Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2011-2-2 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 11-25/477-146
Karar Tarihi : 21.04.2011
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Doç. Dr. Mustafa ATEŞ, İsmail Hakkı KARAKELLE,
Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR 10
B. RAPORTÖRLER : Erdem AYGÜN, Can TANERİ
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : - Ahmet ÇOLAK
ahmcol@
D. HAKKINDA İNCELEME
YAPILAN : - T.C. Posta ve Telgraf Teşkilatı Genel Müdürlüğü
Şehit Teğmen Kalmaz Caddesi No:2 06101 Ulus/Ankara
E. DOSYA KONUSU: E-Devlet kapısına girişte istenen şifrenin unutulması ya
da kaybedilmesi durumunda yeniden şifre alımı için T.C. Posta ve Telgraf 20
Teşkilatı Genel Müdürlüğü tarafından talep edilen 10 TL ücretin yüksek
olduğu iddiası.
F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle;
E-Devlet kapısına girmek için gerekli şifrenin sadece T.C. Posta ve Telgraf
Teşkilatı Genel Müdürlüğü (PTT) tarafından verildiği,
İlk şifre alımında PTT tarafından 1 TL işlem masrafı alındığı,
Ancak, şifrenin unutulması durumunda yeniden şifre alımı için PTT’nin 10 TL
ücret talep ettiği ve bu ücretin yüksek olduğu
ifade edilmektedir.
G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 05.01.2011 tarih ve 92 sayı ile giren 30
başvuru üzerine yapılan inceleme sonucunda düzenlenen 04.02.2011 tarih, 2011-
2-2/ İİ-11-359.EA sayılı İlk İnceleme Raporu, 16.02.2011 tarih ve 11-09 sayılı Kurul
toplantısında görüşülerek, önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. İlgili karar
uyarınca yapılan inceleme sonucunda hazırlanan 12.04.2011 tarih ve 2011-2-2/ÖA-
11-359.EA sayılı Önaraştırma Raporu, 14.04.2011 tarih ve REK.0.06.00.00-
110.02.02/213 sayılı Başkanlık Önergesi ile 11-25 sayılı Kurul toplantısında
görüşülerek karara bağlanmıştır.
H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili Rapor’da; dosya konusu iddialara yönelik
olarak, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 41. maddesi uyarınca
soruşturma açılmasına gerek olmadığı ifade edilmiştir. 40
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
Dosya mevcudu bilgilerden; yürütülen önaraştırma kapsamında raportörlerce PTT
yetkilileri ile görüşüldüğü, 17.03.2011 tarih ve 1580 sayılı ve 06.04.2011 tarih ve
2219 sayılı yazılar ile Türksat Uydu Haberleşme Kablo TV ve İşletme A.Ş.
11-25/477-146
2
(Türksat)’den, 31.03.2011 tarih ve 2050 sayılı yazı ile PTT’den dosya konusuna
ilişkin olarak istenen bilgilerin 08.04.2011 tarihli ve 2674 sayılı yazı ve 12.04.2011
tarihli ve 2784 sayılı yazı ile Kurum kayıtlarına intikal ettiği anlaşılmıştır.
I.1. Hakkında İnceleme Yapılan Taraf: PTT
PTT, 23 Ekim 1840 tarihinde kurulmuş, 1954 yılında Kamu İktisadi Teşebbüsü
(KİT) statüsüne, daha sonra 1984 yılında Kamu İktisadi Kuruluşu (KİK) statüsüne 50
geçirilmiştir. 1995’ten itibaren T.C. Posta İşletmesi Genel Müdürlüğü ayrı olarak
çalışmaya başlamıştır. 4502 sayılı Kanun’un 24. maddesi ile unvanı “T.C. Posta ve
Telgraf Teşkilatı Genel Müdürlüğü” olarak değiştirilmiştir. Buna göre PTT, 233 sayılı
Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine
tabi bir kamu iktisadi kuruluşu olup, ana statüsü 22.2.2000 tarih ve 23972 sayılı
Resmi Gazete'de yayımlanmıştır.
Temel olarak 5584 sayılı Posta Kanunu ile düzenlemeye tabi tutulan PTT’nin ilgili
Kanun’la tekel olarak verilen ve ayrıca tekel olmayan görevleri de bulunmaktadır.
PTT, ana statüsündeki örgütlenme biçimi ve faaliyetleri çerçevesinde
değerlendirildiğinde 4054 sayılı Kanun kapsamında bir teşebbüs niteliğinde 60
görülebilmektedir.
I.2. Yapılan İnceleme ve Değerlendirme
I.2.1. E-Devlet Kapısı ve E-Devlet Şifrelerine İlişkin Bilgi1
Başvuru konusu, yalnızca PTT tarafından dağıtımı yapılmakta olan e-Devlet kapısı
giriş şifrelerinin, kullanıcılar tarafından unutulduğu durumlarda ikinci defa şifre
verilmesi için PTT tarafından talep edilen ücretin yüksek olduğu iddiasıdır.
E-Devlet kapısı, vatandaşların internet adresinden ulaşabileceği
ve çeşitli kamu kurum ve kuruluşlarının hizmetlerine erişim imkanı sağlayan internet
sitesidir. Sitede işlem yapabilmek için kimlik doğrulamasının yapılması
gerekmektedir. Kimlik doğrulaması ise; e-Devlet şifresi, mobil imza, elektronik imza 70
veya T.C. Kimlik Kartı ile yapılabilmektedir.
E-Devlet kapısının kurulması, işletilmesi ve yönetilmesi görev ve sorumluluğu
20/4/2006 tarihli ve 26145 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren,
24/3/2006 tarihli ve 2006/10316 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Başbakanlık adına
Ulaştırma Bakanlığı’na verilmiştir. Anılan Bakanlar Kurulu Kararı ve 10/08/2006
tarih ve 26255 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan, 2006/22 sayılı Başbakanlık
Genelgesi gereği, kamu hizmetlerinin elektronik ortamda, ortak bir platformda ve
vatandaş odaklı sunumu için iş süreçlerinin gözden geçirilmesi, içerik yönetimi,
entegrasyon ile ilgili standartlar ve gerekli hukuki düzenlemeler konusundaki
çalışmalar, Ulaştırma Bakanlığı’nın koordinasyonunda ve ilgili kamu kurum ve 80
kuruluşlarının etkin katılımıyla Türksat tarafından yürütülmektedir.
Türksat ile PTT arasında imzalanan protokolle e-Devlet şifrelerinin geniş vatandaş
grubuna ulaştırılabilmesi, güvenliğin sağlanması ve erişimin kolay olması
düşüncesiyle yurt genelinde yaygın dağıtım ağına sahip bir kamu kurumu olarak
PTT’nin şifre dağıtımını yapmasına karar verilmiştir.
E-Devlet şifresi, PTT’nin ilgili birimlerinden, şahsen başvuru ile üzerinde T.C. Kimlik
numarası bulunan kimlik ibraz edilerek alınabilmektedir. Bu uygulama, bir kişinin
1 Bu bilgiler internet sitesinden alınmıştır.
11-25/477-146
3
yerine başka bir kişinin şifre alıp işlem yapmasının önüne geçilmesi için
konulmuştur. E-Devlet kapısı üzerinden verilen hizmetler yüksek güvenlik seviyesi
gerektirdiğinden, şifreler başvuru sahipleri için özel olarak oluşturulmaktadır. Bu 90
nedenle ancak kimlik ibrazı ve şahsen başvuru ile şifreler alınabilmektedir.
Şifre ilk alındığında PTT tarafından işlem masrafı olarak 1 TL tahsil edilmektedir.
Şifrenin kaybedilmesi, unutulması gibi durumlarda PTT’den alınacak her şifre için
ayrıca 10 TL ücret ödenmektedir. Bu işlem masrafı dışında herhangi bir yıllık ücret
ödenmemektedir.
PTT yetkilileri ile raportörlerce yapılan görüşmelerde de ifade edildiği üzere, ilk defa
şifre verilirken katlanılan maliyet ile yeniden şifre verilmesi durumunda katlanılan
maliyet arasında fark bulunmamaktadır.
Türksat’tan alınan bilgilere göre, 11.04.2011 tarihi itibariyle (…..) adet şifre zarfı
dağıtılmıştır. Bu sayının (…..) adedi ilk defa şifre alanlardan (…..) (%2) adedi ise 100
yeniden şifre alanlardan oluşmaktadır. Dolayısıyla, e-Devlet şifresi dağıtımından
toplam (…..) TL’lik ciro elde edilmiştir.
PTT’den alınan bilgilere göre ise, 03.04.2011 tarihi itibariyle (…..) şifre zarfı
dağıtılmıştır. Bu sayının (…..) adedi ilk defa şifre alanlardan (…..) (%2,21) adedi ise
yeniden şifre alanlardan oluşmaktadır. Dolayısıyla, e-Devlet şifresi dağıtımından
toplam (…..) TL’lik ciro elde edilmiştir.
E-Devlet kapısına giriş şifrelerinin dağıtımında görevli olan iki kuruma ait verilerde
örtüşme bulunmamakla birlikte, verilerdeki bu farklılıkların zaman farkından ve
Türksat’ın şifreleri PTT’ye vermesine karşın PTT’nin şifreleri son kullanıcıya
dağıtmasından kaynaklandığı kanaatine ulaşılmıştır. Diğer taraftan e-Devlet 110
şifrelerinin dağıtımında özellikle son dönemde artış yaşandığı da anlaşılmaktadır.
Yeniden şifre alım oranı ise sadece % 2 civarındadır.
I.2.2. İlgili Pazar
I.2.2.1. İlgili Ürün Pazarı
İlgili pazarın belirlenmesine geçmeden önce, başvuruya konu hizmetin 4054 sayılı
Kanun anlamında bir hizmet olup olmadığının açıklığa kavuşturulması önem
taşımaktadır. Zira e-Devlet kapısı şifresinin dağıtılması, anılan Kanun anlamında bir
hizmet olarak değerlendirilemez ise herhangi bir piyasadan söz edilemeyeceği için
bir hakim durum ve dolayısıyla bir kötüye kullanma eyleminden de bahsetmek
mümkün olmayacaktır. 120
E-Devlet uygulaması kamu hizmetlerine ortak platformda, elektronik ortamda,
güvenli ve etkin biçimde erişilebilmesini teminen tasarlanmıştır. Dolayısıyla e-
Devlet kapısı kapsamında sunulan hizmetler, kamu hizmeti kapsamında yer alan ve
piyasa konusu olmayan hizmetleri de kapsamaktadır. Örneğin, askerliğe ilişkin
işlemler, nüfusa ilişkin işlemler ile sosyal yardımlaşma ve dayanışmaya ilişkin
hizmetlerin sunumu internet adresi üzerinden
gerçekleştirilebilmektedir. Devletin geleneksel hizmetleri arasında yer alan ve 4054
sayılı Kanun kapsamında piyasa konusu olmayan hizmetlerin yer aldığı e-Devlet
kapısında bu hizmetleri sunan kamu kuruluşlarının 4054 sayılı Kanun kapsamında
teşebbüs olarak nitelendirilmemesi gerektiği düşüncesi ortaya çıkabilmektedir. 130
Ancak, başvuruya konu husus, e-Devlet kapısı kapsamında sunulan hizmetlerden
talep edilen ücretlerle ilgili değil e-Devlet kapısına giriş için dağıtılan şifrelerin
alımında talep edilen ücretlerle ilgilidir. Bu noktada şifre dağıtımının 4054 sayılı
11-25/477-146
4
Kanun anlamında bir hizmet olup olmadığı ve PTT’nin şifre dağıtımı yaparken
teşebbüs davranışı sergileyip sergilemediğinin tespiti gerekmektedir.
PTT ile yapılan görüşmeler ve talep edilen bilgi ve belgelere yönelik olarak
gönderilen cevabi yazılar incelendiğinde;
PTT’nin Türksat ile yapılan protokol kapsamında şifreleri dağıttığı,
E-Devlet şifreleri dağıtımı yapılırken PTT gişelerinden hizmet sunumu
yapıldığı, 140
233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde
Kararname çerçevesinde PTT’nin gişelerinden verilen tüm hizmetlerden belli
bir ücret aldığı ve ücretsiz olarak hiçbir hizmetin sunulamayacağı,
PTT’nin gişelerden verilen hizmetlerden harcanan süre ile orantılı olarak
ücret aldığı,
E-Devlet şifrelerinin dağıtımı için de ücret alınmasının gerekli olduğu ancak
bu hizmetin sunulması sırasında harcanan sürede verilebilecek diğer
hizmetlere oranla daha düşük ücret talep edildiği ve bu durumun e-Devlet
uygulamasının bir kamu hizmeti olmasından kaynaklandığı
anlaşılmaktadır. 150
Bilindiği gibi, 4054 sayılı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesinde “Hizmet”;
“Bir bedel veya menfaat karşılığında yapılan bedenî, fikrî veya her ikisi beraber olan
faaliyetler” olarak tanımlanmaktadır. Aynı maddede “Teşebbüs”; “Piyasada mal
veya hizmet üreten, pazarlayan, satan gerçek ve tüzel kişilerle, bağımsız karar
verebilen ve ekonomik bakımdan bir bütün teşkil eden birimler” olarak
tanımlanmaktadır.
Bu bağlamda, bir bedel karşılığında yapıldığı ve PTT’nin gişelerinden sunulan diğer
hizmetlere benzediği için e-Devlet şifresinin dağıtımının bir hizmet olarak
değerlendirilmesinin mümkün olduğu ve PTT’nin bu hizmeti sunarken teşebbüs
davranışı gösterdiği kanaatine varılmıştır. 160
Başvuru konusu, e-Devlet kapısını kullanmak için gerekli olan şifrenin alınması
hizmetine ilişkindir. Çeşitli kamu kurum ve kuruluşlarının hizmetlerine ulaşmak için
kurulan e-Devlet kapısına girişte kimlik doğrulaması amacıyla dağıtılan e-Devlet
şifresi dışında mobil imza, elektronik imza veya T.C. Kimlik Kartı ile de kimlik
doğrulaması yapılabilmektedir. Ancak, henüz mobil imza, elektronik imza ve T.C.
Kimlik Kartı ile kimlik doğrulama işlemleri yaygınlaşmamıştır. PTT’den alınan
bilgilere göre e-Devlet kapısını kullanan vatandaşların çok büyük bir kısmı e-Devlet
şifresi kullanarak sisteme ulaşmaktadır.
PTT tarafından e-Devlet uygulamaları çerçevesinde yerine getirilen faaliyetler
başvuruda bulunan kişilere şifrelerin verilmesi, söz konusu şifrelerin kişilerin T.C. 170
kimlik numarası ile eşleştirilmesi sonucu kişiselleştirilmesi, kayıp veya unutma
durumlarında yeni şifrelerin teminidir. Bu kapsamda, PTT tarafından verilen hizmet
sadece e-Devlet şifrelerinin dağıtımına ilişkindir. Dolayısıyla PTT’nin faaliyetleri
içinde yalnızca e-Devlet şifreleri dağıtımı işi incelemeye tabi tutulmuştur. Bu
çerçevede ilgili dosya özelinde “posta hizmetleri“ şeklinde geniş bir pazar
tanımlanmasının uygun olmayacağı, PTT’nin yalnızca bu faaliyetine yönelik bir ilgili
ürün pazarı tanımlanması gerektiği anlaşılmış ve ilgili ürün pazarı “E-Devlet
Kapısına Giriş Şifresi Dağıtımı Pazarı” olarak belirlenmiştir.
11-25/477-146
5
I.2.2.2. İlgili Coğrafi Pazar
İnceleme konusu faaliyet, tüm ülkede yaygın bir dağıtım ağına sahip olması 180
nedeniyle PTT tarafından yürütülmektedir. Ayrıca, e-Devlet kapısına giriş
şifrelerinin dağıtımı ülkenin tamamında benzer koşullar altında yapılmaktadır.
Dolayısıyla inceleme konusu hizmetin sunumunun tüm Türkiye’de
gerçekleştirilebilmesinin önünde herhangi bir engel ve ilgili ürün pazarındaki
rekabet koşullarını farklılaştıran ya da bölge ayrıştırmasını gerektiren herhangi bir
unsur bulunmamaktadır. Bu nedenle, işbu dosya kapsamında ilgili coğrafi pazar
“Türkiye” olarak belirlenmiştir.
I.2.3. Değerlendirme
I.2.3.1. Hakim Durum Değerlendirmesi
E-Devlet kapısına giriş şifrelerinin dağıtımı sadece PTT tarafından yapılmaktadır. 190
Ulaştırma Bakanlığı ile Türksat ve Türksat ile PTT arasında yapılan protokoller
kapsamında anılan şifreler sadece PTT tarafından dağıtılabilmektedir. Bu nedenle
PTT’nin ilgili pazarda tek dağıtıcı ve hakim durumda olduğu anlaşılmıştır.
I.2.3.2. Kötüye Kullanma Değerlendirmesi
Başvuru konusu iddia, PTT’nin e-Devlet şifresi dağıtımı için aldığı hizmet bedelinin
yüksek olduğuna ilişkindir. Dolayısıyla hakim durumundaki bir teşebbüsün
sömürücü davranışta bulunduğu iddiasından bahsedilmektedir. Bu iddianın
değerlendirilmesi aşamasında şifre dağıtımındaki ücretlendirmenin kısaca
açıklanması uygun olacaktır.
E-Devlet kapısının işleyişine ilişkin düzenlemeleri içeren 2006/10316 sayılı 200
Bakanlar Kurulu Kararı 20.4.2006 tarihinde Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Bu
kararın 2 nci maddesinde;
“Bakanlık e-devlet kapısı teknik altyapısının kurulumu ve işletilmesi ile ilgili görev
ve sorumluluklarını Türksat Uydu Haberleşme ve Kablo TV İşletme A.Ş. aracılığı
ile yürütür. Söz konusu görevin ifasında, hizmet bedeli de dahil olmak üzere
uygulanacak olan usul ve esaslar, Bakanlık ile Türksat Uydu Haberleşme ve
Kablo TV İşletme A.Ş. arasında yapılacak bir protokol ile belirlenir.”
ifadeleri yer almaktadır. Bu çerçevede, e-Devlet kapısının kurulumu ve işletilmesi
ile ilgili görevlerin ifasındaki hizmetlerden alınacak ücretlerin tespitinde Ulaştırma
Bakanlığı’nın yetkili olduğu anlaşılmaktadır. Hizmet bedellerinin Türksat ile 210
yapılacak protokolde belirleneceği ifade edilmekle birlikte anılan protokolde ve
Türksat’ın PTT ile yaptığı protokolde şifre dağıtımı için alınacak ücret konusunda
herhangi bir hükmün olmadığı anlaşılmaktadır. Ancak;
PTT’nin Ulaştırma Bakanlığı’nın ilgili kuruluşu olduğu,
Türksat’ın Ulaştırma Bakanlığı’nın ilişkili kuruluşu olduğu,
E-Devlet şifresinin dağıtımında alınan ücretlerin Ulaştırma Bakanlığı’nın
bilgisi dahilinde tespit edilmiş olduğu
dikkate alındığında, söz konusu Bakanlar Kurulu Kararı’nın 2 nci maddesinde ifade
edilen hizmet bedellerinin tespitine ilişkin usul ve esasların Ulaştırma Bakanlığı
bünyesinde ve e-Devlet kapısı ile ilgili işlemlere taraf diğer kuruluşlar olan Türksat 220
ve PTT ile birlikte belirlendiği anlaşılmaktadır. Nitekim inceleme sürecinde elde
edilen bilgi ve belgelerden, e-Devlet şifresi dağıtımında kullanıcılar tarafından
11-25/477-146
6
kaybedilen ya da unutulan şifrelerin tekrar alımı için istenen 10 TL’lik bedelin
Ulaştırma Bakanlığı’nın bilgisi dahilinde ve keyfi şifre alımlarının önünü kesmek
gayesiyle belirlendiği anlaşılmaktadır. Bu çerçevede, başvuruya konu
ücretlendirmeye ilişkin olarak bir aşırı fiyat ve kötüye kullanma değerlendirmesi
yapmanın gerekli olmadığı kanaatine ulaşılmıştır.
J. SONUÇ
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, dosya konusu iddialara
yönelik olarak 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına 230
gerek olmadığına, şikayetin reddine OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy