Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2010-3-218 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 10-73/1505-574
Karar Tarihi : 25.11.2010
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI 10
Üyeler : Doç. Dr. Mustafa ATEŞ, Mehmet Akif ERSİN, İsmail Hakkı
KARAKELLE, Doç. Dr. Cevdet İlhan GÜNAY, Murat
ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR
B. RAPORTÖRLER: Pelin ERDOĞAN, Didem ULUÇ
C. ŞİKAYET
EDEN : Devrim DEVRİMCİ
Talip Yener Mahallesi 141. Sok. No:21 Esertepe/Ankara
20
D. HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA YAPILANLAR:
- Ankara Halk Ekmek ve Un Fabrikası A.Ş.
Macunköy Mah. Anadolu Bulv. No: 13 Gimat/Ankara
- İstanbul Halk Ekmek Fabrikaları A.Ş.
Esentepe Mah. 2942. Sok. No: 176 Sultangazi/İstanbul
- BESAŞ Bursa Ekmek ve Besin San. ve Tic. A.Ş.
Organize Sanayi Bölgesi Ali Osman Sönmez Bulvarı No:20
Bursa 30
E. DOSYA KONUSU: Ankara Halk Ekmek ve Un Fabrikası A.Ş., İstanbul Halk
Ekmek Fabrikaları A.Ş. ve BESAŞ Bursa Ekmek ve Besin San. ve Tic. A.Ş.
genel müdürlerinin bir araya gelerek halk ekmek fiyatlarına zam yapmama
kararı aldıkları iddiası.
F. İDDİALARIN ÖZETİ: Yapılan başvuruda özetle; Ankara Halk Ekmek ve Un
Fabrikası A.Ş. (Ankara Halk Ekmek), İstanbul Halk Ekmek Fabrikaları A.Ş. (İstanbul
Halk Ekmek) ve BESAŞ Bursa Ekmek ve Besin San. ve Tic. A.Ş. (Bursa Halk Ekmek)
genel müdürlerinin bir araya gelerek halk ekmek fiyatlarına zam yapmama kararı 40
aldıkları iddia edilerek, bu konuda gerekli işlemlerin yapılması talep edilmiştir.
G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 27.9.2010 tarih ve 7440 sayı ile giren
başvuru üzerine hazırlanan 8.10.2010 tarih ve 2010-3-218/İİ-10-181.PE sayılı İlk
İnceleme Raporu, Rekabet Kurulu’nun 14.10.2010 tarih ve 10-65/1365-M sayılı
toplantısında görüşülmüş ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun
çerçevesinde soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının belirlenmesi amacıyla,
Kanun’un 40/1. maddesi uyarınca önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. İlgili
karar uyarınca yapılan inceleme sonucunda düzenlenen 8.11.2010 tarih ve 2010-3-
10-73/1505-574
2
218/ÖA-10-181.PE sayılı Önaraştırma Raporu 11.11.2010 tarih ve REK.0.07.00.00-50
110/504 sayılı Başkanlık önergesi ile 10-73 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek
karara bağlanmıştır.
H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili Raporda; teşebbüslerin 4054 sayılı Kanun’un
4. maddesini ihlal etmediği, dolayısıyla şikayete yönelik olarak Kanun’un 41. maddesi
uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığı sonuç ve kanaatine ulaşıldığı ifade
edilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. İlgili Pazar 60
I.1.1. İlgili Ürün Pazarı
İlgili ürün pazarının tespitinde öncelikle; satın alanların gözünde fiyatı, kullanım
amaçları, fiziksel özellikleri ve nitelikleri bakımından aynı sayılan ya da yüksek ikame
edilebilirliği olan mal ve hizmetlerden oluşan pazarın dikkate alınması gerekmektedir.
Bunun yanında başkaca unsurlar da dikkate alınabilmektedir.
Ekmek, ülkemizdeki tüketiciler tarafından en temel gıda maddesi olarak kabul
edilmektedir. Bu nedenle, ekmeğe olan talebin fiyat esnekliği çok düşüktür. Diğer bir
deyişle, ekmek tüketiciler gözünde olmazsa olmaz bir ürün niteliğini haizdir. Ekmeği,
üretim yöntemleri ve üretimde kullanılan malzemelerin çeşit ve miktarına göre, beyaz 70
ekmek, pide ekmek, kepekli ekmek, light ekmek, çavdar ekmeği gibi alt ürün
gruplarına ayırmak ve her bir ürün grubu için ayrı bir pazar tanımı yapmak
mümkündür. Ancak, inceleme konusu dosya bakımından bu tür ayrı pazar
tanımlarına gidilmeksizin, ilgili ürün pazarı genel olarak “ekmek pazarı” olarak tespit
edilmiştir.
I.1.2. İlgili Coğrafi Pazar
Teşebbüslerin faaliyet gösterdikleri alanın, rekabet koşullarının yeterli derecede
homojen ve özellikle rekabet koşullarının komşu bölgelerden hissedilir derecede
farklı olması; ilgili coğrafi pazarın tespitinde büyük bir önem taşımakta ve belirleyici 80
olmaktadır.
Ekmeğin çabuk bayatlaması nedeniyle yerleşim birimleri arasında kolayca
taşınamadığı, il sınırları içindeki farklı noktalar arasında belirli bir oranda satış
yapılması mümkün olmakla birlikte il dışından ekmek tedarik edilmesinin pek
mümkün olamayacağı hususları dikkate alınarak, ilgili coğrafi pazar “Ankara”,
“İstanbul” ve “Bursa” illeri olarak belirlenmiştir.
I.2. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
I.2.1. Önaraştırma Döneminde Elde Edilen Bulgular 90
Önaraştırma döneminde raportörlerce İstanbul Halk Ekmek Genel Müdürü Salih
Bekaroğlu ile görüşülmüştür. İstanbul Halk Ekmek fabrikasının ekmek üretim
kapasitesinin günlük ……. olup, günlük üretim miktarının dönemsel olarak
değişmekle birlikte ……… civarında olduğu anılan görüşmeden anlaşılmıştır.
Teşebbüs yetkilisi; 300 gram beyaz ekmeği 40 kuruştan sattıklarını, hammaddelerde
son dönemlerde oluşan fiyat artışları maliyete eklendiğinde bu artışın halk ekmeğe
zam yapılmasını gerektirmediğini ve teşebbüs olarak herhangi bir başka halk ekmek
firmasının kararıyla bağlı olmadıklarını, normal bir fırında çalışan işçi günde 200
ekmek üretirken kendi fabrikalarında bir işçinin günde 2.500 ekmek üretebildiğini ve
10-73/1505-574
3
dolayısıyla büyük bir maliyet avantajı elde edildiğini, hâlihazırda İstanbul Halk Ekmek 100
olarak İstanbul Belediyesi’nin en çok kâr eden şirketlerinden biri olduklarını
belirtmiştir.
Konuya ilişkin olarak raportörlerce Bursa Halk Ekmek Genel Müdür Yardımcısı Can
Aydoğan ile yapılan görüşmede, halk ekmeğe zam yapmama kararının ortak alınmış
bir karar olmadığı belirtilmiştir. Bursa’da 400 gram halk ekmeğin 50 kuruştan
satıldığı, 2 milyon nüfuslu şehirde günde yaklaşık ….. halk ekmek üretildiği ve bunun
yaklaşık %...’lik bir pazar payı oluşturduğu ifade edilmiş; önemli bir maliyet kalemi
olan un fiyatlarında görülen artışın henüz muhasebe hesaplarına girmediği ve bu
nedenle Bursa Halk Ekmek olarak zam yapılmasının gündemde olmadığı bilgisi 110
edinilmiştir.
Ankara Halk Ekmek Genel Müdür Yardımcısı Murat Çamlı ile raportörlerce yapılan
görüşmede; yetkili tarafından mevcut durumda 300 gram halk ekmeğin 40 kuruşa
satıldığı, …… kapasiteye sahip fabrikanın Ankara nüfusu ve toplam ekmek talebi
dikkate alındığında yaklaşık %.. pazar payının olduğu ifade edilmiştir. Endüstriyel
üretim yapan bir kuruluş olarak Ankara Halk Ekmeğin sahip olduğu maliyet avantajı
nedeniyle kaliteli unda meydana gelen %15 oranındaki fiyat artışından etkilenmediği,
ekmek fiyatına bir süre daha zam yapılmasının düşünülmediği vurgulanmıştır.
120
I.2.2. Ekmek Fiyatının Tespitine İlişkin Mevzuat
Ekmek üretimi gerçekleştiren teşebbüsler, niteliklerine göre “esnaf” veya “tacir” olarak
iki kategoride değerlendirilmektedir. Faaliyetlerini esnaf yahut tacir olarak sürdüren
ekmek üreticilerinin fiyatlandırma hususunda tâbi oldukları ilgili mevzuat
farklılaşmaktadır.
Esnaf ve sanatkârlar odalarına bağlı esnaf niteliğindeki işletmeler 5362 sayılı Esnaf
ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu’nun 62. maddesine göre belirlenen azami
fiyatlara uymak durumundadır.
130
Ticaret ve sanayi odalarına kayıtlı tacir ve sanayici niteliğindeki işletmeler ise, 5174
sayılı Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği ile Odalar ve Borsalar Kanunu’nun (5174
sayılı Kanun) 12. maddesi ve bu maddeye dayanarak çıkarılan “Tacir ve Sanayiciler
Tarafından Üretilen Mal ve Hizmetlerin Azami Fiyat Tarifelerinin Düzenlenmesi
Hakkında Yönetmelik” hükümleri çerçevesinde belirlenen azami satış fiyat tarifesine
uymak durumundadır. Tarifenin belirlenmesi, tarifeye nasıl itiraz edileceği gibi diğer
hususlar; esnaf odalarına kayıtlı fırıncı esnafı için geçerli olan mevzuata paralel bir
şekilde düzenlenmiştir.
I.2.3. Hukuki Değerlendirme 140
4054 sayılı Kanun'un 4. maddesinde “Belirli bir mal veya hizmet piyasasında
doğrudan veya dolaylı olarak rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama amacı
taşıyan veya bu etkiyi doğuran yahut doğurabilecek nitelikte olan teşebbüsler arası
anlaşmalar, uyumlu eylem ve teşebbüs birliklerinin bu tür karar ve eylemleri hukuka
aykırı ve yasaktır” ifadesi yer almaktadır.
Teşebbüsler arasında gerçekleştirilen ve rekabetin kısıtlanması amacını taşıyan bir
anlaşmanın, 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi kapsamında değerlendirilebilmesi için
anlaşmanın piyasada bir etki doğurmuş olması gerekli değildir. Hiç uygulamaya
10-73/1505-574
4
konulmamış fakat rekabeti kısıtlama amacı taşıyan anlaşmalar da aynı madde 150
kapsamında yasaklanmaktadır. Amaç-etki kuramı bağlamında piyasada rekabeti
kısıtlama etkisi doğurma hali bir yana bırakıldığında, eş deyişle etki doğmadığı
varsayımıyla 4. madde kapsamında değerlendirilmek için bir anlaşmanın rekabeti
engelleme, bozma veya kısıtlama amacı taşıması gerekmektedir. Ancak dosya
konusu olay bakımından, tavan fiyatının tespit edilmesi biçiminde regüle edilen
ekmek piyasasında ekmek satış fiyatına birlikte kararlaştırılarak zam
yapılmamasının; hakim durumda olma ve rakiplerin faaliyetlerin zorlaştırılması ya da
piyasa dışına çıkarılması gibi amaçlar güdülerek hakim durumun kötüye
kullanılmasının söz konusu olmaması kaydıyla, piyasada rekabetin kısıtlanması
etkisini doğurma ihtimalinin son derece düşük olduğu kanaatine varılmıştır. 160
Ayrıca, dosya bakımından farklı illerde faaliyet gösteren halk ekmek fabrikalarının
bulundukları coğrafi pazarlar açısından birbirlerine rakip olmadıkları ve aldıkları ticari
kararların ancak bulundukları il sınırları içerisinde etki gösterebileceği açıktır. Kaldı ki,
her üç ildeki halk ekmek fiyatlarına bakıldığında İstanbul Halk Ekmek ve Ankara Halk
ekmek fiyatlarının 300 gramlık ekmek bakımından aynı olduğu, Bursa’da ise ekmeğin
gramaj ve fiyatının diğer iki teşebbüse göre farklı olduğu anlaşılmaktadır.
Öte yandan, her üç ilde de halk ekmek satış fiyatlarının illerdeki yetkili odaların azami
satış fiyatının oldukça altında ve rekabeti teşvik edici nitelikte olduğu görülmektedir. 170
Bu noktada, halk ekmek fabrikalarının endüstriyel üretim olarak adlandırılan, modern
tesislerde yüksek miktarda üretim gerçekleştirdikleri ve önemli bir maliyet avantajına
sahip oldukları da dikkate alınmıştır. Söz konusu teşebbüsler yüksek kapasiteleri
vasıtasıyla ekmeği oldukça düşük maliyetle üretmekte, kar amacı gütmemeleri
sebebiyle maliyetlerin üzerine küçük kar marjları eklemektedir. Sahip oldukları
yüksek üretim teknolojileri ve yararlandıkları ölçek ekonomileri nedeniyle bulundukları
illerdeki diğer fırınlara göre daha düşük fiyatla satış yapan halk ekmek fabrikalarının
fiyatlama politikalarının ekonomik olarak rasyonel olduğu, ekmek satış fiyatına zam
yapmamaya yönelik karar aldıklarına ilişkin iddiayı destekler biçimde 4054 sayılı
Kanun’un 4. maddesi anlamında rekabeti kısıtlama amacı taşıyan ya da bu etkiyi 180
doğuran herhangi bir bulguya rastlanmamıştır.
J. SONUÇ
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre;
Dosya konusu iddialara yönelik olarak 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca
soruşturma açılmasına gerek olmadığına, şikâyetin reddine OYBİRLİĞİ ile karar
verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy