Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2013-2-34 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 13-71/963-410
Karar Tarihi : 19.12.2013
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Kenan TÜRK, Dr. Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR,
Fevzi ÖZKAN, Dr. Metin ARSLAN, Doç. Dr. Tahir SARAÇ
B. RAPORTÖRLER: Ümit Nevruz ÖZDEMİR, Nur Seda KÖKTÜRK, Gözde KARABEL
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : - Gizlilik talebi bulunmaktadır.
D. HAKKINDA İNCELEME
YAPILANLAR : - Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.
Turkcell Plaza Meşrutiyet Cad. No: 153 34430 Tepebaşı/İstanbul
- Vodafone Telekomünikasyon A.Ş.
Vodafone Plaza Büyükdere Cad. No: 67 34398 Maslak/İstanbul
(1) E. DOSYA KONUSU: Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.’nin ulusal mobil iletişim hizmetleri
pazarında, Vodafone Telekomünikasyon A.Ş.’nin ise küresel uluslararası dolaşım
hizmetleri pazarında sahip olduğu güce dayanarak yabancı mobil işletmeciler ile toptan
düzeyde imzaladıkları uluslararası dolaşım hizmetlerine ilişkin sözleşmeler ile 4054
sayılı Kanunun 4. ve 6. maddelerini ihlal ettikleri iddiası.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle; Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.(Turkcell)’nin ulusal
mobil iletişim hizmetleri pazarında, Vodafone Telekomünikasyon A.Ş.(Vodafone)’nin ise
küresel uluslararası dolaşım hizmetleri pazarında sahip olduğu güce dayanarak uluslararası
dolaşım hizmetlerine ilişkin olarak yabancı mobil işletmeciler ile toptan düzeyde imzaladıkları
sözleşmeler ile 4054 sayılı Kanunun 4. ve 6. maddelerini ihlal ettikleri iddia edilmektedir.
(3) G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 29.5.2013 tarih ve 3342 sayı ile intikal eden başvuru
üzerine hazırlanan 29.8.2013 tarih ve 2013-2-34/İİ sayılı İlk İnceleme Raporu 5.9.2013 tarihli
Kurul toplantısında görüşülerek, 13-50/722-M sayı ile önaraştırma yapılmasına karar
verilmiştir. İlgili karar uyarınca yapılan inceleme üzerine hazırlanan 2.12.2013 tarih ve 2013-2-
34/ÖA sayılı Önaraştırma Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır.
(4) H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; önaraştırma konusuna ilişkin olarak Turkcell
ve Vodafone hakkında 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına
gerek olmadığı ifade edilmektedir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurulu (BTK) Görüşü
(5) Başvuru konusuna ilişkin olarak, 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu’nun
7. maddesinin, "Rekabet Kurulu, elektronik haberleşme sektörüne ilişkin olarak yapacağı
inceleme ve tetkiklerde, birleşme ve devralmalara ilişkin olarak vereceği kararlar da dahil olmak
üzere elektronik haberleşme sektörüne ilişkin olarak vereceği tüm kararlarda öncelikle
Kurum'un görüşünü ve Kurum'un yapmış olduğu düzenleyici işlemleri dikkate alır” şeklindeki
2. fıkrası uyarınca BTK’dan görüş talep edilmiştir. Anılan kurum görüşü 30.7.2013 tarih ve 4674
sayılı yazı ile Rekabet Kurumu kayıtlarına intikal etmiştir.
13-71/963-410
2/8
(6) Söz konusu yazıda;
Dolaşım (roaming) kavramının; bölgesel dolaşım, ulusal dolaşım, uluslararası dolaşım,
teknolojiler arası ve standartlar arası dolaşım şeklinde sınıflandırılabildiği,
Ulusal dolaşımın, bir mobil işletmecinin abonesinin, abonesi olduğu mobil işletmecinin
hizmet veremediği yerlerde yurtiçindeki bir başka mobil işletmecinin altyapı/hizmetlerinden
faydalanması; uluslararası dolaşımın ise, abonenin yurtdışında iken o ülkede yer alan mobil
işletmecilerin altyapı hizmetlerinden faydalanması olarak tanımlanabildiği,
Uluslararası dolaşım hizmetinin sunulmasının, farklı ülkelerde faaliyet gösteren
işletmecilerin uluslararası dolaşım anlaşması yapmaları ile mümkün olduğu,
Yabancı ülke operatörlerinin, ziyarette olan abonenin işletmecisine uluslararası dolaşım
kapsamında sağladığı toptan hizmet karşılığı fatura gönderdiği ve işletmecilerin kendi
aralarında hesaplaştığı; kullanıcı tarafında ise uluslararası dolaşım ücretlerinin, aboneye kendi
işletmecisi tarafından fatura edildiği,
Bu çerçevede bir abonenin, yurt dışına çıktığı zaman çağrı hizmeti almak istediğinde, bu
hizmete ait perakende ücretini (son kullanıcı ücretini) kendi işletmecisine ödediği, bu
işletmecinin ise İşletmeciler Arası Tarife (inter operator tariff -lOT) adı altında, giden çağrılarda
çağrı başlatma ve transit, gelen çağrılarda ise çağrı sonlandırma ve transit hizmeti karşılığı
toptan tarifeleri ziyarette bulunulan işletmeciye ödediği,
Uluslararası dolaşım hizmetinin ziyaret edilen ülkedeki mobil şebeke işletmecileri tarafından
sunulabilmesi ve söz konusu işletmecilerin dolaşım hizmetlerine yönelik esnek olmayan talep
nedeniyle yüksek fiyat belirlemek suretiyle karlarını artırmaya istekli olması nedenleriyle
rekabetin tam olarak oluşmadığı dolayısıyla fiyatların da yüksek seviyelerde kaldığının
gözlemlendiği,
Uluslararası dolaşım hizmetlerine ilişkin düzenleme yapma ihtiyacının da genellikle
işletmecilerin bu tür anlaşmalarda uygulamakta oldukları yüksek ücretlerden kaynaklandığı,
Uluslararası dolaşım hizmetlerine yönelik bu kapsamda yapılan düzenlemelerin, dünya
genelinde kullanıcıların ülkelerarası ziyaretlerinin göreceli olarak daha sık gerçekleştiği kapalı
ekonomik yapılarda başlamış bulunduğu,
Diğer taraftan, uluslararası dolaşım hizmetlerinin düzenlenmesinde birden fazla ülkenin
katılımının gerekiyor olması ve düzenlemenin karşılıklılık ilkesine dayalı olmasının,
düzenlemelerin ulusal düzeyde uygulanmasını zorlaştırdığı,
Söz konusu hizmetin, BTK’nın etkin rekabetin hâkim olmadığı pazarlara ilişkin öncül
düzenlemelerini oluşturan ve rekabetçi endişeleri gidermeye yönelik olarak uygulanmakta olan
pazar analizleri kapsamında da herhangi bir ilgili pazarın konusunu oluşturmadığı,
Öte yandan, 08.02.2013 tarihli ve 2013/DK-SRD/105 sayılı BTK kararı ile "Mobil Şebekelere
Erişim ve Çağrı Başlatma Pazarı"nda yalnızca Turkcell’in, 07.12.2012 tarihli ve 2012/DK-
10/613 sayılı BTK kararı ile ise "Mobil Çağrı Sonlandırma Pazarı"nda her üç mobil şebeke
işletmecisinin etkin piyasa gücüne (EPG) sahip işletmeci olarak tespit edildiği,
Diğer bir ifadeyle BTK tarafından öncül düzenleme anlamında yapılan perakende mobil
iletişim hizmetleri pazarı tanımının mevcut olmadığı,
Ayrıca BTK tarafından düzenlenen pazarlar arasında “Uluslararası Dolaşım Pazarı” adı
altında bir pazar tanımlanmadığından bu kapsamda herhangi bir EPG tespitinin de
bulunmadığı,
Mobil hizmetlere ilişkin öncül olarak düzenlenen pazarların; "mobil şebekelere erişim ve
çağrı başlatma pazarı" ile "mobil çağrı sonlandırma pazarı" olduğu,
13-71/963-410
3/8
Konuya ilişkin olarak Avrupa Birliği düzenlemelerine bakıldığında; Avrupa Komisyonu
tarafından yayımlanan 11.2.2003 tarih ve 2003/311/EC sayılı "İlgili Piyasalar Tavsiyesi"nde
tanımlı ilgili piyasalar arasında yer alan 17 numaralı "Kamu mobil şebekelerinde uluslararası
dolaşıma yönelik toptan ulusal piyasası"nda uluslararası dolaşım hizmetlerinin, kullanıcılar
tarafından ayrıca satın alınmadığı ve işletmecilerin sunduğu mobil hizmet paketinin bir parçası
olduğu için perakende seviyede ayrı bir ilgili pazar olarak tanımlanmadığı,
Öte yandan, mezkûr 2003/311/EC sayılı "İlgili Piyasalar Tavsiyesi"nin 2007 yılında
yenilendiği ve bu kapsamda yayımlanan 2007/879/EC sayılı Tavsiye kararında öncül olarak
düzenlemesi öngörülen pazarlar arasında "kamu mobil şebekelerinde uluslararası dolaşıma
yönelik toptan ulusal piyasası"na yer verilmediği
ifade edilmiştir.
I.2. Uluslararası Dolaşım Hakkında Bilgiler
(7) Uluslararası dolaşım, bir mobil işletmeci abonesinin yurt dışına çıktığında kendi hattına ait sim
kartı kullanarak, bulunduğu ülkenin mobil işletmecilerinin altyapı ve hizmetlerinden
faydalanması esasına dayanmaktadır. Uluslararası dolaşım hizmeti ile mobil abone,
bulunduğu ülkedeki, kendi ülkesindeki veya üçüncü bir ülkedeki bir abone ile iletişim
kurabilmektedir. Söz konusu hizmete ses, kısa mesaj (sms) ve/veya veri hizmetleri dâhildir.
(8) Mobil işletmeciler, abonelerinin yurtdışında bulundukları sırada uluslararası dolaşım hizmeti
alabilmeleri amacıyla yabancı mobil işletmeciler ile “Uluslararası Dolaşım Sözleşmesi” adı
verilen ikili anlaşmalar imzalamaktadır. Bahse konu sözleşmelerin içeriği ve koşulları, dünyanın
çeşitli ülkelerindeki mobil şebeke işletmecilerinin üye olduğu bir teşebbüs birliği olan GSMA
(GSM Association) üyeleri tarafından kullanılan, farklı ülke işletmecilerinin ikili anlaşmalarına
ilişkin genel çerçeveyi belirleyen referans STIRA (standart terms for international roaming
agreements) anlaşmaları ve bunlara ek “AA.12” ve “AA.13” referans dokümanları standart
alınarak düzenlenmektedir. AA.12, operatörlerin sözleşmeye konu olan hizmetlere dair
sorumlulukları, cayma durumları, sözleşme süreleri ve fesih koşullarına yönelik hükümler
içerirken, AA.13 finansal, operasyonel ve teknik konulardaki eklerden oluşmaktadır. AA.14 adlı
referans dokümanında ise işletmeci tarafından sunulacak uluslararası dolaşım hizmetine ilişkin
birim fiyatlara yer verilmektedir.
(9) Prensip olarak yurtdışına çıkan bir abonenin işletmecisi, işletmeciler arası tarife (ITO) adı
altında, giden çağrılarda çağrı başlatma ve transit ücretleri, gelen çağrılarda ise çağrı
sonlandırma ve transit hizmetine karşılık gelen toptan tarifeleri yabancı işletmeciye
ödemektedir. Diğer bir deyişle yurtdışında bulunan abonenin işletmecisi yurtdışı
işletmecisinden toptan düzeyde bir altyapı hizmeti satın almaktadır. Abonenin yaptığı aramalar
veya bu aboneye gelen aramalara ilişkin ücretler, kendi işletmecisi için giden trafikten
(outbound traffic) kaynaklı bir maliyet, ziyaret edilen ülke işletmecisi içinse gelen trafikten
(inbound traffic) kaynaklanan bir gelir olmaktadır.
(10) Mobil işletmeciler arasında imzalanan bu sözleşmeler kapsamında sunulan hizmet iki yönlü
yani karşılıklı veya tek yönlü olabilmektedir. Yaygın uygulama olarak ortaya çıkan karşılıklı
anlaşmalar, tarafları, karşı taraftan gelen ve kendi şebekelerinden diğer şebekeye giden trafiğin
bir arada değerlendirmeye alındığı türden anlaşmalardır. Uluslararası dolaşım hizmetine ilişkin
farklı ülke işletmecileri arasında akdedilen anlaşmalar uluslararası dolaşım sözleşmeleri ile
sınırlı değildir. Her ne kadar AA.14 referans dokümanı kapsamında taraflar sunacakları
hizmetlerin birim fiyatını belirtmişse de, mevcut durumda işletmecilerin bu birim fiyatlarda
indirim sağlama yoluna gittikleri görülmektedir. Bu kapsamda işletmeciler arasında “İndirim
Anlaşması” imzalanmaktadır. İndirim anlaşmalarının, yönlendirme (steering) adı verilen
teknolojinin ortaya çıkması ile doğrudan ilgili olduğu belirtilmektedir.
13-71/963-410
4/8
(11) Yönlendirme, diğer adıyla tercihli dolaşım, mobil işletmecilerin uluslararası dolaşım hizmeti
alacağı yabancı işletmeciyi seçebilmelerini mümkün kılan bir uygulamadır. Çoğu zaman
yurtdışına giden bir abone manuel olarak yabancı işletmeci seçimi yapabilirken, böyle bir
seçimi olmadığında abonesi olduğu işletmecinin tercih ettiği yabancı işletmeciye
yönlendirilmektedir.1 Yönlendirme uygulamasının hayata geçmesi ile işletmecilerin uluslararası
dolaşım trafiğini kendi şebekelerine çekmeleri için fiyat rekabetine girdikleri vurgulanmaktadır.
Uygulamada indirim anlaşmalarının kimi zaman doğrudan tek bir işletmeci ile kimi zaman ise
birden çok işletmecinin içinde yer aldığı gruplarla imzalandığı belirtilmektedir.
(12) İmzalanan indirim anlaşmaları kapsamında işletmecilerin birbirlerinin şebekesine gidecek
trafiklerine ilişkin karşılıklı taahhütler verdikleri görülmektedir. Taahhüt miktarlarına bağlı olarak
verilen indirim oranlarının kararlaştırılması karşılıklı pazarlık esasına dayanmaktadır. Bu
kapsamda işletmeciler arasında belirli miktar trafiğin karşı tarafın şebekesine yönlendirilmesi
koşuluna bağlı olarak, AA.14 liste fiyatları üzerinden indirim sağlanması konusunda anlaşmaya
varılmaktadır. Trafik taahhütlerinin miktarı, işletmecilerin geçmiş yıllarda oluşturduğu trafik
istatistiklerine göre tahmin edilerek belirlenmektedir.
(13) İşletmecilerin taahhüt karşılığı yapılan indirimlerle karşılıklı trafiklerini optimum şekilde
dengeleyebilecekleri işletmecileri seçerek gelirlerini arttırması ve/veya maliyetlerini düşürmesi,
ticari bir karar olarak ortaya çıkmaktadır. Bununla birlikte trafiğin yönlendirileceği işletmecinin
seçiminde, o işletmeci tarafından sunulan altyapı hizmetlerinin kalitesi, kapsama oranı gibi
hususlar da önemli olmaktadır.
(14) Uluslararası dolaşım trafiği bağlamında Türkiye’nin “net trafik alıcısı” bir ülke olduğu
anlaşılmaktadır. Diğer bir deyişle, yurtdışına çıkan Türk abonelerin yarattığı toplam arama
trafiği, yurtdışından ülkemize gelen yabancı işletmeci abonelerinin trafiğinden oldukça azdır.
Dolayısıyla Türk mobil işletmeciler yabancı işletmecilerle yaptıkları ikili anlaşmalarda çoğu ülke
açısından, net gelir sağlayan işletmeci olmaktadır.
(15) Uluslararası dolaşım hizmetleri bağlamında işletmecilerin birbirlerinin altyapılarını kullanması
ve bu amaçla sözleşmeler imzalamaları ve alınan hizmetlere karşılık yapılan ödemeler toptan
pazar seviyesinde yer alan hususlardır. Öte yandan perakende seviyede son kullanıcılar,
yaptıkları yurtdışı konuşmaları, SMS veya veri hizmeti için abonesi oldukları işletmeciye ödeme
yapmaktadır.
I.3. Değerlendirme
I.3.1. Kanun’un 4. Maddesi Kapsamında Yapılan Değerlendirme
(16) Yukarıda da yer verildiği üzere mobil telekomünikasyon hizmeti sunan operatörler, abonelerine
faaliyette bulundukları ülke dışında da hizmet verebilmek için abonelerinin bulunduğu ülkedeki
mobil operatörlerin altyapısını kullanmak üzere karşılıklı anlaşmalar imzalamaktadır.
Başvuruda bu anlaşmaların 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlal ettiği iddia edilmektedir.
Kanunun anılan maddesine göre; “Belirli bir mal veya hizmet piyasasında doğrudan veya
dolaylı olarak rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi
doğuran yahut doğurabilecek nitelikte olan teşebbüsler arası anlaşmalar, uyumlu eylemler ve
teşebbüs birliklerinin bu tür karar ve eylemleri hukuka aykırı ve yasaktır.” Buna göre, bir
anlaşmanın rekabete aykırı olabilmesi için ya rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama
amacını taşıması ya da söz konusu etkiyi doğurması veya doğurabilecek nitelikte olması
gerekmektedir.
1 Başvuruda, bazı durumlarda, abonesi olduğu işletmecinin yönlendirme uygulaması sebebiyle, manuel seçim
yapmak isteyen bir kişinin başarılı olamadığı belirtilmektedir. Turkcell tarafından ise yönlendirme uygulamasının
abonelerin maliyet, hizmet kalitesi, kapsama alanı gibi parametreler açısından en avantajlı koşullar ile hizmet
sunabilecek anlaşmalı operatöre yönlendirilebildiği ifade edilmektedir.
13-71/963-410
5/8
(17) 2002/2 sayılı Dikey Anlaşmalara İlişkin Grup Muafiyeti Tebliği’nin (2002/2 sayılı Tebliğ) 2.
maddesinde dikey anlaşmalar “Üretim veya dağıtım zincirinin farklı seviyelerinde faaliyet
gösteren iki ya da daha fazla teşebbüs arasında belirli mal veya hizmetlerin alımı, satımı veya
yeniden satımı amacıyla yapılan anlaşmalar” olarak tanımlanmıştır. Ziyaret edilen ülkede
aboneleri hizmet alan ziyaret eden ülke operatörleri bu bakımdan ziyaret edilen ülke
operatörleri ile bir hizmet alımı ilişkisi içinde olduğundan, incelenen anlaşmalar dikey anlaşma
olarak değerlendirilmiştir. Dosya kapsamında yapılan incelemede anlaşmaların rekabeti
engelleme, bozma ya da kısıtlama amacı taşıdığına ilişkin bir bulgu elde edilememiştir.
(18) Dolayısıyla, yapılacak değerlendirmede bu anlaşmaların rekabet karşıtı etki doğurup
doğurmadığı ya da bu etkiyi doğurma niteliğine sahip olup olmadığının tespiti önem
kazanmaktadır. Bu bağlamda, başvuruda yer verilen pazar tanımlarının geçerli olduğu kabulü
altında, şikâyetçinin uluslararası dolaşım pazarında ulusal mobil iletişim pazarındaki payına
orantılı pay elde edip edemediği iddiası incelenecektir.
(19) Mobil hizmetler pazarında son üç yıllık net satış gelirleri incelendiğinde Turkcell’in pazar
payının yaklaşık %55’den %49’a düştüğü, Vodafone’un pazar payının %26’dan %30’a
yükseldiği, şikâyetçinin pazar payının ise %19’dan %20’ye yükseldiği görülmektedir.
Tablo 1: İşletmeci Bazında Net Satış Gelirleri (TL)
Turkcell Vodafone Şikâyetçi Toplam
2011 8.332.040.983 3.940.095.456 2.907.291.824 15.179.428.263
2012 8.828.290.710 4.545.623.560 3.354.467.548 16.728.381.819
2013/9 6.883.621.804 4.237.655.626 2.894.653.558 14.015.930.988
Kaynak: BTK 2013 yılı 3. Çeyrek Pazar Verileri Raporu
(20) Aynı zaman diliminde teşebbüslerin uluslararası dolaşım pazarında elde ettikleri gelir ve dakika
bilgileri aşağıdaki tabloda görülmektedir:
Tablo 2: İşletmeci Bazında Yurtiçi Ulusal Dolaşım Geliri ve Oranı (TL/%)
Yıl 2011 2012 2013
Gelir % Gelir % Gelir %
Turkcell (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Şikâyetçi (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Vodafone (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
TOPLAM (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Kaynak: Teşebbüslerden elde edilen veriler
(21) Tablo 2’den de görüleceği üzere, 2011 yılında Turkcell ve şikâyetçi mobil iletişim pazarındaki
pazar payından daha düşük, Vodafone ise daha yüksek pazar payı elde etmiştir. Ancak her
halükârda ulusal dolaşım gelirlerinin toplam gelir içindeki payı sınırlı kalmakta ve bu gelirler
toplam gelirlerin %(…..)’sine karşılık gelmektedir.2 Öte yandan Turkcell’in gelirlerinin %(…..)’u
2012 yılında olmak üzere 2013 yılına değin %(…..) oranında düştüğü tespit edilmektedir. Buna
karşın aynı dönemde şikâyetçinin gelirleri %(…..)’u 2012 yılında olmak üzere toplamda %(…..)
oranında artış göstermektedir.
(22) Öte yandan, 2012 ve 2013 yıllarını da içine alacak biçimde bir incelemeyi işletmeci bazında
gelen ve giden trafik miktarı ve bunların oranları üzerinden gerçekleştirmek mümkündür. Tablo
3’deki ve Tablo 4’deki veriler incelendiğinde, incelenen dönemde Turkcell’e gelen çağrıların
miktarında %(…..)’lik, Vodafone’a gelen çağrılarda ise %(…..)’lik bir azalma olurken,
şikâyetçiye gelen çağrıların miktarında yaklaşık %(…..) bir artış meydana gelmiştir. Bunun
sonucu olarak da, gelen çağrılar bakımından Turkcell’in pazar payı %(…..)’den %(…..)’e
Vodafone’un pazar payı ise %(…..)’dan %(…..)’a düşerken şikâyetçinin pazar payı %(…..)’dan
%(…..)’ye yükselmektedir.
2 Benzer bir analizin 2012 ve 2013 yılları için de yapılması mümkünse de, bu yıllarda Vodafone’da ortaya çıkan
grup içi indirimler değerlendirmeyi sağlıksız hale getirebilecek niteliktedir
13-71/963-410
6/8
(23) Yukarıda da belirtildiği üzere Türkiye net trafik alan bir ülkedir. Bu durum yurtdışı operatörler
bakımından Türkiye’den giden çağrıların miktarını önemli hale getirmektedir. Zira Türkiye’den
giden çağrıların miktarı, yurtdışındaki operatörlerin Türkiye’de faaliyette bulunan operatörlere
ödeyeceği tutarı belirlemektedir. Buna karşın, incelenen zaman diliminin tamamında Turkcell’in
gönderdiği trafik miktarının toplam içindeki oransal değerinden daha düşük oranda toplam
gelen trafikten pay elde ettiği görülmektedir. Vodafone için ise bunun tam tersi bir durum ortaya
çıkmaktadır. Ancak bu durum Vodafone Grup’un Türkiye’ye net trafik gönderen ülkelerin
çoğunda bağlı ortaklıkları ve iştirakleri bulunduğu dikkate alındığında anlaşılabilir hale
gelmektedir. 2011 yılında oransal olarak gönderdiğinden daha az trafik elde eden şikâyetçiye
ait oranların ise 2012 yılında hemen hemen birbirine eşitlendiği; 2013 yılında ise şikâyetçinin
oransal olarak gönderdiğinden daha fazla trafik elde ettiği görülmektedir.
Tablo 3: İşletmeci Bazında Gelen ve Giden Trafik Miktarı (TL)
2011 2012 2013
Giden Gelen Giden Gelen Giden Gelen
Şikâyetçi (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Vodafone (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Turkcell (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
TOPLAM (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Kaynak: Teşebbüslerden elde edilen veriler
Tablo 4: İşletmeci Bazında Gelen ve Giden Trafik Miktarı (%)
2011 2012 2013
Giden (%) Gelen (%) Giden (%) Gelen (%) Giden (%) Gelen (%)
Şikâyetçi (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Vodafone (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Turkcell (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Kaynak: Teşebbüslerden elde edilen veriler
(24) Yukarıda yer verilen uluslararası dolaşım pazarında ortaya çıkan dakika ve gelir bilgileri
incelendiğinde, şikâyetçinin pazar payının mobil iletişim pazarındaki payına orantılı olmadığı
iddiasının gerçeği yansıtmadığı, aksine şikâyetçinin 2012 ve 2013 yıllarında mobil iletişim
pazarındaki pazar payına yakın veya ondan daha fazla bir pazar payı elde ettiği tespit edilmiştir.
Buna karşın, Turkcell için bunun tam tersi bir durumun ortaya çıktığı görülmektedir. Vodafone
bakımından incelendiğinde ise her iki pazardaki pazar paylarının birbiriyle orantılı olduğu
görülmektedir.
(25) Öte yandan, anlaşmaların şikâyet dilekçesinde öne sürüldüğü gibi münhasırlık taşıyıp
taşımadığı ya da fiilen münhasırlık doğurup doğurmadığı da anlaşmanın 4. madde bakımından
değerlendirilmesinde önem taşımaktadır. Turkcell tarafından gönderilen anlaşmaların
incelenmesi sonucunda incelenen anlaşmaların ikisi dışında hiçbirinde münhasırlık kaydına
rastlanmamıştır. Aksine sözleşmelerin hemen hepsinde, “Bu anlaşmanın hiçbir maddesi
anlaşma taraflarının üçüncü kişiler ya da taraflarla aynı konuda müzakere yapmasını
engellemez” ibaresini taşımaktadır. Dosya kapsamında elde edilen bilgiler değerlendirildiğinde
de anlaşmaların fiili münhasırlık doğurduğu tespit edilememiştir.
(26) Yukarıdaki açıklamalar ışığında, inceleme konusu anlaşmaların rekabeti engelleme, bozma ya
da kısıtlama amacını taşımadığı gibi bu yönde bir etkiyi de doğurmadığı, ayrıca görüşme
miktarlarındaki ve pazar paylarındaki trendler dikkate alındığında anlaşmaların rekabeti
engelleme, bozma ya da kısıtlama etkisi doğurabilecek nitelikte de olmadığı kanaatine
ulaşılmıştır.
I.3.2. Kanun’un 6. Maddesi Kapsamında Yapılan Değerlendirme
(27) Başvuruda, ulusal mobil iletişim hizmetleri ve uluslararası dolaşım hizmetleri pazarlarının yakın
ilişkili pazarlar olması sebebi ile Turkcell’in, mobil iletişim hizmetleri pazarında sahip olduğu
hâkim durumunu kötüye kullanarak uluslararası dolaşım hizmetleri pazarındaki rekabeti
kısıtladığı, bu kapsamda birçok yabancı işletmeciyle “ilk tercihli işletmeci anlaşması” imzaladığı
13-71/963-410
7/8
ve yönlendirme uygulaması ile yabancı işletmecinin abonelerinden gelen trafiği fiili münhasırlık
yaratacak şekilde kendisine yönlendirdiği iddia edilmektedir. Vodafone’un ise küresel
uluslararası dolaşım hizmetleri pazarında hâkim durumda olduğu ve Vodafone Türkiye ile diğer
grup şirketleri arasında ayrımcılık yapmak suretiyle hâkim durumunu kötüye kullandığı iddia
edilmektedir.
(28) Turkcell’in ulusal mobil iletişim hizmetleri pazarında, Vodafone’un ise küresel mobil iletişim
hizmetleri pazarında hâkim durumda olduğu varsayılarak iddia konusu eylemin gerçekleşip
gerçekleşmediği değerlendirilecektir. Öncelikle belirtilmesi gereken husus, Turkcell ve
Vodafone’un genel uygulama olarak, yurtdışındaki işletmeciler ile imzaladıkları anlaşmalarda
herhangi bir münhasırlık hükmüne yer vermedikleridir. Turkcell’den alınan bilgiye göre
münhasırlık şartı içeren sözleşme sayısı yalnızca (…..)’dir. Bunlardan (…..) adlı işletmeci ile
imzalanan sözleşme, Türkiye yönüne gelen tüm trafiğin Turkcell’e gönderilmesi koşulunu
içermektedir. İkinci olarak ise (…..) adlı sanal mobil şebeke işletmecisi ile benzer bir sözleşme
yapılmıştır. (…..)’nın yarattığı toplam trafiğin Turkcell’de sonlanan uluslararası çağrı trafiğinin
%3,1’i, elde edilen gelirin ise toplam gelirin %1,84’i olduğu anlaşılmaktadır. (…..) için ise söz
konusu oranların %0,027 ve %0,33 olduğu görülmektedir.
(29) İncelenen sözleşmelerde fiili münhasırlık yaratacak nitelikte bir hükme rastlanmamıştır. Daha
önce açıklandığı üzere, işletmeciler uluslararası dolaşım hizmetlerine ilişkin bir tip sözleşme ve
tarifelerin bulunduğu ek doküman haricinde birbirleriyle indirim anlaşmaları da imzalamaktadır.
İndirim anlaşmalarında karşılıklı trafiğe ilişkin taahhütler verilmekte ve bu taahhütler
karşılığında çeşitli oranlarda indirim alınmaktadır. Genel uygulama taahhüt miktarına kadar bir
tarife belirlenmesi, bu miktar geçilmezse taahhüt edilen miktara tekabül eden toplam bedelin
alınması, geçilir ise de geri kalan trafik için daha düşük bir tarife uygulanması şeklindedir
(konuşma dakikası, SMS adedi ve/veya veri miktarı).
(30) Bunun yanında az sayıda anlaşmada, dengelenen ve dengelenmeyen trafik ayrımı yapılarak
tarifelendirme gerçekleşmektedir. Örneğin Telefonica şebekesinin Turkcell’e gönderdiği toplam
konuşma dakikası miktarının, Turkcell şebekesinden Telefonica’ya gönderilen trafiğe denk
gelen kısmı için belirli bir dakika başı ücret geçerliyken, bu miktarı aşan trafik için daha farklı
bir tarife belirlenmektedir. Sonuç olarak uluslararası dolaşım sözleşmeleri incelendiğinde, söz
konusu sözleşmelerde karşılıklı taahhütlerin verilmekte olduğu, bu taahhütlerin yerine getirilip
getirilmemesinin taahhüdü veren işletmecinin kontrolünde olduğu ve ayrıca bir “ilk tercihli
işletmeci” atanmasının söz konusu olmadığı anlaşılmaktadır.
(31) Uluslararası dolaşım sözleşmeleriyle ilgili dikkat çekilmesi gereken bir diğer husus da indirime
ilişkin pazarlık ve anlaşmaların Türkiye’ye gelen toplam trafiğin tamamı veya belirli bir yüzdesi
üzerinden değil, alıcı şebekede sonlanacak trafiğin dakika miktarı (SMS adedi ve/veya veri
miktarı) üzerinden yapıldığıdır. Bu şekilde yabancı işletmeci yalnızca Turkcell veya Vodafone
şebekesinde sonlanacak trafiğinin miktarını taahhüt etmekte ve indirim miktarı da buna göre
belirlenmektedir. Ticari hayatın bir gereği olarak taahhüt miktarının artması ile buna karşılık
verilecek indirim oranının da artması beklenmektedir. Daha önce de ifade edildiği üzere,
taahhüt edilen ve karşı taraftan taahhüt etmesi beklenen miktarlar, önceki yıllarda gerçekleşen
trafik miktarlarına göre belirlenmektedir. Ancak bir yabancı işletmecinin tüm Türkiye’ye
gönderdiği trafik miktarının Turkcell veya Vodafone tarafından bilinmesinin mümkün olmadığı
ifade edilmektedir.
(32) Karşılıklılık ve taahhüt içeren gerçekleşen indirim anlaşmalarının uygulamada nasıl sonuçlar
doğurduğunu örneklemek bakımından telekomünikasyon alanında global ölçekte faaliyette
bulunan teşebbüsler ile Türkiye’de faaliyette bulunan teşebbüsler arasında yapılan anlaşmaları
incelemek yararlı olacaktır. Bu kapsamda, T-Mobile, Telefonica O2 ve Vodafone grupları ile
yapılan anlaşmalarda yer alan taahhüt miktarları incelenecektir.
13-71/963-410
8/8
(33) T-Mobile Grubu her üç operatörle de taahhüt içeren anlaşmalar imzalamış olması bakımından
önemli bir örnek oluşturmaktadır. Aşağıdaki tabloda söz konusu grupla Türkiye’de faaliyette
bulunan operatörler arasında 2013 yılında karşılıklı verilen taahhütler görülmektedir:
Tablo 5: T-Mobile ile taahhüt miktarları (dk)
Giden Gelen
Turkcell (…..) (…..)
Vodafone (…..) (…..)
Şikâyetçi (…..) (…..)
Kaynak: Teşebbüslerden elde edilen veriler
(34) Tablo 5’de dikkati çeken en önemli husus 13 Avrupa ülkesinde faaliyet gösteren T-Mobile
Grubu’na Türkiye’den giden trafiğin %(…..)’inden fazlasını gönderen Turkcell’in T-Mobile
Grubu’nun Türkiye’ye doğru aramalar için verdiği taahhüdün %(…..)’sini almasıdır. Turkcell ve
Vodafone göndermeyi taahhüt ettiği trafiğin (…..) katı kadar bir trafik taahhüdü alırken, bu oran
şikâyetçi için yaklaşık (…..) kat olarak gerçekleşmektedir.
(35) Bir diğer dikkat çekici örneği Telefonica O2 grubu taahhütleri oluşturmaktadır. Bu grubun 2013
yılında Vodafone ile taahhüt ilişkisi bulunmamaktadır. Aşağıdaki tablodan da görüleceği üzere,
gruba Turkcell şikâyetçiden yaklaşık (…..) kat fazla bir trafik göndermeyi taahhüt etmekte; buna
karşın Telefonica O2 Grubu’nun Turkcell’e göndermeyi taahhüt ettiği dakika şikâyetçinin ancak
%(…..) fazlasına denk gelmektedir.
Tablo 6: Telefonica O2 ile taahhüt miktarları (dk)
Giden Gelen
Turkcell (…..) (…..)
Şikâyetçi (…..) (…..)
Kaynak: Teşebbüslerden elde edilen veriler
(36) Son olarak Vodafone Grubu ile karşılıklı olarak verilen taahhütler incelenecektir. Buna göre
grup, 2013 yılında Turkcell’e (…..), şikâyetçiye ise (…..) dakika trafik göndermeyi taahhüt
etmektedir. Buna karşın Turkcell tarafından Vodafone Grubu’na gönderilmesi taahhüt edilen
trafik miktarı sırasıyla (…..) ve (…..) dakika olmuştur. Bu örnekte de görüldüğü üzere şikâyetçi
yine göndermeyi taahhüt ettiği dakikadan daha fazla dakika almayı beklemektedir. Bu husus
çerçevesinde, Vodafone’un kendi grup şirketleri ile rakipleri arasında ayrımcılık yaptığı
iddiasının da gerçekçi olmadığı anlaşılmaktadır.
(37) Yukarıda yer verilen değerlendirmeler çerçevesinde, dosya konusuna ilişkin olarak Turkcell ve
Vodafone hakkında soruşturma açılmasına gerek olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
J. SONUÇ
(38) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi
uyarınca şikayetin reddi ile soruşturma açılmamasına OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy