Rekabet Kurumu - Karar Sayı 10-73/1509-577

Rekabet Kurumu Başkanlığından,

REKABET KURULU KARARI

Dosya Sayısı : 2010-3-192 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 10-73/1509-577
Karar Tarihi : 25.11.2010

A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
10
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Doç. Dr. Mustafa ATEŞ, Mehmet Akif ERSİN, İsmail Hakkı
KARAKELLE, Doç. Dr. Cevdet İlhan GÜNAY, Murat
ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR

B. RAPORTÖRLER: Kürşat ÜNLÜSOY, Ebru İNCE

C. ŞİKAYET
EDEN : Mevlüt Hakan AYHAN
Bosna Hersek Cad. 21/B Emek/Ankara 20

D. HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA YAPILANLAR:
Et ve Balık Kurumu
Oğuzlar Mah. Ceyhun Atıf Göksu Cad. 1370. Sok. No:10
Balgat/Ankara

E. DOSYA KONUSU: Et ve Balık Kurumu’nun ithal hayvanlardan elde ettiği
ürünleri tüketicilere belirli fiyatlarla satmak üzere Perakendeciler Derneği ve
Türkiye Kasaplar Federasyonu ile yaptığı anlaşmaların, bu kuruluşlara ayrıcalık
olarak tanındığı ve üye olmayan işletmeleri zor durumda bıraktığı iddiası. 30

F. İDDİALARIN ÖZETİ: Yapılan başvuruda özetle; şikayetçi, Et ve Balık Kurumu’nun
(EBK), kendisine tanınan yetki dâhilinde ithal ettiği hayvanlardan elde edilen et
ürünlerinin perakende satış noktalarında belirli bir fiyattan satılmak üzere,
Perakendeciler Derneği (PERDER) ve Türkiye Kasaplar Federasyonu ile anlaştığı;
EBK’nın bu anlaşma kapsamında ayrıcalıklı olarak söz konusu kuruluşların üyelerine
et satışı gerçekleştireceği belirtilerek, üyelikte belirli koşulların öngörüldüğü bu
kuruluşlarda üyeliği bulunmayan işletmelerin zor durumda bırakıldığı iddia edilmiş ve
gereğinin yapılması talep edilmiştir.
40
G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 26.8.2010 tarih ve 6735 sayı ile giren
başvuru üzerine hazırlanan 23.9.2010 tarih ve 2010-3-192/İİ-10-177.KÜ sayılı İlk
İnceleme Raporu, Rekabet Kurulu’nun 7.10.2010 tarih ve 10-63/1321-M sayılı
toplantısında görüşülmüş ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun
çerçevesinde soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının belirlenmesi amacıyla,
Kanun’un 40/1. maddesi uyarınca önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. İlgili
karar uyarınca yapılan inceleme sonucunda düzenlenen 12.11.2010 tarih ve 2010-3-
192/ÖA-10-177.KÜ. sayılı Önaraştırma Raporu 25.11.2010 tarih ve REK.0.07.00.00-
110/513 sayılı Başkanlık önergesi ile 10-73 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek
karara bağlanmıştır. 50
10-73/1509-577
2

H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili Raporda; dosya konusu iddialara ilişkin olarak
4054 sayılı Kanun çerçevesinde soruşturma açılmasına yer olmadığı ve şikâyetin
reddinin gerektiği sonuç ve kanaatine ulaşıldığı ifade edilmiştir.

I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME

I.1. Başvuru Konusu İddialar

Önaraştırmada incelenen eylemler, EBK’nın tanınan yetki dâhilinde ithalat yoluyla elde 60
ettiği et ürünlerinin perakende satış noktalarında belirli bir fiyattan satılmak üzere,
Türkiye Perakendeciler Federasyonu1 (TPF) ve Türkiye Kasaplar Federasyonu ile
anlaşmasıyla söz konusu kuruluşların üyelerine ithal et satışında ayrıcalık tanıdığı ve
böylelikle üyelikte belirli koşulların öngörüldüğü bu kuruluşlarda üyeliği bulunmayan
işletmeleri zor durumda bıraktığı iddialarıdır.

I.2. İlgili Pazar

I.2.1. Canlı Sığır ve Et İthalatına Yönelik Genel Bilgi
70
Başvuru konusu iddialar, genelde kırmızı et ürünleri toptan satışı özelde ise ithal
sığırlardan elde edilen kırmızı et ürünleri toptan satışını ilgilendirmektedir.

Ülkemizde kırmızı et fiyatları 2009 yılının ortalarından itibaren hızla yükselişe geçmiş,
mevcut düzenlemeler korunarak üstesinden gelinemeyen bu artışlar, 2010 yılının ilk
çeyreğinden itibaren Tarım ve Köyişleri Bakanlığı (Bakanlık) ile Bakanlar Kurulu’nun
ek önlemleri gündemlerine almalarına neden olmuştur. Bu ek önlemler arasında ilk
sırayı, et fiyatlarındaki artışı kısa vadede baskılama potansiyeli bakımından canlı
hayvan ve et ithalatı almıştır. Bu kapsamda önem arz eden düzenleme ve kararlara
ilişkin özet bilgilere aşağıda yer verilmektedir: 80

­ 28.4.2010 tarih, 2010/373 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı: 30 Nisan 2010 tarihli
Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren, “Et ve Balık Kurumu Genel
Müdürlüğünce Kullanılmak Üzere Damızlık Olmayan Canlı Sığır ve Sığır Eti
İthalatında Tarife Kontenjanı Uygulanması Hakkında Karar” uyarınca Et ve Balık
Kurumu’na (EBK) 31.12.2010 tarihine kadar geçerli olmak üzere 7.500 tonu sığır
eti ve 16.000 tonu damızlık olmayan canlı sığır ithalatı kontenjanı açılmış, bu
kalemlerde uygulanacak gümrük vergisi oranları ise sırasıyla %25 ve %10 olarak
belirlenmiştir.
­ 26.6.2010 tarih, 2010/623 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı: 29 Haziran 2010 tarihli 90
Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren “Et ve Balık Kurumu Genel
Müdürlüğünce Kullanılmak Üzere Damızlık Olmayan Canlı Sığır İthalatında Tarife
Kontenjanı Uygulanması Hakkında Karar” uyarınca EBK’na 31.12.2010 tarihine
kadar geçerli olmak üzere 100.000 ton damızlık olmayan canlı sığır ithalatı
kontenjanı açılmış, bu kapsamda yapılacak ithalatta gümrük vergisi
uygulanmayacağı hüküm altına alınmıştır.
­ 2010-31 sayılı “Kasaplık ve Besilik Sığır Cinsi Hayvanların İthalatında
Kontrol Belgesi Alınabilmesi İçin Aranacak Şartlar Hakkında Tebliğ”:

1 Türkiye Perakendeciler Federasyonu, ülke çapında 11 bölgede faaliyette bulunan PERDER’lerin federasyon
düzeyindeki örgütlenmesidir.
10-73/1509-577
3
16.7.2010 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlık Tebliği,
1996 tarihli aynı başlığı taşıyan Tebliğin yerini almış, kasaplık ve besilik sığır cinsi 100
hayvanların ithalatında kontrol belgesi alınabilmesi için aranacak esas ve usulleri
kapsamaktadır. Tebliğ ile getirilen önemli değişiklikler; ithal besi sığırlarının
verileceği işletmelerin büyüklüğünün 10’dan 250 baş hayvana çıkarılması ile besi
amacıyla ithal edilen sığır cinsi hayvanların beside tutulma sürelerinin 180 günden
120 güne indirilmesi olarak belirtilebilecektir. Tebliğ uyarınca 250 baş hayvana
sahip işletmelerin ahırlarının besiciliğe uygun olduğu Bakanlık il/ilçe müdürlükleri
tarafından belirlenecek, ithal besi sığırı bulunduran işletmelerin Bakanlık İl/İlçe
Müdürlüklerince 2 ayda bir teknik ve sağlık yönünden kontrolleri yapılarak kayıtları
tutulacaktır. Tebliğ, 1996 yılında yürürlüğe giren Tebliğ ile şartları düzenlenmiş
olmasına rağmen Bakanlık tarafından ithalatına izin verilmeyen2 kasaplık ve 110
besilik sığır ithalatının bütün (kamu/özel sektör) kesimler için önünün açılacağı
sinyallerini vermesi bakımından önem taşımaktadır.
­ 4.8.2010 tarih, 2010/754 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı: 7 Ağustos 2010 tarihli
Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren “İthalat Rejimi Kararına Ek Karar”
uyarınca 31.3.2011 tarihine kadar geçerli olmak üzere ağırlığı 300 kg.’ı geçen
canlı sığırların ithalatında3 uygulanacak gümrük vergisi oranı %135’ten %40’a
indirilmiştir.
­ 27.8.2010 tarih, 2010/754 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı: 19 Eylül 2010 tarihli
Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren “İthalat Rejimi Kararına Ek Karar”
uyarınca 31.3.2011 tarihine kadar geçerli olmak üzere 4.8.2010 tarih, 2010/754 120
sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile %40 olarak belirlenen oran %20’ye, kasaplık
sığırların ithalatında uygulanacak gümrük vergisi oranı %135’ten %30’a ve
31.12.2010 tarihine kadar geçerli olmak üzere karkas ve yarım karkas gümrük
vergisi oranı ise %225’ten %30’a indirilmiştir.

Yukarıda yer verilen düzenlemelerle canlı sığır ve et ithalatının, EBK’dan başlamak
üzere et satışı ve/veya besicilik faaliyetleriyle iştigal eden ve düzenlemelerde
öngörülen şartları sağlayan tüm kesimler bakımından olanaklı hale geldiği
belirtilebilecektir. Böylece ithalat şartları düzenlenmiş olmakla beraber 1996 yılından
itibaren Bakanlık tarafından kontrol belgesi verilmeyerek ithalatına izin verilmeyen 130
kasaplık ve besilik hayvanların ithalatı olanaklı kılınmış, canlı hayvan ve et ithalatında
uygulanan gümrük vergilerindeki önemli düşüş ile ithalatın düzenlemelerde öngörülen
süreler boyunca önü açılmıştır.

Bakanlar Kurulu tarafından açılan ithalat kontenjanı kapsamında EBK tarafından fiili
olarak Haziran ayından itibaren canlı sığır ithalatına başlanmış, Koruma ve Kontrol
Genel Müdürlüğü (KKGM) verilerine göre 5 Kasım 2010 itibarıyla 209.517 büyükbaş
hayvanın ithalatı için kontrol belgesi düzenlenmiş, bu rakamın 125.088’i Türkiye’ye
getirilmiş, kontrol belgeleri kapsamındaki ithalatın 99.550 başı EBK için yapılmıştır.
Kasım ayı ortaları itibarıyla hazırlanan ve Tablo 1’de sunulan KKGM verileri ise özel 140
sektör ithalatında EBK ithalatından daha büyük ölçüde artış olduğunu, özel sektör
ithalatının EBK ithalatına yakınsamakta olduğunu göstermektedir.


2 İthalat besilik ve kasaplık hayvanlar için fiilen uygulanmamakla beraber, Bakanlık 100 baş ve üzerinde damızlık
hayvancılık işletmesi kuranlara, sadece kendi ihtiyaçlarına yönelik olmak üzere, damızlık hayvan ithal etme
imkânı sağlamaktaydı.
3 Karar’da ilgili oranların uygulanacağı kalem Gümrük Tarife İstatistik Pozisyonu (G.T.İ.P.) numarası
0102.90.49.00.00 olan “Diğer Evcil Canlı Sığırlar - Ağırlığı 300 Kg. Geçenler” sınıfına dahil hayvanlardır.
10-73/1509-577
4


Tablo 1: Haziran-Kasım 2010 Tarihleri Arasında Gerçekleşen Fiili İthalat
TÜR EBK ÖZEL SEKTÖR TOPLAM
Canlı Kasaplık Hayvan (Adet)
Besilik Hayvan (Adet)
Taze Soğutulmuş Veya Dondurulmuş Sığır Eti (Ton)
Kaynak: KKGM

I.2.2. İlgili Ürün Pazarı
150
“İlgili Pazarın Tanımlanmasına İlişkin Kılavuz”da 1997/1 sayılı Tebliğ’e atıfta
bulunularak ilgili ürün pazarının tespitinde dikkate alınacak unsurlar belirtilmektedir.
Buna göre ürün pazarının tespitinde tüketicinin gözünde fiyatı, kullanım amaçları ve
nitelikleri bakımından aynı sayılan mal ve hizmetlerden oluşan pazar dikkate
alınmakta, ayrıca tespit edilen pazarı etkileyebilecek diğer unsurlar da
değerlendirilebilmektedir.

İthalat yoluyla elde edilen et ile yerli et nitelikleri bakımından her ne kadar birbirlerine
doğrudan ikame iseler de, günümüz itibarıyla tüketici nezdinde en azından algıda bu
iki kaynaktan elde edilen et ürünleri farklılaşmakta, algıdaki farklılık bu ürünler 160
arasındaki ikame ilişkisini bir ölçüde zayıflatmaktadır. Bu ayrım dikkate alındığında
ilgili ürün pazarı “ithalat yoluyla elde edilen et ürünlerinin toptan satışı pazarı” olarak
tanımlanabilecektir. Ancak bu noktada, ithalat yoluyla elde edilen eti talep eden
tüketici kitlesi dikkate alındığında, ithal et ve yerli et ayrımında yukarıda açıklanan
algının tüketicilerin tercihlerinin oluşmasında belirleyici olmadığı da ifade edilmelidir.
Başka bir ifadeyle, bu iki ürünün kaynağını geri plana atan tüketici grubu bakımından
ithal ve yerli et arasındaki ikame ilişkisi kuvvetlenmekte, bu durum iki ürünün aynı
ilgili ürün pazarında değerlendirilmesinin uygun olacağı sonucunu doğurduğundan,
bu kriterler çerçevesinde ilgili ürün pazarı “et toptan satışı pazarı” olarak
tanımlanabilecektir. 170

İthal etin toptan satışında hitap edilen tüketici kitlesinin tercihleri dışında pazarın
genelinde belirleyici olan, ithal ve yerli et bazında farklılaşan arz ve talep koşulları
dikkate alınarak ilgili ürün pazarı “et toptan satışı pazarı”nın bir alt pazarı olan “ithalat
yoluyla elde edilen et ürünlerinin toptan satışı pazarı” olarak tanımlandığında bile
karar bazında yapılan değerlendirmenin sonucunu değiştirmeyeceği ve bu tanımlama
ile birlikte, EBK’ya verilen ithalat yetkisi dâhilinde elde edilen et ürünlerinin toptan
satışına ilişkin başvuruya konu iddiaların daha dar bir pazar özelinde ve detaylı
olarak incelenmesini olanaklı kılacağı kanaatine varılmıştır.
180
Dolayısıyla, İlgili ürün pazarı “ithalat yoluyla elde edilen et ürünlerinin toptan satışı
pazarı” olarak belirlenmiştir.

I.2.3. İlgili Coğrafi Pazar

EBK tarafından, TPF ve Türkiye Kasaplar Federasyonu ile akdedilen anlaşmalar
çerçevesinde bu kuruluşların üyesi olan teşebbüslere et ürünlerinin satışı EBK’nın
10-73/1509-577
5
kesim yaptığı 26 il4 başta olmak Türkiye genelinde gerçekleştirilmektedir. Bu
doğrultuda ilgili ürün pazarı “Türkiye” olarak belirlenmiştir.
190
I.3. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme

I.3.1. Et ve Balık Kurumu (EBK) Hakkında Genel Bilgi

EBK 28.8.1952 tarih, 3/15597 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile 1.10.1952 tarihinde
“Et ve Balık Kurumu” unvanı ile Ticaret Bakanlığına bağlı, tüzelkişiliği haiz,
faaliyetlerinde özerk, sorumluluğu sermayesiyle sınırlı bir iktisadi devlet teşekkülü
olarak kurulmuştur. İktisadi devlet teşekkülü niteliği EBK’ya esas olarak iktisadi
alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek amacını yüklemekle birlikte, EBK’yı
20.5.1992 tarih, 3088 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile alındığı özelleştirme 200
kapsamından çıkaran 26.8.2005 tarih, 2005/104 sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu
Kararındaki; “...Şirketin yeniden yapılanması, AB normlarına uygun olarak
hayvancılık sektöründe düzenleyici ve destekleyici bir rol üstlenmesi...” hükmü ile
EBK’ya sektörde düzenleyici faaliyetlerde de bulunma yetkisi tanınmıştır. Nitekim,
anılan Özelleştirme Yüksek Kurulu Kararının ardından, Yüksek Planlama Kurulunun
24.7.2006 tarih, 2006/T-25 sayılı kararı ile onaylanan EBK’nın yeni ana statüsünün
birinci maddesinde; “Kurumun yeniden yapılandırılarak, hayvancılık sektöründe
düzenleyici ve destekleyici bir rol üstlenmesi” içerikli hüküm getirilmiş, ayrıca faaliyet
konuları kapsamına; “Ülke hayvancılığını teşvik ederek istikrarlı bir şekilde
geliştirilmesine yardımcı olmak” hükmü eklenmek suretiyle EBK’ya düzenleyici 210
nitelikte görevler de yüklenmiştir.

EBK çiftçilerden hayvan alımı yapmakta, etin işlenmesi, satışı, şarküteri üretimi gibi
faaliyetlerin yanı sıra başta kamu kurumlarının taleplerine yönelik olmak üzere et
ihalelerini üstlenmektedir. Bu faaliyetlerinin yanı sıra, yukarıda yer verilen
düzenlemeler uyarınca tanınan ithalat yetkisi çerçevesinde EBK’nın sektördeki
faaliyetlerinin canlı sığır ve et ithalatı ile daha da genişlediği görülmektedir.

Bu faaliyetleri yanı sıra EBK internet sayfası üzerinden karkas ve işlenmiş et
ürünlerinin alış ve satış fiyatları günlük olarak yayımlanmakta, söz konusu fiyatlar 220
başta üreticiler olmak üzere sektördeki diğer firmalar tarafından da gösterge fiyat
olarak değerlendirilmektedir.

Sektörde anılan faaliyetleri dolayısıyla önemli bir aktör olan EBK’nın, et fiyatlarındaki
artışlarla beraber gündeme gelen et ve canlı hayvan ithalatı dolayısıyla başta iktisadi
nitelikte olmak üzere faaliyetlerinde 2010 yılından itibaren önceki yılların üstünde bir
artış gözlemlenmektedir. EBK tarafından alınan toplam büyükbaş hayvan sayısı ve
bu hayvanlardan üretilen et miktarlarının 2009 ve 2010 yıllarının ilk 9 ayı için
karşılaştırmaları aşağıdaki grafiklerde sunulmaktadır.
230





4 EBK’nın kesim yaptığı iller: Adana, Afyon, Ağrı, Aksaray, Ankara, Aydın, Bingöl, Burdur, Bursa, Çanakkale,
Diyarbakır, Edirne, Erzurum, Eskişehir, Gaziantep, İstanbul, İzmir, Kahramanmaraş, Kayseri, Kırşehir, Konya,
Sakarya, Sivas, Tekirdağ, Uşak, Van.
10-73/1509-577
6
Grafik 1: EBK Tarafından Alınan Büyükbaş Hayvan Sayısı

Kaynak: EBK internet sayfası
Grafik 2: EBK Tarafından Büyükbaş Hayvanlardan Üretilen Kırmızı Et Miktarı

Kaynak: EBK internet sayfası 240
Bu noktada EBK’nın faaliyetlerinin parçalı ve küçük ölçekli işletme yapısının hâkim
olduğu Türkiye kırmızı et pazarında ancak göreli olarak önem arz ettiği belirtilmelidir.
Nitekim EBK tarafından üretilen et miktarı 2009 yılından itibaren yükselmeye
başlamakla birlikte TÜİK verileri ile ölçülen Türkiye toplam üretiminde yaklaşık %4-55
pay ile oldukça sınırlı düzeyde olup, EBK ve Türkiye et üretimi karşılaştırması Tablo
2’de sunulmaktadır.

Tablo 2: EBK Büyükbaş Kesim Sayısı ve Et Üretimi
Kaynak: Et ve Balık Kurumu, TÜİK

5 Tarım ve Köyişleri Bakanlığı tarafından yayınlanan IPARD Kırmızı Et Sektör Analiz Raporu’na göre sektörde
kayıtdışılık %40 seviyelerinde olup, TÜİK verilerine kayıtdışı olarak gerçekleştirilen kesimlerden elde edilen et
miktarı eklendiğinde EBK’nın sektördeki payı %2-3 seviyelerine gerilemektedir.
10-73/1509-577
7
2010 yılındaki ithalat izinleriyle birlikte EBK’nın sektördeki payının 2009 yılı 250
seviyesinin üstüne çıkacağı tahmin edilmekle birlikte, 2010 yılında ithalatın ne
düzeyde gerçekleştiğinin değerlendirilmesi EBK’nın pazardaki konumunun
belirlenmesi bakımından önem arz etmektedir.

I.3.2. EBK Faaliyetlerinin İthalat Paralelinde Gelişimi

EBK yetkilileri ile raportörlerce yapılan görüşmeden ve KKGM verilerinden, EBK
tarafından Kasım 2010 itibarıyla brüt … ton (yaklaşık … .. baş) kasaplık canlı hayvan
ithal edildiği ve bu hayvanlardan … ton et elde edildiği anlaşılmıştır. Bu rakamlar
2009 yılı kırmızı et üretim rakamlarının değişmeyeceği varsayımı altında EBK’nın 260
kırmızı et sektöründeki payının yaklaşık 2 katına çıkarak, resmi rakamlarla %9-10,
kayıtdışı işlemler dâhil edilerek elde edilen fiili rakamlarla ise %4-5 seviyesinde
oluşacağını göstermektedir. Ancak bu noktada özel sektör tarafından kayda değer
ölçüde ithalatın gerçekleştirildiği de belirtilmelidir. Nitekim 5 Kasım 2010 itibarıyla
KKGM verilerine göre kontrol belgeleri kapsamında ithalatı yapılan büyükbaş
hayvanın 99.550’si EBK, 25.538’i ise özel sektöre aittir. Bu rakam, özel sektör
ithalatının EBK ithalatından daha sonraki tarihlerde başlamış olduğu ve Tablo-1’de
sunulan güncel KKGM verileri ile birlikte dikkate alındığında EBK ve özel sektör
ithalat rakamlarının hızla birbirlerine yaklaştığını göstermektedir. Bu kapsamda 2010
yılındaki Türkiye toplam kırmızı et üretiminde özel sektör tarafından gerçekleştirilecek 270
ithalatın da dikkate alınması gerektiği noktasından hareketle, EBK’nın ithalat dâhil
sektördeki payının 2 katına çıkamayacağı kanaati oluşmuştur.

I.3.3. EBK’nın Başvuruya Konu Faaliyetleri

EBK, 2009 yılının ortalarından itibaren hızla artmaya başlayan et fiyatları karşısında
gerek kendi kararları gerekse Bakanlar Kurulu ve Bakanlık kararları çerçevesinde
sektördeki fiyat artışlarının engellenmesine yönelik aktif rol almaya başlamıştır. EBK
yetkilileri raportörlerce yapılan görüşmeden; EBK’nın yukarıda açıklanan
düzenlemeler doğrultusunda yaptığı ithalat ile sektördeki arz açığının dengelenmeye 280
çalışıldığı, bu kapsamda Türkiye genelinde yaygın bir satış ve dağıtım ağı
bulunmamasından dolayı, ithal etin görece düşük fiyatlardan tüketicilere ulaşmasını
ve mağazalarında oluşan yoğunluğun azalmasını sağlamak amacıyla, ilgili et
ürünlerinin EBK tarafından belirlenen azami fiyatlarla tüketicilere satışını
gerçekleştirebilecek kuruluşları belirleyerek ve bu kuruluşlardan gelen talepleri
değerlendirerek anılan kuruluşlarla anlaşma yapılması yolunu seçtiği anlaşılmıştır.

EBK yetkilileri ile yapılan görüşmeden, Haziran 2010 itibarıyla fiili olarak başlayan
ithalat süreci boyunca EBK’nın 27.000 ton et elde ettiği, bu etin yaklaşık … tonunun
başta ……… kamu kuruluşlarına ve yaklaşık …….. tonun TPF ve Türkiye Kasaplar 290
Federasyonu üyelerine satışının yapıldığı, yaklaşık …….. tonunun işlenmemiş ve
geriye kalan ……. tonunun ise işlenmiş et olarak EBK satış mağazaları üzerinden
perakende satışının yapıldığı anlaşılmıştır.

Başvuruya konu anlaşma uyarınca satışı gerçekleştirilen et ürünlerini kıyma ve
kuşbaşı et oluşturmaktadır. Dosya mevcudu bilgi ve belgelerden; Kasım 2010
itibarıyla yapılan … ton et satışının yaklaşık %.... Türkiye Kasaplar Federasyonu’na,
%.... ise TPF’ye yapıldığı anlaşılmıştır. Bu miktar yaklaşık 5 aylık süre boyunca
tedarik edilmiş olmasına rağmen oldukça sınırlı olup, ….. ton et EBK’nın yaptığı
10-73/1509-577
8
toplam ithalatın yaklaşık %... ve resmi rakamlarla Türkiye yıllık tüketiminde ancak … 300
günlük ihtiyacı karşılayabilecek düzeydedir. Bu noktada anlaşma uyarınca satışı
gerçekleştirilen miktarın Kasım 2010 itibarıyla özel sektör ithalatı da dikkate
alındığında toplam ithalatın yaklaşık %... seviyelerine gerilediği de belirtilmelidir.
EBK’nın bu kanala arz ettiği et miktarı ile büyük ölçüde toptan olarak satışı
gerçekleştirildiği hesaplanan …… düzeyindeki özel sektör et ithalatı birlikte
değerlendirildiğinde, EBK’nın payının yaklaşık %...... seviyelerinde olduğu ve güncel
veriler paralelinde gözlemlenen özel sektör ithalatındaki artış ile birlikte bu payın
gerilemekte olduğu ifade edilebilecektir.

Dosya mevcudu bilgi ve belgelerden; EBK yetkililerince et ürünlerinin tüketicilere 310
belirli fiyatlardan satılmasını içeren anlaşmalarla ilgili olarak, anlaşmaya taraf
kuruluşların ilgili et ürünlerinde EBK’nın belirlediği fiyatları uygulayıp
uygulamadıklarının kontrolünün yapılabilmesinin önem arz ettiği; etkin kontrol
mekanizmalarının varlığı halinde ve bu kanala aktarılabilecek et miktarı da
gözetilerek mümkün olan ölçüde çok sayıda teşebbüsün kapsanmaya çalışıldığının
ifade edildiği anlaşılmıştır. Anlaşmanın kapsamı ile ilgili olarak EBK yetkilileri
tarafından ifade edilen bir diğer husus, anlaşmanın mümkün olduğu ölçüde genele
yayılmasının sağlanmaya çalışıldığı, Türkiye Kasaplar Federasyonu üyesi
olmamasına rağmen kasap olduğunu belgeleyen kişilere de anlaşma koşullarında et
satışının yapıldığıdır. 320

I.3.4. EBK’nın Başvuruya Konu Faaliyetlerinin 4054 sayılı Kanun Çerçevesinde
Değerlendirilmesi

Rekabet hukukunun amacının rekabetçi sürecin korunması yoluyla serbest piyasa
ekonomisine işlerlik kazandırmak olduğu noktasından hareketle, rekabet kurallarının
muhataplarının iktisadi hayat içerisinde faaliyet gösteren ekonomik birimler olduğu
açıktır. İktisadi hayatın içerisinde ise, kişi şirketlerinden holdinglere, kamu iktisadi
teşebbüslerinden belediyelere, serbest meslek çalışanlarından kooperatiflere kadar
çok farklı amaç ve kapsamda faaliyet gösteren çok sayıda kişi ve kuruluş yer 330
almaktadır. İktisadi hayatta etkinliğin sağlanabilmesini teminen sağlıklı rekabet
ortamının oluşturulması ve sürdürülmesi amacı doğrultusunda oluşturulan 4054 sayılı
Kanun çerçevesinde Rekabet Kurumu’nun görev alanı, Kanun’un “Kapsam” başlıklı
2. maddesinde “Türkiye Cumhuriyeti sınırları içinde mal ve hizmet piyasalarında
faaliyet gösteren ya da bu piyasaları etkileyen her türlü teşebbüsün aralarında yaptığı
rekabeti engelleyici, bozucu ve kısıtlayıcı anlaşma, uygulama ve kararlar ile piyasaya
hâkim olan teşebbüslerin bu hâkimiyetlerini kötüye kullanmaları ve rekabeti önemli
ölçüde azaltacak birleşme ve devralma niteliğindeki her türlü hukukî işlem ve
davranışlar, rekabetin korunmasına yönelik tedbir, tespit, düzenleme ve denetlemeye
ilişkin işlemler” olarak belirlenmiştir. 340

Kapsam maddesinde de öngörüldüğü üzere 4054 sayılı Kanun’da yer alan kuralların
muhatabı olan ekonomik birimler, eş anlatımla rekabet hukuku özneleri, “teşebbüs”
kavramı altında toplanmıştır. “Teşebbüs” 4054 sayılı Kanun’un 3. maddesinde
“Piyasada mal veya hizmet üreten, pazarlayan, satan gerçek ve tüzel kişilerle,
bağımsız karar verebilen ve ekonomik bakımdan bir bütün teşkil eden birimler” olarak
tanımlanmakta olup, tanımda teşebbüsün belirlenmesinde öne çıkan iki temel
unsurun varlığı dikkat çekmektedir. Bunlardan ilki “ekonomik faaliyeti yerine
getirmek”, ikincisi ise anılan ekonomik faaliyetin “bağımsız” olarak yürütülmesidir.
10-73/1509-577
9
4054 sayılı Kanun ve gerekçesinde yer alan hükümlerden söz konusu iki unsuru 350
bünyesinde barındıran ekonomik birimin, hukuki statüsünden bağımsız olarak, 4054
sayılı Kanun kapsamında teşebbüs olarak kabul edileceği anlaşılmaktadır. Bu
paralelde, 4054 sayılı Kanun’da kamu teşebbüslerinin muhatap sayılacağı açıkça yer
bulmamış olsa da, Kanun’un 2. maddesinin gerekçesinde rekabet kurallarının kamu
teşebbüslerine de uygulanacağı belirtilmektedir. Bu noktada, yapılan açıklamalar
çerçevesinde kamu teşebbüslerinin devletten ayrı bağımsız bir yasal kişiliğe sahip
olabileceği gibi merkezi, bölgesel veya yerel idare içerisinde yer alabileceğinin de
kabulünün gerektiği belirtilmelidir.

Şu ana kadar değinilen hususlardan hareketle 4054 sayılı Kanun’un, teşebbüs 360
unsurlarını barındıran ekonomik birimleri, hukuki statüsünden bağımsız olarak
muhatap alacağı açıktır. Dolayısıyla EBK’nın başvuru konusu faaliyetlerinin
“ekonomik faaliyet” niteliğinde olması ve EBK’nın anılan faaliyetleri, yasal veya idari
düzenlemeden kaynaklanan kamusal bir yetkinin EBK tarafından kullanılması veya
bu yetkinin bir başka merci tarafından kullanılarak EBK’nın bağımsız kararlarının
yerini alması durumlarını barındırmaması hallerinde, diğer bir ifadeyle EBK’nın
faaliyetini “bağımsız” karar alma mekanizması doğrultusunda gerçekleştirmesi
halinde, EBK konu bakımından 4054 sayılı Kanun kapsamında yer alacak ve
teşebbüs olarak değerlendirilecektir.
370
I.3.4.1. EBK’nın Başvuruya Konu Faaliyeti Bakımından Niteliği

EBK, iktisadi devlet teşekkülü olmasının gereği olarak öncelikle, iktisadi hayatta ticari
esaslara dayalı olarak faaliyette bulunması amacıyla ihdas edilmiş bir kuruluştur. Bu
çerçevede EBK’nın kural olarak, bağımsız karar alma mekanizması işlevini üstlenen
EBK Yönetim Kurulu kararları doğrultusunda iktisadi faaliyette bulunacağı ve bu
anlamda 4054 sayılı Kanun kapsamında teşebbüs olarak değerlendirilebilecektir.
Bununla birlikte, EBK’nın hayvancılık sektöründe düzenleyici ve destekleyici bir rol
üstlenmesinin öngörülmesi nedeniyle kendisine verilen görev ve yetkiler
çerçevesinde, kamusal yetki kullanarak faaliyet yürüteceği veya Bakanlar Kurulu 380
veya Bakanlık karar ve talimatları doğrultusunda bağımsız hareket edemeyeceği bir
takım faaliyetleri bakımından 4054 sayılı Kanun’un kapsamında olmayacağının da
kabulü gerekmektedir.

Diğer taraftan, EBK’nın başvuruya konu toptan et satışı faaliyetinin dayanağını,
EBK’ya teşebbüs niteliğini kaybettiren nitelikte bir yasal veya idari düzenlemeden
almadığı, bu çerçevede EBK veya diğer kamu mercileri tarafından kamusal bir yetki
kullanılmadığı anlaşılmaktadır. Nitekim EBK yetkilileri, TPF ve Türkiye Kasaplar
Federasyonu ile anlaşma yapılmasının ve bu anlaşmaların kapsam ve niteliğinin EBK
Yönetim Kurulu tarafından karara bağlandığı ifade edilmiştir. Dolayısıyla ithalat 390
yoluyla elde edilen et ürünlerinin TPF ve Türkiye Kasaplar Federasyonu üyesi
teşebbüslerde EBK’nın belirlediği azami fiyatlardan satılması esasına dayalı faaliyet
bakımından EBK’nın 4054 sayılı Kanun kapsamında ve teşebbüs olarak
değerlendirilmesi gerektiği kanaatine varılmıştır.




10-73/1509-577
10
I.3.4.2. EBK’nın Başvuruya Konu Faaliyetinin 4054 Sayılı Kanun Kapsamında
Değerlendirilmesi 400
EBK’nın TPF ve Türkiye Kasaplar Federasyonu ile akdettiği ve ithal et satışını konu
alan anlaşmalar dolayısıyla bu kuruluşların üyesi teşebbüslere ayrıcalık tanıyarak bu
kuruluşlarda üyeliği bulunmayan işletmeleri zor durumda bıraktığı yönündeki
iddiaların 4054 sayılı Kanun’un 4. ve 6. maddesi çerçevesinde değerlendirilmesi
gerekmektedir.. Nitekim, iddiaların odağında EBK’nın ayrımcı bir davranış
sergileyerek TPF ve Türkiye Kasaplar Federasyonu üyesi perakende satış
noktalarına, pazarda bu noktalarla aynı seviyede faaliyet gösteren diğer satış
noktaları karşısında avantaj sağladığı, bu davranışın TPF ve Türkiye Kasaplar
Federasyonu üyesi olmayan ve et ürünleri perakende satışı ile iştigal eden
teşebbüsleri zor durumda bıraktığı yer almaktadır. 410

Ayrımcı uygulamalar 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesinin (e) bendi ve 6. maddesinin
(b) bendi kapsamında değerlendirilmektedir. 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesinin (e)
bendi ile “münhasır bayilik hariç olmak üzere eşit hak yükümlülük ve edimler için eşit
durumdaki alıcılara faklı şartların uygulanması; 6. maddesinin (b) bendi ile de “eşit
durumdaki alıcılara eşit hak, yükümlülük ve edimler için farklı şartlar ileri sürerek
doğrudan veya dolaylı ayrımcılık yapılması” yasaklanmaktadır.

4054 sayılı Kanun’un 4 (e) maddesinde yer alan ayrımcılık hükmünün üst pazardaki
sağlayıcılar arasında bir irade uyuşması halinde uygulanmasında tereddüt 420
bulunmamaktadır. Bunun yanında ayrımcılık uygulamalarının sağlayıcı ile alıcı
arasındaki dikey anlaşmalarda da ortaya çıkması mümkündür. Örneğin alıcının talebi
üzerine alıcıyı rakip konumdaki diğer alıcılara göre rekabette avantajlı duruma getiren
hükümlerin konulması söz konusu olabilir. Ancak taraflar arasında dikey bir ilişkinin
bulunduğu durumlarda, işlemin sağlayıcının tek taraflı bir eylemi mi olduğu yoksa
sağlayıcı ile alıcı arasındaki anlaşmanın bir parçası mı olduğu hususunun
belirlenmesi gerekmektedir. Taraflar arasında dikey bir ilişkinin bulunduğu
durumlarda ayrımcılık uygulamalarının Kanun’un 4. maddesinin (e) bendi maddesi
kapsamında değerlendirilebilmesi için, bu ayrımcılığın dikey ilişki içerisindeki en az iki
taraf arasında ve diğer alıcıları/sağlayıcıları dışlamaya yönelik açık veya örtülü 430
(zımni) bir irade uyuşmasına atfedilebilir olması gerekmektedir. Somut olayda
EBK’nın TPF ve Türkiye Kasaplar Federasyonu ile yaptığı anlaşmanın alt pazarda
faaliyet gösteren TPF ve Türkiye Kasaplar Federasyonu üyesi olmayan satış
noktalarını dışlama amacını taşımadığı kanaati oluşmuştur. Nitekim, EBK yetkilileri ile
yapılan görüşmeden ve inceleme sürecinde elde edilen bilgilerden, EBK’nın satış
mağazaları ve dağıtım ağı bakımından ithalat yoluyla elde edilen etin tüketicilere
görece düşük fiyatlardan satışında yetersiz kaldığını, bu nedenle ithal etin Türkiye
genelinde yaygın perakende satış noktaları üzerinden tüketiciye ulaştırılmasını
teminen anılan kuruluşlarla anlaşma yapılması yolunun seçildiği anlaşılmaktadır.
Dolayısıyla EBK’nın bu kuruluşlar ile anlaşma yapmak suretiyle alt pazarda faaliyet 440
gösteren teşebbüsleri anlaşma dışında bırakması davranışının tek taraflı bir eylem
olarak değerlendirilmesi gerekmektedir. Ayrımcılığın tek taraflı olarak uygulanmasının
rekabet ihlali olarak değerlendirilebilmesi için öncelikle aranan şart, bu uygulamayı
hayata geçirmeye çalışan sağlayıcının pazar gücüne sahip olmasıdır. Dolayısıyla tek
taraflı olarak uygulanan ayrımcılık iddiasının 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi
kapsamında değerlendirilmesi uygun olacaktır.

10-73/1509-577
11
4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi çerçevesinde herhangi bir teşebbüsün alıcıya mal
vermeyi reddetmek suretiyle müşterileri arasında ayrımcılık yapmasının hâkim
durumun kötüye kullanımı olarak değerlendirilebilmesi için öncelikle söz konusu 450
teşebbüsün ilgili pazarda hâkim durumda olması gerektiği açıktır. Bu bağlamda
herhangi bir pazarda hâkim durumda bulunmayan bir teşebbüsün bir kısım alıcıya
mal vermekten kaçınması, 4054 sayılı Kanun kapsamında rekabeti engelleyen,
bozan veya kısıtlayan bir eylem olarak değerlendirilmemektedir. Bu noktada hâkim
durumda olan teşebbüsün iktisadi ve rasyonel gerekçelerle mal vermekten kaçınması
davranışının da rekabet ihlali olarak değerlendirilemeyeceği de belirtilmelidir.

Hâkim durum, 4054 sayılı Kanun’un 3. maddesinde “Belirli bir piyasadaki bir veya
birden fazla teşebbüsün, rakipleri ve müşterilerinden bağımsız hareket ederek fiyatı
arz, üretim ve dağıtım miktarı gibi ekonomik parametreleri belirleyebilme gücü” olarak 460
tanımlanmaktadır. Hâkim durumun belirlenmesinde ilgili teşebbüsün pazar payı,
pazarda faaliyet gösteren diğer firmaların sayısı ve pazar payları gibi nicel ölçütlerin
yanında, piyasaya giriş engelleri, fikri ve sınaî mülkiyetin varlığı, teknolojik üstünlük
gibi nitel ölçütler de kullanılmaktadır. Pazar payı hâkim durumun belirlenmesinde tek
başına yeterli bir ölçüt olmasa da teşebbüsün pazar payının düşük olması, piyasanın
çok sayıda oyuncunun yer aldığı rekabetçi bir piyasa olması, ürünün homojen
nitelikte olması ve giriş engellerinin bulunmaması gibi durumlarda hâkim durumdan
bahsetmek zorlaşmaktadır.

İlgili ürün pazarı olarak belirlenen “ithal etten elde edilen et ürünlerinin toptan satışı” 470
pazarında, EBK’nın anlaşma uyarınca toptan satışını gerçekleştirdiği et miktarının
oldukça sınırlı olduğu, özel sektör tarafından ithalat yoluyla elde edilen et miktarı
dikkate alındığında EBK’nın pazar payının pazarın ancak %..... seviyesinde olup,
azaldığı dosya mevcudundan anlaşılmıştır. Söz konusu pazar payı ve gelişimi ilgili
pazarda EBK’nın hâkim durumda olma ihtimalini zayıflatan bir unsur olarak belirginlik
kazanmaktadır. Hâkim durum ihtimalini azaltan bir diğer unsur ithalat izninin süresi ile
ilgilidir. EBK’ya tanınan ithalat izni, yenilenmesi mümkün olmakla birlikte, mevcut
düzenlemeler çerçevesinde 31.12.2010 tarihi itibarıyla sonlanmaktadır.

Bu noktada pazarda sınırlı etki yarattığı değerlendirilen davranışla ilgili olarak, EBK 480
tarafından akdedilen başvuru konusu anlaşmaların, EBK’nın ithal etin görece düşük
fiyatlardan tüketicilere ulaşması hedefi paralelinde ve imkânlar dâhilinde belirlenen
azami fiyatların aşılmasını engelleyen etkin kontrol mekanizmalarının kurulabildiği
kuruluşlarla akdedilmeye çalışıldığı da belirtilmelidir.

Yukarıda yer verilen açıklamalar çerçevesinde EBK’nın TPF ve Türkiye Kasaplar
Federasyonu ile yaptığı anlaşma çerçevesinde ilgili ürün pazarında hâkim durumda
bulunmadığından hareketle, ithal hayvanlardan elde edilen ürünlerin tüketiciye
ulaşması için tercih ettiği yolun 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında ihlal
oluşturmadığı kanaatine varılmıştır. 490







10-73/1509-577
12
J. SONUÇ

Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre; 500

Dosya konusu iddialara yönelik olarak 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca
soruşturma açılmasına gerek olmadığına, şikâyetin reddine OYBİRLİĞİ ile karar
verilmiştir.






Full & Egal Universal Law Academy