölgede
bulunmasının önemini göstermektedir. Yine bu çerçevede, görevli şirketlerin
bölgelerinde önemli bir insan kaynağına sahip bulunmaları ve müşteri ilişkilerindeki
üstünlükleri, bu şirketlere önemli bir pazar gücü sağlamaktadır.
Özellikle bu piyasaların serbestleşmesinin ilk yıllarında, elektrik ve gaz şirketlerinin
pazar güçleri ve pazar payları dikkate alındığında bu şirketlerin görevli oldukları
10-22/298-108
23
bölgenin perakende satış seviyesinde hakim durumda olacakları öngörülebilir. Bu
noktada, bir bölgenin elektrik ve doğal gaz faaliyetlerini aynı teşebbüsün devralmasına
ilişkin değerlendirirken, 1997/1 sayılı Tebliğ’in 910
“Birleşme ve Devralmaların Değerlendirilmesi
Madde 6- Rekabet Kurulu, birleşme ve devralmaları Kanun’un 7 nci ve müteakip
maddeleri çerçevesinde değerlendirir. Bu değerlendirmede özellikle:
a) İlgili piyasanın yapısı ve ülke içinde veya dışında yerleşmiş olan teşebbüslerin fiili ve
potansiyel rekabeti bakımından ülkedeki etkin rekabetin korunması ve geliştirilmesi
ihtiyacı;
b) İlgili teşebbüslerin, pazardaki durumu, ekonomik ve mali güçleri, sağlayıcı ve kullanıcı
bulabilme alternatifleri, arz kaynaklarına ulaşabilme veya pazarlara giriş olanakları; pazara
girişte herhangi bir yasal veya diğer giriş engelleri, ilgili mal ve hizmetlere olan arz-talep
eğilimleri, aracı ve son tüketicilerin menfaatleri, rekabet engeli şeklinde olmayan ve 920
tüketiciye avantajlar sağlayan teknik ve ekonomik süreçteki gelişmeler ve diğer hususlar
göz önünde tutulur.”
şeklindeki 6. maddesini göz önünde bulundurmak yerinde olacaktır. Aynı bölgedeki
elektrik ve gaz dağıtım şirketleri arasındaki birleşme ve devralmalarda değerlendirilmesi
gereken husus, operasyonlar ve pazarlama açısından hayati öneme sahip olan ve
maliklerine rekabet avantajı sunan iki şebekenin tek elde toplanmasının rekabet
üzerinde yaratacağı etkilerdir. Bu değerlendirmenin, ülkenin sahip olduğu mevzuata
göre farklı değerlendirilmesi olasıdır. Örneğin, elektrik ve doğal gaz sektörlerinin
perakende seviyesini rekabete açmamış olan bir ülkede, söz konusu iki şebekenin aynı
elde toplanmasına müsaade edilebilir, hatta bu yoğunlaşmanın doğuracağı etkinlikler ve 930
bunların tüketicilere yansıması dikkate alınarak, şebekelerin aynı elde toplanması
desteklenebilir. İlgili sektörlerin perakende seviyesinin rekabete açık olmasının
hedeflenmesi halinde ise, aynı bölgedeki şebekelerin tek elde toplanması, söz konusu
görevli şirketin potansiyel rakibinin ortadan kalkması yönüyle bir değerlendirmeyi gerekli
kılacaktır. Bu konuya ilişkin gerekçe ve açıklamalara aşağıda başlıklar halinde yer
verilmiştir.
Rakip veya potansiyel rakip olma hususu: Bir bölgedeki görevli şirket,
şebekeden doğan dışsallıkları kullanarak, aynı müşteriye hem elektrik hem de gaz
pazarlayabilmektedir. Bölgeye diğer bölgelerden girişlerin önündeki engeller
dikkate aldığında, söz konusu şebekeleri elinde tutan şirketlerin, görev 940
bölgelerinde birbirlerinin mevcut veya potansiyel en büyük rakibi olduğu ortadır. Bu
iki şebekenin birleşmesi ise mevcut veya potansiyel en büyük rakibin ortadan
kalkması anlamına gelecektir.
İkili enerji teklif etme olanağı: Görevli şirketler, bölgelerinde güçlü bir müşteri
tabanına sahiptirler. Elektrik ve gazı birlikte, en uygun koşullarla müşteriye teklif
edebilme ve bu sayede müşteri tabanlarını artırabilme olanağına sahip bu
şirketler, bölgede görevli elektrik ve doğal gaz şirketleridir. Bunlar arasındaki bir
yoğunlaşma sonrasında oluşacak yeni şirket sahip olacağı “portföy etkisiyle”10,
rakipleri harekete geçemeden doğrudan ikili enerji sunan bir konuma geçecektir.
Bu ise, ilgili pazarlardaki hakim durumu güçlendirecek ve özellikle rekabetin az 950
olduğu doğal gaz pazarında giriş engelleri yaratabilecektir.
Bu değerlendirmeler ışığında, bir elektrik dağıtım bölgesinin, bu bölgede doğal gaz
dağıtım faaliyetleri olan bir teşebbüs tarafından devralınmasının, -potansiyel rekabet
bakımından ülkedeki etkin rekabetin korunması ve geliştirilmesi ihtiyacı-
yönünden değerlendirilebileceği görülmektedir. Bu noktada ortaya çıkan soru, her türlü

10 Portföy Etkisi: Hakim durum olmasa bile, tarafların bir pazar gücüne sahip olduğu ve komşu ya da ilişkili pazarlarda
satılan ürünleri konu alan birleşmeler sonucu ortaya çıkabilecek rekabetçi ve anti-rekabetçi etkiler.
10-22/298-108
24
çakışmanın, Kanun’un 7. maddesi kapsamında izin verilemez (per se yasaklanmış) bir
bütünleşme olarak değerlendirilip değerlendirilemeyeceği hususudur.
Yukarıda yer verilen 1997/1 sayılı Tebliğ’in “Birleşme ve Devralmaların
Değerlendirilmesi” başlıklı 6. maddesinde, birleşme ve devralmaların
değerlendirilmesinde dikkate alınması gerekenler arasında, potansiyel rekabetin 960
korunmasının yanında, son tüketicinin menfaatlerine de yer verildiği görülmektedir.
Bu noktada, devir işlemlerinin değerlendirilmesinde, devralma işleminin yol açacağı “son
tüketicinin menfaatlerine uygun olan olası etkinlikleri” de dikkate almak gerekmektedir.
Söz konusu etkinlikler; sabit maliyetlerde azalma, elektrik ve gaz işletmesindeki ölçek
ekonomileri ve yeni ürün yelpazesi oluşturabilmenin sağlayacağı talep yönlü etkinlikler
olabilir. Bu noktada, homojen olan elektrik ürünü bakımından müşterilerin gözünde en
temel belirleyicinin fiyat olduğu dikkate alındığında, kesişmenin, etkinlik ve benzeri
sebeplerle fiyat üzerinde olumlu etkisinin bulunup bulunmadığını ortaya koymak
gerekecektir. Bu noktada, daha önceki bölümlerde de yer verilen, elektrik ve doğal gaz
dağıtım ve perakende faaliyetleri bakımından enerji satış bedelinin basitleştirilmiş 970
formülüne dönmek yerinde olacaktır:
Görevli şirket enerji satış fiyatı = dağıtım bedeli + enerji bedeli
Kararın bu bölümüne kadar ağırlıklı olarak, aynı teşebbüsün elektrik ve doğal gaz
dağıtım faaliyetlerini elinde tutmasının, perakende satış faaliyetlerinde rekabetin
oluşmasını zorlaştıracağı ve bunun yansımasının da yukarıdaki formülde yer alan enerji
bedelinin artmasına ve tüketicinin daha pahalı ürün almasına neden olabileceği
üzerinde durulmuştur. Bununla birlikte, aynı bölgedeki şebeke faaliyetlerinin tek
teşebbüs tarafından yürütülmesinin doğuracağı etkinliğin, yukarıdaki formülde yer alan
ve tarifeye bağlı olan dağıtım bedeline yansıtılacağını, dolayısıyla böyle bir kesişmenin
esas itibarıyla tüketici yararına olacağını öne süren görüşler de mevcuttur. Elektrik 980
dağıtım özelleştirmeleri sürecinde ÖİB ile yapılan görüşmeler kapsamında, hem doğal
gaz hem elektrik şebeke faaliyetleri gösteren şirketlerin, elde ettikleri sinerjiden dolayı
maliyetleri düşürme fırsatı yakaladıkları ve bunun, toplam maliyetlerde %5-10 civarında
bir azalmayı mümkün kıldığı belirtilmektedir. Söz konusu sinerjinin %63’ünün
çakışmadan dolayı değil genel olarak ölçek ekonomilerinden kaynaklandığı, başka bir
ifadeyle, farklı bölgelerde şebekeler söz konusu olsa bile bu sinerjinin mümkün olduğu;
geriye kalan %37 oranındaki sinerjinin ise, aynı bölgedeki dağıtım faaliyetlerinin tek
teşebbüs tarafından gerçekleştirilmesi halinde ortaya çıktığı ifade edilmektedir. Buradan
hareketle, aynı bölgedeki şebekelerin tek teşebbüs tarafından yürütülmesinin, yaratılan
sinerji bakımından dağıtım maliyetlerinin %2-4 oranında düşürdüğü görülmektedir. 990
Çakışmanın olumlu yönlerinin ağır bastığını öne süren bu görüşte, aşağıdaki
argümanlar öne çıkmaktadır:
 Şebekelerin aynı teşebbüs tarafından yürütülmesi maliyetlerde %2-4 arası bir
azalmaya yol açacaktır.
 Çakışmanın ölçeği arttıkça, maliyetlerdeki düşüş oranı da artacaktır.
 Dağıtım faaliyetleri ve dağıtım bedelleri tarifeye bağlı olduğu için, düzenleyici
kurum tarafından, maliyetlerdeki bu düşüşün tüketiciye yansıtılması imkanı
bulunmaktadır.
 İki şebekenin gerek teknik gerekse organizasyonel bakımdan tam
entegrasyonunu sağlamaktaki zorluklar, bu durumun giriş engeli olarak 1000
kullanılmasını güç hale getirmektedir.
Bu noktada, yakınsayan elektrik ve doğal gaz dağıtımının bazı bölgelerde kesişmesi
konusunun hangi ölçekte olursa olsun izin verilemez bir durum olarak
değerlendirilemeyeceği, söz konusu kesişmelerde, konunun olumlu ve olumsuz
etkilerinin ortaya konularak her dosya bazında muhakeme kurallarının (rule of reason)
10-22/298-108
25
uygulanmasının yerinde olacağı anlaşılmaktadır. Bu yönde yapılacak değerlendirmede
dikkate alınması gereken unsurlar şunlar olmalıdır:
i. Türkiye Serbestleşme Süreci
ii. Düzenleyici Kurumun Rolü
iii. Son Tüketici Yararı – Kesişmenin Fiyata Etkisi 1010
iv. Potansiyel Rekabet
i. Türkiye Serbestleşme Süreci
Daha önceki bölümlerde de sık sık tekrarlandığı üzere, Türkiye elektrik ve doğal gaz
sektörleri serbestleşme süreci içindedir. Bu nedenle, yakınsayan pazarlar olmaları
sebebiyle aynı bölgedeki elektrik ve doğal gaz şebekelerinin tek elde toplanmasının
hakim durum değerlendirmesinde bir sorun yaratıp yaratmadığı hususu da sektörlerin
fiili durumları üzerinde yapılan değerlendirmeleri değil; özellikle Avrupa ülke
örneklerinde yaşanan serbestleşme tecrübesi ve bu tecrübe kapsamında ortaya çıkan
literatüre dayanılarak yapılan değerlendirmeleri kapsamaktadır. Bu değerlendirmeler de,
ancak geçiş döneminin ardından (mevcut mevzuat kapsamında 2013 yılından itibaren) 1020
elektrik ve doğal gaz perakende piyasalarının rekabete açılacak olması hedefi
çerçevesinde yapılmaktadır. Hiç şüphesiz, piyasalarda rekabetin korunması bakımından
4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi kapsamında ex ante olarak yapılan birleşme-devralma
değerlendirmelerinde, piyasanın geleceğine dönük değerlendirmeler de etkin ve
anlamlıdır. Ancak, bu noktada piyasaların geleceğine dönük değerlendirmelerde kısa,
orta ve uzun dönem beklentilerin bir bütün olarak değerlendirilmesi yerinde olacaktır. Bu
durumda, yakınsayan pazarlara ilişkin değerlendirmelerde olduğu üzere Avrupa
ülkelerinin tecrübelerini dikkate almak yerinde olacaktır. Gerek Avrupa Komisyonu ve
gerekse üye ülkelerin rekabet hukuku uygulamalarında da elektrik ve doğal gaz
sektörlerine ilişkin ilgili pazar ve ilgili ürün pazarı tanımlarının serbestleşme süreci ile 1030
birlikte değişikliklere uğradığı görülmektedir. Örneğin, Almanya uygulamalarında,
hanehalkı ve küçük ticari işletmelere yapılan satışlar bakımından genellikle şehir ve
belediyelere yönelik coğrafi pazar tanımları yapılırken, son dönemde, bu tanımın ulusal
ölçekte genişletilmesi yönünde bir yaklaşımın başladığı görülmektedir. Diğer ülke
uygulamalarına bakıldığında da, fiili durumda sektörün rekabetçi yapısında ağırlıklı
olarak, az sayıda ve dikey bütünleşik firmanın faaliyet gösterdiği bir yapının söz konusu
olduğu anlaşılmaktadır.
Şöyle ki; Almanya piyasa yapısına bakıldığında, üretimin yaklaşık %70’ini elinde
bulunduran dört teşebbüsün, perakende seviyesinde de pazar payı bakımından aynı
orana ulaştığı görülmektedir. Almanya’da bu dört teşebbüsün dışında 800’den fazla 1040
elektrik dağıtım ve perakende şirketi ile 700’e yakın küçük belediyelere ait doğal gaz
dağıtım ve perakende şirketinin olduğu bir yapı söz konusudur. İtalya’da, üretimde
yoğunlaşma görece düşük olup, Enel’in %25 ile en büyük paya sahip olduğu, bununla
birlikte dağıtım ağının büyük bölümünün ve perakende satışların yaklaşık %50’sinin
Enel tarafından gerçekleştirildiği görülmektedir. Doğal gaz piyasaları bakımındansa ENİ,
Enel ve Edison’un tedarik pazarının yaklaşık %75’ini kontrol ettiği, buna karşın
perakende seviyesinde ENI ve ENEL’in toplam pazar paylarının %60’a yaklaştığı
görülmektedir.
Ülke örneklerine ilişkin bölümde belirtildiği üzere, perakende piyasalarının rekabete
açılmasında en fazla yol kateden ülke olan İngiltere’de dahi, şebeke sahipliği 1050
bakımından dağıtım bölgelerinin kesişmesi konusu 2010 yılında hazırlanma
aşamasında olan politika belgesi kapsamında tartışmaya açılmıştır. Dağıtım
şebekelerinin kesişmesinin rekabet hukuku kapsamında değerlendirmeye tabi tutulduğu
ülkelerden biri İspanya’dır. 2008 yılında yetkili otoriteler tarafından değerlendirilen Gas
Natural/Union Fenosa devralması örneğinde de, Gas Natural’in, İspanya doğal gaz
dağıtım faaliyetlerinin neredeyse tamamını elinde tutan teşebbüs; Union Fenosa’nın ise
10-22/298-108
26
elektrik dağıtımının %14’ünü elinde tutan teşebbüs olduğu görülmektedir. Bütün bu
örnekler de göstermektedir ki, perakende piyasasında oluşması beklenen rekabetçi
yapı, esas itibarıyla, elektrik ve doğal gaz piyasalarındaki değer zincirlerinin farklı
aşamalarında da faaliyet gösteren sınırlı sayıda teşebbüsler arasında 1060
gerçekleşmektedir.
Avrupa örnekleri bakımından dikkate alınması gereken bir nokta da, bu ülkelerde altyapı
çalışmalarının büyük ölçüde tamamlanmış olmasıdır. Türkiye örneğinde ise, doğal
gaz piyasasının büyük bölümünün henüz yatırım aşamasında olduğu ve tam
olgunlaşmadığı, elektrik piyasalarının, olgunlaşmış olmakla birlikte, dağıtım
faaliyetleri bakımından bir takım yatırımlara ihtiyaç duyduğu bir yapı mevcuttur.
Ayrıca, elektrik piyasaları bakımından, dağıtım faaliyetlerinde gerçekleşen kayıp-
kaçak oranlarının yüksekliğinin de, dağıtımda etkinliğin sağlamasının, Türkiye
bakımından, Avrupa ülkelerine kıyasla daha öncelikli hale gelmesine sebep
olmaktadır. 1070
ii. Etkinlik - Son Tüketici Yararı – Kesişmenin Fiyata Etkisi
Yukarıda da belirtildiği üzere, elektrik ve doğal gaz yakınsamasına ilişkin
değerlendirmede, özellikle elektrikte yüksek kayıp-kaçak oranları ile doğal gazda
dağıtım ağını yaygınlaştırmaya ilişkin yatırım gereksinimi, Türkiye bakımından, konunun
değerlendirmesinde “sinerjiden dolayı sağlanabilecek etkinlikler” konusunun önemini
artırmaktadır. Bu durumda, yakınsamadan dolayı perakende seviyesinin serbestleşmesi
sürecinde oluşabilecek olumsuzluklar ile, aynı bölgedeki iki şebekenin entegrasyonunun
sağladığı etkinlikten kaynaklanan maliyet avantajlarının değerlendirmeye tabi tutulması
gerekmektedir.
Şüphesiz, bu yönde oluşacak etkinliğin tarifelere yansıtılması, tüketici bakımından 1080
olumlu sonuçlar doğuracaktır. Bununla birlikte, dağıtım ve perakende satış faaliyetleri,
geçiş döneminin sonuna kadar bütünleşik bir yapıda olsa da, perakende faaliyetlerinin,
geçiş döneminin ardından hukuki ayrıştırmaya tabi tutulacağı görülmektedir. Bu
noktada, tüketiciye yansıyan fiyat içerisinde dağıtım hizmet bedelleri tarifeye bağlı olsa
da, satın alınan enerjinin bedelini rekabetçi yapı belirleyecektir. Dolayısıyla, aynı
bölgedeki elektrik ve doğal gaz şebekesinin tek bir teşebbüs elinde toplanmasının
etkilerinin değerlendirmesinde; dağıtım hizmet bedellerinde sinerjiden dolayı
yaşanabilecek olumlu katkı ile potansiyel rekabetin ortadan kalkmasının enerji bedeline
olumsuz etkisinin karşılaştırmaya tabi tutulması gerekliliği ortaya çıkmaktadır.
Bu yönde bir karşılaştırmada ortaya çıkan ilk zorluk; sinerjiden kaynaklanan 1090
maliyetlerdeki düşüş hesaplanabilir nitelikteyken (%2-4 oranında), potansiyel rekabetin
ortadan kalkmasının ileride fiyatları ne şekilde etkileyeceğine ilişkin bir hesaplama
yapılmasının mümkün olmamasıdır. Bu nedenle, yapılacak değerlendirmede,
Türkiye elektrik ve doğal gaz sektörlerinin perakende piyasalarının rekabete
açılması ile birlikte, hedeflenen yapıda hangi ölçekteki bölge ya da şehirlerin,
potansiyel perakende teşebbüslerin oluşmasını sağlayacağının, ayrıca hangi
ölçekteki çakışmaların potansiyel olarak bir perakende teşebbüsünü ortadan
kaldıracağının göz önünde bulundurulması gerekecektir. Bu yaklaşım, esas
itibarıyla, küçük ölçekli şehirlerdeki çakışmalarda ölçek ekonomisinin sağlanarak
etkinliğin artırılmasının ön planda tutulması, büyük ölçekli şehirlerde ise, 1100
çakışmanın ortadan kaldıracağı potansiyel rekabetin değerlendirmede dikkate
alınması sonucunu doğurmaktadır.
iii. Potansiyel Rekabet
Bir önceki bölümde de görüldüğü üzere, bildirime konu işlemin Kanun’un 7. maddesi
kapsamında değerlendirmesinde kilit noktayı potansiyel rekabet konusu
oluşturmaktadır.
10-22/298-108
27
Potansiyel rakipleri konu alan birleşmeler, birleşme olmasa idi gerçek rakip olacakları
varsayılan veya zaten pazardaki rekabet üzerinde etkisi bulunan teşebbüsleri konu
almakla, yatay rekabete işaret etmektedir. Potansiyel rekabet teorisi, birleşme sırasında
ilgili pazarda faaliyette bulunmamasına rağmen, konumu itibarıyla bu pazara girebilecek 1110
durumda olan ve dolayısıyla potansiyel rakip olan bir teşebbüsün, birleşme yoluyla
pazara girmesi sebebiyle, pazardaki teşebbüsler üzerindeki etkisinin ortadan
kalkacağına işaret etmektedir. Bu etkinin ortadan kalkmasıyla, pazarda yer alan
teşebbüsler, üzerlerinde daha az bir rekabetçi baskı hissedecekler ve hakim durumda
olan teşebbüslerin pazar gücü daha da artacaktır. Söz konusu teori daha ziyade aynı
ürün pazarında ama farklı coğrafi pazarlarda faaliyet gösteren teşebbüsler bakımından
söz konusu olmakla birlikte, ilişkili ya da komşu pazarlarda faaliyet gösteren teşebbüsler
bakımından da gündeme gelmiştir.
Avrupa Birliği uygulamaları açısından potansiyel rekabetin birleşme ve devralmalar
bağlamında kısıtlanmasına ilişkin hususlar Avrupa Komisyonu’nun yayınladığı 2004/C 1120
31/03 sayılı “Teşebbüsler Arası Birleşmelerin Kontrolü Kapsamında Yatay Birleşmelerin
Değerlendirilmesi Rehberi”nde (Rehber) de konu edilmiştir. Rehberde “Potansiyel Rakip
ile Birleşme” başlığını taşıyan 58-60. paragraflarında ilgili pazarda faaliyet gösteren bir
teşebbüsün o pazardaki potansiyel bir rakibi devralmasının, aynı pazarda faaliyet
gösteren iki rakibin birleşmesine benzer şekilde koordinasyon doğurucu olan veya
olmayan rekabeti bozucu etkilere neden olabileceği belirtilmiştir. Söz konusu rekabeti
bozucu etkilerin ortaya çıkabilmesi için potansiyel rakibin ilgili pazara girmesini kolay
kılacak ve önemli batık maliyetler yaratmayacak varlıklara sahip olması gerektiği
vurgulanmıştır. Rekabeti kısıtlayacak bu etkilerin özellikle, devralınan tarafın gerekli
batık maliyetleri üstlenmeye olan yatkınlığının yüksek olduğu alanlarda ortaya 1130
çıkabileceği ifade edilmiştir. Bahse konu Rehber, bu çerçevede potansiyel bir rakibin
devralınmasının rekabeti kısıtlayıcı ciddi etkiler yaratabilmesi için iki temel unsurun
varlığının aranması gerektiğini vurgulamıştır:
 Potansiyel rakibin hali hazırda ciddi bir rekabetçi etki unsuruna sahip olması ya
da etkin bir rekabetçi güç olabilme ihtimali.
 Yeterli rekabetçi baskı yaratabilecek yeterli sayıda başka potansiyel rakibin
olmaması.
Bir elektrik dağıtım bölgesindeki en büyük potansiyel rakibin aynı bölgede görevli doğal
gaz dağıtım şirketi olduğu yukarıda aktarılan örnek ve analizlerde ortaya konmaktadır.
Bu bağlamda söz konusu devir çerçevesinde Rehber’in ilk şartının sağlandığı öne 1140
sürülebilir. Öte yandan, bir elektrik dağıtım bölgesinde görevli teşebbüsün perakende
elektrik satışı pazarındaki potansiyel rakiplerinin sadece o bölgede görevli doğal gaz
dağıtım şirketi değil –elektrik piyasasının serbestleştirilmesinden beklenen piyasa
tasarımı kapsamında- başka bölgelerdeki elektrik dağıtım şirketlerinin de olabildiği
görülmektedir. Bu durumun, devam etmekte olan özelleştirme sürecinde söz konusu
olabilecek şebeke çakışmalarının doğrudan yasaklanması yerine, dosya özelinde alıcı
tarafların özellikleri dikkate alınarak değerlendirilmesi gerekliliğini ortaya çıkardığı
açıktır.
ABD uygulamaları bakımından ‘Potansiyel Rekabet Doktrininde’ gerçek ve algılanan
potansiyel rekabet olmak üzere iki başlık açmak mümkün olmakla birlikte, birleşmeler 1150
kapsamındaki uygulamalarda, ‘algılanan potansiyel rekabet’ argümanına ağırlık verildiği
görülmektedir. Algılanan potansiyel rekabet teorisi; bir pazarda fiilen bulunmamasına
rağmen, pazarın kıyısında olduğu kabul edilen, pazardaki diğer teşebbüsler tarafından
pazara her an girebileceği düşünülen ve dolayısıyla bu pazardaki fiyatların artmasına
engel teşkil eden bir teşebbüsün, pazardaki mevcut rekabet yapısını değiştirmeyecek
bir birleşme ile bu pazara girmesi durumunda, önemli potansiyel bir rakibin
eliminasyonu sebebiyle fiyatların artabileceği argümanına dayanmaktadır.
10-22/298-108
28
Gerek Komisyon uygulamalarında gerekse ABD uygulamalarında potansiyel rekabet
teorisi kapsamında aynı ürün pazarında olmasa da ilişkili ya da komşu pazarlarda
faaliyet gösteren teşebbüsler de potansiyel rakip olarak kabul ediliyorsa da, söz konusu 1160
teori daha ziyade aynı ürün pazarında ama farklı coğrafi pazarlarda faaliyet gösteren
teşebbüsler bakımından gündeme gelmektedir. Elektrik ve gaz şebekelerinin birbirine
potansiyel rakip olduğunun ortaya konduğu İngiltere örneğine geri dönülecek olursa, bir
bölgedeki elektrik dağıtım şebekesinin tek potansiyel rakibinin gaz dağıtım şebekesi
olmadığı, diğer bölgelerdeki elektrik dağıtım şebekelerinin de potansiyel rakip olarak
ortaya çıktığı görülmektedir.
Bu değerlendirmeler kapsamında, rekabetin önemli ölçüde azaltılmasının ortaya
konulması gereken etki analizi bakımından, küçük ölçekli bir bölgede dahi olsa
şebekeler arasındaki çakışmanın Kanunun 7. maddesi kapsamında
değerlendirilmesinde, öncelikle devir işlemini gerçekleştiren teşebbüse ve devralınan 1170
bölgeye ilişkin dosya bazında değerlendirmeler yapılması gerektiği ortadadır. Bu
değerlendirmelerde şu iki noktanın öne çıktığı görülmektedir:
 Devralan tarafın elektrik ya da doğal gaz dağıtımı bakımından ülke bazında ne
kadar yaygın bir ağa sahip olduğu ve bu alanlarda yeni girişleri yapabilecek
potansiyel perakende şirketlerinin mevcudiyeti,
 Devre konu çakışan bölgenin ölçek itibarıyla aynı bölgedeki diğer şebeke
faaliyetine ya da aynı faaliyet alanı bakımından diğer bölgelere ciddi potansiyel
rakip oluşturabilecek olması.
iv. Düzenleyici Kurumun Rolü
Birleşme devralmalar kapsamında potansiyel rekabete dayalı değerlendirmeler esas 1180
itibarıyla kısa dönem/uzun dönem perspektifine dayanmaktadır. Bu değerlendirmelerde
mevcut durumda potansiyel rakibe ilişkin değerlendirmeler dahi geleceğe dair bir takım
öngörüleri gerektirmekteyken, dağıtım özelleştirmeleri kapsamında perakende
piyasalarındaki rekabete ilişkin değerlendirmeler, geçiş dönemi sonrasına ilişkin
öngörüleri kapsamaktadır.
Daha önceki bölümlerde serbestleşmeye yönelik genel politikalar ve mevzuat
bakımından mevcut temel kavramlar üzerinden geçiş dönemi sonrasına yönelik
değerlendirmeler yapılmış olsa da, gerek elektrik gerekse doğal gaz perakende piyasası
bakımından henüz geçiş döneminin içinde olunmasından dolayı, mevzuat ve piyasa
yapısının şekillenmesi bakımından belirsizlikler oldukça fazladır. Bu geçiş dönemi 1190
boyunca birincil mevzuat kapsamında yapılabilecek yeni düzenlemeler ve EPDK
tarafından yapılacak ikincil mevzuat çalışmalarının, geçiş dönemi sonrasında oluşacak
piyasa tasarımında belirleyici olacağı açıktır. Elektrik ve doğal gaz dağıtım ve
perakende faaliyetlerinde geçiş döneminin ardından, işleyen rekabetçi bir yapının
belirlenmesi için;
 Şeffaflık
 Hukuki ayrıştırmanın nasıl uygulanacağı
 Müşteri bilgilerine ulaşım
 ‘Son Çare’ (last resort) uygulamalarının kapsamı
 Yerleşik firmalara yönelik yapısal ve davranışsal kısıtlamalar 1200
 Fiyat tarifeleri
ve benzeri konularda düzenleme yapma gerekliliği bulunmaktadır. Şüphesiz, şebekelere
ilişkin bir kesişme olsun ya da olmasın, bu dağıtım bölgelerinde perakende seviyesinde
oluşması beklenen rekabet bakımından en önemli unsur, geçiş dönemi boyunca EPDK
tarafından hazırlanacak ikincil mevzuattır. Bu noktada, özellikle kesişmeden
kaynaklanacak etkinlik ve dolayısıyla maliyetlerde yaşanacak azalmanın, EPDK
tarafından tarifelere yansıtılması da önem kazanmaktadır. Buna ilaveten, serbestleşme
10-22/298-108
29
sürecinde gerek özelleştirmeler gerekse mevzuat değişiklikleri bakımından Rekabet
Kurumunun sürece zamanında dahil edilmesi, sürecin etkin bir şekilde sürdürülmesi
bakımından önem kazanmaktadır. 1210
c.7. Yakınsama Kapsamında Taraflara İlişkin Değerlendirme
Bir önceki bölümde de belirtildiği üzere; birleşme-devralmalar çerçevesinde elektrik ve
doğal gaz dağıtım faaliyetlerinin kesişmesi halinde bu iki faaliyetin yakınsayan pazarlar
olmasından ötürü rekabetçi yapı bakımından ortaya çıkabilecek sorunların
değerlendirmesinde, özellikle küçük ölçekli kesişmeler bakımından doğrudan
yasaklamanın yerinde olmayacağı görülmektedir. Her ne kadar kesişen bölgelerdeki
perakende piyasası bakımından bu iki faaliyet birbirlerinin potansiyel rakipleri olsalar da,
tek potansiyel rakip olarak değerlendirilmeleri söz konusu değildir. Bir elektrik dağıtım
bölgesinde görevli teşebbüsün perakende elektrik satışı pazarındaki geçiş dönemi
sonrası faaliyetleri bakımından, (elektrik piyasasının serbestleştirilmesinden beklenen 1220
piyasa tasarımı kapsamında) başka bölgelerdeki elektrik dağıtım şirketlerinin de
potansiyel rakip olduğu görülmektedir. Bu durum, doğal gaz faaliyetleri bakımından da
geçerlidir.
Dolayısıyla, sadece çakışma olmasının, söz konusu devir işleminin rekabetin önemli
ölçüde azaltılması sonucunu doğuracak bir işlem olarak değerlendirilmesi için yeterli
olmadığı görülmektedir. Şüphesiz bu değerlendirme, yakınsayan pazarlar kavramının ve
aynı bölgedeki şebekelerin tek teşebbüste toplanmasının Kanun’un 7. maddesi
kapsamında hiçbir şekilde sorun oluşturmayacağı anlamına gelmemelidir. Devir
işleminin alıcı tarafının mevcut elektrik ve doğal gaz piyasalarındaki konumu, ülke
çapında her iki sektörün perakende piyasaları bakımından nasıl bir yapılanmanın 1230
olduğu (diğer potansiyel rakiplerin durumu) ve kesişen bölgeye ilişkin devir işleminin
gerçekleşmesinin hangi ölçekte bir potansiyel rakibi ortadan kaldırmakta olduğu gibi
unsurların dikkate alınması sonucu, devir işlemine ilişkin piyasanın rekabetçi yapısında
rekabetin önemli ölçüde azaltılması sonucunu doğuracağı dolayısıyla izin
verilemeyeceği değerlendirmesi yapmak da mümkündür.
Bu noktada Türkiye elektrik ve doğal gaz dağıtım faaliyetlerine ilişkin yapıya
bakıldığında; bir yanda gerekli alt yapı yatırımları kamu tarafından tamamlanmış olan
ancak özelleştirme süreci içinde özel sektöre devir süreci devam etmekte olan elektrik
dağıtımı, diğer yanda ise hali hazırda özel sektör teşebbüslerinin görevlendirildiği ancak
çoğu bölgesinde halen alt yapı yatırım süreci devam etmekte olan doğal gaz dağıtımı 1240
faaliyetleri söz konusudur.
Daha önce ifade edildiği üzere AKSA’nın kontrolünü elinde tutan Kazancı Holding,
ANADOLU DOĞAL GAZ Grubu bünyesinde yer alan şirketlerin çoğunluk hisselerini
devralmak üzere Rekabet Kurulu’ndan izin almıştır. Dolayısıyla, yapılacak
değerlendirmelerde ANADOLU DOĞAL GAZ Grubu’nun da yer alması yerinde olacaktır.
Daha önceki bölümlerde de belirtildiği üzere, Türkiye doğal gaz piyasasının gelişimi
bakımından mevcut durumda talep tarafında ağırlıklı olarak elektrik üreten doğalgaz
çevrim santrallerinin yer aldığı, serbest olmayan abone niteliğindeki tüketicilerin ise
Türkiye tüketiminin %22’sini oluşturduğu görülmektedir. Bu noktada, gerek Kazancı
gerekse ANADOLU DOĞAL GAZ Grubunun bölgeler itibarıyla abonelere ve serbest 1250
müşterilere yapmış oldukları satışları değerlendirmek gerekmektedir. Kazancı Grubu ve
ANADOLU DOĞAL GAZ Grubu kapsamındaki şirketlerin yapmış oldukları satışlara
ilişkin tablo aşağıda yer almaktadır:



10-22/298-108
30
Tablo 17: Kazancı Grubu ve Anadolu Doğalgaz Grubu 2008 yılı satışları
Abone (sm³) Serbest Tüketici (sm³) TOPLAM
ANADOLU
DOĞALGAZ GRUBU

AFYON (……….) (……….) (……….)
SİDAŞ (……….) (……….) (……….)
TRAKYADAŞ (……….) (……….) (……….)
GEMDAŞ (……….) (……….) (……….)
BADAŞ (……….) (……….) (……….)
ELAZIĞ (……….) (……….) (……….)
TAMDAŞ (……….) (……….) (……….)
OVAGAZ (……….) (……….) (……….)
TOPLAM (……….) (……….) (……….)
KAZANCI GRUBU (……….) (……….) (……….)
BEYGAZ (……….) (……….) (……….)
MANİSA (……….) (……….) (……….)
VAN (……….) (……….) (……….)
BALGAZ (……….) (……….) (……….)
DERGAZ (……….) (……….) (……….)
ÇANAKKALE (……….) (……….) (……….)
ORDU (……….) (……….) (……….)
RİZE (……….) (……….) (……….)
MALATYA (……….) (……….) (……….)
URFA (……….) (……….) (……….)
TOPLAM (……….) (……….) (……….)
GENEL TOPLAM (……….) (……….) (……….)
Türkiye toplam tüketimi 2008 yılı itibarıyla 35.638 milyar sm3’dır. Kazancı Grubu ve
ANADOLU DOĞAL GAZ Grubu’nun toplam satış miktarının (……….) m3 ile Türkiye
toplam tüketiminin %(….) oluşturduğu görülmektedir. İki grubun Türkiye genelinde 1260
serbest olmayan müşterilere satışlardaki payının ise %(….) kaldığı görülmektedir.
Oldukça düşük seviyede kalan bu pay şüphesiz tek başına anlamlı değildir, çünkü, daha
önce de belirtildiği üzere mevcut durumda halen bazı bölgelerdeki alt yapı çalışmaları
devam etmektedir ve bu pay yatırımların tamamlanması halinde farklılık
gösterebilecektir. Bu noktada, Kazancı Grubu ve ANADOLU DOĞAL GAZ Grubu
bünyesinde toplam 21 adet doğal gaz dağıtım bölgesinin bulunmasının da potansiyel
rekabet üzerindeki etkileri bakımından değerlendirilmesi gerekmektedir. Bu bakımdan,
adet olarak 60 bölgeden 21’inin Kazancı Holding’e ait olmakla birlikte, doğal gaz
perakendesinde potansiyeli oluşturacak bölgelerin esas itibarıyla büyük tüketim
miktarına sahip bölgeler olacağı değerlendirilmektedir. Sektörde potansiyel rekabeti 1270
oluşturabilecek bölgeler bakımından, özelleştirilecek olan İstanbul ve Ankara ile İzmir
(Kolin), İzmit (GDF) Bursa - Kayseri (EWE) gibi büyük illeri elinde bulunduran
teşebbüsler ve yine çok sayıda ili elinde bulunduran Energaz’ın mevcut olduğu
görülmektedir. Bu bakımdan, her ne kadar Kazancı Holding’in sahip olacağı 20 adet
bölge adet olarak Türkiye toplamının yaklaşık üçte birini oluştursa da, ileride oluşacak
doğal gaz perakende pazarı bakımından potansiyel rekabeti oluşturacak yapı
bakımından yeterli sayıda teşebbüs bulunmaktadır.
Elektrik dağıtım ve perakende satış faaliyetleri bakımından konu değerlendirildiğinde,
daha önce belirtildiği üzere bu alan halen özelleştirme sürecindedir. Bu süreçte Kazancı
Holding’in mevcut elektrik dağıtım faaliyeti bulunmamaktadır. Bu dosya kapsamında 1280
devre konu olan ÇORUH’un bütün dağıtım şirketleri içindeki payı %1,66’dır. Kazancı
Holding’in ÇORUH’un yanısıra YEŞİLIRMAK ve OSMANGAZİ bölgelerini de alması
durumunda dahi bu oranın %12,61 olacağı görülmektedir.
Bu değerlendirmeler kapsamında, görece doğal gazda daha güçlü bir konumda olan
Kazancı Holding’in her iki piyasa bakımından da geçiş dönemi sonrası perakende
piyasalarının oluşmasında potansiyel perakende satış firması olacak bir yapılanma
10-22/298-108
31
içinde olduğu görülmektedir. Bu noktada, her iki piyasanın dağıtım ağında faaliyetleri
bulunan Kazancı Holding’in, devir işleminin gerçekleşmesiyle bu iki faaliyetin kesiştiği
bölgeler bakımından hangi ölçekte bir potansiyel rekabeti ortadan kaldırdığının
değerlendirmesi önem kazanmaktadır. Bu noktada ÇORUH elektrik dağıtım bölgesinde 1290
Kazancı Holding’in elinde bulunan ve dolayısıyla çakışmaya konu olan şehirlerin
Giresun, Gümüşhane, Rize ve Trabzon olduğu görülmektedir. Söz konusu kesişmelerin
gerek nüfus gerekse abone sayıları bakımından oldukça küçük ölçekli illerde ortaya
çıktığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, her ne kadar Kazancı Holding mevcut durumda
yaygın doğal gaz ağına sahip bir teşebbüs olsa da, devre konu ÇORUH bakımından
çakışmaya tabi olan bölgelerin ölçek olarak serbestleşme sürecinde rekabetin önemli
ölçüde azaltılması sonucunu doğuracak şekilde potansiyel rekabetin ortadan
kalkmasına neden olmayacağı değerlendirilmektedir.
H.3.3. İhale Şartnamesinin 20. Maddesi Kapsamında Değerlendirme
ÇORUH’un özelleştirilmesine ilişkin 17.4.2009 tarihli ihale şartnamesinin “devir ve 1300
teslim” başlıklı 20. maddesi ile, ihale sonucu ÖYK kararının ardından yapılacak devrin,
en az %51’ini ihaleye teklif veren teklif sahibinin oluşturacağı şirket ile tamamlanması
öngörülmektedir. Söz konusu hüküm şu şekildedir;
”İhale sonucunda ÖYK tarafından tüzel kişiye satışın yapılmasına karar verilmesi halinde,
Teklif Sahibi’nin talebi durumunda idarece belirlenecek süre içerisinde sermayesinin en az
% 51’ini (elli bir) ihaleye teklif veren teklif sahibinin oluşturacağı bir anonim şirket
kurulacak ve Hisse Satış Sözleşmesi bu surette kurulacak anonim şirket ile yapılacaktır.
İhale sonucunda ÖYK tarafından Ortak Girişim Grubu’na satışın yapılmasına karar
verilmesi halinde, İdarece belirlenecek süre içinde, Ortak Girişim Grubu
Beyannamesindeki pay oranları esas olmak üzere sermayesinin en az % 51’ini (ellibir) 1310
ihaleye telif veren Ortak Girişim Grubu üyelerinin oluşturacağı bir “Anonim Şirket”
kurulacak ve Hisse Satış Sözleşmesi bu surette kurulacak anonim şirket ile yapılacaktır.
İhale sonucunda Teklif Sahibi’nin kuracağı ve sermayesinin en az % 51’ini (elli bir) Teklif
Sahibi’nin oluşturacağı anonim şirketteki diğer hissedarların Rekabet Kurulundan ve
EPDK nezdinde Kurul’dan İdare’ce belirlenecek süre içinde izin ve onay alması ve İdareye
başvurması gerekmektedir.”
Hiç şüphesiz, ihale şartnamesinin 20. maddesi ile teklif sahibine verilen hakkın
kullanılması aşamasında en az % 51’i teklif sahibi tarafından oluşturulacak yeni tüzel
kişideki diğer hisselerin farklı bir teşebbüse ait olması ve bir kontrol değişikliğinin söz
konusu olması halinde, bu işlemin yeni bir devir işlemi olarak ele alınması ve 4054 sayılı 1320
Kanunun 7. maddesi kapsamında yapılacak değerlendirmeyle yeni oluşuma izin verilip
verilmeyeceğinin değerlendirilmesi gerekecektir. Yeni kurulacak anonim şirketin
hissedarları içinde Teklif Sahibi dışında rekabet hukuku çerçevesinde farklı bir
teşebbüsün bulunmaması halinde ise söz konusu işlemin yeni bir devir işlemi olarak
bildirilmesine gerek olmadığı, mezkûr bildirim kapsamında verilen kararın yeterli olduğu
düşünülmektedir11. Bu nedenle, bu özelleştirme kapsamında, ÖYK kararının ardından
YEŞİLIRMAK hisselerini devralacak şirketin hisselerinin % 51’inin Teklif Sahibine ait
olması ve kontrolün de Teklif Sahibine ait olması durumunda anılan durumun yeni bir
işlem olarak nitelendirilemeyeceği; ancak devralacak yeni şirket içerisinde Teklif Sahibi
dışında başka teşebbüslerin bulunması ve bunlarla ortak kontrole sahip olunması 1330
durumunda bu işleme ilişkin olarak bildirim yapılması gerektiği değerlendirilmektedir.



11 Nitekim ADÜAŞ’ın Zorlu Grubu’na devri işleminde İhale Şartnamesi’nde bulunan benzer hükümden dolayı kurulan
yeni anonim şirketin devir sözleşmelerini imzalaması aşamasında yapılan bildirim kapsamında Kurul, işlemin 4054
sayılı Kanun ve 1997/1 sayılı Tebliğ kapsamında olmadığına karar vermiştir.
10-22/298-108
32
I. SONUÇ
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre;
1. Çoruh Elektrik Dağıtım A.Ş.’nin %100 oranındaki hissesinin blok olarak satış
yöntemiyle özelleştirilmesi kapsamında söz konusu hisselerin AKSA Elektrik
Perakende Satış A.Ş. tarafından devralınması işleminin, 4054 sayılı “Rekabetin
Korunması Hakkında Kanun”un 7. maddesi ve 1998/4 sayılı “Özelleştirme
Yoluyla Devralmaların Hukuki Geçerlilik Kazanabilmeleri İçin Rekabet Kurumuna 1340
Yapılacak Ön Bildirimlerde ve İzin Başvurularında Takip Edilecek Usul ve Esaslar
Hakkında Tebliğ” kapsamında izne tabi olduğuna,
2. Adı geçen teklif sahibi tarafından gerçekleştirilecek muhtemel devralma işlemi
sonucunda aynı Kanun maddesinde belirtilen nitelikte hakim durum
yaratılmasının veya mevcut hakim durumun güçlendirilmesinin ve böylece ilgili
pazarda rekabetin önemli ölçüde azaltılmasının söz konusu olmadığına, bu
nedenle bildirim konusu işleme izin verilmesinde sakınca bulunmadığına
OYÇOKLUĞU ile karar verilmiştir.











































33
Rekabet Kurulu’nun 11.3.2010 tarih ve 10-22/298-108 Sayılı Kararına

KARŞI OY GEREKÇESİ


Çoruh Elektrik Dağıtım A.Ş.’nin %100 oranındaki hisselerinin blok satış yöntemiyle
özelleştirilmesi kapsamında ihaleye katılan AKSA Elektrik Perakende Satış A.Ş.
tarafından devralınması işleminin 4054 sayılı Kanunun 7. maddesi kapsamında hâkim
durum yaratmayacağı veya mevcut hâkim durumun güçlendirilmesi sonucunu
doğurmayacağından bahisle, mezkur teşebbüsün teklif sahibi AKSA A.Ş. tarafından
devralınmasına izin verilmesinde bir sakınca bulunmadığına ilişkin 11.03.2010 tarih
ve 10-22/298-108 sayılı Kurul kararına aşağıda açıklanacak sebeplerden dolayı iştirak
etmem mümkün olmamıştır.

Bilindiği gibi, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanununun amacı 1/1. maddesinde,
“Elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde
tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine
göre faaliyet gösterebilecek, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi
piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin
sağlanması” şeklinde açıklanmıştır. Madde lafzından da açıkça anlaşıldığı üzere,
4628 sayılı Kanunda rekabetçi bir elektrik piyasası öngörülmüştür.

Aynı Kanunun 3. maddesi ise, dağıtım şirketlerinin üretim ve perakende satış
faaliyetlerini, 01.01.2013 tarihinden itibaren ayrı tüzel kişilikler altında yürütmeleri
hükmünü amirdir. Kanun “serbest olan” ve “serbest olamayan” tüketici ayrımı
getirerek, serbest tüketici tanımına ilişkin limitlerdeki indirimleri belirlemek ve yeni
limitleri yayımlama görevini Enerji Piyasası Düzenleme Kuruluna (EPDK) vermiştir.
Kanunun 5. maddesine göre EPDK bu limitleri her yılın Ocak ayının sonuna kadar
belirlemek ve kamuya duyurmak zorundadır.

Kısaca ifade edilecek olursa, 4628 sayılı Kanunun yukarıda sözü edilen hükümleri
birlikte değerlendirildiğinde; rekabetçi olması beklenen elektrik üretimi ve perakende
satışının, doğal tekel niteliğinde, regüle edilen bir şebeke faaliyeti durumundaki
elektrik dağıtımı faaliyetinden hukuki olarak ayrıştırılarak, rekabetçi bir elektrik
üretim ve perakende satış piyasası için gerekli altyapının hazırlanmasına çalışıldığı;
serbest tüketici limitlerinin düşürülmesi ile de, tüketicilerin, tedarikçilerini seçme
serbestisine kavuşturulmalarının ve yine bu yolla, rekabetçi bir elektrik perakende
satış piyasasının oluşturulmasının amaçlandığı görülmektedir.
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanununun 7. maddesi uyarınca; “Bir ya
da birden fazla teşebbüsün hâkim durum yaratmaya veya hâkim durumlarını daha da
güçlendirmeye yönelik olarak, ülkenin bütünü yahut bir kısmında herhangi bir mal
veya hizmet piyasasındaki rekabetin önemli ölçüde azaltılması sonucunu doğuracak
şekilde birleşmeleri veya herhangi bir teşebbüsün ya da kişinin diğer bir teşebbüsün
mal varlığını yahut ortaklık paylarının tümünü veya bir kısmını ya da kendisine
yönetimde hak sahibi olma yetkisi veren araçları, miras yoluyla iktisap durumu hariç
olmak üzere, devralması hukuka aykırı ve yasaktır.” Görüldüğü gibi kanun koyucu
tarafından, hâkim durumun yaratılması veya güçlendirilmesi yoluyla rekabetin önemli
ölçüde azaltılması sonucunu doğuran birleşme ve devralma işlemleri, hukuka aykırı
ve yasak olarak kabul edilmektedir.
34
Dosya konusu ve blok satış yöntemiyle %100’ü özelleştirilmek istenen Çoruh Elektrik
Dağıtım A.Ş.; Trabzon, Artvin, Giresun, Gümüşhane ve Rize illerini kapsayan
bölgede elektrik dağıtım faaliyetinde tekel durumda olan bir teşebbüstür. Aynı şekilde
anılan şirket elektrik perakende satış faaliyeti bakımından serbest olmayan tüketiciler
için bu bölgenin tek tedarikçisi konumundadır. Diğer bir ifadeyle Çoruh Elektrik
Dağıtım A.Ş., faaliyet gösterdiği bölgede “şimdilik” tedarikçisini seçme serbestisi
bulunmayan küçük ticarethaneler ve hane halkı (küçük tüketiciler) bakımından da
tekel durumundadır. Bu sebeple karar konusu özelleştirme işlemiyle ilk etapta devlete
ait tekelin özel sektöre devrinden söz edilebilir.
Oysa 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanununun temel amacı rekabetçi bir elektrik
piyasa yapısını tesis etmektir. Bu Kanunda öngörülen rekabetçi piyasaların
oluşturulabilmesi için, kamu mülkiyetindeki teşebbüslerin özel sektöre devri gerekli
ise de tek başına yeterli değildir. Bunun için, özel sektöre tekel olarak devredilen,
ancak yakın gelecekte rekabetçi olması öngörülen pazarlarda faaliyet gösteren
teşebbüslerin tekel olarak kalmalarını engelleyecek tedbirlerin alınmasına ihtiyaç
vardır. Bu çerçevede, düzenleyici otorite olan EPDK’nın yapacağı düzenlemelerle,
serbestleştirilen piyasaların rekabete açılması konusunda gerekli tedbirleri alması
beklenen bir husustur. Esasen 4628 sayılı Kanun ile EPDK’ya verilen görev de bunu
gerektirmektedir.
Ancak, özelleştirme yoluyla serbestleştirilen piyasaların rekabete açılması sürecinde,
Rekabet Kurumuna da önemli görevler düşmektedir. Rekabet Kurulu, özelleştirme
işlemlerinde, ön bildirim aşamasında verdiği görüşlerle ve nihai bildirim aşamasında
aldığı işleme izin verme/vermeme kararlarıyla elektrik piyasalarının, 4628 sayılı
Kanunda öngörüldüğü şekilde rekabetçi kılınabilmesi doğrultusunda katkıda bulunma
imkânına sahiptir.
Özelleştirme işlemine konu Çoruh Elektrik Dağıtım Bölgesinde dağıtım faaliyetini
yürütmek üzere ihaleye teklif veren AKSA’nın ve AKSA’yı kontrol eden Kazancı
Holding’in çoğunluk hisselerine sahip olduğu Anadolu Doğalgaz A.Ş.’nin aynı
bölgede doğalgaz dağıtım lisansları da bulunmaktadır. Bu bölgede bulunan illerden
Giresun, Trabzon, ve Rize illeriyle Akçaabat ve Of ilçelerinde Kazancı Grubu,
Gümüşhane’de ise Anadolu Doğalgaz Grubu dağıtım lisansına sahiptir. Dolayısıyla
Çoruh Elektrik Dağıtım Bölgesinde bulunan adı geçen şehirlerde elektrik ve
doğalgazın dağıtımı ve pazarlanması hizmetlerinde bir “çakışma” söz konusudur.
Gerçi doğalgaz piyasasına ilişkin coğrafi pazar tanımı elektik piyasasında olduğu gibi
birkaç ili içine alacak şekilde değil, dağıtım lisanslarında belirtilen görev bölgeleri
olarak yapılmış ve bu bölgeler de ekseriyetle “il merkezi” şeklinde belirlenmiştir.
Doğalgaz dağıtım bölgelerinin genellikle il seviyesinde belirlendiği dikkate
alındığında, bir ildeki elektrik ve doğal gaz şebekesinin aynı şirkete verilmesi o
düzeydeki pazarda hâkim durum yaratılması veya güçlendirilmesi şeklinde bir
yoğunlaşmaya neden olabilecektir.
Elektrik ve doğalgaz dağıtım ve pazarlama faaliyetleri arasında teknolojik yeniliklerin
de katkısıyla son dönemde önemli bir yakınsama ortaya çıkmıştır. Yakınsama
kavramı, bölgeler, ülkeler, endüstriler ve faaliyetler arasındaki farklılıkların azalarak
benzerliklerin artmasını ifade eder. Bu çerçevede, elektrik ve doğalgaz sektörlerinde
üretim, dağıtım ve pazarlama için daha önce ayrı kabul edilen altyapı ve şebekelerin
kısmen veya tamamen entegrasyonunu yakınsama olarak nitelendirmek mümkündür.
35
Zira günümüzde artık bilgi ve iletişim sektöründeki teknolojik yenilikler, şebeke
ekonomisi, enerji sektörünü serbestleştirme ve düzenlemeye yönelik süreçler ile
enerji, bilgi ve iletişim endüstrisindeki müşteri talepleri çeşitli sektörler arasındaki
yakınsamaya büyük bir ivme kazandırmıştır.
Bundan dolayıdır ki, doğalgaz işiyle uğraşan bir teşebbüs aynı zamanda elektrik
dağıtım ve pazarlama faaliyetlerini, elektrikle iştigal eden bir teşebbüs de doğalgaz
sektöründeki faaliyetleri asıl uğraş alanıyla birlikte sürdürebilmektedir.
Endüstriler arasındaki yakınsamanın iktisadi açıdan etkinlik sağlaması nedeniyle arzu
edilebilir bir keyfiyet olduğu izahtan varestedir. Rekabetçi açıdan bakıldığında da
kınanacak bir durumun olmadığı savunulabilir. Ancak, belli bir coğrafi pazarda
elektrik ve doğalgaz dağıtım faaliyetlerinin tek bir teşebbüs elinde toplanmasını, söz
konusu pazarda rekabetçi bir yapının tesisi bakımından sorunsuz bir durum olarak
görmek mümkün değildir. Zira eğer bir yoğunlaşma işlemi hâkim durumun
yaratılması veya tahkimi sonucunu doğuruyorsa, etkinlik değerlendirmesinin rekabet
hukuku bakımından önemi ikinci planda kalmaktadır.
İşbu kararda da zikrolunan ülke örneklerinden görüldüğü gibi, bir bölgede piyasanın
rekabete açılması safhasında oyuna %100 pazar payı ile başlayan bir perakende satış
firması, zaman içerisinde, söz konusu payın bir bölümünü başka perakende satış
şirketlerine kaybetse de, çoğunlukla süper hâkim durumda kalmaya devam
etmektedir. Bunun nedeni, bölgede yerleşik teşebbüs olmanın kendisine sağladığı
avantajdır. Ülke örnekleri göstermektedir ki, elektrik perakende satış piyasasında,
yerleşik elektrik dağıtım şirketinin en büyük ve çoğu zaman tek rakibi yine o bölgede
yerleşik doğal gaz dağıtım şirketi olmaktadır. Nitekim en rekabetçi perakende satış
piyasasına sahip ülkelerin başında geldiği kabul edilen İngiltere’de dahi bu tablo ile
karşılaşılmaktadır.
4054 sayılı Kanun’a dayanılarak çıkartılan 1997/1 sayılı Rekabet Kurulu’ndan
İzin Alınması Gereken Birleşme ve Devralmalar Hakkında 1997/1 sayılı Tebliğin
6. maddesinde, birleşme ve devralmaların değerlendirmesinde Rekabet Kurulu
tarafından ilgili piyasanın yapısı ve ülke içinde veya dışında yerleşmiş olan
teşebbüslerin fiili ve potansiyel rekabeti bakımından ülkedeki etkin rekabetin
korunması ve geliştirilmesi ihtiyacının göz önünde tutulması öngörülmüştür. Bu
hüküm dikkate alındığında; rekabete açılması istenen bir piyasada, oyuna %100
pazar payıyla başlama imkânını, o tekelin en büyük ve belki de tek potansiyel
rakibine verilmesinin “hâkim durumun tahkimi” sonucunu doğuracağına şüphe
yoktur.
Perakende piyasalarının rekabete açılmasında en fazla yol kat eden ülke olan
İngiltere’de dahi, şebeke sahipliği bakımından dağıtım bölgelerinin kesişmesi
konusunun 2010 yılında hazırlanma aşamasında olan politika belgesi kapsamında
tartışmaya açıldığı ifade edilmektedir. Perakende piyasalarını rekabete açmak
konusunda en fazla yol kat eden İngiltere’de bile şebeke endüstrilerindeki
yakınsamanın neden olduğu çakışma olgusu üzerinde tartışılmaya değer bir konu
olarak değerlendirilmektedir. Ülkemizin elektrik ve doğal gaz piyasalarının
serbestleştirilme ve rekabete açılma takviminin çoğu ülkenin gerisinde kalması, diğer
ülke örneklerinin incelenip, yapılan yanlışlardan ders alınması bakımından bir fırsat
olarak görülebilir. Bu durumda, diğer ülkelerin düştüğü ve ancak yeni yeni tartışmaya
açtığı yanlışların ülkemizde tekrarına düşülmemelidir kanısındayım.
36
Çakışma sorunu, Kararda savunulan çoğunluk görüşünün aksine, büyük bölgeler için
değil küçük bölgeler bakımından sorun teşkil edecektir. Zira büyük bölgelerde
potansiyel rekabet imkânı daha fazla iken küçük bölgelerde, yerleşik elektrik
perakende satış şirketinin tek rakibi muhtemelen yine o bölgede yerleşik doğalgaz
dağıtım şirketi olacaktır. Bu nedenle Çoruh ve benzeri küçük bölgelerde elektrik ve
doğalgaz dağıtım ve pazarlama faaliyetlerinin aynı teşebbüs bünyesinde olması,
özellikle hane halkları ile küçük düzeydeki endüstriyel ve ticari tüketiciler
bakımından ciddi şekilde endişeleri davet etmektedir.

Esasen şu an için büyük-küçük bölge ayrımı yapabilmek için elimizde uygun bir ölçüt
de bulunmamaktadır. Bundan dolayı elektrik ve doğalgaz sektörlerinde çakışmaya
büyük-küçük bölge ayrımı yapılmaksızın izin verilmemesi bize göre daha doğru bir
tercih görünmektedir. Çünkü rekabet hukukunda, rekabeti bozucu bir işleme izin
vermek yönünde yapılacak hatanın telafisi olmayacaktır. Bu durumda, rekabeti çok da
büyük ölçüde kısıtlamayacak bir işleme izin verilmemesi, tersi duruma oranla daha da
tercihe şayandır.
Mamafih dünya örnekleri dikkate alınarak raporda da ifade edildiği gibi elektrik ve
doğalgaz piyasaları ve bu piyasalarda dağıtım faaliyeti gerçekleştiren görevli şirketler:

- Geçiş maliyetleri ve pazarlama avantajları nedeniyle görev bölgelerinde önemli
bir pazar gücüne sahiptirler.
- Serbestleşmenin hemen sonrasında %100 civarında bir pazar payı ile yarışa
başlamaktadırlar.
- Yüksek fiyat uygulamalarına ve rekabetin gelişmesine bağlı olarak görevli
şirketlerin pazar payları zamanla azalmakla birlikte, hâkim durumlarını devam
ettirmektedirler.
- Elektrik ve doğal gaz bölgelerine, diğer dağıtım bölgelerinde görevli başka
teşebbüslerin girmesi zor, bağımsız girişler ise neredeyse imkânsızdır.
- Elektrik ve doğal gaz pazarında aynı bölgede görevli şirketler, birbirlerinin
potansiyel veya gerçek rakibidirler.

Teklif sahibi AKSA ve onun kontrolünü elinde bulunduran Kazancı Grubunun
doğalgaz dağıtım lisansına sahip olduğu şehirlerde aynı zamanda elektrik dağıtım
lisansına da sahip olması, elektrik ve doğalgaz dağıtım bölgelerinde ortaya çıkan
çakışmadan dolayı rekabet hukuku yönünden tecviz edilemeyecek düzeyde
yoğunlaşmaya neden olacaktır. İşleme izin verilmesiyle ortaya çıkan yoğunlaşma
elektrik pazarındaki hâkim durumu güçlendirirken, rekabete açılmasının önünde
zorluklar bulunan doğalgaz piyasasında hem hâkim durumu güçlendirecek, hem de
giriş engellerini artırabilecektir.

Yukarıda açıklanan sebeplerle, Çoruh Elektrik Dağıtım A.Ş.’nin %100 oranındaki
hisselerinin blok satış yöntemiyle özelleştirilmesi kapsamında ihaleye katılan AKSA
Elektrik Perakende Satış A.Ş. tarafından devralınması, 4054 sayılı Kanun’un 7.
maddesi ve 1997/1 sayılı Tebliğ hükümleri uyarınca bir hâkim durum yaratan veya
mevcut hâkim durumu güçlendiren ve böylece ilgili pazarlarda rekabetin önemli
ölçüde azaltılması sonucunu doğuracağından, bildirim konusu işleme adı geçen
teşebbüs yönünden izin verilmemesi gerektiği kanaatiyle çoğunlukça benimsenen
Karar hükmünün 2. paragrafına iştirak etmiyorum.
37




Doç. Dr. Mustafa ATEŞ
Kurul İkinci Başkanı



Full & Egal Universal Law Academy