Rekabet Kurumu - Karar Sayı 13-54/756-316

Rekabet Kurumu Başkanlığından;

REKABET KURULU KARARI

Dosya Sayısı : 2011-5-21 (Soruşturma)
Karar Sayısı : 13-54/756-316
Karar Tarihi : 17.09.2013

A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Kenan TÜRK, Doç. Dr. Mustafa ATEŞ, İsmail Hakkı KARAKELLE,
Dr. Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR, Fevzi ÖZKAN

B. RAPORTÖRLER: Murat AYBER, Yalçıner YALÇIN, Mehmet Mete BAŞBUĞ

C. BAŞVURUDA
BULUNAN : İhbar

D. HAKKINDA SORUŞTURMA YAPILANLAR:
- As Çimento San. ve Tic. A.Ş.
Temsilcisi: Av. Dr. Kemal EROL
Süleyman Seba (Spor) Caddesi Spor Apt. 62/4 Valideçeşme
Beşiktaş/İstanbul

- Denizli Çimento San. T.A.Ş.
Temsilcileri: Av. Gönenç GÜRKAYNAK, Av. K. Korhan YILDIRIM,
Av. Elif Açelya SETKAYA, Av. R.Arda YÖRÜKOĞLU
Çitlenbik Sokak No: 12 Yıldız Mahallesi 34349 Beşiktaş/İstanbul

- Göltaş Göller Bölgesi Çimento San. ve Tic. A.Ş.
Temsilcileri: Dr. M. Fevzi TOKSOY ve Bahadır BALKI
Francalacı Sokak No: 28 Arnavutköy Beşiktaş/İstanbul

- Konya Çimento San. A.Ş.
Temsilcileri: Av. Gönenç GÜRKAYNAK, Av. Öznur İNANILIR,
Av. Melikşah DUMAN
Çitlenbik Sokak No: 12 Yıldız Mahallesi 34349 Beşiktaş/İstanbul
(1) E. DOSYA KONUSU: As Çimento San. ve Tic. A.Ş., Denizli Çimento San. T.A.Ş., Göltaş
Göller Bölgesi Çimento San. ve Tic. A.Ş. ve Konya Çimento San. A.Ş.’nin bayilere ve
hazır beton üreticilerine yönelik çimento satış koşullarını birlikte belirlemek suretiyle
4054 sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlal edip etmediklerinin tespiti.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Soruşturma tarafı teşebbüslerin ortak fiyat pazarlama davranışları
belirlemek ve hazır beton üreticilerine yapılan çimento satışını birlikte kontrol altında tutmak
amaçlarıyla bir araya geldikleri ve sağladıkları irade birliğini ilgili pazarda tatbik ettikleri iddia
edilmiştir.
(3) G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 24.10.2011 tarih ve 7326 sayı ile giren ihbar
üzerine hazırlanan 18.11.2011 tarih ve 2011-5-21/İİ sayılı İlk İnceleme Raporu, Rekabet
Kurulunun (Kurul) 07.04.2011 tarihli toplantısında görüşülmüş ve 11-22/404-M sayı ile
dosya konusu iddialara yönelik olarak önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir.
(4) Önaraştırma sonucunda hazırlanan 17.04.2012 tarih ve 2011-5-21/ÖA sayılı Önaraştırma
Raporu, 25.04.2012 tarihli Kurul toplantısında görüşülmüş ve 12-22/592-M sayı ile çimento
13-54/756-316
2 / 25

ve hazır beton pazarında çimento satış koşullarını belirlemek ve bağımsız hazır beton
üreticilerine yapılan çimento satışını birlikte kontrol altında tutmak suretiyle 4054 sayılı
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun (4054 sayılı Kanun)’un 4. maddesini ihlal edip
etmediklerinin tespiti için As Çimento San. ve Tic. A.Ş. (As Çimento), Denizli Çimento San.
T.A.Ş. (Denizli Çimento), Göltaş Göller Bölgesi Çimento San. ve Tic. A.Ş. (Göltaş) ve Konya
Çimento San. A.Ş. (Konya Çimento) hakkında aynı Kanun’un 41. maddesi uyarınca
soruşturma açılmasına karar verilmiştir.
(5) Kurulun soruşturma açılmasına ilişkin kararı, 04.05.2012 tarihli yazılarla anılan teşebbüslere
bildirilerek, yazılı savunmalarını veya varsa pişmanlık başvurularını 30 gün içerisinde
göndermeleri istenmiştir. Teşebbüslerin yazılı savunmaları ise 06.06.2012 ila 15.06.2012
tarihleri arasında Kurum kayıtlarına intikal etmiştir.
(6) Rekabet Kurulunca alınan 28.08.2012 tarih ve 12-42/1279-M sayılı karar ile soruşturma
süresi 25.10.2012 tarihinden itibaren dört ay uzatılmıştır.
(7) Soruşturma Heyeti tarafından hazırlanan 25.02.2013 tarih ve 2011-5-21/SR sayılı
Soruşturma Raporu ve ekleri, Kanun'un 45. maddesi uyarınca Kurul üyeleri ile ilgili taraflara
tebliğ edilmiş ve aynı maddenin ikinci fıkrası gereğince hakkında soruşturma yürütülen
teşebbüslerden 30 gün içinde yazılı savunmalarını göndermeleri istenmiştir. Teşebbüslerin
yazılı savunmaları, 17.04.2013 ila 29.04.2013 tarihleri arasında Kurum kayıtlarına girmiştir.
(8) 4054 sayılı Kanun’un 45. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca düzenlenen 13.05.2013 tarih ve
2011-5-21/EG sayılı Ek Yazılı Görüş, aynı gün taraflara tebliğ edilmiş, teşebbüslerin
savunmaları ise 11.06.2013 ila 15.07.2013 tarihleri arasında Kurum kayıtlarına intikal
etmiştir.
(9) Tarafların talebi üzerine Kurulun 18.07.2013 tarih ve 13-46/602/M sayılı kararıyla, yürütülen
soruşturma ile ilgili olarak 10.09.2013 tarihinde sözlü savunma toplantısı yapılmasına karar
verilmiş ve sözlü savunma toplantısı davetiyeleri, Kanun'un 46. maddesinin ikinci fıkrası
uyarınca ilgililere gönderilmiştir.
(10) 10.09.2013 tarihinde yapılan sözlü savunma toplantısının ardından Kurul, 17.09.2013 tarihli
toplantısında, 13-54/756-316 sayı ile nihai kararını vermiştir.
(11) H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda;
- As Çimento açısından, varlığı tespit edilen 01.10.2010 tarihli toplantıya iştirak ettiğine veya
fiyatlarının rakiplerininki ile paralel artış gösterdiği 2009 – 2010 döneminde rakipleri ile
iletişim yahut uyumlu eylem içerisinde bulunduğuna ilişkin bir belgeye rastlanmadığı
değerlendirmesinden hareketle, teşebbüse 4054 sayılı Kanun’un 16. maddesi uyarınca idari
para cezası uygulanmasına yer olmadığı;
- Denizli Çimento, Göltaş ve Konya Çimento açısından ise varlığı tespit edilen 01.10.2010
tarihli toplantıya üst düzeyde iştirak ettikleri, ancak piyasadaki ticari davranışlarına ilişkin
verilerin toplantıdaki beyanlarını gerçekleştirdiğine işaret etmediği bulgularından hareketle,
4054 sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlal etme amacı taşıyan bir eylem içerisinde bulunduğu
değerlendirilen her üç teşebbüse Kanun’un 16. maddesi uyarınca idari para cezası
uygulanmasının yerinde olacağı;
ifade edilmiştir.
(12) Ayrıca Raportörlerden Yalçıner YALÇIN, Denizli Çimento, Göltaş ve Konya Çimento’ya
Kurul tarafından daha önceki yıllarda idari para cezası uygulanmasına karar verilmiş olması
nedeniyle söz konusu teşebbüsler hakkında Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem
ve Kararlar ile Hâkim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek Para Cezalarına
İlişkin Yönetmelik (Ceza Yönetmeliği)’in 6. maddesinin (a) bendi uyarınca ihlalin
13-54/756-316
3 / 25

tekerrüründen dolayı uygulanacak idari para cezasının yarısından bir katına kadar
artırılması gerektiğini ifade etmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Hakkında Soruşturma Yürütülen Teşebbüsler
I.1.1. As Çimento
(13) Burdur ili Bucak ilçesinde kurulu As Çimento, yıllık (…..) ton klinker üretme, (…..) ton
çimento öğütme kapasitesine sahiptir. As Çimento A Grubu imtiyazlı hisselerinin tamamı,
toplam hisselerin % 89’u ve dolayısıyla teşebbüsün kontrolü Adem SAK’ın elindedir.
Ekonomik bütünlük içindeki As-Ado Hazır Beton San. Nakliyat ve Tic. A.Ş. (As-Ado Hazır
Beton) ise 2007 yılında faaliyet göstermeye başlamıştır. As-Ado Hazır Beton’un Isparta,
Denizli, Antalya, Serik, Alanya ve Manavgat tesisleri de dâhil olmak üzere toplam on altı faal
hazır beton tesisi bulunmaktadır. Ayrıca iki tesisinin soruşturma esnasında gayri faal olduğu
görülmüştür.
I.1.2. Denizli Çimento
(14) Eren Holding A.Ş. ve Hollanda’da yerleşik CRH Group’un %50’şer oranda hissesine sahip
olduğu Denizli Çimento 2007 yılı itibarıyla, (…..) ton klinker ve (…..) ton çimento üretim
kapasitesine sahiptir. Denizli Çimento’nun bir kuruluşu olan Modern Beton A.Ş., Denizli,
Aydın, İzmir, Manisa ve Antalya’da bulunan 17 tesisinde hazır beton üretmektedir.
I.1.3. Göltaş
(15) Göltaş Göller Bölgesi Çimento Sanayi ve Ticaret A.Ş. (Göltaş)’nin merkezi İstanbul
Beşiktaş’ta, fabrikası ise Isparta’dadır. Göltaş’ın iştiraki olan Göltaş Hazır Beton ve Yapı
Elemanları Sanayi ve Ticaret A.Ş. ise, 1996 yılında hazır beton sektöründe faaliyet
göstermeye başlamıştır. Göltaş Hazır Beton’un Isparta, Burdur, Kütahya, Antalya,
Manavgat, Belek, Yeniköy ve Alanya’da (Antalya), hazır beton üretim tesisleri
bulunmaktadır. Göltaş hisselerinin % 67,93’ü halka açık olarak İstanbul Menkul Kıymetler
Borsasında işlem görmektedir. Şirket yönetimi ise A Grubu hisselerin % 59’una sahip olan
Şevket DEMİREL’dedir.
I.1.4. Konya Çimento
(16) Konya Çimento, Konya ilinde bulunan çimento tesisinde ürettiği ürünleri Konya, Karaman,
Mersin ve Antalya illerinde yerleşik 19 hazır beton tesisine sevk ederek ilgili piyasada faaliyet
göstermektedir. Fransa’da yerleşik Parficim SA (Vicat SA) Konya Çimento’nun % 81,88
oranında hissesine sahip olmakla teşebbüsün kontrolünü haizdir. Soruşturma konusu
coğrafyada Alanya ve Manavgat’ta hazır beton tesisleri bulunmaktadır. Kurulun 12-43/1323-
436 sayılı kararı ile Konya Çimento, Erdoğanlar İnşaat Malzemeleri Nakliye Pazarlama
Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti. tarafından sahip olunan Antalya ilindeki hazır beton tesisini 5
yıllığına kiralamak suretiyle devralmıştır. Soruşturma tarafları arasında hazır beton imalat ve
satışını farklı bir tüzel kişilik kurmadan kendi tüzel kişiliği vasıtasıyla yürüten tek teşebbüs
Konya Çimento’dur.
I.2. İlgili Pazar
I.2.1. İlgili Ürün Pazarı
(17) Soruşturma tarafı teşebbüslerin doğrudan ve/veya ekonomik bütünlük içindeki farklı tüzel
kişilikler vasıtasıyla çimento ve hazır beton imalatı ve pazarlaması işinde faaliyet gösterdiği
dikkate alınarak ilgili ürün pazarları “Çimento” ile “Hazır Beton” olarak belirlenmiştir.
I.2.3. İlgili Coğrafi Pazar
13-54/756-316
4 / 25

(18) Soruşturma tarafı teşebbüslerin tamamı Göller Bölgesi ve Akdeniz Bölgesinde faaldir.
Tarafların İç Anadolu Bölgesi başta olmak üzere sair pazarlardaki faaliyetleri şikâyet konusu
edilmediği ve şüphe doğuran bir bulguya rastlanmadığı için incelemeler çimento ürününe
yönelik olarak Antalya, Burdur ve Isparta’dan oluşan coğrafi bölgede yoğunlaştırılmıştır.
(19) Diğer taraftan hazır beton imal edildikten kısa bir süre sonra kullanılması gereken bir mamul
olduğu için ancak kısa mesafelerdeki teşebbüsler birbirini ikame edebilmektedir. Dolayısıyla
ilgili coğrafi pazarın belirlenmesinde esas alınacak ölçüt temel olarak, hazır betonun en fazla
iki saat içinde tüketilme zorunluluğu ve yaklaşık 50 km mesafeye kadar taşınabiliyor
olmasıdır. Ancak soruşturma konusu iddiaların belirli bir coğrafi pazar tanımı yapılmasını
gerektirmediği ve bu yönde yapılacak bir tanımlamanın ulaşılacak sonuca herhangi bir
etkisinin olmayacağından hareketle her iki ürün bakımından da ilgili coğrafi pazar
tanımlanmamıştır.
I.3. Yapılan Tespitler ve Değerlendirmeler
I.3.1. Yerinde İncelemelerde Elde Edilen Belgeler ve Değerlendirmeler
(20) Raportörlerce 20.03.2012 tarihinde Göltaş’ın İstanbul Beşiktaş’taki merkezinde Göltaş
Yönetim Kurulu Başkanı (…..) ofisinde yapılan yerinde incelemede; 01.10.2010 tarihli el
yazısı ile yazılmış ajanda notları tespit edilmiştir.
(21) Bir toplantı masası etrafında oturma düzeninin de çizildiği bahse konu notların bulunduğu
belgede;
“As fiatlara uymadı” ibaresinin yanı sıra “Hata yapmışız”, “Hazır Beton uyumu”, “As
yapmıyor”, “Osman-Erdoğan-Çallıoğlu”, “(…..) (Denizli) – Biz kurallara uyuyoruz?, Modern
Betonu alsaydın üzülmezdim”, “(…..)- Biz hata yap...”, “(…..) (Denizli): Ben betoncu değilim,
çimentocuyum”, “Çimentoda aldıkları firmaları iade etsinler”, “(…..) (Göltaş)-Betonda …
işlerde bağımsız betoncuya uymayıp konuşarak halledelim”, “(…..) (Göltaş)-çok
enteresandır.”, “(…..) (Göltaş): As ucuz mal satan fab. Bağlı Divarcılar + Kartaş + … ucuz
çimento verilmesin”, “(…..) Biz niye gelelim Isparta’ya”, “(…..) (Göltaş): Medeni masada
halledelim. Gelecek hafta beton top. Yapalım. Bağımsız betoncu … Müşteri tek … olsun”,
“(…..) (Göltaş): Güven tesisi gerekli. Bu olursa”, “(…..) (Konya Çimento): Bayi kanalını
kapatalım, Satışlar bir haftadır artıyor.”, “(…..): Betoncu kül kullanmıyor, Portlantı kaldıralım
(PÇ) C-2 satalım (katkılı)”, “(…..) (Denizli Çimento): Ben zengin bölge değilimki PÇ. Satalım.
Sıcak bölgelerde PÇ ayrıca zararlı”, “(…..) (Göltaş): Bunun teşebbüsünü nasıl yapalım,”
“(…..): PÇ yok diyelim”, “(…..) (Göltaş): PÇ ile katkılı arasındaki farka göre maliyet çıkar”,
“(…..): …”, “(…..): Romanya’da Lafarj alınca kül katmaya başladı. Termik santrali var, külü
var çimentoyu filler gibi kullanıyorsun”, “Görev (…..) (Denizli Çimento) verildi. Üreticiler
top.da konuşup Türkiye çapında …” ifadeleri yer almaktadır.
(22) Belgenin diğer sayfasında, hazır beton üreticilerine yapılacak çimento satışlarına ilişkin
olarak da;
“(…..): Bayi kanalını kapatalım. Satışlar bir haftadır artıyor.
(…..) Betoncu kül kullanmıyor. Portlantı kaldıralım (PÇ). C-2 satalım (katkılı).
(…..): Ben zengin bölge değilimki. PÇ satalım.
(…..) Bunun tesellümünü nasıl yapalım.
(…..): PÇ yok diyelim.
(…..) PÇ ile katkılı arasındaki farka göre maliyet çıkar
(…..):Romanyada Lafarge alınca kül katmaya başladı. Termik santral var külü var.
Çimentoyu filler gibi kullanıyorsun.
Göreve (…..) verildi.”
ifadeleri kullanılmaktadır.

13-54/756-316
5 / 25



(23) Belgede ismi geçen kişiler ve toplantının yapıldığı tarihteki görevlerine ise aşağıda yer
verilmiştir:
(…..) (Göltaş Yönetim Kurulu Başkanı)
(…..) (Göltaş Yönetim Kurulu üyesi)
(…..) (Göltaş satış şefi)
(…..) (Göltaş finansman müdürü)
(…..) (Konya Çimento Yönetim Kurulu üyesi ve Genel Müdürü)
(…..) (Denizli Çimento Yönetim Kurulu üyesi)
(…..) (Denizli Çimento Yönetim Kurulu üyesi)
(…..) (Belge tarihinden sonra 11.12.2010 ila 23.02.2011 tarihleri arasında As Çimento
Yönetim Kurulu Üyesi)

(24) Yukarıda yer verilen belgede yer alan el yazısı ajanda notlarından, Denizli Çimento, Göltaş
ve Konya Çimento’nun üst düzey yetkililerinin 01.10.2010 tarihinde İstanbul’da yapılan bir
toplantıda bir araya geldikleri anlaşılmaktadır.
(25) Belgede isimleri geçen kişilerin söz konusu tarihte İstanbul’da bulunup bulunmadıklarının
belirlenebilmesi amacıyla, teşebbüslerden toplantı tarihini de içeren belirli bir tarih aralığında
bahsi geçen kişilerin şirket kaynakları ile yaptıkları seyahat dökümleri istenmiştir.
Teşebbüslerden gelen cevabi bilgilerden; belgede adı geçen teşebbüs yetkililerinin anılan
tarihlerde İstanbul’a seyahat ettikleri kesinlik kazanmıştır.
(26) Söz konusu toplantıya ilişkin olarak tutulan notlara göre; üç çimento üreticisi teşebbüsün
üst düzey yöneticilerinin katıldıkları bu toplantıda öne çıkan en önemli husus, çimento
üreticisi konumundaki bu teşebbüslerin çimento ve hazır beton faaliyetlerine ilişkin olarak
ortak bir satış ve pazarlama stratejisi belirlemeye çalışmaları ve bu yöndeki görüşlerini ifade
etmeleri, daha da önemlisi üretim ve satışlar konusunda ne yönde hareket edilmesi
gerektiğine dair irade uyuşması içerisinde olmalarıdır.
(27) Belgede yer verilen “As fiatlara uymadı”, “Hazır Beton Uyumu, As Yapmıyor”, “(…..) Biz
kurallara uyuyoruz?”, “Modern Betonu alsaydın bu kadar üzülmezdin.”, “(…..) Biz niye
gelelim Ispartaya”, ” (…..): Medeni masada halledelim. Gelecek hafta beton top. yapalım.”
ve “(…..) Güven tesisi gerekli. Bu olmazsa” gibi ifadelerden, toplantıda tarafların hem geçmiş
hem de gelecek uygulamalara ilişkin bilgi ve yöntem paylaşımı içinde oldukları üretim ve
satış konularında birlikte hareket edilmesi yönünde bir çaba içerisinde oldukları
anlaşılmaktadır.
(28) Yine toplantı notlarında yer verilen “ucuz mal satan fab bağlı Divarcılar + Kartaş +… ucuz
çimento verilmesin”, “Portlantı kaldıralım (PÇ). C-2 satalım (katkılı)"1, “PÇ yok diyelim.”, “PÇ
ile katkılı arasındaki farka göre maliyet çıkar”, “…Göreve (…..) verildi.” şeklindeki
ifadelerden, toplantının devamında yukarıda yer verilen ortak üretim ve satış stratejisi
belirleme çabalarının realize edildiği, bu çerçevede toplantıya katılan çimento üreticilerinin
ortak bir üretim ve satış stratejisi üzerinde mutabık kaldıkları ve bu mutabakat kapsamında
belgede detaylarına yer verilmeyen “görev”e adı geçen kişinin getirildiği anlaşılmaktadır.
(29) Bu kapsamda toplantı notlarına göre, çimento üreticileri tarafından üzerinde durulan en
önemli hususun, çimento piyasası kaynaklı piyasa gücünün ne şekilde hazır beton
piyasasının manipülasyonu amacıyla kullanılacağı ve tarafların bu konuda uygulanacak
stratejilere ilişkin olarak karşılıklı mutabakat içerisinde bulundukları görülmektedir. Nihai
amacının kâr marjlarındaki artış olduğu değerlendirilen stratejilerden ilki bağımsız beton

1 C-2 ibaresi CEM II türünü ifade etmektedir.
13-54/756-316
6 / 25

üreticilerine “portland çimento” verilmemesi, bunun yerine “katkılı çimento” verilmesi, ikincisi
ise bu üreticilere ucuz fiyattan çimento verilmemesidir.
(30) Toplantı notlarında yer verilen ifadelerden anlaşılan bir başka önemli husus ise As Çimento
konusudur. Toplantı notlarında “As fiatlara uymadı”, “Hazır Beton Uyumu, As Yapmıyor”
şeklindeki ifadelerle karşılaşılmıştır. Bu ifadelerin iki farklı şekilde değerlendirilmesi
mümkündür. İlki, çimento ve hazır beton piyasasında 01.10.2010 tarihinden önce bir
anlaşmanın yapılmış olması ve As Çimento’nun bu anlaşmayı bozmasıdır. İkincisi ise, As
Çimento’nun olası bir anlaşmaya dahil edilmesi yönündeki isteğe olumsuz yanıt vermesidir.
(31) Soruşturma kapsamında yapılan incelemelerde bu tarihten önce yapılmış bir anlaşmaya
ilişkin herhangi bir bilgi veya belge elde edilememiş olup, toplantı tarihinden daha sonra AS
çimento bünyesinde çalışmaya başlayan (…..)’nin o toplantıda hangi unvan ve temsil
yetkisiyle bulunduğuna dair herhangi bir bilgi ve belge de mevcut değildir.
(32) Bu bilgiler ve notlarda As Çimento’ya ilişkin yer verilen ifadeler birlikte değerlendirildiğinde
As Çimento’nun söz konusu toplantıda ortaya konan ortak üretim ve satış stratejisi
uygulanması yönündeki mutabakata katılmadığı kanaatine varılmıştır.
(33) Yukarıda yer verilen hususlar birlikte değerlendirildiğinde üç çimento üreticisi teşebbüsün
yetkililerinin 1.10.2010 tarihinde bir araya gelerek çimento ve hazır beton ürünlerinde
uygulanacak ortak bir üretim ve satış stratejisi üzerinde mutabakata vardıkları sonucuna
ulaşılmaktadır.
(34) Soruşturma kapsamında yapılan diğer incelemeler neticesinde teşebbüslerce varılan bu
mutabakatın uygulamaya konulduğunu gösteren bir bulguya ulaşılamamış olunmakla
birlikte, taraflar arasında ortaya konan bu mutabakatın uygulanmamış olsa bile, Kanun’un
4. maddesi ile yasaklanan “Belirli bir mal veya hizmet piyasasında doğrudan veya dolaylı
olarak rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran
yahut doğurabilecek nitelikte olan teşebbüsler arası anlaşma” kapsamında ihlal niteliğinde
olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
(35) Bu nedenle rekabeti kısıtlama amacı taşıyan ve/veya rekabetin kısıtlanması etkisini
doğurabilecek bir anlaşma yoluyla Kanun’un 4. maddesini ihlal ettikleri tespit edilen Denizli
Çimento, Göltaş ve Konya Çimento’ya Kanun’un 16. maddesi uyarınca idari para cezası
verilmesi gerektiği, buna karşılık As Çimento hakkında ise herhangi bir delile ulaşılamaması
nedeniyle ceza verilmesine yer olmadığı kanaatine varılmıştır.
I.3.2. Savunmalar ve Değerlendirilmesi
I.3.2.1. Denizli Çimento Tarafından Yapılan Savunmalar ve Değerlendirmeler
(36) “Denizli Çimento yetkililerinin Soruşturma Raporunda iddia edilen şekilde katıldıkları bir
toplantının bulunmadığı ve Soruşturma Raporunun böyle bir toplantının gerçekleştirildiğini
ispatlamaktan uzak olduğu, belgede ismi geçen “(…..)” isimli kişiye ait bir ifadenin
bulunmadığı, adı geçen kişinin (…..) olması ihtimalinin çok zayıf olduğu, yine belgede geçen
“(…..)” isminin Türkiye’de çok sık rastlanan bir isim olması nedeniyle adı geçen kişinin
Denizli Çimento Yönetim Kurulu üyesi (…..) olması ihtimalinin çok zayıf olduğu, Soruşturma
Raporunun belgede adı geçen isimleri Denizli Çimento yetkilileri gibi sunmasının yanlış
olduğu öne sürülmektedir.”
(37) Yazılı savunmanın ilgili bölümünde yer alan “Soruşturma Heyetinin toplantının varlığına dair
en büyük dayanağı çizilen bir masa krokisi ve etrafındaki bazı adların hasbelkader Denizli
Çimento yöneticileri ile uyuşmasıdır” ifadesi ile, toplantıya katılınmadığına dair bir açıklama
getirilmemekte, adları anılanların o tarihte başka yerde oldukları gibi somut bir önermeye
dahi yer verilmeden ispat yükümlülüğünün Soruşturma Heyetinde olduğu öne sürülmektedir.
Soruşturma tarafı Denizli Çimento’nun yönetim kurulu üyesi sıfatlarını haiz şahıslar dışında
“(…..)” ve “(…..)” adlarında sayısı belirlenemeyecek kadar fazla şahsın Türkiye’de yaşıyor
13-54/756-316
7 / 25

olabileceği malumdur. Buna mukabil soruşturma dayanağı belgenin rakip bir çimento
üreticisi teşebbüsün merkezinde yapılan incelemede bu teşebbüsün yönetim kurulu
başkanının çantasında bulunduğu ve toplantı konusunun muhtelif vasıftaki çimentonun ticari
takdim şekline ilişkin olduğu belirtilmelidir.
(38) “Soruşturma raporunda yer alan Belge altında yer verilen toplantıya Denizli Çimento
yetkililerinin katıldığının ispat edilemediği, bu kişilerin belirtilen tarihlerde İstanbul’a
uçuşlarının bulunmasının, İstanbul’a gittiklerinin, orada kaldıklarının veya toplantıya iştirak
edildiğinin kanıtlanmasında bir araç olarak kabul edilemeyeceği ifade edilmiştir.”
(39) Savunma yazısında; belgeye yer verilmemesinin ötesinde, herhangi somut önerme dahi
getirilmeden soyut sorular sorularak iddianın ispat gücünden mahrum olduğu öne
sürülmektedir. Söz gelişi “(…..) veya (…..) aradaki bir hafta içerisinde veya söz konusu
toplantının gerçekleştirildiği iddia edilen gün kendi özel otomobilleriyle veya biletsiz başka
bir taşıtla (örneğin bir şirket arabasıyla veya bir tanıdıklarının aracıyla) İstanbul dışına çıkmış
olamazlar mı?” sorusu ile zımnen anılanların İstanbul’daki hareketlerinin irdelenmemiş
olması bir eksiklik olarak betimlenmektedir.
(40) Öncelikle belirtilmek gerekir ki, savunmada yapılan değerlendirmeler durumun aksini ispat
etmekten uzak olup tamamen farklı olasılıkların dikkate alınması gerektiği temeline
dayanmaktadır. Toplantı tutanağında zikredilen yöneticilerin, bedeli bağlı oldukları teşebbüs
tarafından karşılanan seyahat kayıtları resmi yazıyla istenmiş ve alınmıştır. Şahısların
hususi amaçlı seyahatleri yahut İstanbul’a vardıklarında ne yaptıkları gibi bilgiler talep
edilmemiştir. Dolayısıyla, kişilerin teşebbüs adına yaptıkları harcamaları gösteren belgeleri
“yolculuktan sonra saklama yükümlülüğü veya zorunluluğu” bulunmadığı yönündeki görüşe
iştirak edilmemektedir. Bu noktada, konunun açıklığa kavuşturulması için durumun aksini
ispat edebilecek nitelikteki “somut” belgelere itibar edileceğini belirtmek gerekmektedir. Bu
doğrultuda; teşebbüs vekillerince sunulan seyahat kayıtları ile toplantı tarih ve mahalli
arasındaki illiyet bağı kendilerine tebliğ edilmiştir. Soruşturma tarafları toplantı esnasında
toplantı mahallinde bulunmadıklarını herhangi bir belge ile ispatlayabilecekken bunu
yapmamışlardır.
(41) “Bir bütün halinde değerlendirildiğinde belgede yazılı olan konuşmaların 4054 sayılı
Kanun’un 4. maddesini ihlal eder nitelikte bir irade uyuşmasını ortaya koymadığı, bu nedenle
söz konusu belgeye dayanılarak istenen idari para cezasının hukuka uygun olmadığı,
belgede yer alan ifadelerin teşebbüslerin bilgi değişiminde bulunduklarını göstermediği ifade
edilmektedir.”
(42) Söz konusu belge, Göltaş Yönetim Kurulu Başkanının el yazısı ile aldığı notları içermektedir.
Kararda bu ifadeler bir bütün olarak değerlendirilmiş ve toplantının konusunu, çimento
piyasası kaynaklı piyasa gücünün, hangi yönleri ile beton piyasasının manipülasyonu aracı
olarak kullanılabileceği olduğuna kanaat getirilmiştir. Belgede, her bir teşebbüs temsilcisinin
ifade ve düşüncelerine bir silsile halinde yer verilmiş ve yine bu ifade ve düşüncelerin kime
ait olduğu hemen yanlarına not edilmiştir. Dolayısıyla, belgede geçen ifadelerin bir
monologdan öteye geçmediği yönündeki görüşe katılmak mümkün olmamıştır. Tekrar etmek
gerekirse, taraflar arasında bir müzakere cereyan ettiği, ancak varılan mutabakatın piyasa
koşulları gereği ticari davranış olarak tezahür etmediği görülmektedir.
I.3.2.2. Göltaş Tarafından Yapılan Savunmalar ve Değerlendirmeler
(43) “Göltaş’ın rakipleri ile bir toplantı gerçekleştirdiği iddiasının şüpheden uzak şekilde
kanıtlanamadığı, belgenin tek başına tarafların bir toplantı gerçekleştirdiklerini ve Göltaş’ın
da bu toplantıya katıldığını ispat etmeye yeterli bir belge olmadığı, söz konusu belgenin
(…..)’in şahsi çantasında bulunmuş olmasının belgedeki el yazısının (…..)’e ait olduğunu
göstermeyeceği, böyle bir belgenin başkası tarafından yazılıp (…..) ’e verilmiş olabileceği,
ayrıca Göltaş yetkilileri (…..) ve (…..)’un iddia edilen toplantı tarihinde İstanbul’a gelmiş
13-54/756-316
8 / 25

olmalarının kesin surette iddia edilen toplantıya katıldıklarını göstermeyeceği öne
sürülmektedir.”
(44) Soruşturma Raporu ile birlikte usulüne uygun olarak elde edilmiş bir belge, soruşturma
tarafının temsilcisine tebliğ edilmiştir. Savunma içeriğinde ise iddianın aksini ortaya koyan
herhangi bir belgeye yer verilmemesinin ötesinde somut bir önerme dahi sunulmadan
belgenin her bir unsurunun “olmayabileceği” gibi olasılıklar üzerine inşa edilmiş görüşler öne
sürülmektedir.
(45) “Yerinde incelemenin Anayasa’nın 21. maddesinde düzenlenen konut dokunulmazlığına
aykırı olması nedeniyle ilgili belgenin de delil olarak kullanılamayacağı, ayrıca Rekabet
Kanunu’nun 15. maddesinin teşebbüs çalışanının –teşebbüsün malı olmayan- şahsi
çantasına bakma yetkisi vermediği öne sürülmektedir.”
(46) Yerinde inceleme, 4054 sayılı Kanun’un 15. maddesi uyarınca görevli ve yetkili meslek
personeli tarafından, Göltaş’ın İstanbul Beşiktaş’taki merkezinde, yine bu maddede sayılan
yetkiler usulüne uygun kullanılarak icra edilmiş ve o anda teşebbüsün çalışma odalarında
bulunan iletişim kayıtları incelenmiştir. Bu çalışma odalarından birisi de, Yönetim Kurulu
Başkanı (…..)’in ofisi olup farkedilen çantanın kime ait olduğu, şirket yetkililerine sorulmuş,
yetkililerce itiraz edilmeksizin çanta içindeki evrak meslek personelince incelenmiş, bu
belgenin Kanun’un 15. maddesinde belirtilen nitelikte belgelerden olduğu ve Kanun’un 4.
maddesi kapsamında ihlal teşkil edebilecek eylemlerin gerçekleştirildiğine ilişkin delil
niteliğinde olduğu tespit edilmiş ve teşebbüs temsilcisi (…..) tarafından aslına uygunluğu
paraflanmak suretiyle onaylanarak raportörlere tutanakla teslim edilmiştir. Dolayısıyla
mevzuatta belirlenen usul ve esaslara uygun olarak inceleme gerçekleştirilmiştir.
(47) “Raporda yer alan belge ile Göltaş’a isnat edilen ihlallerin ancak Göltaş’tan para cezası
tehdidi altında istenen bilgi ve belgelerin gelmesi sonucu yapılabildiği, böyle bir tehdit altında
soruşturma heyetine sağlanan bilgilerin Anayasa’nın 38. maddesi ve Avrupa İnsan Hakları
Sözleşmesi’nin 6. maddesinde yer alan hükümlere aykırı olduğu, bu nedenle Kurulun
Göltaş’ın para cezası tehdidi altında sağladığı bilgileri aleyhine kullanamaması gerektiği
beyan edilmektedir.”
(48) Kurul adına yürütülen soruşturmalarda görev alan soruşturma heyetleri, yürüttükleri
soruşturmalar kapsamında, iddia konusu eylemlerin tespiti, değerlendirilmesi ve bu eylemler
sonucunda idari bir yaptırım uygulanıp uygulanmaması doğrultusunda görüş oluşturmak
üzere gerekli çalışmaları yapmaktadır. Mevcut dosya bakımından rakip teşebbüslerin bir
araya gelerek rekabet ihlali içerdiği sonucuna ulaşılan toplantıda bir dizi gündem maddesini
görüştükleri tespit edilmiştir. Söz konusu toplantıya ilişkin katılımcılar belirlenmiş ve bu
katılımcıların temsil ettikleri teşebbüsler hakkında idari para cezası uygulanması gerektiği
kanaatine ulaşılmıştır. Bu noktada, konunun açıklığa kavuşturulması için durumun aksini
ispat edebilecek nitelikteki “somut” belgelere de itibar edilmektedir. Ancak taraf
teşebbüslerce bu nitelikte somut bir belge ortaya konulamamıştır.
(49) “Belgenin rekabete aykırı bir uzlaşmayı göstermediği, belgede yer alan Göltaş temsilcisi
(…..)’ın diğer teşebbüs temsilcileri ile fikir uyuşmasında olmadığı, Göltaş’ın portland çimento
satılmaması yönünde rakipleri ile uzlaştığını gösterir bir irade beyanında bulunması, aksine
katkılı çimento satılmaması yönünde görüş belirtmesi, toplantı tarihi sonrası toplantı tarihi
öncesine göre daha fazla portland çimentoyu piyasaya sunması nedenlerinden ötürü
Göltaş’ın rakipleri ile bir uzlaşmaya taraf olmadığı savunması getirilmektedir.”
(50) “Belgede yer alan “göreve (…..) verildi” ifadesinin, bu ifadeden sonra yazılı olan çimento
türüne kül katma gibi teknik bir hususa ilişkin bir görev olabileceği, çünkü (…..)’un 2006-
2010 tarihleri arasında TÇMB teknik komitesinin başkanı olduğu ve iddia edilen göreve
getirilebilecek en doğru kişi olduğu savunması yapılmaktadır.”
13-54/756-316
9 / 25

(51) Savunmada soruşturma konusu toplantıda görüşülen konulara ilişkin olarak göreve
getirilebilecek en doğru kişinin (…..) olduğu ifade edilmektedir. Bu durum, belgenin
bütünlüğüne ilişkin olarak kararda yapılan değerlendirmeleri doğrular niteliktedir. Öte
yandan, söz konusu toplantının rekabet ihlali içeren bir konusu olmadığı yönünde yapılan
savunmaya iştirak edilmemektedir. Nitekim savunmada belgenin sadece belirli bir yerine atıf
yapıldığı, öncesinde geçen “ucuz mal satan fab bağlı Divarcılar + Kartaş +… ucuz çimento
verilmesin”, “Portlantı kaldıralım (PÇ). C-2 satalım (katkılı)", “PÇ yok diyelim.”, “PÇ ile katkılı
arasındaki farka göre maliyet çıkar”, “…Göreve (…..) verildi.” şeklindeki ifadelerin göz ardı
edilmesi ile yapılacak değerlendirmelerin yanıltıcı olacağı kanaatine varılmıştır.
(52) “Savunmada taraflar arasında bir uzlaşma sağlanmış olması durumunda, en azından iddia
konusu uzlaşmanın bazı teşebbüslerce uygulanmaya başlanması gerektiği, fakat
sonrasında uzlaşmanın taraflarından bazılarının “cheat etmesi” nedeni ile sürdürülemez
hale gelmiş olmasının bekleneceği ifade edilmektedir.”
(53) Yukarıda da ifade edildiği üzere, çimento üreticisi teşebbüslerin yetkililerince hazır beton
piyasasını manipüle etme amacı doğrultusunda bir araya gelindiği, ortak bir strateji üzerinde
karşılıklı fikir alış verişinin yapılarak konu üzerinde mutabık kalındığı, dolayısıyla 4054 sayılı
Kanun’un 4.maddesinin ihlal edildiği sonucuna ulaşılmıştır.
I.3.2.3. Konya Çimento Tarafından Yapılan Savunmalar ve Değerlendirmeler
(54) “Soruşturma Heyetinin iddia konusu toplantıya dair el yazısı notlarındaki ifadelerin açıkça
bir irade beyanı dahi içermemesine rağmen varsayımlarla bir ihlalin olduğu sonucuna
ulaşmaya çalıştığı, toplantıya katılan teşebbüsler arasında bir irade uyuşması olmadığı,
ifadelerin bir monologdan öteye gitmediği ve illiyet bağına sahip olmadığı, bunun da 4.
madde anlamında bir anlaşmanın veya uyumlu eylemin varlığını ortaya koyamayacağı,
ekonomik parametreler incelendiğinde ise ihlalin varlığını gösterir bir bulguya ulaşılamadığı,
bu durumda Soruşturma Heyetinin hangi koşulların gerçekleşmesi sonucu bir ihlalin var
olduğu sonucuna ulaştığının anlaşılamadığı ifade edilmektedir.”
(55) Bu konu, Denizli Çimento tarafından ileri sürülen benzer savunmaların yer aldığı bölümde
açıklanmış olup, Konya Çimento’nun savunmaları için de geçerlidir. Bu nedenle tekrardan
kaçınmak için aynı değerlendirmeler bu bölümde yinelenmemiştir.
(56) “Soruşturma raporuna konu belge altında yer verilen toplantıya Konya Çimento yetkilisinin
katıldığının ispat edilemediği, belgede geçen “(…..)” isminin Konya Çimento Genel Müdürü
(…..)’u işaret ettiği yönünde bir karine bulunmadığı, (…..)’un iddia edilen toplantının yapıldığı
01.10.2010 tarihinde İstanbul’a uçuşunun olmasının toplantıya iştirak ettiğini kanıtlamaya
yetmeyeceği ifade edilmiştir.”
(57) Bu konu, Denizli Çimento tarafından ileri sürülen benzer savunmaların yer aldığı bölümde
açıklanmış olup, Konya Çimento’nun savunmaları için de geçerlidir. Bu nedenle tekrardan
kaçınmak için aynı değerlendirmeler bu bölümde yinelenmemiştir.
(58) “Soruşturma Heyeti’nin tam bir ilgili coğrafi pazar tanımı yapmadığı, bunun yapılan
analizlerin anlaşılabilirliğini güçleştirdiği ve yanıltıcı sonuçlara zemin hazırladığı iddia
edilmektedir. Ayrıca, Konya Çimento’nun Antalya ilindeki pazar payının oldukça düşük
olduğu, bu nedenle pazarda belirleyici değil takip eden bir teşebbüs olduğu, olası bir
anlaşmadan pazar payını artırmasının beklendiği ancak Konya Çimento’nun Antalya’da
yıllar içerisinde pazar payı kaybettiği bu nedenle teşebbüsler arası bir anlaşmaya taraf
olmadığının açık olduğu ifade edilmektedir.”
(59) İlgili pazar kavramı, Kurulun rekabet politikası ile ulaşmayı istediği hedeflerle yakından
ilişkilidir. Bu noktada, Kurulun yoğunlaşma politikası amacı göz önünde bulundurulmalıdır.
Dolayısıyla ilgili pazar tanımı, hakim durum yaratılarak veya mevcut bir hakim durum
güçlendirilerek rekabetin önemli ölçüde azaltılması konularında veya Kanun’un 6.
13-54/756-316
10 / 25

maddesinin uygulanmasında hakim durum tespiti noktasında önem arz etmektedir. Öte
yandan, İlgili Pazarın Tanımlanmasına İlişkin Kılavuz’da da ifade edildiği üzere, pazarın
tanımlanması Kanun’un 4. ve 5. maddelerinin uygulanmasında da kullanılabilmektedir.
(60) Mevcut soruşturma kapsamında ilgili ürün pazarları çimento ve hazır beton olarak
tanımlanırken, kesin bir coğrafi pazar tanımı yapılmasına gerek duyulmamıştır. Bununla
birlikte, yapılan incelemelerde soruşturmaya konu teşebbüslerin faaliyet gösterdikleri, ortak
amaç ve çıkarlarının kesişebileceği coğrafyalar ele alınmıştır. Bu bölge Antalya, Burdur ve
Isparta illeri olarak belirlenmiştir. Gerek hacim olarak gerekse soruşturmaya konu
teşebbüslerin konumları itibarıyla Antalya bu üç bölge arasında önemli bir konuma sahiptir.
Dolayısıyla, teşebbüslerin ortak bir strateji belirleme noktasında göz önünde
bulunduracakları birincil bölge Antalya’dır. Nitekim soruşturmaya konu bilgi ve belgeler de
bu durumu desteklemektedir. Bu durum dolayısıyla Soruşturma Raporu’nda yer verilen
sayısal analizler “genel” ve “Antalya” olmak üzere iki farklı boyutuyla ele alınmıştır.
Dolayısıyla, Kanun’un 4. maddesi çerçevesinde yürütülen soruşturma kapsamında, her ne
kadar ilgili coğrafi pazar tanımı yapılmasa da, soruşturmaya taraf teşebbüslerin gerek
çimento gerekse hazır beton faaliyetlerini kapsayan kümülatif bir inceleme ve değerlendirme
yapılmış, teşebbüslerin soruşturmaya konu eylemlerinin teşebbüsler üzerindeki etkileri
belirlenmeye çalışılmıştır. Sonuç olarak, taraflar hangi ürüne ve coğrafyaya konu eylemleri
ile muhatap tutuldukları noktasında yeterince bilgilendirilmişlerdir.
(61) Mevcut soruşturmada, çimento üreticilerinin hazır beton pazarını manipüle etme güdüsüyle
bir araya geldikleri tespit edilmiştir. Bu noktada, ihlal iddiasına konu uygulamalar, çimento
ve hazır beton tesisleri ve satışları bulunan söz konusu teşebbüslerin kârlılıklarını piyasa
dışında aldıkları kararlarla ve ortak stratejilerle artırma amacını taşımaktadır. Dolayısıyla,
yapılan analizlerin belirli bir bölgeye yoğunlaştırılması, ihlal konusu eylemlerin pazar
üzerindeki etkilerinin anlaşılabilmesini temin etme amacını taşımaktadır. Bu durum ceza
takdirinde hafifletici bir unsur olarak görülmemektedir.
(62) Öte yandan, Kararda, söz konusu toplantıda geçen “ucuz mal satan fab bağlı Divarcılar +
Kartaş +… ucuz çimento verilmesin”, “Portlantı kaldıralım (PÇ). C-2 satalım (katkılı)", “PÇ
yok diyelim.”, “PÇ ile katkılı arasındaki farka göre maliyet çıkar”, “…Göreve (…..) verildi.”
şeklindeki ifadelerle, toplantıya katılan çimento üreticilerinin ortak bir strateji üzerinde
mutabık kaldıkları ve bu çerçevede göreve adı geçen kişinin verildiği Denizli Çimento, Göltaş
ve Konya Çimento tarafından ifade edilmiştir. Göltaş savunmasında toplantı sonrası
portland çimento satışlarında artış kaydedildiğini belirtmektedir. Portland çimento türüne
ilişkin olarak yapılan analizlerde ise, piyasada söz konusu çimento arzının kısılmadığı ortaya
konmuştur. Ancak konuya ilişkin irade uyuşmasının olmadığı yönündeki iddialar, belgede
geçen ifadeler göz önünde bulundurulduğunda kabul edilmemektedir.
J. GEREKÇE VE HUKUKİ DAYANAK
(63) Raportörlerce yerinde incelemeler sırasında elde edilen ve ayrıntılarına yukarıda yer verilen
belgeye göre; çimento ve hazır beton pazarlarında faaliyet gösteren Denizli Çimento, Göltaş
ve Konya Çimento’nun 01.10.2010 tarihli toplantıda bir araya gelerek çimento üretimi ve
satışı konusunda işbirliği yapmak ve ortak bir strateji izlemek konularında mutabakata
vardıkları sonucuna ulaşılmıştır. Taraflarca varılan bu mutabakat Kanun’un 4. maddesinde
yer verilen rekabeti engelleme amacı taşıyan veya bu etkiyi doğurabilecek teşebbüsler arası
bir anlaşma olup bu anlaşma ile söz konusu teşebbüslerin 4054 sayılı Kanun’un 4.
maddesini ihlal ettiklerinde tereddüt bulunmamaktadır.
(64) 4054 sayılı Kanun’un 16. maddesinin üçüncü fıkrasında; “Bu Kanun’un 4, 6 ve 7 nci
maddelerinde yasaklanmış davranışlarda bulunanlara, ceza verilecek teşebbüs ile teşebbüs
birlikleri veya bu birliklerin üyelerinin nihai karardan bir önceki mali yıl sonunda oluşan veya
bunun hesaplanması mümkün olmazsa nihai karar tarihine en yakın mali yıl sonunda oluşan
13-54/756-316
11 / 25

ve Kurul tarafından saptanacak olan yıllık gayri safi gelirlerinin yüzde onuna kadar idarî para
cezası verilir.” hükmü yer almaktadır.
(65) As Çimento’nun elde edilen belgelerde ismi geçse de varlığı ispatlanan toplantıya katıldığına
ilişkin yeterli bulguya rastlanmadığı ve/veya soruşturma tarafı diğer üç teşebbüsle herhangi
bir iletişimi olduğuna dair delil bulunamadığından hareketle; söz konusu teşebbüs hakkında,
4054 sayılı Kanun’un 16. maddesi çerçevesinde idari para cezası verilmesine gerek
bulunmamaktadır.
(66) Kanun’un 4. maddesini ihlal ettiği tespit edilen Göltaş, Konya Çimento ve Denizli Çimento’ya
verilecek idari para cezasına ilişkin olarak Kanun’un 16. maddesi ve bu maddenin son fıkrası
uyarınca çıkarılan Ceza Yönetmeliği çerçevesinde yapılan değerlendirmeye aşağıda yer
verilmiştir:
(67) Ceza Yönetmeliği’nin 4. maddesi birinci fıkrasının (a) bendinde, para cezası belirlenirken
öncelikle temel para cezasının hesaplanacağı, ardından ağırlaştırıcı ve hafifletici unsurlar
göz önünde bulundurularak artırma ve/veya indirim yapılacağı belirtilmektedir. Ceza
Yönetmeliği’nin 5. maddesinde ise temel para cezası düzenlenmektedir. Buna göre temel
para cezası hesaplanırken ihlalde bulunan teşebbüslerin yıllık gayri safi gelirlerinin karteller
için % 2’si ile % 4’ü, diğer ihlaller için % 0,5’i ile % 3’ü arasında bir oran esas alınacaktır.
(68) Bu çerçevede; soruşturma tarafı teşebbüslerden Göltaş, Konya Çimento ve Denizli
Çimento’nun aralarında yaptıkları anlaşmanın “diğer ihlal” kapsamında olduğu dikkate
alınmış ve teşebbüslere % 1 oranında temel para cezası verilmesine karar verilmiştir.
(69) Ceza Yönetmeliği’nin 4. maddesine göre temel para cezasının hesaplanmasından sonra,
6. ve 7. maddeleri çerçevesinde ağırlaştırıcı ve hafifletici unsurlar göz önünde
bulundurularak artırma ve/veya indirim yapılacaktır. Bahse konu 6. maddenin birinci
fıkrasının (a) bendinde, temel para cezasının, “İhlalin tekerrürü halinde, her bir tekrar için”
yarısından bir katına kadar artırılacağı ifade edilmiştir.
(70) Rekabet Kurulunun Denizli Çimento hakkında 20.09.2007 tarih ve 07-76/908-346 sayılı,
Göltaş hakkında 20.09.2007 tarih ve 07-76/908-346 sayılı, Konya Çimento hakkında
05.12.2005 tarih ve 05-81/1118- 320 sayılı kararları ile söz konusu teşebbüslerin 4054 sayılı
Kanun’un 4. maddesini ihlal ettiklerinin tespit edildiği ve bu teşebbüslere idari para cezası
verildiği görülmektedir.
(71) Bu nedenle mevcut dosya bakımından da, ihlali tekrarlamış olan söz konusu teşebbüsler
hakkında belirlenen temel para cezası ½ oranında arttırılarak % 1,5 olarak belirlenmiştir.
(72) Öte yandan Denizli Çimento, Göltaş ve Konya Çimento açısından Ceza Yönetmeliği’nin 7.
maddesinde sayılan herhangi bir hafifletici unsur bulunmaması nedeniyle temel para
cezasında indirim yapılmasına gerek görülmemiştir.
K. SONUÇ
(73) 25.04.2012 tarih, 12-22/592-M sayılı Kurul kararı uyarınca yürütülen soruşturma ile ilgili
olarak düzenlenen Rapor’a ve Ek Görüş’e, toplanan delillere, yazılı savunmalara, sözlü
savunma toplantısında yapılan açıklamalara ve incelenen dosya kapsamına göre;
1-
- Denizli Çimento San. T.A.Ş.,
- Göltaş Göller Bölgesi Çimento San. ve Tic. A.Ş. ve
- Konya Çimento San. A.Ş.’nin

bayilere ve hazır beton üreticilerine yönelik çimento satış koşullarını birlikte belirlemek
suretiyle 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlal ettiklerine OYÇOKLUĞU ile,

13-54/756-316
12 / 25

2- Bu nedenle, 4054 sayılı Kanun’un 16. maddesinin üçüncü fıkrası ve “Rekabeti
Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hakim Durumun Kötüye Kullanılması
Halinde Verilecek Para Cezalarına İlişkin Yönetmelik”in 5. maddesinin birinci fıkrasının
(b) bendi ve ikinci fıkrası ve 6. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi hükümleri uyarınca
2012 mali yılı sonunda oluşan ve Kurul tarafından belirlenen yıllık gayri safi gelirlerinin
takdiren %1,5’i oranında olmak üzere;

- Denizli Çimento San. T.A.Ş.’ye 2.824.435,24 TL,
- Göltaş Göller Bölgesi Çimento San. ve Tic. A.Ş.’ye 3.119.921,18 TL
- Konya Çimento San. A.Ş.’ye 3.543.600,31 TL

idari para cezası verilmesine Kurul Üyesi Reşit GÜRPINAR’ın farklı gerekçesi ve
OYÇOKLUĞU ile,

3- As Çimento San. ve Tic. A.Ş. tarafından 4054 sayılı Kanun'un 4. maddesinin ihlal
edildiğine dair bulguya ulaşılamadığına OYÇOKLUĞU ile

Ankara İdare Mahkemelerinde yargı yolu açık olmak üzere karar verilmiştir.
























13-54/756-316
13 / 25

Rekabet Kurulu’nun 17.09.2013 Tarih ve 13-54/756-316 Sayılı Kararına
KARŞI OY


Soruşturma yapılan teşebbüslere ilişkin olarak idari yaptırım uygulanması yönündeki Kurul
kararına anılan teşebbüslere yönelik iddia ispatlanamadığından katılamıyoruz.

Şöyle ki;

4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 4. maddesi bağlamında bir ihlalden
söz edilebilmesi için tarafların kendilerini bağlı hissettikleri bir uzlaşma ve uyumu gösteren,
rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama amacı taşıyan bir anlaşmanın varlığı veya
bunun net olarak tespit edilemediği durumda da aynı amacı taşıyan paralel davranışların
bulunması şarttır.

Soruşturma dosyasında Kurul çoğunluğunu ihlal kanaatine ulaştıran, hakkında soruşturma
yürütülen teşebbüslerden Göltaş Yönetim Kurulu Başkanı’nın çantasından elde edilen
toplantının varlığını gösteren 1 no’lu belgedir. Anlaşmaya varıldığı iddia edilen toplantı
teşebbüs birliği olan Çimento Endüstrisi İşverenleri Sendikasında teşebbüs birliğinin üyesi
olan teşebbüs temsilcileri arasında gerçekleşmiştir. Teşebbüs birliği çatısı altında yapılan
bu toplantı sırasında tutulduğu anlaşılan sözü geçen notlar rekabete duyarlı konuların
teşebbüs temsilcilerince toplantı sırasında konuşulduğunu göstermekle birlikte, bu
görüşmenin sonucunda taraflar arasında rekabeti kısıtlamaya yönelik yazılı veya sözlü bir
mutabakata varıldığını ortaya koymaktan uzaktır. Bu nitelikte bir belge ancak anlaşmanın
varlığının emaresi olarak değerlendirilebilir. Bu gibi durumlarda elde edilen emareden
hareketle rekabete aykırı herhangi bir uzlaşma veya uyumun varlığına hükmetmek için,
teşebbüsler arasında dış dünyaya yansıyan, pazardaki bilinçli paralel davranışların
varlığının ispatı gerekir. Bu bağlamda soruşturma dosyasındaki ekonomik veriler sözü
geçen paralelliği ve ıspatı ortaya koymaktan uzaktır.

Dolayısıyla soruşturma dosyasında ele geçen belgeler ve ekonomik veriler, haklarında
soruşturma yürütülen teşebbüslerin bir anlaşma veya eşgüdümlü davranışlar yoluyla
rekabeti engelledikleri, bozdukları ya da kısıtladıklarına ilişkin iddiayı ispatlamaya yeterli
olmadığından çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.





Başkan İkinci Başkan
Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI Kenan Türk








13-54/756-316
14 / 25


Rekabet Kurulu’nun 17.09.2013 Tarih ve 13-54/756-316 Sayılı Kararına
FARKLI OY GEREKÇESİ

Kurulumuz mezkur Kararıyla, 4054 Sayılı Kanun’un 16. maddesinin 3.fıkrası ile
“Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hâkim Durumun Kötüye
Kullanılması Halinde Verilecek Para Cezalarına İlişkin Yönetmelik”in, 5. maddesinin birinci
fıkrasının (b) bendi ve ikinci fıkrası, 6.maddesinin birinci fıkrası (a) bendi hükümleri uyarınca,
2012 mali yılı sonunda oluşan ve Kurul tarafından belirlenen yıllık gayri safi gelirlerinin
takdiren % 1,5 oranında olmak üzere; kararda unvanları yazılı teşebbüslere idari para cezası
verilmesine karar vermiş bulunmaktadır. Anılan bu idari para cezaları belirlenirken, 4054
sayılı yasanın 16.maddesi ile birlikte, yukarıda belirtilen Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma,
Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hakim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek Para
Cezalarına İlişkin yönetmeliğin ilgili hükümlerinin uygulanmasıyla, temel para cezaları baz
alınarak ceza verilmiş olup, anılan yönetmeliğin 4054 Sayılı Rekabetin Korunması Hakkında
Kanuna aykırı olduğu inancıyla, aşağıda belirteceğim nedenlerle kararın ceza oran ve
miktarlarını belirleyen 3.maddesine farklı gerekçe ile katılıyorum.
Karşı oyumuz, “Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hakim
Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek Para Cezalarına İlişkin Yönetmelik’in
5.maddesi ile getirilen kabahat tipleri ve bu kabahat tiplerine verilecek idari para cezalarına
alt ve üst sınır konulması suretiyle kanuna aykırı yönetmelik hükümlerinin uygulanması
noktasından doğmaktadır.
Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hakim Durumun Kötüye
Kullanılması Halinde Verilecek Para Cezalarına İlişkin yönetmelik 4054 Sayılı
Rekabetin Korunması Hakkında Kanuna aykırıdır.

Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hakim Durumun
Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek Para Cezalarına İlişkin Yönetmelik’in; “Temel Para
Cezası’’ başlığı altındaki 5.maddesinde;
(1)Temel para cezası hesaplanırken, Kanunun 4 üncü ve 6 ncı maddelerinde yasaklanmış
davranışlarda bulunan teşebbüs ile teşebbüs birlikleri veya bu birliklerin üyelerinin, nihai
karardan bir önceki mali yılsonunda oluşan veya bunun hesaplanması mümkün olmazsa
nihai karar tarihine en yakın mali yıl sonunda oluşan ve Kurul tarafından saptanacak olan
yıllık gayri safi gelirlerinin;
a) Karteller için, yüzde ikisi ile yüzde dördü,
b) Diğer ihlaller için, binde beşi ile yüzde üçü,
arasında bir oran esas alınır.
(2) Birinci fıkrada yazılı oranların belirlenmesinde, ilgili teşebbüs veya teşebbüs birliklerinin
piyasadaki gücü, ihlal neticesinde gerçekleşen veya gerçekleşmesi muhtemel zararın
ağırlığı gibi hususlar dikkate alınır.
(3) Birinci fıkraya göre belirlenen para cezası miktarı;
a) Bir yıldan uzun, beş yıldan kısa süren ihlallerde yarısı oranında,
b) Beş yıldan uzun süren ihlallerde bir katı oranında,
arttırılır.’’ denilmiş, yine 6.maddesinde Ağırlaştırıcı Unsurlar ve 7.maddesinde de Hafifletici
Unsurlar ayrı ayrı sayılmıştır.

Aşağıda geniş olarak açıklanacağı üzere Yasa Koyucu 16.maddeye göre
verilecek cezalarda; alt sınır koymayıp, sadece üst sınırı belirleyerek cezaların yüzde ona
kadar verileceğini hükme bağlamasına ve Rekabet Kurulu’na aşağıda geniş olarak
13-54/756-316
15 / 25

açıklayacağımız gibi, yetki aşımı nedeniyle yönetmelikle düzenlenmesi mümkün olmayan
bir konuda, yönetmelikle düzenleme yapılarak belli suçlar için, belirli cezalar getirilmiş, yine
yönetmelikte, Kanunda olmayan bir kural konularak alt sınır ve yasada öngörülmeyen bir
üst sınır belirlenmiş ve karteller için yüzde iki ile dört arası, diğer ihlaller içinse binde beş ile
yüzde üçü oranında şeklinde ceza verilmesi öngörülmüştür.

Anayasamızın 13.maddesinde; “Temel hak ve hürriyetler, özlerine
dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı
olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna,
demokratik toplum düzeninin ve laik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı
olamaz.” hükmü bulunmakta, Anayasamızın madde 38.maddesinde ise; “Kimse, işlendiği
zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz;
kimseye suçu işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağır
bir ceza verilemez.” ……hükmü yer almıştır. Bu hükümler kişilere maddi yaptırımlarında
kapsamına girdiği, kişilerin temel hak ve özgürlüklerinin kısıtlanmasının ancak yasa ile söz
konusu olabileceğini, yine yasa hükmü ile belirlenen bir cezadan daha ağır bir cezanın
verilemeyeceğini temel kural olarak belirlemiştir. Aşağıda ayrıntılı olarak açıklayacağımız
gibi, yukarıda içeriği belirtilen anılan yönetmelik hükmü ile bu hükme aykırı maddi ceza
hükümleri getirilerek, anayasal kurallar göz ardı edilmiştir.
Hiyerarşik normlar sistemine dayalı olan hukuk düzenimizde, alt düzeydeki
normların dayanaklarını ve yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur.
Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta, daha
sonra gelen kanunlar dayanağını ve yürürlüğünü Anayasa’dan, tüzükler dayanağını ve
yürürlüğünü kanundan, yönetmelikler ise dayanağını ve yürürlüğünü kanun ve tüzükten
almaktadır. Bir normun kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını teşkil eden
bir norma aykırı ve bunu değiştirici veya ihmal edici nitelikte bir hükmü hukuk alemine
getirmesi olanaklı bulunmamaktadır.
Hukuk devletinde yönetimin işlem ve eylemlerine uygulanacak hukuki kurallarının
şeffaf ve anlaşılabilir bir şekilde belirlenmesi kadar söz konusu normların normlar
hiyerarşisine uygunluğu da, bu kuralların sağlığı için büyük bir önem taşımaktadır. Normlar
hiyerarşisine aykırı düzenlenen bir norm, denetim aşamasını da etkilemekte ve denetime
esas kararlarda çoğu zaman normlar hiyerarşisinden sapmalar hukuka aykırılık nedeni
olarak kabul edilmektedir. Bu konuda onlarca Danıştay kararı bulunmaktadır.(2)
Bu nedenlerle, hukuk sistemimizde öngörülen hukuk hiyerarşisi kavramının sağlıklı
işleyebilmesi için; gerek düzenleme yapıcıların, uygulayıcıların ve gerekse, yargısal denetimi
yapan mercilerin anayasal ve yasal sınırlar içerisinde hareket etmeleri gerekli ve hatta
zorunludur. Çünkü bu gereklilik ve zorunluluk Anayasa’mızın 2.maddesinde öngörülen
devletin temel niteliklerinden en önemlisi olan “hukuk devleti ilkesinin’’ olmazsa
olmazlarındandır.
Yasama yetkisi asli bir yetkidir. Yasama yetkisinin kullanımı şeklinde ortaya çıkan
yasa yapımı yasa koyucunun istediği alanda düzenleme yapmasına cevaz vermektedir. Bir
konu Anayasa da düzenlenmese bile yasa koyucu bu konuda yasa çıkarabilir. Bu nedenle
Anayasa’ya dayanma zorunluluğu bulunmamaktadır. Ancak, yasa yapılırken uyacağı mutlak
kural, yapılan yasanın Anayasa’ya aykırı olmamasıdır. Buna karşılık idare, daha önce
yasama organı tarafından yasa ile düzenlenmemiş bir alanda doğrudan doğruya bir
düzenleme yapamaz. Bu nedenle idarenin bu düzenleme yetkisi yasadan kaynaklanan,

2 Danıştay İ.D.D.K 16.06.2005 gün ve E.2003/275 K.2005/2170 Sayılı Kararı
Danıştay 8.Daireesi 07.03.2007 gün ve E.2005/6261, K.2007/1246 Sayılı Kararı
Danıştay 10.Dairesi 16.03.2009 gün ve E.2006/5588, K.2009/1879 Sayılı Kararı

13-54/756-316
16 / 25

yasayı izleyen (secundum legem) bir yetkidir. Başka bir deyişle idarenin tüm düzenleyici
işlemleri yasaya dayanmak, yasayla düzenlenmiş bir alan içerinde olmak zorunda olan, onun
altında ve ona bağımlı bir yetkidir. Bu yetki idareye bir anlamda tam insiyatif vermeyen ve
yasayla düzenlenmiş alanla sınırlı bir yetkidir.
Öte yandan, idarenin düzenleyici işlemler yönünden uyacağı bir diğer kural yasalara
aykırı düzenleme yapamayacağıdır. İdarenin düzenleyici işlemlerinin dayandığı yasaya
uygun olması ve bu yasanın çizdiği sınırların dışına çıkmaması zorunludur. İdarenin
düzenleyici işlemlerinin yasaya aykırı (contra legem) olması olanaklı değildir. İdarenin
düzenleyici işlemlerinin yasaya uygun olması, ve yasanın çizdiği sınırlar içerisinde kalması
(intra legem) düzenleyici işlemelerin asli şartlarının en önemlilerinden birisidir.(3)

Anayasa’mızın “Yönetmelikler” başlığı altındaki 124. maddesinde; Başbakanlık,
bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve
tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla,
yönetmelikler çıkarabileceği ve hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağının
kanunda belirtileceği Anayasa Koyucu tarafından vaz edilmiştir.
Yönetmelikler, Kamu Kuruluşlarının kendi görev alanlarına giren konularda yasa
ve tüzük uygulanmasına yönelik yönetsel anlamdaki hukuk kurallarıdır. Yukarıda hükmü
alınan Anayasanın 124.maddesine göre Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu kuruluşları görev
alanları ile ilgili yasa ve tüzüklerin uygulanmasını belirleyen yönetmelik çıkarabilir.
Anayasa’mızın 11.maddesinin 2.fıkrasına göre Kanunlar Anayasa’ya aykırı olmayacaktır, bu
kuraldan hareketle hukukun genel ilkelerine göre; yönetmelikler normlar hiyerarşisi
kurallarının bir tekrarı niteliğinde olan anılan 124.madde hükmüne göre de yasa ve
tüzüklere aykırı olamayacağı gibi üst hukuk kurallarına da aykırı olamaz. Yönetmelikler
yasanın açıkça yetki vermediği bir konuda yeni bir düzenleme yapamayacağı gibi,
Yasa ile öngörülen kuralı sınırlayamaz , genişletemez , ihmal edemez ve yeni bir
hüküm koyamaz.

4054 Sayılı “Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 16.maddesinin
3.fıkrasında; “Bu Kanunun 4, 6 ve 7 nci maddelerinde yasaklanmış davranışlarda
bulunanlara, ceza verilecek teşebbüs ile teşebbüs birlikleri veya bu birliklerin üyelerinin nihai
karardan bir önceki mali yıl sonunda oluşan veya bunun hesaplanması mümkün olmazsa
nihai karar tarihine en yakın mali yıl sonunda oluşan ve Kurul tarafından saptanacak olan
yıllık gayri safi gelirlerinin yüzde onuna kadar idarî para cezası verilir.” hükmü getirilmiş,
5.fıkrasında da; ‘’Kurul, üçüncü fıkraya göre idarî para cezasına karar verirken, 30/3/2005
tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanununun 17 nci maddesinin ikinci fıkrası
bağlamında, ihlalin tekerrürü, süresi, teşebbüs veya teşebbüs birliklerinin piyasadaki
gücü, ihlalin gerçekleşmesindeki belirleyici etkisi, verilen taahhütlere uyup
uymaması, incelemeye yardımcı olup olmaması, gerçekleşen veya gerçekleşmesi
muhtemel zararın ağırlığı gibi hususları dikkate alır.’’ denilmiş, son fıkrasında da; “Bu
maddeye göre verilecek idarî para cezalarının tespitinde dikkate alınan hususlar, işbirliği
halinde para cezasından bağışıklık veya indirim şartları, işbirliğine ilişkin usul ve esaslar
Kurulca çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir.’’ hükmü ihdas edilmiştir.

Yukarıda hükmü açıklanan 16.maddenin 5.fıkrasının yollamada bulunduğu,
Kabahatler Kanununun 17.maddesinin 2.fıkrasında ise; “ İdarî para cezası, kanunda alt ve
üst sınırı gösterilmek suretiyle de belirlenebilir. Bu durumda, idarî para cezasının
miktarı belirlenirken işlenen kabahatin haksızlık içeriği ile failin kusuru ve ekonomik
durumu birlikte göz önünde bulundurulur.” hükmü bulunmaktadır.

3 Kemal Gözler , ‘’Yönetmelikler’’ /yönetmelik.htm erişim tarihi 14.07.2013

13-54/756-316
17 / 25


Bu hükümleri yorumlamaya çalışırsak; Yasa Koyucu, maddenin 3.fıkrası ile verilecek
cezalarda alt sınır (asgari had) koymayıp, sadece üst sınırı (azami haddi) belirleyerek,
cezaların nihai karardan bir önceki mali yıl sonunda oluşan veya bunun hesaplanması
mümkün olmazsa nihai karar tarihine en yakın mali yıl sonunda oluşan ve Kurul tarafından
saptanacak olan yıllık gayri safi gelirlerinin yüzde onuna kadar verilebileceğini hükme
bağlamış, son fıkrasında ise sadece “cezanın tespitinde dikkate alınan hususlar”
kavramını getirerek, Rekabet Kurulu’na sadece cezanın tespitinde dikkate alınacak
hususların belirlenmesine ilişkin yönetmelik çıkarma konusunda sınırlı yetki vermiştir.
Cezanın tespitinde dikkate alınacak hususlar derken yasa koyucu neyi kastetmektedir?
Burada kastedilen hangi fiillere, ne miktarda ceza vereceğini tespit et demek anlamında
değil, 16.madde ile verilen ceza sınırları içerisinde ( % 10 ‘a kadar) ceza takdir ederken
hangi unsurlara göre veya hangi şartların varlığı halinde cezayı ağırlaştıracaksın veya
hafifleteceksin, bir başka deyişle yasada öngörülen sınırlar içerinde ceza tayin ederken,
takdir yetkini kullanma adına hangi unsurları dikkate alarak ceza tesis edeceksin
anlamındadır.
Bir başka deyişle, yasa koyucu Yasa Koyucu Rekabet Kuruluna Yönetmelik yaparken
kabahat tipleri ve bu kabahat tiplerine verilecek ceza miktarlarını ceza miktarlarını tespit
etmesi doğrultusunda bir yetki vermemiş, Kurul takdir yetkisini kullanarak ceza konusunda
karar verirken, % 10 ‘a kadar sınırı içerisinde , ceza miktarını belirlemede etken olacak
unsurların belirlenmesi konusunda yetki vermiştir.
16.Maddede geçen “tespit’’ kavramı ile kastedilen kabahat tipleri ile bu kabahatlerin
saptanması değil verilecek sonuç ceza miktarının saptanmasını işaret eden bir tespit
yetkisidir. Çünkü, Yasa koyucu Rekabet Kurulu’na, Yönetmelik yaparken hangi fiillere ne
oranda ceza verileceğini tespit etme yolunda bir yetki verseydi o zaman yasaya; “Bu
maddeye göre verilecek idarî para cezalarının tespiti ve maddeye göre verilecek idarî
para cezalarının tespitinde dikkate alınan hususlar” kavramını ayrı ayrı yazarak birlikte
getirirdi.

Yasa koyucu bu görüşümüzü teyit eder mahiyette olmak üzere, anılan 16.maddenin
5.fıkrasında, verilecek cezanın üst sınıra kadar olmak koşuluyla Kurulca tespit edilirken, bir
başka deyişle Rekabet Kurulu takdir yetkisini kullanırken ihlalin tekerrürü, süresi,
teşebbüs veya teşebbüs birliklerinin piyasadaki gücü, ihlalin gerçekleşmesindeki
belirleyici etkisi, verilen taahhütlere uyup uymaması, incelemeye yardımcı olup
olmaması, gerçekleşen veya gerçekleşmesi muhtemel zararın ağırlığı gibi hususları
dikkate alacağını işaret ederek Yönetmelik koyucuya, “idarî para cezalarının tespitinde
dikkate alınan hususlar”ın nelerden ibaret olabileceğini söylemiş ve adeta bir anlamda
Rekabet Kuruluna yol göstermiştir. Hatta bir adım daha giderek “GİBİ HUSUSLAR”
kavramını getirerek bu hususların tahdidi değil tadadı olduğunu, bu unsurların
çoğaltılabileceğini belirtmiştir. Yasa koyucu bu yolla, son fıkrada belirtilen idarî para
cezalarının tespitinde dikkate alınan hususlar kavramının kapsamının ne olduğunu
5.fıkra ile önceden açıklamış ve bu kavramı son fıkrada yine tekrar ederek, bu ilkelere göre
yönetmelik çıkarılabileceğini söyleyerek, Rekabet Kurulunun çıkaracağı yönetmeliğin
sınırlarını çizmiştir.
Amaçsal yorum (gai yorum) ilkelerinden hareketle yasa koyucunun gerçek amacını
anlamaya çalışırsak, bizce yasa koyucu, yollamada bulunduğu, yukarıda hükmü açıklanan
Kabahatler Kanununun 17 nci maddesinin ikinci fıkrası hükmünün ceza verilirken öncelikle
dikkate alınacağını belirterek, bu hükümde yer alan kanunlarca alt ve üst sınırı belirlenen
idari para cezalarında kullanılacak takdir yetkisinin etkenlerini (unsurlarını) hatırlatarak ve
adeta yönetmelik koyucuya da, bu şekilde yasalarda cezaların alt ve üst sınırı belirlenebilir,
sen yönetmelikle alt ve üst sınır koyamazsın, sadece bu sınırlar içerisinde karar verirken
bazı unsurları dikkate alınabileceği hususlarını düzenleyebilirsin anlamında yol göstermiştir.
13-54/756-316
18 / 25


Olayımızda 4054 sayılı yasanın 16.maddesi ile konulan kural, anılan
yönetmelikle bir anlamda değiştirilmekte ve Kurulun hareket alanı daraltılmaktadır. Yasa ile
getirilmeyen ve Yönetmelik Koyucuya ceza miktarlarını ve ceza sınırlarını saptama
konusunda verilmiş bir yetki olmamasına rağmen, belirli suçlara verilecek cezaların
saptanması, para cezasına yeni bir alt sınır ve yeni bir üst sınır konulması 4054 sayılı
yasanın 16.maddesine aykırıdır. Öte yandan, Yönetmeliğin 5/1-a bendinde; karteller için
yüzde ikisi ile yüzde dördü, (b) bendinde; karteller dışında kalan diğer ihlaller için, binde
beşi ile yüzde üçü oranında bir ceza öngörülmesi, Yasanın 16/son maddesinde Kurulca
çıkarılması için verilen yönetmelik yetkisi kapsamını ve sınırlarını aşmaktadır. Onu contra
legem hale getirmektedir. Zira yönetmelik ile temel ceza tespiti mümkün değildir. Bu
nedenle yasaya aykırı bulunan Yönetmelik hükümlerine göre ceza belirlenmesinin olanaklı
olmadığı, hukuken sakat olduğu açıktır. Öte yandan bu karşı oy sahibinin 4054 sayılı yasa
ile kendisine verilmiş bulunan yüzde on sınırları içerisinde kalmak kaydıyla, ağırlaştırıcı ve
hafifletici unsurları dikkate alarak ceza miktarını tespit etme yolundaki takdir yetkisi, daha
önce görev yapan ve aynı seviyede olan üyelerin çıkardığı bir düzenleme ile ipotek altına
alınmakta, adeta onların düşünce ve kararlarını devam ettirme zorunluluğu gibi ve yasaya
dayalı olarak özgürce karar vermesini engelleyecek şekilde asla kabulü mümkün olmayan
hukukla bağdaşmayacak bir durum ortaya çıkarmaktadır. Bu durumun kabulü asla mümkün
değildir.
Bu görüşe karşı bir sav getirilebilir. “Yönetmelik Danıştay’ca iptal edilmediğine
göre hukuken geçerlidir ve zaten verilen cezada yönetmeliğin 6. ve 7. maddeleri
uygulanarak sonuç olarak cezanın, yasanın öngördüğü alt ve üst sınırlara ulaşmaktadır.’’
Hukukun genel ilkeleri, hafifletici ve ağırlaştırıcı unsurların bulunmadığı olayda Rekabet
Kurulu’nun anılan yönetmeliğe göre alt ve üst sınır belirleme yönünden bağlı olması
karşısında bu savın bir geçerliliği olamaz.

Öte yandan 2577 sayılı İ.Y.U.K nun 7.maddesinin 4.fıkrasında; Düzenleyici işlemin
iptal edilmemiş olması, bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olamayacağı hükmü
karşısında, açık olarak hukuka aykırı olduğuna inandığımız yönetmelik hükmünün
tarafımızdan da uygulanmasının zorunlu olmadığına inanıyoruz. Bu hükme göre,
Kurul’umuzca tesis edilen kararın İdare Mahkemesi ve Danıştay’ca yapılacak olası bir
yargısal denetiminde de dikkate alınacağı kanısındayız.

26.9.2004 gün ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunun “Suçta ve cezada kanunîlik
ilkesi” başlığı altındaki 2.maddesinde; “Kanunun açıkça suç saymadığı bir fiil için kimseye
ceza verilemez ve güvenlik tedbiri uygulanamaz. Kanunda yazılı cezalardan ve güvenlik
tedbirlerinden başka bir ceza ve güvenlik tedbirine hükmolunamaz.
İdarenin düzenleyici işlemleriyle suç ve ceza konulamaz.
Kanunların suç ve ceza içeren hükümlerinin uygulanmasında kıyas yapılamaz. Suç ve
ceza içeren hükümler, kıyasa yol açacak biçimde geniş yorumlanamaz.” hükmü getirilmiştir.
Yine 30/3/2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanununun “Kanunilik İlkesi”
başlıklı 4.maddesinde; “Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça
tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün
içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir.
Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı, ancak kanunla
belirlenebilir.’’ hükmü bulunmaktadır.

Kabahatler kanunun anılan maddesinin, gerekçesinde; ……….. suçta kanunilik
ilkesine nazaran, kabahatler açısından daha esnek bir sistem kabul edilmiştir. Buna karşılık,
ikinci fıkrada, idari yaptırımlar açısından, cezada kanunilik ilkesine paralel bir hükme yer
13-54/756-316
19 / 25

verilmiştir……..denilmiş (4) , idari ceza hukuku ile ceza hukuku arasındaki kanunilik
ilkesindeki ayrım gösterilmiştir. Ancak her iki hukuktaki kanunilik ilkesinin değişmez ana
kuralı ceza hukukunda suç ile cezanın, idari ceza hukukunda yaptırımın türü, süresi ve
miktarının kanunla belirleneceği kuralıdır. Ayrıca, Anayasamıza göre yasama görevi,
devredilmesi mümkün olmayan bir yetkidir. Bireyin maddî ve manevî varlığı üzerinde derin
etkiler doğuran suç ve cezaların, ancak ulusal iradeyi temsil eden organ tarafından yapılacak
kanunla düzenlenebilmesi, kişi hak ve özgürlüklerine sağlanan en önemli anayasal
garantilerden birini oluşturur.

Rekabet Kurulu, Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile
Hakim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek Para Cezalarına İlişkin
Yönetmelik’in; 5.maddesi ile Türk Ceza Kanunu’nun 2.maddesinin 2.fıkrasına ve Kabahatler
Kanunu’nun 4.maddesinin 2.fıkrasına aykırı olarak 4054 sayılı yasa ile yüzde ona kadar
idari para cezası verilebilmesi hükmünü daraltarak ve bir anlamda sınırlayarak, belli
kabahatlere, belli ceza oranları belirleyerek adeta kendisini Yasa Koyucu yerine koymuştur.
Bu hukuk devletinde asla kabulü mümkün olmayan idari bir davranıştır.

Öte yandan, yukarıda belirtilenlerin dışında anılan Yönetmeliğin hukukun genel
ilkelerine ve Kanuna aykırılıkları bulunmaktadır. Türk hukukunda, 5237 sayılı yeni Türk Ceza
Kanunu’nun yürürlüğe girmesi ile birlikte para cezası kalmamıştır. Adli ve İdari Para cezası
kavramları hukukumuza girmiştir. Rekabet Kurulunun verdiği para cezası aslında “İdari Para
Cezası’’dır. Bu nedenle yönetmelikte geçen para cezası kavramı Türk Ceza Kanununa ve
Kabahatler Kanununa aykırıdır.

Yönetmeliğin Yasaya Aykırı Hükümlerinin Açılacak Olası Bir Davada İptal
Edilebileceği Kanısını Taşıyoruz.

İdare hukuku kurallarına göre Yönetmelik gibi düzenleyici işlemlere karşı iptal
davaları iki halde açılabilmektedir. Yönetmeliklerin yayımlanması üzerine ilgililer tarafından
yasal süre içerisinde iptali için dava açılabileceği gibi, bu düzenlemenin bir idari işleme
dayanak olarak alınıp uygulanması ile menfaatleri haleldar olan kişiler tarafından da işlemle
birlikte, yönetmeliğin ilgili hükümlerinin de iptali yolunda işlemin tabi olduğu dava açma
süresi dava açılabileceği bilinmektedir. Bu nedenlerle ve yukarıda açıklamaya çalıştığım
gerekçelerle, Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hakim Durumun
Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek Para Cezalarına İlişkin Yönetmelik’in; 4054 sayılı
yasaya aykırı bulunan ilgili hükümlerinin iptal davasına konu olması halinde iptal
edilebileceği kanısını taşımaktayım.
4054 Sayılı Kanunun 16.Maddesinin İrdelenmesi, Anayasa’ya Aykırılık Sorunu ve
Maddenin Yeniden Düzenlenmesi Gereği.
Yukarıda geniş olarak hükmünü açıkladığımız 4054 Sayılı “Rekabetin Korunması
Hakkında Kanun’un 16.maddesinin 3.fıkrasında; “Bu Kanunun 4, 6 ve 7nci maddelerinde
yasaklanmış davranışlarda bulunanlara, ceza verilecek teşebbüs ile teşebbüs birlikleri veya
bu birliklerin üyelerinin nihai karardan bir önceki mali yıl sonunda oluşan veya bunun
hesaplanması mümkün olmazsa nihai karar tarihine en yakın mali yıl sonunda oluşan ve
Kurul tarafından saptanacak olan yıllık gayri safi gelirlerinin yüzde onuna kadar idarî para
cezası verilir.” hükmü bulunmaktadır. Bu hükümle Yasa Koyucu anılan 4054 sayılı Kanunun
4, 6 ve 7.madde de belirtilen rekabet ihlali olarak nitelendirilen kabahatler hakkında verilecek
idari para cezalarında Rekabet Kuruluna geniş bir takdir yetkisi alanı bırakmış ve % 0-10
oranı arasında ceza takdir edebilmesi konusunda yetki vermiştir.

4 Kabahatler Kanunu Hükümet Tasarısı ve Adalet Komisyonu madde gerekçesi
13-54/756-316
20 / 25


Yukarıda da, açıkladığımız gibi, cezanın takdirinde dikkate alınacak hususlar
konusunda, anılan yasanın 16/5 fıkrası ile Kabahatler Kanununun 17/2 fıkrasına yaptığı
yollamayla birlikte (işlenen kabahatin haksızlık içeriği ile failin kusuru ve ekonomik durumu)
ihlalin tekerrürü, süresi, teşebbüs veya teşebbüs birliklerinin piyasadaki gücü, ihlalin
gerçekleşmesindeki belirleyici etkisi, verilen taahhütlere uyup uymaması, incelemeye
yardımcı olup olmaması, gerçekleşen veya gerçekleşmesi muhtemel zararın ağırlığı gibi
kavramları getirmiş, yine yukarıda açıkladığımız, 16/son fıkrası ile “gibi” kavramı ile tadadı
olarak bu unsurların çoğaltılması adına “cezanın tespitinde dikkate alınan hususlar”
konusunda yönetmelik çıkarma yetkisi vermiştir. Yönetmeliğin çeşitli hükümleri ile, cezanın
ağırlaştırıcı unsurları olarak; ihlalin süresi, soruşturma kararının tebliğinden sonra kartele
devam edilmesi, İncelemeye yardımcı olunmaması hali, diğer teşebbüslerin ihlale
zorlanması gibi davranışlar, cezanın hafifletilmesi unsurları olarak ise, yasal
yükümlülüklerin yerine getirilmesi haricinde incelemeye yardımcı olunması, ihlalde kamu
otoritelerinin teşvikinin veya diğer teşebbüslerin zorlamasının bulunması, zarar görenlere
gönüllü olarak tazminat ödenmesi, diğer ihlallere son verilmesi, ihlal konusu faaliyetlerin
yıllık gayri safi gelirler içerisindeki payının çok düşük olması gibi haller olarak belirlenmiştir.

Sonuç olarak; Rekabet Kurulu rekabet ihlalleri için vereceği nispi idari para cezasını
tespit ederken % 0-10 oranı arasında kalmak koşulu ile, yukarıda yasa hükmü ile belirtilen
ve yine Yönetmelik hükmü ile yasa koyucunun işareti ile çoğaltılan unsurları dikkate alarak
takdir yetkisini kullanacaktır.

Hukuk devleti ilkesi, vatandaşların hukuki güvenlik içinde bulundukları, devletin fiil ve
işlemlerinin hukuk kurallarına bağlı olduğu bir sistemi ifade eder. Hukukî güvenlik ilkesi,
herkesin bağlı olacağı hukuk kurallarını önceden bilmesi, tutumunu ve davranışlarını buna
göre güvenle düzene sokabilmesi anlamına gelir. Bu güvenliğin sağlanabilmesi her şeyden
önce, devletin kendi koyduğu hukuk kurallarına kendisinin de uyması bağlıdır. Hukuk
devletinin ön şartlarından biri olan hukuk güvenliği ilkesi ile bireylerin hukuki güvenliğinin
sağlanması amaçlanmaktadır.

Hukuk güvenliğinin unsurları, hukuki belirlilik ilkesi, öngörülebilirlik ilkesi, eşitlik ilkesi ve
cezaların yasallığı ile hukuksal güvenlik ilkeleridir. Bunun dışında konumuzla doğrudan ilgisi
olmayan kazanılmış hak ilkesi ile geriye yürümezlik ilkeleri de Hukuk güvenliğini sağlayan
diğer en önemli ilkelerdir.

Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden biri “belirlilik”
dir. Yasal düzenlemelerin nesnel olması, hukuk devletinde yasadan doğan sorumluluğunun
eylem ve olgu, hukuksal sonuç, hak süjesi yönlerinden herhangi bir duraksamaya ve
kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, belli, anlaşılabilir olması en temel ilkedir. Bu
nedenlerledir ki hukuksal güvenliğinin var olduğunun algılandığı otoritenin keyfilikten uzak
olduğunun düşünüldüğü ortamda bireyde davranışlarını hukuka uyarlayabilecek ve kendine
düşen ödevi yerine sorunsuz getirebilecek kamu düzeni ve hukuk devleti ilkesinin
yerleşmesine katkı ile gereksiz uyuşmazlıkların oluşmasının önüne geçilmiş olabilecektir.
Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey, yasadan, belirli bir kesinlik içinde,
hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını,
bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu bilmelidir

Hukuki belirlilik ilkesi gereği olarak Yasa Koyucu tarafından getirilen kuralın, kuralın
muhatabı kişilerin olağan şartlar altında belirli işlem ve eylemlerin hangi sonuçlar
doğurabileceğini öngörmelerini sağlayacak nitelikte düzenlenmesini gerektirir. Bu ilke ile
kuralın, muhatap kişi bu kuraldaki takdir yetkisinin kapsamını, kendisi tarafından
13-54/756-316
21 / 25

öngörülemez keyfi tutum ve davranışlardan koruyacak düzeyde açıklıkla anlayacak şekilde
düzenlenmelidir. Bir başka deyişle kuralın hukuki öngörülebilirliği olmalıdır.

Yasa ile getirilen kural, Anayasamızın 10.maddesinde belirlenen eşitlik ilkesine
uygun olmalıdır. Şöyle ki; alt ve üst sınır arasında idareye bırakılan takdir alanı geniş,
sınırsız ve ölçüsüz olmamalı, cezanın belirlenmesinin alt ve üst sınır arasında çok büyük
oranda açılmış bir makas şeklinde makul ve ölçülü olmayan şekilde genişliği, uygulamada,
yorum ve değerlendirme farklılıklarına dayalı olarak eşitsizliğe, haksızlığa ve keyfiliğe yol
açabilecek nitelikte düzenlenmemelidir.

Yasa koyucu, kamu düzeninin korunması amacıyla ceza hukuku alanında hangi
eylemlerin suç sayılacağı ve suç sayılan bu eylemlerin hangi tür ve ölçüde cezai yaptırıma
bağlanacağı konusunda takdir yetkisine sahip olmakla birlikte, cezaların yasallığı ve
hukuksal güvenlik ilkelerinin gereği olarak, farklı ve keyfi uygulamalara neden olmamak için,
kabahatler hukukuna uygun geçerli sebepler ve objektif ölçütleri yasada göstermesi gerekir.
Anayasa Mahkemesi, 17.04.2008 gün ve E.2005/5, K.2008/93 sayılı
kararıyla, 3.5.1985 günlü, 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddesini iptal etmiştir.
İptale konu 42.madde de “Ruhsat alınmadan veya ruhsat veya eklerine veya imar
mevzuatına aykırı olarak yapılan yapının yapı sahibine ve müteahhidine, istisnalar dışında
özel parselasyon ile hisse karşılığı belirli bir yer satan ve alana 500 000 TL. den 25 000 000
liraya kadar para cezası verilir. Ayrıca fenni mesule bu cezaların 1/5’i uygulanır.
Birinci fıkrada belirtilen fiiller dışında bu Kanunun 28, 33, 34, 39 ve 40 ıncı maddeleri
ile 36 ncı maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen yükümlülükleri yerine getirmeyen mal
sahibine, fenni mesule ve müteahhide 500 000 TL.den 10 000 000 liraya kadar para cezası
verilir.
Birinci ve ikinci fıkralarda belirtilen fiillerin tekrarı halinde para cezaları bir katı artırılarak
verilir………………………………………………hükmü bulunmaktaydı.
Anayasa Mahkemesi, yasa ile getirilen kuralın hukuk devleti ilkelerinden olan hukuki
belirlilik, öngörülebilirlik ilkesi ve cezaların yasallığı ile hukuksal güvenlik ilkelerine aykırı
olduğundan bahisle anılan kuralı iptal etmiştir. Anayasa Mahkemesi mezkur kararında;
“3194 sayılı Yasa’nın 42. maddesinde düzenlenen idari para cezaları, imar
ve kamu düzenine aykırı davranışların önlenmesi amacıyla, araya yargısal bir karar
girmeden, idarenin doğrudan işlemiyle idare hukukuna özgü usullerle kesilen ve uygulanan
yaptırımlardır. Maddenin birinci fıkrasındaki idari yaptırım, idarenin ruhsat alınmadan, ruhsat
veya eklerine veya imar mevzuatına aykırı olarak yapının yapıldığı yönündeki tespiti ve bu
konudaki değerlendirmesine bağlı olarak idarece uygulanmaktadır. Başka bir deyişle hem
cezayı gerektiren eylemin işlendiğini saptamak hem de Yasa’da gösterilen alt ve üst sınırlar
arasında cezanın tutarını belirlemek tamamıyla idari makamların, belediyeler veya en büyük
mülki amirlerin kararlarıyla oluşmaktadır. İtiraz halinde yargının vereceği karar, onun bu
niteliğini değiştirmemektedir. Sonuçları belli ölçüde genel para cezalarına benzese de
tümüyle idari işleme dayanan bir yaptırımdır. Yargı organlarının müdahalesi olmadan
idarece kararlaştırılmakta ve uygulanmaktadır.
İdari makamların Yasa’nın belirlediği sınırlar arasında cezanın takdirinde esas
alacakları objektif ölçütler Yasa’da gösterilmemiştir. Yasa’yla imar para cezasının alt ve üst
sınırları gösterilmiş, bu alan içinde cezayı uygulama yetkisi idareye bırakılmıştır. İdarelerin
13-54/756-316
22 / 25

hangi ölçütleri esas alacakları açık, belirgin ve somut olarak Yasa’da yer almamıştır. Yasa
kuralı bu anlamda belirli ve öngörülebilir değildir.
Alt ve üst sınır arasında idareye bırakılan takdir alanı geniş, sınırsız ve ölçüsüzdür.
Cezanın belirlenmesinin alt ve üst sınır arasında elli kat gibi makul ve ölçülü olmayan şekilde
genişliği, uygulamada, yorum ve değerlendirme farklılıklarına dayalı olarak eşitsizliğe,
haksızlığa ve keyfiliğe yol açabilecek niteliktedir.
Yasakoyucu, kamu düzeninin korunması amacıyla ceza hukuku alanında hangi
eylemlerin suç sayılacağı ve suç sayılan bu eylemlerin hangi tür ve ölçüde cezai yaptırıma
bağlanacağı konusunda takdir yetkisine sahip olmakla birlikte, cezaların yasallığı ve
hukuksal güvenlik ilkelerinin gereği olarak, farklı ve keyfi uygulamalara neden olmamak için,
imar hukukuna uygun geçerli sebepler ve objektif ölçütleri yasada göstermesi gerekir.
Cezanın Yasa’da gösterilen sınırlar arasında idarece belirlenmesinde, yapının, taşkın,
heyelan, kaya düşmesi gibi afet alanlarında bulunan, sıhhi ve jeolojik mahsurları olan veya
bunlar gibi tehlikeli durumlar göstermesi nedeniyle imar planlarına veya ilgili idarelerce
hazırlanmış, onaylanmış raporlara göre yapılması yasak olan alanlara, imar planlarında
umumi hizmet alanlarına, kamu tesis alanlarına ve yapı sahibine ait olmayan alanlara
yapılması; hangi amaçla yapıldığı, büyüklüğü ve konut, ticari, sanayi, otel, akaryakıt
istasyonu gibi niteliği; fen ve sağlık kurallarına aykırılık taşıması; içinde oturacak veya
çalışacak kişiler için tehlike oluşturması; çevresinde ya da aynı bölgede emsal yapılar için
uygulanan imar para cezaları; kente ve çevreye etkisi; bitmiş ve kullanılır durumda olması
gibi ölçütlere yer verilmemiştir.
Bu tür idari işlemlere karşı yargı yolu açık olmakla birlikte, bu güvencenin uygulama
aşamasından sonra ve ancak itiraz yoluyla ortaya çıkacağı göz önünde bulundurulduğunda,
yasa kurallarının yürürlükte olduğu sürece keyfiliği ortadan kaldırmaya yeterli olduğu
söylenemez. Hukuk kuralları, yargının yorumuna ihtiyaç göstermeyecek ve uygulayıcılar
tarafından anlaşılabilecek şekilde açık ve belirgin olmak, uygulayıcılara güvence vermek
zorundadır.
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural, Anayasa’nın 2. maddesine aykırıdır. İptali
gerekir.
Kural iptal edilmiş olduğundan ayrıca Anayasa’nın 10. maddesi yönünden
incelenmesine gerek görülmemiştir.
demiştir.(5)
Yukarıda açıklamaya çalıştığımız, ilkeler ve Anayasa Mahkemesinin benzer
nitelikteki kararı ışığında 4054 Sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanunun
16.maddesinin ilgili fıkralarını irdelediğimizde; Yasa Koyucunun bu maddede de, Hukuki
belirlilik, hukuki öngörülebilirlik, eşitlik ilkesi ve cezaların yasallığı ile hukuksal güvenlik
ilkelerine tam uyduğunu söylemek mümkün değildir. Yasa koyucu, bu hükümle cezanın alt
ve üst sınırı arasında Rekabet Kuruluna büyük bir takdir yetkisi bırakmıştır. Yukarıda
açıklanan, iptale konu 42.madde de alt üst sınır cezanın parasal miktarı konularak 50 kat
şeklinde olmasına rağmen, 16.madde de nispi ceza oranı belirlenmiş olmakla bu fark

5

13-54/756-316
23 / 25

şimdiye kadar ki uygulamalara göre 10.000 kat şeklindedir ve hatta Rekabet Kurulu bu katı
daha fazla arttırabilme olanağına sahiptir.
Öte yandan, yukarıda da belirttiğimiz gibi, Rekabet Kuruluna bu alt ve üst sınırlar
arasında idari para cezasını tespit ederken dikkate alacağı hususlar gerek 4054 sayılı yasa,
gerek Kabahatler Yasası ve gerekse Yasa Koyucunun verdiği yönetmelik yetkisi ile
belirlenmiştir. Gerçekten belirlenen unsurlar, alt ve üst sınır arasında bu kadar büyük bir
orandaki farklılık içinde hukuka ve adalete uygun bir şekilde idari para cezasını tespit etmeye
yeterlimidir? Biz bu konuda tam yeterlidir diyemiyoruz. Bu durumun, bir başka deyişle bu
maddenin Anayasa Mahkemesi’nin önüne götürülmesi halinde iptal edilebileceği kuşkusunu
taşımaktayım.
Bilindiği gibi, Rekabet Hukuku 1900 lü yıllarda Sherman yasası ile ilk A.B.D de doğmuş,
1950 li yıllarda da Avrupa Devletleri bu hukuku kabul etmiştir. Ülkemizde ise 1994 yılında
çıkarılan 4054 sayılı yasaya göre Rekabet Kurumu 1997 yılında faaliyetine başlamıştır.
Dünyada epeyce yol alan Rekabet Hukuku, teorik anlamda dahil olmak ülkemizde, Rekabet
Kurumu ile pratik alanda da belirli ve üst bir seviyeye gelmiş bulunmaktadır. Artık Rekabet
Hukukunda da, rekabete aykırı fiiller arasında ayrım yapılarak kabahat tiplerinin
belirlenerek bir ayrıma gidilmesi olanaklıdır. Öte yandan Anayasamızın 13.maddesinde
vücut bulan Ceza muhakemesi hukuku işleminin yapılması ile sağlanması beklenen yarar
ve verilmesi ihtimal dâhilinde bulunan zarar arasında makul bir oranın bulunmasını,
oransızlık durumunda işlemin yapılmamasını ifade eden ölçülülük ilkesi dikkate alınarak
ceza miktarlarının ve kabahat tiplerinin, Yasa koyucu tarafından yeniden belirlenmesi
mümkündür. Ve belirtilen gerekçelerle de zorunlu olduğu kanısındayım.
Belirtilen nedenlerle, sonuç olarak hukuki belirlilik, öngörülebilirlik ve eşitlik ilkeleri
bağlamında, Yasa Koyucunun gelişen Rekabet hukuku ilkelerini dikkate alıp, kabahat
tiplerinde bir ayrıma giderek, cezada ölçülülük ilkelerini de göz ardı etmeksizin 16.maddeyi
yeniden düzenlemesi gerektiği inancındayım.
Sonuç
Yukarıda geniş olarak açıklanan nedenlerle, 4054 Sayılı Kanun’un 16. maddesinin 3.fıkrası
ile “Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hâkim Durumun Kötüye
Kullanılması Halinde Verilecek Para Cezalarına İlişkin Yönetmelik”in, 5. maddesinin birinci
fıkrasının (b) bendi ve ikinci fıkrası, 6.maddesinin birinci fıkrası (a) bendi hükümleri uyarınca
2012 mali yılı sonunda oluşan ve Kurul tarafından belirlenen yıllık gayri safi gelirlerinin
takdiren % 1,5 oranında olmak üzere; kararda unvanları yazılı teşebbüslere idari para cezası
verilmesine ilişkin Kurulumuz kararına, anılan bu idari para cezası belirlenirken, 4054 sayılı
yasanın 16.maddesi ile birlikte, yukarıda belirtilen Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu
Eylem ve Kararlar ile Hakim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek Para
Cezalarına İlişkin yönetmeliğin ilgili hükümlerinin uygulanarak temel para cezaları baz
alınarak ceza verildiğinden, Ceza Yönetmeliğinin 4054 Sayılı Rekabetin Korunması
Hakkında Kanuna aykırı olduğu inancıyla, ceza oranının, yönetmeliğin ilgili hükümleri
uygulanmaksızın, anılan 16.maddeye göre takdiren aynı oran ve miktarın belirlenmesi
gerektiği düşüncesiyle, kararın ceza oran ve miktarlarını belirleyen 3.maddesine sonuç
olarak katılmakla birlikte gerekçe yönünden katılmıyorum.


Reşit GÜRPINAR
Kurul Üyesi
13-54/756-316
24 / 25




KARŞI OY GEREKÇESİ
(17/09/2013 tarihli ve 13-54/756-316 sayılı Kurul Kararı)
Kurulun 17//09/2013 Tarih ve 13-54 Sayılı Toplantısında görüşülen AS, DENIZLİ,
GÖLTAŞ, KONYA Çimento'nun bayilere ve hazır beton üreticilerine yönelik çimento
Satış koşullarını birlikte belirlemek suretiyle 4054 Sayılı Kanun'un 4. Maddesini ihlal edip
etmediklerinin tespiti amacıyla yapılan Soruşturma sonucunda Kurulca alınan karara AS
Çimento San. ve Tic. AŞ’nin de ihlalin içinde olduğu ve adı geçen teşebbüse de ceza
tertip edilmesi gerektiği düşüncesiyle kararın 3’ncü maddesine karşıyım. Buna ilişkin
gerekçelerim aşağıdadır.

1. Zira İstanbul’da ÇİS’de (Çimento İşverenler Sendikası) yapıldığı anlaşılan toplantıda
konuşulan “As fiyatlara uymadı” “As Hazır Beton uyumu, As yapmıyor” “(…..): Biz
kurallara uyuyoruz?” gibi beyanlar esasen fiyatlara uyum konusunda teşebbüsler
arasında zaman zaman toplantılar yapılıp kararlar alındığı, buna As Çimento’nun da
katıldığı, ancak zaman zaman uyumsuzluklar gösterdiği anlaşılmaktadır. Yine anılan
toplantıda konuşulduğu anlaşılan notlardan “(…..): Biz niye gelelim Isparta’ya”, “(…..):
Medeni masada halledelim gelecek hafta beton top. yapalım.” ve “(…..): güven
tesisi gerekli. Bu durumda” ibareleriyle aradaki sorunların halli için zaman zaman
toplantılar yapıldığını ortaya koymaktadır.

 Keza yine 2 no’lu belgede yer alan ve Denizli Çimento’nun teşebbüs
yetkililerinin iç yazışması niteliğinde olduğu anlaşılan iletişim notlarında;

“… d.(ileri tarihli bir belgede rastlanan, Aydın bölgesi hakkında) burada
As Beton’un çimentosunu Çimentaş vermektedir… aslında Aydın’da
fiyatları yükseltmek diğer bölgelere göre daha kolay ancak As betonun
ikna edilmesi gereklidir, bunu da Çimentaş yapabilir”

e( aynı belgede Söke Kuşadası yöresi için) aslında fiyatın kolaylıkla
yükseltilebileceği bir bölgedir, oyuncu sayısı azdır ve 3 firmada entegre
firmalardır. Ancak yeni işlerin az olması sebebiyle burada da rekabet vardır
ancak çok kırıcı değildir…”
İfadeleri yeralmaktadır.

 Yine diğer bir belgede ise Yurt Çimento’nun bir çalışanı tarafından teşebbüsün
yönetim kurulu başkanı (…..) gönderilen 25.05.2009 tarihli e postada
“Günaydın patron, Akdenizde durum: As ile Göltaş’ın fiyatlarda anlaştığı
ve Cem1 42,5 R sling bagde 61 ve üstü 63-64 bandında fiyatları itme
kararı aldıklarını görüyorum, yaklaşık 10 gün önce 59+1’den ihracat
yapan Göltaş’ın bugün 60 USD’den prensipte anlaştığı satışları bozmaya
başladığı fiyatları 63 civarına çekmeye çalıştığı bilgisi var As’ta aynı
13-54/756-316
25 / 25

şekilde pozisyon almış sanırım As ile Şd bir araya gelip prensipte
anlaşmışlar bu yönde duyum güçlü…” denilmektedir.

Bu belgelerden anlaşılacağı üzere bu bölgede ki teşebbüsler zaman zaman bir araya
gelmekte ve fiyatların yukarı doğru seyri konusunda anlaşmaya çalışmaktadırlar.

Bu belgelerden hareketle As Çimento’nun her ne kadar İstanbul’daki ÇİS’deki toplantıda
katıldığı tespit edilemese bile buna benzer diğer toplantılarda bulunduğu ve anılan amaç
doğrultusunda davranış sergilediği anlaşılmaktadır.

Nitekim raportörlerce hazırlanan soruşturma raporunda As Çimento’nun bu belgeler
nedeniyle anlaşma içinde olup olmadığına dair değerlendirme yapılmış ve As
Çimento’nun anlaşma içinde olduğuna ya da anlaşmaya dahil edildiğine dair iki şekilde
de değerlendirme yapılabileceğine değinilmiş, ancak nihai değerlendirme de As
Çimento’ya ilişkin rakipleri ile iletişim yahut uyumlu eylem içerisinde bulunduğuna ilişkin
delil bulunamadığı gerekçesiyle As Çimeto’nun sorumlu tutulamayacağı kanaatine
ulaşıldığı belirtilmektedir.

Ezcümle yukarıda yer verilen teşebbüslerin sürekli iletişim içinde bulundukları, fiyatları
artırma, kârlarını azamileştirme genel amacı çerçevesinde zaman zaman bir araya
geldikleri, bu genel amaca aykırı uygulamaların düzeltilmesi için karşılıklı kararlar
aldıkları, uzlaşma çabası içinde oldukları, bu itibarla anılan eylem ve davranışları yıllara
sari anlaşma/uzlaşma çabaları olarak görmek gerektiği, yıllar itibariyle gösterilen fiyat
maliyet tablolarından da görüleceği üzere bunda da başarılı oldukları anlaşılmaktadır.
Anılan çerçevede soruşturma taraflarından As Çimento için raporda yeralan belge ve
beyanların uzlaşma/anlaşma için yeterli olmadığı görüşüne katılabilmek mümkün
olmamaktadır.

2. Diğer taraftan raportörlerin düzenlediği soruşturma raporunda anılan bölgede faaliyet
gösteren teşebbüslerin Ocak 2009-Temmuz 2012 döneminde 60-80 TL bandında olan
Cem1 42,5 çimento fiyatlarını 100-120 TL bandına çıkardıkları, anılan dönemde ise
maliyetlerin fiyat artışları kadar artmadığı, tespitlerine yer verilmektedir. Anılan fiyat
tablolarında da As Çimento’nun da diğer teşebbüsler gibi hemen hemen aynı oranlarda
fiyat artışları içerisinde bulunduğu görülmektedir.

Sonuç olarak gerek iletişim belgelerinin ortaya koyduğu tespitler ve gerekse
teşebbüslerin paralel nitelikte sayılabilecek fiyat artışları As Çimento’nun Rekabet ihlali
içerisinde bulunduğunu ortaya koymakta ve anılan teşebbüsün sorumluluktan muaf
tutulmasını gerektirmemektedir.

Anılan nedenlerle As Çimento yönüyle bahse konu kurul kararına katılmam
mümkün olmamıştır.





Fevzi ÖZKAN
Kurul Üyesi


Full & Egal Universal Law Academy