Rekabet Kurumu Başkanlığından,
(Danıştay’ın Kararları Üzerine Verilen)
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2007-3-152 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 10-42/717-230
Karar Tarihi : 10.6.2010
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
10
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Mehmet Akif ERSİN, İsmail Hakkı KARAKELLE, Doç. Dr.
Cevdet İlhan GÜNAY, Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR
B. RAPORTÖRLER: Kürşat ÜNLÜSOY, Zeynep MADAN
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : Ankara Ticaret Odası
Temsilci: Av. İnanç Kara
Söğütözü Mah. 2. Cad. No:5 Söğütözü/Ankara 20
D. HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA YAPILAN:
Ankara Halk Ekmek ve Un Fabrikası A.Ş.
Macunköy Mah. Anadolu Bulvarı No:13 Gimat/Ankara
E. DOSYA KONUSU: Ankara Büyükşehir Belediyesi’nin kontrolünde bulunan
Ankara Halk Ekmek ve Un Fabrikası A.Ş.’nin işletme hakkını verdiği ekmek
satış büfeleri vasıtasıyla ekmek üretim pazarında rekabeti bozucu üretim ve
pazarlama faaliyetleri içinde bulunduğu iddiası ile ilgili olarak alınan 15.11.2007
tarih, 07-86/1085-421 sayılı Kurul kararının Danıştay kararları ile iptali ertesinde, 30
dosya konusunun yeniden değerlendirilmesi.
F. İDDİALARIN ÖZETİ: Yapılan başvuruda özetle; Ankara Büyükşehir Belediyesi’nin
kontrolünde bulunan Ankara Halk Ekmek ve Un Fabrikası A.Ş. unvanlı firmanın
işletme hakkını verdiği ekmek satış büfeleri vasıtasıyla Ankara Ticaret Odası üyesi
firmaların da içinde bulunduğu ekmek üretim pazarında rekabeti bozucu üretim ve
pazarlama faaliyetlerinde bulunduğu iddia edilerek bu faaliyetin önlenmesi talep
edilmiştir.
G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 9.10.2007 tarih ve 6688 sayı ile giren 40
başvuru üzerine hazırlanan 8.11.2007 tarih ve 2007-3-152/İİ-07-KÜ sayılı İlk İnceleme
Raporu 9.11.2007 tarih, REK.0.07.00.00-110/239 sayılı Başkanlık Önergesi ile
15.11.2007 tarihli Kurul toplantısında görüşülerek 07-86 sayıyla karara bağlanmıştır.
Bu kararın iptali istemiyle Ankara Ticaret Odası vekili tarafından açılan davada
Danıştay 13. Dairesince verilen 29.3.2010 tarih ve 2008/2210 E., 2010/2582 K. sayılı
karar ile dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir. İlgili kararda iptal gerekçesi
olarak önaraştırma yapılmasına karar verilmeksizin Rekabet Kurulu tarafından
10-42/717-230
2
doğrudan ilk inceleme raporunun değerlendirilerek karar verilmesinde 4054 sayılı
Kanun’a uyarlık bulunmaması gösterilmiştir. 50
Söz konusu Danıştay kararı üzerine hazırlanan 4.5.2010 tarih ve 2007-3-152/İİ-10-
177.K.Ü. sayılı İlk İnceleme Raporu, Rekabet Kurulu’nun 6.5.2010 tarih ve 10-
34/548-M sayılı toplantısında görüşülmüş ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması
Hakkında Kanun’un 40/1. maddesi uyarınca önaraştırma yapılmasına karar
verilmiştir. İlgili karar uyarınca yapılan inceleme sonucunda düzenlenen 1.6.2010
tarih ve 2007-3-152/ÖA-10-177.K.Ü. sayılı Önaraştırma Raporu, 4.6.2010 tarih ve
REK.0.07.00.00-110/238 sayılı Başkanlık önergesi ile 10-42 sayılı Kurul toplantısında
görüşülerek karara bağlanmıştır.
60
H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili Raporda; şikâyet edilen teşebbüsün ilgili
pazarda hâkim durumda bulunduğuna yönelik yeterli bulguların bulunmaması,
fiyatlarını ölçek ekonomisi ve üretim teknolojisi nedeniyle ucuz belirleyebilme
potansiyeline sahip olması göz önüne alındığında, 4054 sayılı Kanun’un ihlal
edilmesinin söz konusu olmadığı, şikayetin reddinin uygun olduğu sonuç ve
kanaatine ulaşıldığı ifade edilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1 Taraflar 70
I.1.1. Ankara Ticaret Odası (ATO)
Şikayetçi ATO, 18.5.2004 tarih ve 5174 sayılı “Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği ile
Odalar ve Borsalar Kanunu” uyarınca üyelerinin müşterek ihtiyaçlarını karşılamak,
meslekî faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak
gelişmesini sağlamak, mensuplarının birbirleri ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü
ve güveni hâkim kılmak üzere meslekî disiplin, ahlâk ve dayanışmayı korumak ve
aynı kanunda yazılı hizmetler ile mevzuatla odalara verilen görevleri yerine getirmek
amacıyla kurulmuş olan, tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu niteliğindeki bir meslek 80
kuruluşudur. Oda’nın 125 bin üyesi bulunmaktadır.
I.1.2. Ankara Halk Ekmek ve Un Fabrikası A.Ş. (Ankara Halk Ekmek)1
Şikayet edilen Ankara Halk Ekmek, 14.8.1979 tarihinde 70.000.000 TL. sermaye ile
kurulmuş ve Nisan 1982’de üretime başlamıştır. 1982 yılında 4 adet tünel bant ile
piyasadaki ekmek fiyatlarını dengelemek, sağlıklı koşullarda kaliteli ekmek üretmek
amacıyla kurulan Ankara Halk Ekmek’in, Ankara’nın nüfus artışına paralel olarak
ekmek talebindeki artışları karşılamak üzere bant adetleri yıllar itibarıyla arttırılmıştır.
1994 yılında 200.000 adet/gün ekmek üretilmekte iken, günümüzde yeni tünel fırın 90
ilaveleriyle toplam kapasite 1.500.000 adet/güne ulaşmıştır. 1994’te 198 adet/işçi ile
yıllık üretim yapılırken, bugün bu rakam 312 adet/işçiye çıkmıştır.
Ankara Halk Ekmek, bu büyümelerle birlikte toplam cirosuyla Türkiye’de ilk 500 şirket
arasındadır. Üretim ve sevk alanı genişletilmiş, ayrıca AR-GE bölümü açılmıştır.
Açılan bu AR-GE biriminde verimi ve kaliteyi artırıcı çalışmalar, hammadde ve ürün
1 Bu başlık altında sunulan bilgiler Ankara Halk Ekmek’in internet sitesinden derlenmiştir.
10-42/717-230
3
analizleri ile araştırmalara ağırlık verilmiştir. Teşebbüsün ortaklık yapısına Tablo 1’de
yer verilmiştir.
Tablo 1- Ankara Halk Ekmek’in Ortaklık Yapısı 100
Ortaklar Hisse Dağılımı (%)
Ankara Büyükşehir Belediyesi 97.00
Genel-İş Sendikası 2.55
Ankara Bakkallar Derneği 0.33
Portaş 0.10
Tükko Birlik 0.01
Belya Basın Yayın 0.01
I.2. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
Şikayet dilekçesinde, öncelikle ATO’nun söz konusu şikâyeti yöneltmede 5174 sayılı
Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği ile Odalar ve Borsalar Kanunu doğrultusunda
hukuki menfaatinin bulunduğu belirtilerek, şikâyet edilen firmaya ilişkin iddialara
özetle aşağıda yer verilmiştir:
- 12 adet tünel fırınla günlük 1 250 000 – 1 500 000 adet arası ekmek üretimi yapan
ve 500 civarı halk ekmek büfesi ile bu ekmeklerin satışını gerçekleştiren Ankara Halk 110
Ekmek, Ankara ilinin günlük ekmek gereksiniminin 1/3’ünü karşılamakta ve bu haliyle
ilgili pazarda hâkim durumda bulunmaktadır.
- Ankara Halk Ekmek, Büyükşehir Belediyesi’nin sağladığı avantajları kullanarak kar
amacı gütmeksizin piyasa fiyatının altında ekmek satmaktadır.
- Ankara Halk Ekmek’in ürünlerini pazarlayan halk ekmek büfelerinin işletme maliyeti,
benzer pazarlama kanallarına oranla çok düşüktür. Dolayısıyla şikâyet edilen firma
pazarlama maliyetleri açısından rakiplerine göre önemli avantajlar elde etmektedir.
- Söz konusu ekmek satış büfelerinde Ankara Halk Ekmek tarafından belirlenen ve
izin verilenler dışında, herhangi bir ürünün satışının yapılabilme imkânı
bulunmamaktadır. Halk ekmek büfelerine sağlanan avantajlar, ürünlerini benzer bir 120
yolla pazarlamak isteyen diğer üreticilere verilmemektedir.
- Şikâyet edilen firma tarafından diğer üreticileri kötüleyen aldatıcı açıklamalar
yapılmaktadır.
- Ankara Büyükşehir Belediyesi’nin ekmek pazarında faaliyette bulunmasının yasal
ve haklı hiçbir gerekçesi bulunmamaktadır.
4054 sayılı Kanun’un 2. maddesinde “ … mal veya hizmet piyasalarında faaliyet
gösteren… her türlü teşebbüsün aralarında yaptığı rekabeti engelleyici, bozucu ve
kısıtlayıcı anlaşma, uygulama ve kararlar ile piyasaya hakim olan teşebbüslerin bu
hakimiyetlerini kötüye kullanmaları… rekabetin korunmasına yönelik tedbir, tespit, 130
düzenleme ve denetlemeye ilişkin işlemler bu Kanun kapsamına girer” ifadesi ile
Kanun’un kapsamı belirlenmiştir.
4054 sayılı Kanun’un 6. maddesine göre ise “ …bir veya birden fazla teşebbüsün
ülkenin bütününde ya da bir bölümünde bir mal veya hizmet piyasasındaki hakim
durumunu tek başına yahut başkaları ile yapacağı anlaşmalar ya da birlikte
davranışlar ile kötüye kullanması hukuka aykırı ve yasaktır.”
Bir teşebbüsün maliyetinin altında satış yapmak suretiyle rekabeti engellemesi,
ancak ve ancak anılan teşebbüsün ilgili pazarda hâkim durumda bulunması 140
durumunda 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi bakımından bir ihlal teşkil edebilir. Bu
10-42/717-230
4
bağlamda herhangi bir pazarda hâkim durumda bulunmayan bir teşebbüsün
ürünlerini maliyetinin altında bir fiyatla satışa sunması, 4054 sayılı Kanun
kapsamında rekabeti engelleyen, bozan veya kısıtlayan bir eylem olarak
değerlendirilemez.
Hâkim durum değerlendirmesinde, ilgili teşebbüs veya teşebbüslerin pazar payı,
pazardaki diğer işletmelerin sayısı ve pazar payları gibi nicel ölçütler yanında, pazara
giriş engelleri, fikri ve sınaî mülkiyet haklarının varlığı, teknolojik üstünlük, ölçek
ekonomileri, dikey bütünleşme ve işletme politikaları gibi nitel ölçütler de göz önünde 150
bulundurulmaktadır. Özellikle hâkim durumun varlığının göstergesi sayılabilecek
önemli bir pazar payının söz konusu olmaması halinde, nitel ölçütlerin
değerlendirmeye katılması gerekmektedir.
Şikâyet edilen Ankara Halk Ekmek’in Ankara ilinin günlük ekmek ihtiyacının 1/3’ü gibi
önemli bir oranını ürettiği ve satışını yaptığı görülmektedir. Ancak, Rekabet Kurumu
tarafından ekmek pazarında gerek Ankara ilinde gerekse diğer illerde yürütülen
inceleme araştırma ve soruşturmalara ilişkin Kurul kararlarında, ilgili pazara giriş
maliyetlerinin düşük olduğu tespiti yapılmaktadır. Dolayısıyla ilgili pazarın, yüksek
giriş engellerine sahip olmadığı görülmektedir. Giriş engellerinin düşük olduğu ve 160
pazardaki mevcut şirketlerin devamlı olarak potansiyel rekabet baskısı altında
bulunduğu bir pazarda, bir teşebbüsün %35 civarında bir pazar payına sahip olması
doğrudan hâkim durumda bulunduğunu göstermek için yeterli olmayacaktır.
Ölçek ekonomilerinden yararlanılarak, üretim kapasitesi arttırılıp birim ürün başına
düşen sabit maliyetler azaltılarak, aynı ürünü üreten rakiplere göre daha az maliyetle
üretim gerçekleştirilebilmekte ve daha ucuz fiyattan satış yapmak mümkün hale
gelmektedir. Ayrıca modern teknolojilerin kullanılmasının da birim maliyeti azaltıcı
etki yapabileceği dikkate alınmalıdır. Kurum tarafından hazırlanan Gaziantep Ekmek
Soruşturma Raporunda, ekmek üretiminde maliyeti üretici bazında değiştiren en 170
önemli etkenlerden birinin fırın başına üretilen ekmek miktarı olduğu, işçilik
giderlerinin ve genel işletme giderlerinin önemli bölümünü sabit maliyetlerin
oluşturduğu, toplam ekmek miktarı arttıkça, ekmek başına düşen maliyetin azalacağı,
bu durumun kapasitesini artıramayan veya atıl kapasiteyle faaliyet gösteren fırınlar
için maliyet artırıcı bir husus olduğu ifade edilmiştir. Dolayısıyla büyük ölçeklerde ve
daha modern tesislerde üretim yapan bir ekmek üreticisinin küçük fırınlara göre daha
ucuz ekmek fiyatı belirlemesi ve diğerlerinin bundan şikâyet etmesi doğaldır. Nitekim,
Kütahya Ekmek Soruşturma Raporunda da, üretim kapasitesi yüksek tünel tipi
fırınların sayısının artmaya başlamasıyla, normal fırınların bu tip fırınlarla rekabet
edemeyerek kapanacağı, ilerleyen yıllarda sektörün normal fırınlardan tünel tipi 180
fırınlara geçişin sancılarını yaşayacağı belirtilmiştir. Bu çerçevede 12 tünel fırın ile
üretim gerçekleştiren ve 1.250.000 – 1.500.000 adet günlük ekmek üretiminde
bulunan Ankara Halk Ekmek’in daha düşük günlük üretime sahip ve/veya modern
üretim tesislerine sahip olmayan üreticilere göre daha düşük maliyetle ekmek
üretebilmesi ve daha düşük fiyata satabilmesi mümkün olabilmektedir.
Başvuruda yer alan ekmek satış büfelerinde rakiplerinin ürünlerinin satışına izin
verilmemesi konusunda ise, rakiplerin alternatif dağıtım ve pazarlama imkânlarına
sahip olmaları ve benzer dağıtım ağı kurma olanağının bulunması nedeniyle
pazardaki rekabeti olumsuz etkilemediği kanaati oluşmuştur. Nitekim bazı ilçe 190
10-42/717-230
5
belediyelerinin (örn. Yenimahalle Belediyesi) benzer büfeler oluşturarak özel
teşebbüslere kiralayabildiği görülmektedir.
Şikâyet edilen firma tarafından diğer üreticileri kötüleyen aldatıcı açıklamalar
yapıldığı ve Büyükşehir Belediyesinin ekmek pazarında faaliyette bulunmasının yasal
ve haklı hiçbir gerekçesi bulunmadığı şeklindeki iddiaların ise 4054 sayılı Kanun
kapsamında olmadığından bu konularda herhangi bir değerlendirmeye yer
verilmemiştir.
Yapılan başvuru ve elde edilen bilgiler değerlendirildiğinde, şikâyet edilen teşebbüs 200
olan Ankara Halk Ekmek’in Ankara il merkezinde ekmek üretimindeki pazar payının
doğrudan hâkim durum göstergesi sayılabilecek ölçüde olmaması ve ilgili pazarda
giriş engellerinin bulunmaması nedeniyle, Ankara il merkezindeki ekmek pazarında
hâkim durumda bulunmadığı, fiyatlarını ölçek ekonomisi ve sahip olduğu üretim
teknolojisi dolayısıyla ucuz belirleyebilme imkânına sahip olduğu kanaatine
varılmıştır. Bu bakımdan, 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi anlamında hâkim
durumun kötüye kullanılması söz konusu değildir.
J. SONUÇ
210
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre;
Dosya konusu iddialara yönelik olarak 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca
soruşturma açılmasına gerek olmadığına, şikâyetin reddine OYBİRLİĞİ ile karar
verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy