Rekabet Kurumu Başkanlığından,
(Danıştay Kararları Üzerine Verilen)
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2008-3-133 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 12-49/1435-486
Karar Tarihi : 10.10.2012
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Doç. Dr. Mustafa ATEŞ, İsmail Hakkı KARAKELLE,
Dr. Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR
B. RAPORTÖR : Neyzar ÜNÜBOL
C. BAŞVURUDA
BULUNAN :- Atikler Tarım ürünleri San. ve Tic. Ltd. Şti.
Temsilcileri: Av Ebru US, Av. Mehmet UYGUR
Abide-i Hürriyet Cad. No:239 Sibel Apt. Kat:4 Daire:5 Şişli/İstanbul
D. HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA YAPILAN:
Toprak Mahsulleri Ofisi
Müdafa Cad. No:18 Bakanlıklar/Ankara
(1) E. DOSYA KONUSU: Toprak Mahsulleri Ofisinin fındık piyasasında yıkıcı fiyat
uygulamak suretiyle 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun (4054 sayılı
Kanun)’un 6. maddesine aykırı olarak hakim durumunu kötüye kullandığı iddiasını
içeren başvuruya ilişkin 14.08.2008 tarihli ve 08-50/720-280 sayılı Kurul kararının,
Danıştay 13. Dairesi tarafından verilen 16.04.2012 tarih ve 2009/29 E., 2012/731 K.
sayılı karar ile iptal edilmesi üzerine konunun yeniden değerlendirilmesi.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle; Toprak Mahsulleri Ofisi (TMO)’nin fındık
piyasasında hakim durumda olduğu, fındığı aldığı fiyatın çok altında satışa sunarak yıkıcı
fiyat uyguladığı ve TMO’nun bu uygulamasının rakip firmaları pazar dışına atmak için
girişilen bir fiyat rekabeti olduğu ve TMO’nun uyguladığı düşük fındık satış fiyatları
nedeniyle fındık ticareti ile uğraşan Atikler Tarım Ürünleri Sanayi Tic. Ltd. Şti. (Atikler
Tarım Ürünleri)’nin satış yapamadığı ve zarar ettiği belirtilmiş, TMO’nun söz konusu
uygulamasının 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesini ihlal ettiği iddia edilerek gereğinin
yapılması talep edilmiştir.
(3) G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 08.07.2008 tarih ve 4309 sayı ile giren başvuru
üzerine hazırlanan 08.08.2008 tarih ve 2008-3-133/BN–08-AÇ sayılı Bilgi Notu’nun
değerlendirilmesi neticesinde Kurul tarafından 14.08.2008 tarih ve 08-50/720-280 sayı ile
şikayetin reddine karar verilmiştir.
(4) Kurul kararının Danıştay nezdinde dava edilmesi üzerine Danıştay tarafından alınan
16.04.2012 tarih ve 2009/29 E., 2012/731 K. sayılı kararda; “ … davacı iddialarının
Kanun’un 6. maddeleri kapsamındaki ihlal iddialarına ilişkin bulunması nedeniyle, davalı
idarece davacının iddialarıyla ilgili olarak soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının
tespiti için önaraştırma yapılmasına karar verilmesi gerekirken, belirtilen sürece
uyulmaksızın Kurul’ca doğrudan ilk inceleme raporu değerlendirilerek karar verilmesinde
4054 sayılı Kanun’a uyarlık görülmemiştir” tespiti yapılmıştır.
12-49/1435-486
2/5
(5) Danıştay kararının gereğinin yerine getirilmesini teminen hazırlanan 10.07.2012 tarih ve
2008-3-133/BN sayılı Bilgi Notu’nun görüşülmesi sonucunda önaraştırma yapılmasına
karar verilmiştir.
(6) İlgili karar uyarınca düzenlenen 03.10.2012 tarih ve 2008-3-133/ÖA sayılı Önaraştırma
Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır.
(7) H. RAPORTÖRÜN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda özetle; soruşturma açılmasına gerek olmadığı
ve şikâyetin reddedilmesi gerektiği sonuç ve kanaatine ulaşıldığı ifade edilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Toprak Mahsulleri Ofisi (TMO)
(8) TMO, sermayesinin tamamı devlete ait 08.06.1984 tarih, 233 sayılı Kamu İktisadi
Teşebbüsleri Hakkındaki Kanun Hükmünde Kararname (KHK) hükümlerine tabi, tüzel
kişiliğe ve faaliyetlerinde özerkliğe sahip, sorumluluğu sermayesi ile sınırlı bir iktisadi
devlet teşekkülüdür.
(9) Teşekkülün amaç ve faaliyet konuları Yüksek Planlama Kurulu Kararı ile değiştirilebilir.
Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının ilgili kuruluşu olan TMO yönetim ve denetim
bakımından özel hukuk hükümlerine tabi olup Genel Muhasebe Kanunu ile Devlet İhale
Kanunu hükümlerine ve Sayıştay’ın denetimine tabi değildir.
(10) Başlangıçta buğday üreticisine destek olmak ve buğday piyasasını düzenlemek amacıyla
kurulmuş olan TMO1, değişen şartlar içinde zamanla arpa, çavdar, yulaf, mısır, patates,
pirinç ve çeltik ile fasulye, nohut, mercimek gibi bakliyat, yağlı tohumlar ve uyuşturucu
maddeleri de faaliyet alanı içine almıştır.
(11) TMO’nun kuruluş dayanağı, TMO Ana Statüsü’dür. Ana Statü’nün 4. maddesinde
TMO’nun amaç ve faaliyet konuları yer almaktadır. TMO yurtta hububat fiyatlarının
üreticiler yönünden normalin altına düşmesini ve tüketici aleyhine anormal derecede
yükselmesini önlemekte, bu ürünlerin piyasasını düzenleyici tedbirler almakta ve
gerektiğinde Bakanlar Kurulu Kararı ile hububat dışındaki diğer tarım ürünleri ile ilgili
verilecek görevleri yürütmektedir.
(12) Aynı maddede TMO’nun görevleri arasında;
- Kuruluş amacının gerçekleşmesi için; faaliyet alanına giren ürünlerin, her yıl cins, nev’i ve
mahallerine göre tespit olunacak fiyatlarla, alım ve satışını yapmak, gerekli stok tesisini ve
muhafazasını sağlamak suretiyle, bu ürünlerin piyasalarında istikrar sağlamak,
- Gerek görülen durumlarda faaliyet konularına giren ürünleri ve bu ürünlerin mamullerini
dış piyasalardan satın almak,
- Yurt içinden satın aldığı ürünlerin ve bunların mamullerinin dış piyasalarda sürümünü
sağlamak için her türlü işlemleri yapmak ve gerekirse bunları yurt dışına satmak,
- Buğdayı Bakanlar Kurulu tarafından verilen görev çerçevesinde, önceden belirlenmiş
olan kalite gruplarına göre ilan edilecek fiyatlarla satın almak,
- Faaliyet konuları ile ilgili yatırım, etüd, araştırma, fizibilite ve projeler ile gerektiğinde
mühendislik ve müşavirlik hizmetlerini yapmak ve/veya yaptırmak,
1 TMO bu görevi, belirli bir taban fiyat üzerinden buğday satın alınması yöntemi ile buğday piyasasında üreticileri
desteklemek ve piyasayı düzenlemek amacıyla hükümet tarafından görevlendirilen Ziraat Bankasından devralmak üzere
1938 yılında kurulmuştur. Üretimin bu şekilde desteklenmesiyle buğday ziraatının gelişmesi ve zaman zaman meydana
gelen tabii afetler dolayısıyla tohumluk ve yardım ihtiyaçlarının belirmesi sonucu, bu ihtiyaçların giderilmesi
amaçlanmaktadır.
12-49/1435-486
3/5
- Gerektiğinde, faaliyet konularına giren ürünleri ve bunlardan elde edilecek mamulleri
depolamak üzere depolama tesisleri kurmak
bulunmaktadır.
(13) Ana Statü’nün Mali Hükümler, Tasfiye ve Denetim başlıklı beşinci kısmında bazı stratejik
kararların alınmasına ilişkin hükümler yer almaktadır. İlgili kısmın 20. maddesinde plan,
program ve bütçeler, yatırım projelerinin hazırlanması, yatırım ve finansman programları,
küçük tamamlama idame ve yenileme yatırımları, fiyat ve tarifeler, muhasebe sistemleri,
bilançolar, netice hesapları ve faaliyet raporları, kâr dağıtımı, tasfiye ve denetim
konularında KHK hükümleri uygulanır denilmektedir. Söz konusu KHK’nın “Teşebbüslerin
Fiyat ve Tarifeleri” başlıklı 35. maddesinde teşebbüslerin üretilen mal ve hizmet fiyatlarını
tespitte serbest olduğu ancak üretilen mal ve hizmetlerin fiyatlarının gerektiğinde Bakanlar
Kurulunca tespit edilebileceği ve eğer tespit edilen fiyat maliyetlerin altında bulunursa
zararın Hazine tarafından karşılanacağı ifade edilmektedir. Fiyatlarla ilgili bir diğer
düzenleme de KHK’nın 37. maddesinde yer almaktadır. İlgili maddede kuruluşlara ait fiyat
ve tarifelere sosyal faydayı artırmak amacı ile Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon
Kurulu’nca müdahale edilebileceği hükme bağlanmıştır.
(14) TMO, KHK’nın 35., 6802 sayılı Gider Vergileri Kanununun 33. ve 20.6.2001 tarihli ve 4684
sayılı Kanun’un geçici 3. maddeleri uyarınca Bakanlar Kurulu’nun 28.08.2006 tarih ve
2006/10865 sayılı kararı ile fındık alımı ile görevlendirilmiştir. “Fındık Alım Esasları” başlığı
ile 26275 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan bu Karar’da TMO’nun bu Karar
kapsamındaki her türlü iş ve işlemlere ilişkin usul ve esaslar ile alım satım fiyatlarını
belirlemeye yetkili olduğu ifade edilmektedir.
(15) 2009/15202 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Yeni Fındık Stratejisi uygulamaya konularak
TMO’ya verilmiş olan fındık alım görevi 2009 yılından itibaren sonlandırılmıştır.
I.2. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
(16) 4054 sayılı Kanun’un 2. maddesi uyarınca 4054 sayılı Kanun’un bir işleme
uygulanabilirliği, işlemi gerçekleştiren tarafın teşebbüs niteliğine bağlıdır.
(17) Başvuruda yer alan iddiaların 4054 sayılı Kanun kapsamında incelenebilmesi için öncelikle
şikayete konu tarafın 4054 sayılı Kanun’da tanımlanan şekilde bir teşebbüs olması
gerekmektedir.
(18) 4054 sayılı Kanun’da yer verilen teşebbüs kavramı tanımından hareketle teşebbüs
kavramının belirleyici unsurları ekonomik faaliyette bulunma ve ekonomik bağımsızlık
olarak ortaya çıkmaktadır.
I.2.1. TMO’nun Teşebbüs Niteliği
(19) TMO bir kamu iktisadi devlet teşekkülü olarak kurulmuştur. Rekabet hukuku açısından
kamu kurumları arasında teşebbüs nitelikleri daha belirgin olan kurumlar KİT olarak
adlandırılan iktisadi kamu kurumlarıdır. Bu kurumlar devletin piyasada doğrudan faaliyet
göstermesinin bir aracı olup, ekonomik faaliyet göstermeleri kuruluş amaçlarındandır.
(20) Ekonomik bağımsızlık kriterinin değerlendirilmesinde, ilgili kuruluşun yapılan üretim veya
hizmetin fiyatını kendisinin belirleme imkanının bulunup bulunmadığı ön plana çıkmaktadır.
Yukarıda yer verilen TMO Ana Statüsü ve KHK hükümleri, TMO’ya faaliyetlerine yönelik
alım ve satım fiyatlarını belirleme serbestisi tanımakla beraber bazı durumlarda bu
serbestinin ortadan kalkma olasılığının bulunduğu anlaşılmaktadır.
(21) Bu noktada TMO’nun faaliyet amacı da sorgulanmalıdır. TMO’nun kuruluş esasını
düzenleyen Ana Statü’nün 4. maddesinde TMO’nun amaç ve faaliyetleri sıralanmıştır.
Amacını gerçekleştirmek ile sorumlu olduğu hububatlar ise buğday, arpa, çavdar, yulaf,
mısır, patates, pirinç ve çeltik ile fasulye, nohut, mercimek gibi bakliyat, yağlı tohumlar ve
12-49/1435-486
4/5
uyuşturucu maddeleridir. Son olarak 2006 yılı Ağustos ayında fındık alımı konusunda da
görevlendirilmiştir.
(22) TMO faaliyet alanına giren tarım ürünlerinin piyasasını düzenlemeyi ve bu piyasalardaki
üreticileri oluşabilecek düşük fiyatlara, tüketicileri ise yüksek fiyatlara karşı korumayı
amaçlamaktadır. Bu bakımdan TMO’nun amacının genel ekonomik bir faydanın
yaratılması olduğu açıktır. TMO’nun piyasadaki eylemleri bu amaç dikkate alınmaksızın
incelenmemelidir. Zira Bakanlar Kurulu’nun kararıyla TMO’nun fındık piyasasını
düzenleyici rolüne son verilmiştir. TMO’nun fındık piyasasından çekilmesi ekonomik bir
nedenden ziyade bir politika tercihi sonucunda ortaya çıkan bir idari işlemdir. Bu sebeple
asıl olanın 4054 sayılı Kanun açısından TMO’nun teşebbüs olduğu ancak faaliyetlerine
müdahale edilebilmesi olasılığından hareketle istisnai bazı durumlarda müdahalede
bulunulan faaliyeti bakımından TMO’nun teşebbüs niteliğinde olmadığı kanaatine
varılmıştır. Bununla birlikte TMO teşebbüs olarak nitelenmiş olsa dahi şikâyete konu
eylemin 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında bir ihlal olarak değerlendirilip
değerlendirilemeyeceği incelenmiştir.
I.2.2. Şikayete Konu Eylem
(23) Şikayette TMO’nun fındık satım piyasasında yıkıcı fiyat uyguladığı iddia edilmektedir.
Yıkıcı fiyat uygulaması, bir firmanın fiili ve potansiyel rakiplerini fiyat indirimi yoluyla elimine
etmek, disipline etmek veya piyasaya girişi caydırmak suretiyle pazar gücü elde ettiği bir
stratejidir. Uygulamanın yıkıcı fiyat olup olmadığının değerlendirmesinde, yıkıcı fiyat
unsurlarının var olup olmadığını incelemek gerekmektedir. Söz konusu eylemin ilk iki
unsuru eylemi gerçekleştiren teşebbüsün iktisadi üstünlüğü ve uygulanan fiyatın
olağandışı düşük olması ile ilgilidir. Şikayete konu olayda TMO’nun eylemi yıkıcı fiyatın
son iki unsuru olan niyet ve hasat bakımından ele alınmıştır.
(24) Niyet unsuru bakımından uygulamanın piyasa koşullarının zorlaması sonucu mu, yoksa
rakibi etkisizleştirmeye dönük sistematik bir plan dahilinde mi gerçekleştiğinin ayırt
edilebilmesi için maliyetin altında satışla amaçlananın ne olduğunu tespit etmek önem
kazanmaktadır.
(25) Şikayete konu olayda sorgulanması gereken ilk husus, TMO’nun yıkıcı fiyat olarak
nitelendirilen eylemi ile fındık satım piyasasındaki rakipleri dışlamayı açaçlayıp
amaçlamadığıdır. Bu noktada TMO’nun faaliyet amacı belirleyici olacaktır.
(26) Şikayetçi, şikayet tarihinde TMO’nun 5,30-5,15 YTL/kg’den aldığı fındıkları 3,00-4,40
YTL/kg arasında değişen fiyatlardan sattığını ifade etmiştir. Ancak TMO’nun fındık alım
satım fiyatlarının belirlenmesinde yukarıdaki amacı gözeterek hareket ettiği dikkate
alındığında, alım piyasasında üreticiye yüksek, satım piyasasında nihai olarak tüketicinin
korunması için alıcıya düşük fiyat vermesi gibi bir durum ortaya çıkabilir. O halde TMO’nun
satım fiyatı gerçekten maliyetin altında olabilir, ancak buradaki amaç piyasadaki rakiplerin
dışlanması değil, genel ekonomik menfaatin sağlanmasıdır. Bu sebeple şikayete konu
olayda TMO’nun yıkıcı fiyatın unsurlarından olan niyeti taşımadığı kanaatine varılmıştır.
(27) Hasat unsuru ise yıkıcı fiyat uygulaması ile fiyat kırarak rakipleri elimine ettikten sonra
fiyatları tekrar yükseltmeyi içermektedir. Yıkıcı fiyat uygulayan teşebbüs, ancak bu şekilde
uygulama döneminde girdiği zararları kapatabilmekte ve üstüne fazladan kar elde
edebilmektedir.
(28) Şayet TMO fındık satım piyasasında yıkıcı fiyat uygulaması içerisinde ise, rakiplerin
piyasadan dışlanması sonrası TMO’nun fındık satım piyasasında fiyatlarını piyasa
şartlarının üzerinde yükseltmesinin söz konusu olabilmesi gerekmektedir. TMO’nun yıkıcı
fiyat uygulaması içerinde olduğu iddiası bir an için doğru kabul edilirse, böyle bir eylem
rakipler dışlandıktan sonra fındık alım piyasasında da etki doğuracak nitelikte olduğundan,
zararın telafi edilmesi için TMO’nun alım piyasasında da üreticiye düşük fiyat vermesi söz
12-49/1435-486
5/5
konusu olacaktır. Ancak TMO Ana Statüsü’nde yer alan kuruluş amacı böyle bir ihtimali
ortadan kaldırmaktadır. Hatta KHK’nın 37. maddesi gereğince kuruluşlara ait fiyat ve
tarifelere sosyal faydayı artırmak amacı ile Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon
Kurulu’nca müdahale edilebileceği dikkate alındığında, TMO’nun böyle bir eylemi sonrası
hasat imkanının bulunmadığı söylenmelidir.
(29) Sonuç olarak, TMO’nun fındık piyasasındaki faaliyeti nedeni ile teşebbüs kabul edildiği
varsayılsa dahi, şikayete konu eylemin bir yıkıcı fiyat uygulaması olmaması nedeniyle
TMO’nun hakim durumda olup olmadığına yönelik bir değerlendirme yapılmasına gerek
olmaksızın kötüye kullanma hali içermediği kanaatine varılmıştır.
J. SONUÇ
(30) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre; dosya konusu iddialara yönelik
olarak 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca şikayetin reddi ile soruşturma
açılmamasına OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy