Rekabet Kurumu Başkanlığından,
(Danıştay Kararı Üzerine Verilen)
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2002-4-36 (Soruşturma)
Karar Sayısı : 12-25/727- 207
Karar Tarihi : 09.05.2012
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Metin TOPRAK (İkinci Başkan)
Üyeler : Doç. Dr. Mustafa ATEŞ, İsmail Hakkı KARAKELLE, Doç. Dr.
Cevdet İlhan GÜNAY, Dr. Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR
B. RAPORTÖRLER : Metin HASSU, Bahar ERSOY
C. HAKKINDA SORUŞTURMA
YAPILAN : Servet Ünsal Sağlık Hizmetleri Ltd. Şti.
1. Cad. No:12/2,3,4 Demetevler/Ankara
(1) D. DOSYA KONUSU : Servet Ünsal Sağlık Hizmetleri Ltd. Şti. ile ilgili 25.10.2005 tarih
ve 05-73/987-274 sayılı Kurul kararının Danıştay 13. Dairesi tarafından verilen ve
halihazırda temyiz süreci devam eden 15.01.2007 tarih ve 2006/1286 E., 2007/140 K.
sayılı kararı ile iptal (kısmen ret) edilmesi üzerine dosyanın yeniden
değerlendirilmesi.
(2) E. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda, sürücü belgesi edinebilmek için gerekli olan
belgelerden “Sürücü Olur Sağlık Raporu”nu almak amacıyla Ankara ilinde faaliyet gösteren
özel kliniklerden beşine başvurulduğu, söz konusu polikliniklerin rapor için 25 TL1 talep
ettikleri ve bu fiyattan kesinlikle indirim yapmadıkları, ayrıca polikliniklerin, kendi aralarında
havuz sistemi oluşturdukları ifade edilmiştir.
(3) F. DOSYA EVRELERİ: - Kurum kayıtlarına 15.04.2002 tarih ve 1745 sayı ile intikal eden
dilekçe üzerine hazırlanan 25.04.2002 tarihli Bilgi Notu, Kurulun 14.05.2002 tarih ve 02-
28/332-M sayılı toplantısında görüşülerek 4054 sayılı Kanun’un ihlal edilip edilmediğinin ve
soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının belirlenmesi amacıyla aynı Kanun’un 40/1.
maddesi gereğince önaraştırma açılması kararı alınmıştır.
(4) - Yapılan inceleme sonucu elde edilen bulgular ışığında hazırlanan 13.09.2002 tarih ve
2002-4-36/Ö.A.-02-O.G sayılı Önaraştırma Raporu, Kurulun 04.10.2002 tarih ve 02-61
sayılı toplantısında görüşülerek Servet Ünsal Sağlık Hizmetleri Ltd. Şti. (Servet Ünsal
Polikliniği), Özel Yeni Anıl Polikliniği, Özel Kızılay Mithatpaşa Polikliniği, Özel Başkent
Sıhhiye Polikliniği, Özel Ziya Gökalp Polikliniği, Özel Yeni Dışkapı Polikliniği, Özel Sincan
Bilgi Tıp Merkezi, Özel Ortadoğu Polikliniği, Özel Umar Uzman Doktorlar Polikliniği ve Özel
İlkiz Polikliniği unvanlı teşebbüsler hakkında, “Ankara İli Sürücü Olur Raporları” ilgili
pazarında rekabetin kısıtlanması sonucunu doğurabilecek nitelikte faaliyetlerde
bulundukları yönünde ciddi ve yeterli bulgular elde edilmiş olması nedeniyle, 4054 sayılı
Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına karar verilmiştir.
(5) - 18.10.2002 tarihinde, Kanun'un 43/2. maddesi uyarınca taraflara soruşturma açıldığına
dair bildirimde bulunularak, 30 gün içinde ilk yazılı savunmalarını göndermeleri istenmiştir.
1 28.01.2004 tarihinde yürürlüğe giren 5083 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Devletinin Para Birimi Hakkında Kanun
ile 04.04.2007 tarih ve 2007/11963 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı uyarınca 1.000.000 TL, 1 TL’ye eşitlenmiştir.
12-25/727-207
2/8
(6) - Haklarında soruşturma açılan polikliniklerden, bir poliklinik dışındakiler savunma yapmış,
Servet Ünsal Polikliniği’nin birinci yazılı savunması yasal süresi içinde gönderilmiştir.
(7) - Soruşturma Heyetince tamamlanan 03.04.2003 tarih ve S.R./03-4 sayılı Soruşturma
Raporu, Kanun'un 45/1. maddesi uyarınca Başkanlıkça tüm Kurul Üyeleri ile ilgili taraflara
tebliğ olunmuş ve aynı maddenin ikinci fıkrası gereğince taraflardan 30 gün içinde yazılı
savunmalarını göndermeleri istenilmiştir.
(8) - Soruşturma Raporu'nun tebliğini takiben, haklarında soruşturma yürütülen polikliniklerin
tamamının savunmaları yasal süresi içinde Kuruma intikal etmiştir.
(9) - Soruşturma Heyeti’nin hazırladığı "Ek Yazılı Görüş", Kanun'un 45/2. maddesi uyarınca,
24.05.2003 tarihinde tüm Kurul Üyeleri ve taraflara tebliğ edilmiştir.
(10) - Haklarında soruşturma yapılan polikliniklerden bir kısmı "Ek Yazılı Görüş"e cevap
vermişler, Servet Ünsal Polikliniği ile diğer bir kısım poliklinik savunmalarını
göndermemişlerdir.
(11) - Kurulun 30.06.2003 tarih ve 03-46/1537-M sayılı toplantısında, yürütülen soruşturma ile
ilgili olarak 13.08.2003 tarihinde sözlü savunma toplantısı yapılmasına ve sözlü savunma
toplantısına soruşturma kapsamındaki tüm polikliniklerin davet edilmesine karar verilmiş ve
sözlü savunma toplantısı davetiyeleri, Kanun'un 46/2. maddesi uyarınca ilgililere
gönderilmiştir. 13.08.2003 tarihinde sözlü savunma toplantısı yapılmış ve aynı tarihte nihai
karar verilmiştir.
(12) - Servet Ünsal Polikliniği hakkındaki söz konusu karar “Soruşturmayı yürüten Kurul üyesinin
nihai karar toplantısına katılarak oy kullanmasının hukuka aykırı olduğu” gerekçesiyle
Danıştay 13. Dairesinin 14.09.2005 tarih ve 2005/3612 sayılı kararı ile iptal edilmiştir.
Danıştay Kararı 03.10.2005 tarihinde Kurum tarafından tebellüğ edilmiştir.
(13) - Kurulun 25.10.2005 tarih ve 05-73/987-274 sayılı toplantısında, dosya konusu karara
bağlanmıştır.
(14) - Kurulun Servet Ünsal Polikliniği hakkındaki anılan kararı, “ihlalin gerçekleştiği tarihte
yürürlükte bulunan 765 sayılı Kanun hükmü, 01.06.2005 tarihinde yürürlüğe giren 5252
sayılı Kanun’un 12. maddesiyle yürürlükten kaldırılıp, aynı Kanun’un 4. maddesiyle diğer
kanunlardaki para cezalarının artırılması ve usulü yeniden belirlendiğinden ve dava konusu
kararın verildiği tarihte yürürlükte bulunan 2005/2 sayılı Tebliğ hükümleri uyarınca da söz
konusu para cezasında lehe düzenleme yapılması nedeniyle, ortaya çıkan yeni hukuki
durum dikkate alınarak işlem tesis edilmesi gerekirken, 2003/1 sayılı Tebliğ hükümleri
uyarınca idari para cezası verilmesinde hukuka uyarlık görülmediği” gerekçesiyle Danıştay
13. Dairesinin 15.01.2007 tarih ve 2006/1286 E., 2007/140 K. sayılı kararı ile iptal edilmiştir.
Danıştay Kararı 09.02.2007 tarihinde Kurum tarafından tebellüğ edilmiştir.
(15) - İptal kararı sonrası dosya konusu 20.06.2007 tarih ve 07-53 sayılı Kurul toplantısında
görüşülmüş ve konunun devam eden temyiz sürecinin tamamlanmasını takiben Kurul
gündemine getirilmesine karar verilmiştir.
(16) - 03.05.2012 tarih ve 2002-4-36/BN sayılı Bilgi Notu, Kurulun 09.05.2012 tarih ve 12-25
sayılı toplantısında görüşülerek, önaraştırma ve soruşturmaya ait tüm savunma, ek
savunma, sözlü savunma tutanakları, raporlar, Danıştayın iptal kararları, dosya
münderecatında yer alan bütün bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda konu karara
bağlanmıştır.
12-25/727-207
3/8
(17) G. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; soruşturma zamanaşımı süresinin dolmuş
olması sebebiyle, Servet Ünsal Polikliniği hakkında, Danıştayın iptal gerekçesine uygun
yeni bir Kurul kararı alınmasının mümkün olmadığı ifade edilmiştir.
H. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
H.1. İlgili Pazar
H.1.1. İlgili Ürün Pazarı
(18) “Sürücü Adayı Sağlık Raporu”, ilgili mevzuat uyarınca alınması gereken ve verilme esasları
sıkı kıstaslara bağlanmış bir rapor türüdür. Bu niteliği ile hizmet sunucuları olan teşebbüsler
ve hizmet kullanıcısı olan tüketiciler açısından herhangi bir ikame imkanı bulunmamaktadır.
Belirlenen söz konusu sınırlamalar nedeniyle, ilgili ürün/hizmet pazarı “sürücü adayı sağlık
raporları” olarak tespit edilmiştir.
H.1.2. İlgili Coğrafi Pazar
(19) Sürücü adayı sağlık raporları, il merkezlerinde ve ilçe merkezlerinde kurulan ve uzman
tabiplerden oluşan sağlık heyetleri tarafından verilmektedir. Pazar yapısı uyarınca, herhangi
bir sürücü adayının, eğer kendisine yönelik olarak rapor alma kıstaslarında bir sorun
çıkmazsa, başka bir il veya ilçe merkezine giderek rapor alması, ulaşım maliyeti ve zaman
kaybı dezavantajı nedeniyle, bir talep ikamesi oluşturmamaktadır. Bu çerçevede ilgili coğrafi
pazar, şikayet konusu eylemlerin gerçekleştiği “Ankara ili şehir merkezi” olarak
belirlenmiştir.
H.2. Hakkında Soruşturma Yapılan Teşebbüs (Servet Ünsal Polikliniği)
(20) Servet Ünsal Polikliniği’nin 2001 yılı cirosu yaklaşık (…..) olarak gerçekleşmiş olup,
hisseleri Servet ÜNSAL ve Dürdane ÜNSAL arasında (…..) oranında paylaşılmıştır.
H.3. Yapılan Tespitler ve Elde Edilen Deliller
H.3.1. Sürücü Olur Raporu Düzenlenmesi ile İlgili Mevzuat
(21) “Sürücü olur raporu” düzenlenmesine ilişkin kurallar ve bu raporu düzenlemeye yetkili
kuruluşların taşıması gereken nitelikler, çeşitli mevzuat hükümleriyle düzenlenmektedir.
2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun 41. maddesinde yer alan, “Sürücü belgesi
alacakların, resmi ve özel sağlık kuruluşlarında İç Hastalıkları, Ortopedi, Göz, Kulak-Burun-
Boğaz ve Psikiyatri uzmanları bulunan Sağlık Kurulunca, yönetmelikte belirtilen esaslara
göre ‘Sürücü Olur’ raporu almaları gerekir. Ortopedist bulunmadığı takdirde Genel
Cerrahtan, Psikiyatri Uzmanı bulunmadığı durumlarda Nörolog veya Psikologdan görüş
alınarak Sağlık Kurulu kararını verir…” ifadesi ile sürücü olur raporu düzenleyecek olan
sağlık kurulunun niteliği belirtilmektedir. Bu heyetin hangi kurum bünyesinde oluşturulacağı
ise Karayolları Trafik Yönetmeliği’nin 78. maddesinde “Sağlık kurulu raporları; İç
Hastalıkları, Ortopedi, Göz, Kulak-Burun-Boğaz ve Psikiyatri uzmanları bulunan ve Sağlık
Bakanlığı veya İl Sağlık Müdürlükleri tarafından sürücü belgesi alacak sürücü adaylarına
sağlık kurulu raporu düzenlemeye yetkilendirilmiş resmi ve özel sağlık kuruluşlarınca
verilir.” ifadesi ile düzenlenmektedir. Bu hüküm uyarınca sürücü olur raporu düzenleyecek
polikliniklerin yetkilendirilmesi işlemi, Sağlık Bakanlığı veya İl Sağlık Müdürlükleri tarafından
yapılmaktadır. Karayolları Trafik Yönetmeliği’nde resmi ve özel sağlık kuruluşlarının, İl
Sağlık Müdürlükleri aracılığı ile yürütülecek yetkilendirme işlemlerine ve Kanun'da belirtilen
bütün uzmanların bulunmadığı küçük yerleşim birimlerinde serbest çalışan tabiplerin sağlık
kurullarında görevlendirilmesine dair usul ve esasların Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak bir
genelge ile düzenleneceği öngörülmüştür. Bu madde gereği Sağlık Bakanlığı Temel Sağlık
12-25/727-207
4/8
Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından 07.05.1998 tarih ve 6094 sayılı “Sürücü Olur
Raporlarının Düzenlenmesi Hakkında Genelge” çıkarılmış olup, genelge halen yürürlükte
bulunmaktadır. Bu genelge ile “sürücü olur raporu” düzenlemeye yetkili kılınacak sağlık
kuruluşlarının taşıması gerekli şartlar, bu kuruluşların başvuru esasları, başvuruların
incelenmesi esasları, anılan raporun düzenlenmesine ilişkin usul ve esaslar,
yetkilendirilecek sağlık kuruluşunun taşıması gerekli şartlar, sağlık kurullarında görev
yapacak doktorların ve mesul müdürlerin sorumlulukları düzenlenmiştir.
H.3.2. Pazar Yapısı
(22) İlgili pazarda faaliyet gösteren kuruluşlar Sağlık Bakanlığının denetiminde olup, Ankara İl
Sağlık Müdürlüğü bünyesinde Ankara Valiliğinin 01.12.1995 tarih ve 503 sayılı “Olur”u ile
“T.C. Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü Sürücü Adayları ve Silah Ruhsatı Sağlık Merkezi
Baştabipliği” birimi oluşturulmuştur. Bu birim tarafından denetleme görevleri dışında rapor
tanzimi de yapılmakta, hukuki bir altyapısı bulunmaması nedeniyle döner sermaye
uygulaması yapılamamasına karşın Sağlık ve Sosyal Yardım Vakfı’na bağış toplanması
seklinde rapor talep edenlerden ücret alınmaktadır. Bunun yanısıra, denetim görevi yerine
getirilirken özel polikliniklerden, poliklinik yetkililerince rapor başına 2,50 TL olarak
uygulandığı ifade edilen, belirli tutarlarda tasdik ücreti alınmaktadır. Ankara ilinde yukarıda
aktarılan birim dışında aktif olarak bu raporu düzenleyen resmi sağlık kurumu Sincan Devlet
Hastanesidir. Bu hastane uygulamasında 2002 yılı bütçe talimatnamesinin yorumu sonucu
3 TL üzerinden sağlık raporunun düzenlenmesi ile talep kayması yaşanmış, ancak
uygulanan bu tutarın eksik olduğu ve hastanenin bu uygulaması sonucu kamu zararı
doğduğu gerekçesiyle Sağlık Bakanlığı müfettişlerince hastane yönetimi hakkında işlem
yapılmıştır. Bu uygulamadan, resmi kurumların sürücü olur raporlarına uygulanacak ücretin
belirlenme yöntemi konusunda farklı davranışlar içinde oldukları anlaşılmaktadır.
H.3.3. Polikliniklerin bir araya Gelerek Oluşturdukları Havuz Hesabına Dair Tespitler
H.3.3.1. Protokol Belgesi
(23) İlgili dönemde yapılan yerinde incelemeler sırasında, Özel Ortadoğu Polikliniği’nde “Ankara
İli Sürücü Adayları Muayene ve Rehabilitasyon Merkezleri İşbirliği Protokolü” başlıklı bir
belge bulunmuştur. Bu belgede aynen “havuza aktarılacak paranın paylaşımında eşitlik
temel kriterdir. Günlük muayene ücretleri ertesi gün en geç saat 11:00’e kadar ortak hesaba
yatırılacaktır. Yine aynı banka nezrinde açılmış bireysel hesaplara haftalık olmak üzere
havuzdan dağıtımı yapılacaktır. Söz konusu merkezlerden kurulan bir denetim ekibi günlük
veya haftalık kayıtlar ile gelirleri karşılaştırarak sistemin sağlıklı yürümesi için yerinde rutin
denetim yapacaktır. İşletme sahibi veya yöneticileri bu konuda anlayış göstererek ilgililere
yardımcı olacaktır. Havuza biriken para 14 merkez arasında eşit paylaşılacaktır.
Merkezlerin herhangi bir sebeple kapanması durumunda en fazla 3 ay havuzdan aynı
şartlarda pay alır. Ancak bu süre sonunda mevcudiyetini idare ettiremezse havuzdan
verilen pay kesilir.” ifadelerine yer verilmiş olup, söz konusu belge Sıhhiye Polikliniği adına
Dr. Mehmet ÇELEBİ, Dışkapı Polikliniği adına Adil IŞIK, İlkiz Polikliniği Dr. Yavuz YOLSAL,
Ziya Gökalp Polikliniği adına Refik ALTUNTAŞ, Mithatpaşa Polikliniği adına Dr. Selçuk
DOKER, Anıl Polikliniği adına Vedat YETENER, Özel Ortadoğu Polikliniği adına Haluk
GÜNGÖR, Özel Sincan Bilgi Tıp Merkezi adına Ekrem ÇİFTÇİ tarafından imzalanmıştır. Bu
evrak, soruşturmaya konu olan teşebbüslerin bir araya gelerek bir yapılanma oluşturmak
istediklerini, bu konuda ortak davranış sergilemek üzere çeşitli esasları protokole
bağladıklarını göstermektedir. Haluk GÜNGÖR tarafından, belgede yer alan imzanın
kendisine ait olmadığı ifade edilmiştir. Poliklinik yetkililerince hiçbir zaman uygulamaya
konulmadığı şeklinde görüş belirtilen protokolün, soruşturmaya taraf teşebbüslerin gerçek
12-25/727-207
5/8
iradelerinin yazılı bir şekilde ortaya konduğu bir belge olduğu açıktır. Pazar şartları
dolayısıyla belirlenmek istenen yüksek fiyatların uygulanamaması nedeniyle gecikmeli
olarak yürürlüğe konan bu protokol, açılan havuz hesapları ile ortak hareket etme amacının
piyasa davranışı olarak ortaya çıkmasını sağlamıştır. Ortak hesaplar oluşturularak elde
edilen gelirin paylaştırılması ile ilgili pazarda rekabeti bozucu etkinin ortaya çıktığı
görülmektedir. Anılan protokol, soruşturmaya taraf teşebbüslerin rekabeti bozucu amaç ve
etki taşıyan davranışlarının somut bir belgesi niteliğindedir.
H.3.3.2. Yapılan Yerinde İncelemeler ve Bilgi Tutanakları
(24) Yapılan incelemeler çerçevesinde, görevli Raportörlerce sektörde denetleyici idari organ
konumundaki Ankara İl Sağlık Müdürlüğüne gidilmiş ve müdürlük bünyesinde oluşturulan
yapı içerisinde diğer poliklinikler gibi uzman doktorlardan bir heyet oluşturularak “Sürücü
Olur Raporu” düzenlendiği ve rapor ücreti olarak 25 TL’nin Sağlık ve Sosyal Yardımlaşma
Vakfına bağış adı altında alındığı tespit edilmiştir. Ayrıca, ilgili İl Sağlık Müdür Yardımcısı,
yapılan görüşmede havuz konusunda kendilerinin de duyumlar aldıklarını belirtmiş, yapılan
görüşmeye sonradan katılan Özel Yeni Anıl Polikliniği Şirket Müdürü Haluk GÜNGÖR,
poliklinikler arasında bir “centilmenlik anlaşmasının” varlığını kabul etmiş ve bu çerçevede
bütün polikliniklerin sürücü olur raporu ücretini 25 TL olarak tespit ettiklerini sözlü olarak
ifade etmiştir.
(25) Bu fiyatın denetiminin sağlanması amacıyla, sorumlu ortaklar adına 2002 yılı Ocak ayında
(…..) hesabı açılmış, hakkında soruşturma yapılan tüm poliklinikler tarafından düzenli
periyotlarla sürücü adaylarından alınan ücretlerden masraf kalemleri düşülerek bu hesaba
para yatırılmış, bahsedilen hesaplar 07.05.2002 tarihinde kapatılmıştır. 05.05.2002
tarihinde ise, (…..) hesabı açılmıştır. Bu hesaplar da, (…..) açılan hesapların devamı
niteliğindedir. (…..) hesabına para yatıran poliklinikler, (…..) hesaba da para yatırmaya
devam etmişlerdir. 28.08.2002 tarihinde anılan hesapların da kapatıldığı ekstre
dökümlerinden anlaşılmaktadır.
(26) Yapılan inceleme ve görüşmelerden, soruşturmaya taraf olan teşebbüslerce ortak bir yapı
oluşturularak fiyat anlaşmasına gidildiği, ortak hesap uygulaması ve hesabın denetimi ile bu
uygulamanın 8 aylık süre boyunca devam ettiği, Rekabet Kurumunun müdahalesi
sonucunda yapının sona erdiği anlaşılmaktadır. Bu yapının oluşumu ve işleyişi hakkında
görüşme yapılan poliklinik yetkililerinin tamamı, oluşumun sürücü kursları ile yaşanan
sağlıksız ilişkilerin sona erdirilmesi amaçlı olduğunu ve oluşuma kendilerinin liderlik
etmeksizin katıldıklarını belirtmişlerdir. Diğer taraftan, sistem içerisinde düşük paya sahip
bir kısım polikliniklerin yetkilileri, uygulamanın amacının, yıkıcı fiyat rekabetini engellemek
ve önceden belirlenen kotalara göre dağılımı sağlamak olduğunu, ayrıca düzenli
ödemelerle havuz hesabının oluşturulduğunu ve ödemelerin rapor verilen aday sayısı
üzerinden denetlendiğini, ancak geri ödemelerin düzenli olmadığını beyan etmişlerdir. Diğer
yetkililer ise; hesabın sağlık sektöründe ortak bir yapı içerisinde daha üst düzey bir yapı
oluşturulmak için kurulduğunu ve sermaye toplanması amaçlı olduğunu, işleyişinin
gönüllülük esasına dayalı olduğunu, ekonomik kriz nedeniyle sistemin destekleme fonu
mahiyetinde çalısmasını sürdürdüğünü, ancak hesaba yatırılan ve hesaptan dağıtılan
paralar konusunda anlaşmazlık doğması nedeniyle işleyişin sona erdiğini ifade etmişlerdir.
12-25/727-207
6/8
H.4. Savunmaların Değerlendirilmesi
H.4.1. Haksız Rekabetin Önlenmesinin Amaçlandığı
(27) Savunmalardan fiyat rekabetinin aşırı boyutlarda yapılması sonucu piyasa düzeninin
bozulmasının haksız rekabet olarak nitelendirildiği ve ortak hareket edilmesi ile bu durumun
giderilmesinin amaçlandığı anlaşılmaktadır. Ancak bu görüş, söz konusu fiyat belirleme
eyleminin ve havuz uygulamasının, 4054 sayılı Kanun kapsamında bir “rekabet ihlali”
oluşturduğu gerçeğini değiştirmemektedir.
H.4.2. Sürücü Olur Raporu Almak İsteyenlerin Devlet Hastanelerine ya da İl Sağlık
Müdürlüğüne Başvurabilecekleri
(28) İlgili pazarda hukuki olarak her türlü resmi sağlık kuruluşunun söz konusu raporu
düzenleme yetkisi bulunmaktadır. Fakat fiilen İl Sağlık Müdürlüğüne bağlı olarak faaliyet
yürüten “T.C. Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü Sürücü Adayları ve Silah Ruhsatı Sağlık
Merkezi Baştabipliği” ve Sincan Devlet Hastanesi dışında hiçbir resmi sağlık kuruluşu bu
raporu özel bir sistem dahilinde düzenlememektedir. Kaldı ki, sürücü adaylarının diğer
sağlık kurumlarına başvurabilme imkanlarının bulunması, teşebbüslerce gerçekleştirilen
eylemin rekabet ihlali niteliğini değiştirecek bir husus değildir.
H.4.3. Fiyat Belirleme İşlemi ile Hukuki Bir Boşluğun Doldurulmasının Amaçlandığı
(29) Esasen piyasalarda faaliyet gösteren teşebbüslerin rekabet şartları içerisinde faaliyetleri ile
ilgili kendi kararlarını alarak davranmaları esas olduğundan, savunmalarda ifade edilen
anlamda bir boşluk yoktur. Yetkisi olan düzenleyici organların yapabilecekleri
düzenlemelerin, bu düzenlemelere uymak suretiyle faaliyette bulunması gereken
teşebbüslerce birlikte gerçekleştirilmesi ihlal teşkil ettiğinden, bu tür bir savunmanın kabulü
mümkün bulunmamaktadır.
H.4.4. Hesapta Para Toplanmasının Amacının İhtiyacı Olan Polikliniklere Yardım
Etmek Olduğu
(30) Yazılı savunmalarda yer alan bu görüş, yerinde incelemeler esnasında bazı poliklinik müdür
ve sahipleri tarafından, havuz hesabında toplanan paralarla acil nakit paraya ihtiyacı olan
polikliniklere yardım edilmek istendiği şeklinde dile getirilmiştir. Ancak oluşturulan hesaptan
polikliniklere düzenli olarak para aktarılması, bu savunmayı geçersiz hale getirmektedir.
Ayrıca bu iddia ticari hayatın işleyişine de aykırıdır.
H.4.5. Havuz Hesabının Sağlık Sektöründe Daha Büyük Yatırımlar Yapabilmek İçin
Oluşturulduğu
(31) Bu görüş, yapılan yerinde incelemelerde, bazı polikiliniklerin yetkilileri tarafından dile
getirilmiştir. Söz konusu beyanlar havuz hesaplarında yapılan incelemeler ve başka
polikliniklerin yetkililerince verilen ifadelerle çelişmektedir. Zira hesaplarda biriken paralar,
Özel Kızılay Mithatpaşa Polikliniği’nde bulunan dekontlarla ortaya çıkarıldığı üzere, düzenli
olarak poliklinikler arasında paylaştırılmıştır. Eğer gerçekten de amaç para biriktirmek
olsaydı, bu paraların polikliniklere dağıtılmayarak hesapta biriktirilmeye devam edilmesi
gerekmekteydi. Bir ortaklık oluşturulmasında başlangıç sermayelerinin peşin olarak
konulması ve ortaklığın iradesinin ortaya konması gerekmektedir. Oysa anılan hesaplar için
bu şekilde bir irade beyanının bulunmadığı görülmektedir. Ortaklık oluşumunu gösterecek
unsurlar mevcut olmadığından bu görüşün kabulü de mümkün değildir.
H.4.6. Polikliniklerin Havuz Hesabına Para Yatırırken Hasta Sayısını Baz Almadığı
(32) Poliklinikler, havuz hesabına para yatırırken baktıkları aday sayısına göre bir meblağ
12-25/727-207
7/8
aktarmadıklarını, aksine günlük veya bir kaç günlük süre zarfında elde etmiş oldukları
cirolardan masraflarını düştükten sonra kalan paradan diledikleri bir kısmı hesaba
yatırdıklarını ve bu nedenle eylemlerinin pazar paylaşımı olarak nitelendirilemeyeceğini ileri
sürmektedirler. Özel Ortadoğu Polikliniği’nin 2002 yılının Ocak ayı içinde vermiş olduğu
sürücü olur raporu sayılarını içeren liste aynı ayda havuz hesabına yatırılan paralarla
karşılaştırıldığında, yatırılan paranın hasta sayısı ile doğru orantılı olduğu görülmektedir.
22.01.2002 tarihinde yine bahsi geçen poliklinik tarafından yalnızca bir rapor düzenlenmiş,
23.01.2002 tarihinde havuz hesabına 15 TL yatırılmıştır. 31.12.2002 tarihinde bakılan aday
sayısı dört iken 01.02.2002 tarihinde hesaba yatırılan paranın 60 TL olduğu tespit edilmiştir.
Nitekim Özel Servet Ünsal Polikliniği şirket müdürü Servet ÜNSAL, Özel Ziya Gökalp
Polikliniği şirket müdürü Refik ALTUNTAŞ, Özel Umar Uzman Doktorlar Polikliniği şirket
müdürü Muhammed Aziz SÜTBAŞ, Özel Sincan Bilgi Tıp Merkezi şirket müdürü Ekrem
ÇİFTÇİ tam aksine, havuza yatırılan paranın verilen sürücü olur raporu sayısı üzerinden
hesaplandığını belirtmiş, ayrıca Servet ÜNSAL da aday başına 15 TL’nin hesaba
yatırıldığını ifade etmiştir. Özel Ziya Gökalp Polikliniği’nin şirket müdürü Refik ALTUNTAŞ
havuzda biriken paraların ayda 2 kere olmak üzere tekrar hesaplara aktarıldığını,
kendilerinin havuzda toplanan paraların %8,8’lik kısmını aldıklarını, Özel Umar Uzman
Doktorlar Polikliniği şirket müdürü olarak görev yapmakta olan Muhammed Aziz SÜTBAŞ
ise havuzdan aktarılan paralar için çeşitli oranlar belirlenmiş olduğunu ifade etmiştir. Özel
Kızılay Mithatpaşa Polikliniği’nde yapılan incelemelerde bulunan havuz hesabından
polikliniklere aktarılan paralara ait dekontlarda Özel Yeni Dışkapı Polikliniği şirket müdürü
Adil IŞIK ve yukarıda bahsi geçen Refik ALTUNTAŞ adına 877 TL yatırıldığı görülmektedir.
Ayrıca Özel Yeni Anıl Polikliniği adresinde mukim İbrahim TOPAK adına havuz hesabından
yine 877 TL aktarıldığı görülmektedir. Aktarılan bu meblağların aynı olmasının tesadüf
olamayacağı, belirli esaslara göre dağıtım yapıldığı açıktır. Ayrıca yine Özel Servet Ünsal
Polikliniği sahibi Servet ÜNSAL, paraların belli kotalar çerçevesinde poliklinikler arasında
paylaştırıldığını ifade etmiştir.
I. GEREKÇE ve HUKUKİ DAYANAK
(33) İlgili pazarda faaliyet gösterebilecek nitelikteki özel sağlık merkezleri; pazarın sürücü
kursları ile sürekli bağlantı gerektirmesi ve bu iş için görevlendirecekleri doktorların alternatif
maliyetlerinin yüksek olması gibi nedenlerle pazara giriş yapmamaktadırlar. Öte yandan,
resmi sağlık kurumlarında özel heyetler oluşturulmasının zorluğu ve İl Sağlık Müdürlüğünce
rapor verilmesi hastanelere olabilecek talebi engellemektedir.
(34) Soruşturma tarafı polikliniklerce belirlenen ortak fiyatın, resmi kurumlar fiyatı seviyesinde
olup, Türk Tabipler Birliği tarifesinin dahi altında olması, polikliniklerce kar etmekten ziyade
zarar edilmemesi mantığı ile açıklanmaktadır. Bununla birlikte, serbest rekabet yapısında
“per se” yasak sayılan fiyat tespiti anlaşmasının taraflarca yapıldığı, bulunan protokollerle
de sabittir. Ayrıca bu fiyata uyumun açılan bir ortak hesapla denetlendiği, bu hesabın
hesaba para yatıran polikliniklerce de “havuz hesabı” olarak nitelendirildiği ve bu havuz
anlaşmasının 17.01.2002 ile 28.8.2002 tarihleri arasında uygulandığı görülmektedir.
(35) Taraflarca gerçekleştirilen fiyat tespiti ve havuz uygulamasının diğer bir sonucu, oluşturulan
yapı gereği ilgili pazarda faaliyet gösteren teşebbüsler arasında pazarın müşteri bazında
paylaşılmasıdır. Raportörlerle tarafların düzenlediği bilgi tutanaklarında da yer aldığı üzere,
havuz sistemi kota esasına dayanmakta, belirlenen kotalardan daha az talep gören
polikliniklerin, fazla talep alan polikliniklerce sistemi bozmamaları karşılığında finansmanı
sağlanmaktadır.
12-25/727-207
8/8
(36) Pazar içerisinde oluşan toplam cironun hizmet esası yerine belirlenen oranlar çerçevesinde
bölüşülmesi gelirin paylaşıldığını göstermektedir. “Ankara Ili Sürücü Adayı Sağlık Raporları”
ilgili pazarında faaliyet gösteren söz konusu teşebbüslerin gerçekleştirdikleri protokol ve
eylemlerin, 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi kapsamında hukuka aykırı ve yasak olduğu
belirlenen teşebbüsler arası anlaşma niteliğinde olduğu tespit edilmiştir. Anılan teşebbüsler
ilgili pazarda aynı seviyede faaliyette bulunduklarından belirtilen anlaşma da, rekabet
hukuku literatüründe yatay anlaşma olarak belirlenen kategorideki anlaşmalardandır. Fiyat
anlaşması niteliğindeki bu anlaşma ve anlaşmanın yürütülmesi ile oluşan etkileri, Kanun’un
4. maddesinin (a) ve (b) bentlerinde sayılan örneklerle uyum göstermektedir. Oluşturulan
fiyat anlaşması (a) bendinde örnek verilen “Mal veya hizmetlerin alım ya da satım fiyatının,
… tespit edilmesi…”, uygulamada oluşan pazar paylaşımı ise (b) bendinde örnek verilen
“Mal veya hizmet piyasalarının bölüşülmesi ile her türlü piyasa kaynaklarının veya
unsurlarının paylaşılması ya da kontrolü” hükümleri ile uyum içerisindedir.
J. SONUÇ
(37) Önaraştırma ve soruşturmaya ait tüm savunma, ek savunma, sözlü savunma tutanakları,
raporlar, Danıştay’ın iptal kararları, tüm dosya münderecatında yer alan bilgi ve belgelerin
incelenmesi sonucunda;
1- "Ankara ili Sürücü Olur Sağlık Raporu" ilgili pazarında faaliyet gösteren Servet Ünsal
Sağlık Hizmetleri Ltd. Şti.'nin aynı pazarda faaliyet gösteren Özel Yeni Anıl Polikliniği, Özel
Kızılay Mithatpaşa Polikliniği, Özel Başkent Sıhhiye Polikliniği, Özel Ziya Gökalp Polikliniği,
Özel Yeni Dışkapı Polikliniği, Özel Sincan Bilgi Tıp Merkezi, Özel Ortadoğu Polikliniği, Özel
Umar Uzman Doktorlar Polikliniği ve Özel İlkiz Polikliniği unvanlı teşebbüslerle birlikte,
açılan banka hesapları ile bir havuz oluşturarak pazar paylaşımında bulunmak ve fıyat
tespiti yapmak suretiyle 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'un 4. maddesini
ihlal ettiğine,
2- Bu nedenle, aynı Kanun'un 16.maddesi ve Danıştay 13. Dairesinin 15.01.2007 tarih ve
2006/1286 E., 2007/140 K. sayılı kararı gereğince, Servet Ünsal Sağlık Hizmetleri Ltd.
Şti.'ye 5.800 TL idari para cezası verilmesine
OYBİRLİĞİ ile
Danıştay yolu açık olmak üzere karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy