Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2011-3-217 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 11-59/1518-543
Karar Tarihi : 24.11.2011
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
10
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Doç. Dr. Mustafa ATEŞ, İsmail Hakkı KARAKELLE,
Doç. Dr. Cevdet İlhan GÜNAY, Dr. Murat ÇETİNKAYA,
Reşit GÜRPINAR, Prof. Dr. Metin TOPRAK
B. RAPORTÖRLER: Onur Yelda YÜKSEL, Nesrin SAĞLAM
C. BAŞVURUDA
BULUNAN :- Gizlilik talebi bulunmaktadır.
20
D. HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA YAPILAN:
Sadabad Ekmek Sanayi ve Ticaret A.Ş.
Nurtepe Mah. Menekşe Sk. No:6 İstanbul
E. DOSYA KONUSU: Sadabad Ekmek Sanayi ve Ticaret A.Ş.’nin diğer ekmek
üreticilerini ve esnafı baskı altına alarak ekmek üreticilerinin satış yapmasını,
esnafın ise istediği üreticiden ürün almasını engellediği iddiası.
F. İDDİALARIN ÖZETİ: Yapılan başvuruda özetle; Sadabad Ekmek Sanayi ve
Ticaret A.Ş. (Sadabad Ekmek)’in düşük kalitede ürünü piyasaya dağıtıp, farklı 30
yerlerde kurduğu şubelerinde daha kaliteli ekmeği direkt kendisinin sattığı; başvuru
sahibinin uzun süredir Sadabad Ekmek’ten ekmek temin etmekte olduğu fakat
Sadabad Ekmek’in başvuru sahibinin başka ekmek üreticilerinden de ekmek temin
etme girişimlerini, hem diğer ekmek üreticilerini hem de başvuru sahibini tehdit
ederek ve ekmek fiyatını düşüreceğini ileri sürerek engellediği; böylelikle başvuru
sahibinin başka üreticilerden ekmek alamayarak, Sadabad Ekmek’ten ekmek almak
zorunda kaldığı iddia edilmektedir.
G. DOSYA EVRELERİ: Rekabet Kurumu (Kurum) kayıtlarına 5.9.2011 tarih ve 6214
sayı ile giren başvuru üzerine düzenlenen 14.09.2011 tarih ve 2011-3-217/İİ-11-40
427.NS sayılı İlk İnceleme Raporu, 5.10.2011 tarihli Kurul toplantısında görüşülerek,
11-51/1295-M sayı ile önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. İlgili karar uyarınca
yapılan inceleme sonucunda hazırlanan 17.11.2011 tarih ve 2011-3-217/ÖA-11-
261.YY sayılı Önaraştırma Raporu 23.11.2011 tarih ve REK.0.17.00.00-
110.02.02/446 sayılı Başkanlık Önergesi ile 11-59 sayılı Kurul toplantısında
görüşülerek karara bağlanmıştır.
H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda özetle; başvuru konusu iddialar
hakkında 4054 sayılı Kanun uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığı,
şikâyetin reddinin gerektiği kanaat ve sonucuna ulaşıldığı ifade edilmiştir. 50
11-59/1518-543
2
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
Başvuru sahibi ile raportörlerce yapılan görüşmeden, Sadabad Ekmek’in kaba kuvvet
uygulamaya yönelik tehditlerde bulunduğu, hatta Sadabad Ekmek ile bazı ekmek
üreticileri arasında darp olaylarının da yaşandığı ve konunun adli makamlara
taşınmış olduğu, başvuru sahibinin çevrede bulunan iki fırından ekmek temin etmek
istediği fakat yukarıda izah edilen tehdit ve baskılar sonucunda bunu
gerçekleştiremediği anlaşılmıştır.
I.1. İlgili Pazar 60
I.1.1.İlgili Ürün Pazarı
Temel gıda maddesi olan ekmek ile ilgili Rekabet Kurulunun önüne gelen çok sayıda
dosyada ilgili ürün pazarı “ekmek pazarı” olarak belirlenmiştir1. Mevcut dosya konusu
iddialar bakımından Kurulun önceki kararlarına da uygun olarak ilgili ürün pazarı
“ekmek pazarı” olarak belirlenmiştir.
I.1.2. İlgili Coğrafi Pazar
70
Ekmeğin üretimi ve satışa sunulması arasında geçen süre ekmekteki kalite algısını
önemli ölçüde etkilemektedir. Bu nedenle, üretildiği andan itibaren mümkün olan en
kısa süre içinde ekmeğin satış noktasına ulaştırılması gerekmektedir. Dolayısıyla
teorik ve fiziksel olarak ekmeğin uzak mesafelere taşınması mümkün görünsede de,
mesafe uzadıkça artan taşıma maliyetleri ve tazelik algısındaki gerileme uzun
mesafeden gelen ekmeğin ikame gücünü zayıflatan unsurlardır. İstanbul Fırıncılar
Odasının Rekabet Kurumu kayıtlarına intikal eden dosya mevcudunda yer alan
yazısında; Kağıthane ilçesine komşu ilçelerden ekmek girişinin olduğu ve Kağıthane
ilçesinden komşu ilçelere ekmek satışının yapıldığı belirtilmektedir. Başvuru
sahibinden ve bölgede faaliyet gösteren bazı fırınlardan alınan bilgi de Kağıthane ile 80
komşu ilçeler arasında ekmek alışverişinin olduğu yönündedir. Bu bilgiler
Kağıthane’ye komşu ilçelerden ekmek satışının mutad bir uygulama olduğunu,
dolayısıyla komşu ilçelerin Kağıthane üzerinde belli bir rekabet baskısının
bulunduğunu düşündürse de, ilgili coğrafi pazarın gerek Kağıthane ilçesi şeklinde dar
tanımlanması gerekse komşu ilçelerle birlikte daha geniş bir tanımlamaya gidilmesi
dosya kapsamında ulaşılan sonuçları etkilemeyeceğinden kesin bir ilgili coğrafi pazar
tanımı yapılmamıştır. Bununla birlikte başvuruya konu iddialar ilgili coğrafi pazarın
“Kağıthane ilçesi” şeklinde dar tanımlanabilir olduğu varsayımı altında, bu ilçe temel
alınarak değerlendirilmiştir.
90
I.2. İncelemeye Konu Teşebbüs: Sadabad Ekmek Sanayi ve Ticaret A.Ş.
(Sadabad Ekmek)
Merkezi İstanbul Kağıthane’de bulunan Sadabad Ekmek 2004 yılında, şirket ana
sözleşmesinde yer verildiği üzere her tür ekmek, simit, peksimet, pasta, börek ve un
çeşitlerinden yapılan hamur katkılı gıda mamulleri imalat ve satışı konusunda faaliyet
göstermek üzere kurulmuştur. Üretiminde tam otomatik makineler kullanan Sadabad
Ekmek’in günlük üretim kapasitesi ……. adettir. Ürünlerini 6 araçlık bir filo ile dağıtan
1 5.3.2009 tarihli, 09-09/179-54 sayılı; 13.4.2009 tarihli, 09-14/304-75 sayılı; 12.6.2003 tarihli, 03-42/465-204
sayılı Rekabet Kurulu kararları
11-59/1518-543
3
Sadabad Ekmek’in iki şubesi bulunmakta, bu şubeler de Kağıthane’de yer
almaktadır. 100
I.3. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
Başvuruda dile getirilen iddialar Sadabad Ekmek’in rakiplerinin faaliyetlerini
zorlaştırıcı uygulamalar içinde olmasını konu edinmektedir. Bu tür tek taraflı eylemler
rekabet hukukunda temel olarak 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi çerçevesinde;
“hâkim durumun kötüye kullanılması” başlığı altında değerlendirilmektedir.
I.3.1. Hâkim Durum Değerlendirmesi
110
4054 sayılı Kanun’un 3. maddesinde "hâkim durum", "belirli bir piyasadaki bir veya
birden fazla teşebbüsün, rakipleri ve müşterilerinden bağımsız hareket ederek fiyat,
arz, üretim ve dağıtım miktarı gibi ekonomik parametreleri belirleyebilme gücü" olarak
tanımlanmıştır. Hâkim durum değerlendirmesinde ele alınması gereken en önemli
unsurlardan biri teşebbüsün pazar payıdır. Fakat gerek doktrinde gerekse Kurulun
önceki kararlarında hâkim durum değerlendirmelerinde, pazar payının, önemli bir
gösterge olarak kabul edilmesine rağmen, tek başına belirleyici olmadığı vurgulandığı
gibi; hâkim durumun göstergesi olarak genel geçer sabit bir pazar payı oranından söz
etmek de güçtür. Söz gelimi pazara giriş ve çıkışların kolay olduğu piyasalarda
faaliyet gösteren teşebbüsler, pazar payları yüksek düzeyde olsa bile pazar dışından 120
gelebilecek potansiyel rekabet baskısı nedeniyle bağımsız hareket etme gücüne
sahip değildir. Bu nedenle bu aşamada öncellikle Sadabad Ekmek’in Kağıthane
ekmek pazarındaki konumunun ortaya konulması gerekmektedir.
Dosya mevcudu bilgi ve belgelerden, mevcut durumda Kağıthane ilçesinde faaliyet
gösteren 68 (altmışsekiz) fırın bulunduğu anlaşılmıştır. Kâğıthane Belediyesi yetkilisi
ile yapılan görüşmeden, Kâğıthane’de kayıt dışı da dahil 90’a yakın ekmek fırınının
faaliyet gösterdiği, bunların pek çoğunun küçük aile işletmeleri ya da KOBi düzeyinde
işletmeler olduğu bilgileri alınmıştır. Bu bilgilerden Kağıthane’de, Türk fırıncı
esnafının genel yapısına uygun olarak, çoğunluğu küçük ölçekli çok sayıda ekmek 130
üreticisinin faaliyet gösterdiği anlaşılmaktadır. Ayrıca Kağıthane ilçesinde 13 adet
İstanbul Halk Ekmek Büfesi bulunmaktadır2.
Sadabad Ekmek’in rakibi konumunda bulunan …….. ile raportörlerce yapılan
görüşmede, ……….’in günlük ortalama ….-…. civarında ekmek üretimi
gerçekleştirdiği, Sadabad Ekmek’in ise günlük ekmek üretimininin tahmini …-….
arası olduğu, Sadabad Ekmek’in daha çok market, süpermarket gibi büyük
perakende noktalarına satış yaptığı ve Şişli gibi çevre ilçelere de ekmek satışının
bulunduğu ifade edilmiştir.
140
Bir başka rakip firma olan ………. ile yapılan telefon görüşmesinde ise, günlük
ortalama …. civarında ekmek satışı gerçekleştirdikleri, Sadabad Ekmek’in kombine
bir fırın olduğu ve günlük …. civarında ekmek satışı gerçekleştirdiği, Kâğıthane’de
bulunan fırınlar arasında büyük bir fırın olduğu ve daha ziyade süpermarketler gibi
büyük satış noktalarına ekmek temin ettiği ifade edilmiştir.
2
11-59/1518-543
4
İstanbul Fırıncılar Odasından alınan bilgiye göre, Kâğıthane ilçesinde faaliyet
gösteren fırınlardan yalnız 28’i İstanbul Fırıncılar Odasına kayıtlıdır. Bunların üretim
kapasiteleri 300 gr ekmek baz alındığında ….-…. adet/gün civarında olup, kapasite
kullanım oranları %.... düzeyindedir. İstanbul Fırıncılar Odası Başkanı ile yapılan
görüşmede ise, Kâğıthane ilçesinde günlük tahmini 600.000 civarında ekmek 150
tüketildiği, ilçede bulunan ekmek üreticilerinin en büyüklerinin dahi günlük üretiminin
… civarında olduğu, dolayısıyla ilçede önemli bir pazar payına sahip teşebbüslerin
varlığından bahsedilemeyeceği bilgisi edinilmiştir. Ayrıca Sadabad Ekmek’in üyesi
bulunduğu internet sitesinde yer alan kapasite bilgileri de rakiplerden ve İstanbul
Fırıncılar Odasından edinilen günlük üretim/satış miktarı bilgileri ile tutarlılık
göstermektedir. Nitekim adı geçen sitede yer alan bilgilerden, Sadabad Ekmek’in
günlük …. adet ekmek üretim kapasitesi bulunduğu anlaşılmıştır.
Rakiplerden ve İstanbul Fırıncılar Odasından alınan bilgilerden yola çıkılarak ve
Kağıthane ilçesindeki günlük ortalama ekmek tüketimi ile Sadabad Ekmek’in günlük 160
ortalama satış miktarı dikkate alındığında, Kağıthane ilçesinin ilgili coğrafi pazar
olarak kabulü halinde ve Sadabad Ekmek’in ürettiği ekmeğin tamamını Kağıthane’ye
sattığı (dosya mevcudu bilgilere göre teşebbüsün Maslak, Çağlayan, Levent ve Şişli
gibi bölgelere de satışı bulunmaktadır) varsayımı altında dahi, pazar payının yaklaşık
% … düzeyinde olduğu anlaşılmaktadır. Sadabad Ekmek’in tam kapasite çalıştığı ve
bu üretiminin tamamını Kağıthane ilçesine sattığı varsayımı altında ise pazar payı %
… olmaktadır. Sonuç olarak teşebbüsün pazar payının bir hâkim durum göstergesi
olmak ya da şüphesi oluşturmak bakımından düşük olduğu görülmektedir.
Hâkim durum değerlendirmesinde teşebbüslerin önünde ne tür giriş engellerinin 170
bulunduğunun da irdelenmesi gerekmektedir. Zira fiili rekabetin her zaman gerçekçi
bir değerlendirme yapmaya imkân vermeyebileceği endişesi, potansiyel rekabetin
dolayısıyla pazara giriş engellerinin bulunup bulunmadığının değerlendirilmesini
gerektirmektedir. Ekmek pazarı teknik veya hukuki giriş engellerinin olmadığı bir
pazardır. Pazarda faaliyet göstermek isteyen teşebbüsler, ekmek üretimi ciddi bir
know-how da gerektirmediğinden, gerek iş gücünü gerek teknik imkânları kolaylıkla
sağlayabilecektir.
Hukuki olarak yapılması gereken ise ekmek üretimi yapılacak yerin bağlı bulunduğu
belediye ve tarım müdürlüğünden gerekli izinleri almaktır. İlk yatırım maliyetinin 180
yüksek olmamasının yanı sıra, faaliyetini sonlandırmak isteyen teşebbüslerin
ülkemizde sayısı son derece fazla olan fırınlara ilgili makine ve teçhizatı satma
olanağı bulunduğundan yüksek batık maliyetten, dolayısıyla bu açılardan giriş ve
çıkış engellerinden bahsetmek zordur. Buna ek olarak, pazarda faaliyet
gösterebilmek için tutturulması gerekli yüksek düzeyde bir minimum ölçeğin
olmaması sebebiyle ekmek üretiminin tüm Türkiye’de irili ufaklı birçok firma
tarafından gerçekleştirildiği görülmektedir. Kayıt dışı pek çok üreticinin bulunduğu da
dikkate alındığında, düşük ölçekle üretim yaparak pazara girişin mümkün olmasının
pazardaki potansiyel rekabet baskısını artıran bir unsur olduğunu söylemek
mümkündür. 190
Ekmek homojen bir ürün olduğundan, ürünün yapısı itibarıyla herhangi bir
teşebbüsün kendi ürettiği ekmeğe yönelik bir tüketici bağımlılığı yaratması da
mümkün görünmemektedir. Bu nedenle marka bağımlılığının sonucu olarak
pazardaki tüketicilerin büyük bir kısmının herhangi bir firmayı öncellikli tercih etmesi
11-59/1518-543
5
gibi bir durum da söz konusu değildir. Bu durum, pazara giriş yapmak isteyen
teşebbüslerin lehine bir durum olarak ortaya çıkmaktadır. Dolayısıyla, ekmek
pazarına girişte bu anlamda da bir giriş engelinin varlığından söz etmek güçtür.
Kağıthane ilçesinde halihazırda irili ufaklı 68 gibi çok sayıda ekmek üreticisinin
faaliyet gösteriyor olması da bu pazara giriş engellerinin düşük olduğuna işaret 200
etmektedir..
Yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde, çok sayıda ekmek üreticisinin faaliyet
gösterdiği Kağıthane ekmek piyasasında Sadabad Ekmek’in, görece büyük ölçekli
ekmek üreticilerinden biri olmakla birlikte, pazar payının hâkim durumda olduğunun
kabulü için düşük olduğu görülmektedir. Diğer yandan ekmeğin homojen yapısı
nedeniyle nihai satış noktalarının ekmek sağlayıcılarını değiştirmelerinin güç
olmaması, ilgili piyasada faaliyet gösteren tüm fırınlar için rekabetçi bir baskı
oluşturmaktadır. Ayrıca hakim durumun varlığının ortaya konması bakımından çok
önemli bir unsur olan giriş engelleri de bu pazar bakımından söz konusu değildir. Bu 210
çerçevede Sadabad Ekmek’in piyasada rakiplerinden ve müşterilerinden bağımsız
hareket edebilme gücüne sahip olmadığı; gerek ilgili teşebbüsün pazardaki durumu,
gerek ilgili piyasaya özgü nitelikler dikkate alındığında, Sadabad Ekmek’in ilgili
pazarda hakim durumda olmadığı kanaatine varılmıştır.
I.3.2. Başvuruya Konu Eylemlerin Değerlendirilmesi
Başvuruda Sadabad Ekmek’in rakiplerini baskı altına almak amacıyla kaba kuvvet
uygulamaya yönelik tehditlerin yanı sıra düşük fiyat uygulama tehdidinde de
bulunduğu belirtilmektedir. 220
Bir teşebbüsün düşük fiyat uygulaması ancak belirli şartları taşıması halinde 4054
sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında değerlendirilebilmektedir. Bu tür
fiyatlandırma stratejilerinin “yıkıcı fiyatlama” tanımı kapsamında 6. maddenin ihlali
olabilmesi için; ihlal iddialarının yöneltildiği teşebbüsün ilgili pazarda hâkim durumda
olması; teşebbüsün maliyet altı fiyat uygulaması; belirlenen maliyet altı
fiyatlandırmanın ilgili pazardaki diğer etkin teşebbüsleri piyasa dışına itecek kadar
uzun sürmesi gerekmektedir.
Ekmek üretiminde maliyeti üretici bazında değiştiren en önemli etkenlerden biri fırın 230
başına üretilen ekmek miktarı olup, toplam üretim maliyetleri içinde sabit maliyetlerin
rolünden dolayı, üretilen toplam ekmek miktarı arttıkça ekmek başına düşen maliyet
azalmakta ve bu durum kapasitesini artıramayan veya atıl kapasiteyle faaliyet
gösteren fırınların daha yüksek ortalama maliyetlerle çalışmalarına yol
açabilmektedir. Sadabad Ekmek’in tam otomatik makinelerle faaliyet gösteren
kombine bir fırın olması ve Türkiye’de ortalama fırın kapasiteleriyle kıyaslandığında
kapasitesinin görece büyüklüğü, teşebbüsün diğer küçük ölçekli fırınlara göre düşük
ortalama maliyetlerinin olabileceği kanaati oluşmuştur.
Sadabad Ekmek’in, düşük fiyat uygulama tehdidini, maliyet altı fiyatlama stratejisi 240
şeklinde hayata geçirdiği varsayılsa dahi, hâkim durumda olmaması nedeniyle böyle
bir fiyatlamanın 4054 sayılı Kanun kapsamında değerlendirilme olanağı
bulunmamaktadır. Diğer yandan şu da belirtilmelidir ki, yıkıcı fiyat uygulamalarında
teşebbüs bir süre düşük fiyatlı satışların maliyetine katlansa da, amaç rakipleri
dışlayarak ileride hasat (recoupment) olanağına kavuşmaktır. Nitekim yıkıcı fiyat
11-59/1518-543
6
uygulamasının nihai amacı mevcut ya da potansiyel rakipleri dışlayarak piyasada
tekel konumuna geçmek ve daha sonra fiyatları tekel seviyesine çıkartarak uygulama
süresince katlanılan zararların üzerinde kâr elde etmektir. Giriş engellerinin olmadığı,
homojen bir ürünün geçerli olduğu ve azami fiyat uygulamasının söz konusu olduğu
ekmek pazarında böylesi bir hasat olanağından bahsetmek güçtür. Dolayısıyla bu tür 250
bir strateji, stratejiyi uygulayan firmanın faaliyetleri bakımından rasyonel
görünmemektedir. Sonuç olarak Sadabad Ekmek gibi hâkim durumda olmayan bir
teşebbüsün maliyet altı ya da üstü kendi ürünleri için kendi iradesiyle istediği fiyatı
uygulama özgürlüğünün bulunduğu, teşebbüsün iddia konusu düşük fiyat uygulama
tehdidinin 4054 sayılı Kanun kapsamında değerlendirilemeyeceği kanaatine
varılmıştır.
Diğer yandan Sadabad Ekmek’in nihai satış noktalarının sadece kendi ekmeğini
satmalarına yönelik bir tutum içinde olduğu varsayılırsa, bu tutumun da söz konusu
teşebbüsün hâkim durumda olmamasından dolayı kötüye kullanma olarak 260
nitelendirilemeyecektir. Ayrıca bu noktada şu da belirtilmelidir ki, eğer Sadabad
Ekmek’in nihai satış noktaları ile ilişkilerinde rekabet etmeme yükümlülüğü söz
konusuysa, teşebbüsün pazar payının 2002/2 sayılı Tebliğ ile öngörülen pazar payı
eşiğinin altında kaldığının göz ardı edilmemesi gerekmektedir.
Sonuç olarak, Sadabad Ekmek’in hâkim durumda olmadığı, iddia konusu
uygulamaların 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında değerlendirilme
imkânının bulunmadığı kanaatine varılmıştır. Bununla birlikte iddia konusu kaba
kuvvet uygulamaya yönelik tehdit ve darp türü eylemlerin Türk Ceza Kanunu
çerçevesinde incelenmesi olanağı mevcuttur ve alınan bilgiler konunun adli 270
makamlara intikal ettirildiği yönündedir.
J. SONUÇ
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre;
Dosya konusu iddialara yönelik olarak 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca
soruşturma açılmasına gerek olmadığına, şikayetin reddine OYBİRLİĞİ ile karar
verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy