Rekabet Kurumu - Karar Sayı 14-28/585-253

Rekabet Kurumu Başkanlığından,
(Danıştay Kararları Üzerine Verilen)
REKABET KURULU KARARI

Dosya Sayısı : 2008-2-253 (Soruşturma)
Karar Sayısı : 14-28/585-253
Karar Tarihi : 13.08.2014
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Kenan TÜRK, Dr. Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR,
Fevzi ÖZKAN, Dr. Metin ARSLAN, Doç. Dr. Tahir SARAÇ
B. RAPORTÖRLER: Onur Yelda TOY, Ekrem SOLMAZ, Tuba YEŞİL
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : - Avea İletişim Hizmetleri A.Ş.
Temsilcisi: Av. Şahin ARDIYOK
Büyükdere Cad. Bahadır Sok. No:13 River Plaza
34394 Levent/İstanbul
D. HAKKINDA SORUŞTURMA
YAPILAN : - Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.
Temsilcileri: Dr. K.Tahir SU, Dr. Aydın ÖZTUNALI, M. Haluk ARI
Turan Güneş Bulvarı No: 10/20 06550 Yıldız/Ankara
(1) E. DOSYA KONUSU: 22.04.2009 tarih 09-07/381-90 sayılı Kurul kararının Danıştay
13. Dairesinin 18.12.2012 tarih ve 2009/5862 E., 2012/3883 K. sayılı kararı ile iptal
edilmesi üzerine dosyanın yeniden değerlendirilmesi kapsamında Turkcell İletişim
Hizmetleri A.Ş.’nin, baz istasyonlarının/kulelerinin kurulumuna ilişkin doğrudan ya
da dolaylı tarafı olduğu sözleşmelerde yer alan tek alıcıya sağlama yükümlülüğüne
dair münhasırlık hükümleri ile ilgili piyasada rekabeti engelleyerek 4054 sayılı
Kanun’un 4. ve 6. maddesini ihlal edip etmediğinin tespiti.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Avea İletişim Hizmetleri A.Ş. (Avea) tarafından yapılan
başvurularda özetle;
- Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş. (Turkcell) ve Turkcell’in %100 kontrolünde bulunan Kule
Hizmet ve İşletmecilik A.Ş. (Kule A.Ş.)’nin GSM baz istasyonu ile ses, data ve görüntü
aktarımına yarayan diğer cihazların kurulması ve işletilmesi için kullanılacak alanların
kiralanmasını konu edinen kira sözleşmelerini, kiralayanın sözleşmeye konu taşınmazı
benzer veya aynı maksatla faaliyet gösteren başka bir kişi veya kuruluşa kiraya
vermemesi şartı ile imzaladığı,
- İlgili telekomünikasyon mevzuatı ve GSM işletmecileri ile Bilgi Teknolojileri ve İletişim
Kurumu (BTK) arasında imzalanan imtiyaz sözleşmeleri uyarınca, ilgili pazarda faaliyet
gösteren GSM işletmecilerinin belirli kapsama ve hizmet kalitesi yükümlülüklerine tabi
oldukları, söz konusu yükümlülüklerini yerine getirebilmelerinin ancak baz istasyonlarının
kurulması ile mümkün olabileceği,
- Baz istasyonlarının kurulumunun iki şekilde sağlanabildiği, bunlardan birincisinin baz
istasyonu kurulabilmesine elverişli alanların (örneğin bina çatıları) taşınmaz sahiplerinden
kiralanması ve işletmecinin sahip olduğu baz istasyonlarını bu alanlara yerleştirmesi
şeklinde gerçekleştirildiği, ikinci yöntemin ise tesis paylaşımı olduğu, tesis paylaşımı
hususunun “Ortak Yerleşim ve Tesis Paylaşımı Tebliği” çerçevesinde BTK tarafından
düzenlendiği, Avea’nın ilgili mevzuat uyarınca tesis paylaşımı yükümlüsü olan
14-28/585-253
2/31

Turkcell’den 2006 yılından bu yana tesis paylaşımı taleplerinde bulunduğu, ancak
Turkcell’in mülkiyetinde bulunan kulelerin Avea tarafından kullanımına izin vermediği,
- Kurulduğu alan için kapsama sağlayan baz istasyonlarının verimli olarak kurulup
işletilebilmesinde hangi alana kuruldukları ve bu alanların konumunun büyük önem
taşıdığı, çoğu zaman bir baz istasyonunun yapılan detaylı analiz ve hesaplamalar sonucu
belirlenen tek bir noktaya kurulmasının hizmet sunumu için zorunluluk haline geldiği,
alternatif alanların olduğu hallerde ise bu alanların kiralanmasının birçok bürokratik,
çevresel ve prosedürel zorluklar sebebiyle çoğu zaman kolay olmayabildiği,
- Bütün bu zorluklara rağmen, Turkcell ve Kule A.Ş.’nin söz konusu alanların
kiralanmasına ilişkin sözleşmelere, bu taşınmazların diğer GSM işletmecilerine
kiralanmayacağına ilişkin hükümler koyduğu ve bu alanlara Avea’nın ekipmanlarını
yerleştirmesini imkansızlaştırdığı,
- Turkcell tarafından getirilen münhasır tahsis hükmünün herhangi objektif ve rasyonel bir
gerekçesinin de bulunmadığı, piyasada faaliyet gösteren her üç GSM operatörünün baz
istasyonlarının farklı bantlardan servis vermeleri sebebiyle aynı lokasyonda bir arada
olmasında bir sakınca bulunmadığı,
- Turkcell ve Kule A.Ş.’nin tek alıcıya sağlama yükümlülüğü içeren ve dikey nitelik taşıyan
şikâyet konusu sözleşmelerinin, Turkcell’in mobil elektronik haberleşme pazarındaki
%40’ı aşan pazar payı sebebiyle 2002/2 sayılı Dikey Anlaşmalara İlişkin Grup Muafiyeti
Tebliği’nin sağladığı grup muafiyetinden yararlanamayacağı ve bu suretle 4054 sayılı
Kanun’un 4. maddesi uyarınca hukuka aykırı olduğu,
- Gerek GSM altyapı hizmetleri pazarında gerekse GSM hizmetleri pazarında hakim
durumda olan Turkcell’in şikâyete konu eylemleri aracılığıyla Kanun'un 6. maddesine
aykırı olacak şekilde hakim durumunu kötüye kullandığı
iddia edilmektedir.
(3) G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 30.07.2008 tarih, 4868 sayı ve 29.12.2008
tarih, 8425 sayı ile giren başvurular üzerine hazırlanan 10.04.2009 tarih ve 2008-2-
253/ÖA-09-İA sayılı Önaraştırma Raporu, 22.04.2009 tarihli Kurul toplantısında
görüşülmüş ve 09-17/381-90 sayı ile Turkcell hakkında soruşturma açılmasına gerek
olmadığına, şikâyetin reddine karar verilmiştir.
(4) Danıştay 13. Dairesi 13.02.2012 tarih ve 2009/5862 E., 2012/3883 K. sayı ile dosya
konusu iddialara ilişkin olarak “önaraştırma sürecinde şikâyetin reddine yönelik dava
konusu Kurul kararında hukuka uyarlık görülmediği” gerekçesiyle söz konusu Kurul
kararının iptaline karar vermiştir. İptal kararı uyarınca 13.08.2013 tarih ve 13-47/628-M
sayılı Kurul kararı ile Turkcell hakkında soruşturma açılmıştır.
(5) 4054 sayılı Kanun’un 43. maddesi ikinci fıkrası uyarınca, soruşturma kararı ve ileri sürülen
iddiaların türü ve niteliği hakkında yeterli bilgi, 27.08.2013 tarih ve 9795 sayılı yazı ile
Turkcell’e tebliğ edilerek 30 gün içinde ilk yazılı savunmasının iletilmesi talep edilmiştir.
Teşebbüsün ilk yazılı savunması Kurum kayıtlarına 03.10.2013 tarih ve 6920 sayı ile
süresi içinde intikal etmiştir.
(6) Dosya kapsamında Bilgi ve İletişim Teknolojileri Kurumundan (BTK) talep edilen görüş
27.12.2013 tarih ve 8610 sayılı yazı ile Kurum kayıtlarına girmiştir.
(7) 09.01.2014 tarih ve 2008-2-253/BN sayılı Bilgi Notu Kurulun 16.01.2014 tarihli
toplantısında görüşülerek, soruşturmanın süresinin bitiminden itibaren iki ay uzatılmasına
14-02/47-M sayı ile karar verilmiştir.
(8) Soruşturma Heyeti tarafından hazırlanan 14.04.2014 tarih ve 2008-2-253/SR sayılı
Soruşturma Raporu ve ekleri, 4054 sayılı Kanun'un 45. maddesi birinci fıkrası uyarınca
14-28/585-253
3/31

Kurul üyeleri ile ilgili teşebbüse tebliğ edilmiş ve aynı maddenin ikinci fıkrası uyarınca
Turkcell’den 30 gün içinde yazılı savunmasını yapması talep edilmiştir.
(9) Yasal süresi içinde Kurum kayıtlarına giren yazılı savunmaya ilişkin Soruşturma Heyeti’nin
görüşlerini içeren Ek Görüş, aynı Kanun’un 45. maddesi uyarınca Rekabet Kurulu üyeleri
ile Turkcell’e gönderilmiştir. Turkcell tarafından Kuruma Ek Görüş’e karşı yazılı savunma
gönderilmemiş ve sürece ilişkin yasal süre 10.07.2014 tarihinde sona ermiştir. Turkcell
dosya kapsamında sözlü savunma toplantısı yapılması talebinde bulunmamıştır.
(10) Kurulun 07.08.2014 tarihli toplantısında, 4054 sayılı Kanun'un 46. maddesine göre sözlü
savunma toplantısı yapılmasına gerek olmadığına karar verilmiş, nihai karar toplantısı ise
13.08.2014 tarihinde yapılmıştır.
(11) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; Turkcell’in 2006-2010 döneminde GSM
hizmetleri pazarında hakim durumda bulunduğu; Turkcell’in baz istasyonlarının/kulelerinin
kurulumuna ilişkin doğrudan ya da Kule A.Ş. üzerinden dolaylı olarak tarafı olduğu kira
sözleşmelerine koyduğu münhasır tahsis düzenlemeleriyle 2006 yılından 2013 yılının 6.
ayı sonuna kadar olan dönemde rakiplerinin faaliyetini zorlaştırmak suretiyle GSM
hizmetleri pazarındaki rekabeti kısıtladığına, dolayısıyla 4054 sayılı Kanun’u ihlal ettiğine
yönelik olarak bilgi, belge ve bulgunun mevcut olmadığı ifade edilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Avea’nın Ek Beyanlarını İçeren Yazı
(12) Kurum kayıtlarına 24.01.2014 tarih ve 516 sayı ile giren ve Avea’nın dosya konusuna
ilişkin ek beyanlarını içeren yazıda özetle;
- Rekabet Kurulunun Turkcell uygulamalarını sadece günümüz koşullarına göre değil,
şikâyet konusu dönemin koşulları çerçevesinde de incelemesi gerektiği,
- Dosya kapsamında ilgili ürün pazarlarının; üst pazar için “baz istasyonu yeri kiralama
hizmetleri pazarı”, alt pazar için ise “mobil elektronik haberleşme hizmetleri pazarı” olarak
tanımlanması gerektiği,
- Üst pazar açısından tesis paylaşımı suretiyle baz istasyonu kurmanın, taşınmaz
kiralamak suretiyle baz istasyonu kurmak ile ikame kabul edilemeyeceği, zira uygulamada
“Ortak Yerleşim ve Tesis Paylaşımına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ”in
öngördüğü paylaşım modelinin her seferinde kulelerin paylaşımı olarak nitelendirildiği, bu
noktada söz konusu Tebliğ'in bina ve çatı üstü baz istasyonlarının paylaşımını da
öngördüğü veya bu paylaşım modelini de içine aldığı şeklinde bir değerlendirmenin gerçek
durumu yansıtmayacağı, zira fiiliyatta söz konusu Tebliğ uyarınca yapılan paylaşım
taleplerinin yalnızca kulelerin paylaşımı çerçevesinde değerlendirildiği, hiçbir şekilde bina
ve çatı üstü baz istasyonlarının paylaşımı bakımından kullanılmadığı, dolayısıyla söz
konusu Tebliğ'in bina ve çatı üstlerine kurulu baz istasyonlarının paylaşımı kapsamında
da kullanılabileceği yönündeki iddiaların fiili dayanaktan yoksun olduğu, Danıştay’ın iptal
kararında Rekabet Kurulunun, BTK düzenlemelerinin olası etkilerini değil, uygulamasını
göz önünde tutması gerektiğinin açıkça ifade edildiği,
- Üst pazarın sınırlarının kapasite ve kapsamaya ilişkin kaygılar dolayısıyla son derece
dar tutulması gerektiği, bir bölgede baz istasyonu kurulumuna müsait birden fazla
taşınmaz bulunsa bile, bu taşınmazlar arasında da sinyal kalitesi, haberleşme imkanı, mali
koşullar vb. konularda bir eşdeğerliğin söz konusu olmadığı, Turkcell’in abone sayısı
rakiplerinden fazla olduğu için baz istasyonu sayısını rakiplerinden daha önce artırdığı,
bunun ise bir bölgede genel olarak ilk baz istasyonunun Turkcell tarafından kurulmasına
ve baz istasyonu kurulumuna en uygun taşınmaza ilişkin münhasır anlaşma imkanının
Turkcell tarafından kullanılabileceğine işaret ettiği,
14-28/585-253
4/31

- Bu noktada incelenmesi gereken konunun, Turkcell'in münhasır olarak baz istasyonu
kurduğu taşınmazlar dışında alternatif taşınmazlar olup olmadığından ziyade, neden
Turkcell'in münhasır anlaşma yapmayı tercih ettiği hususu olduğu,
- Turkcell tarafından sözleşmelere eklenen münhasırlığın üst pazarda yarattığı kapama
etkisi neticesinde Avea’nın alt pazardaki faaliyetlerinin ciddi derecede zorlaştığı ve
Avea’nın bu pazarda artan maliyetler ve düşen marka algısı nedeniyle zarar gördüğü,
belirtilerek, Kanun’un 4. maddesine aykırılık teşkil eden şikâyet konusu sözleşme ve
uygulamaların aynı Kanun’un 5. maddesi uyarınca bireysel muafiyet koşullarını da
taşımadığı iddia edilmektedir.
I.2. İlgili Pazar
(13) Baz istasyonları, operatörlerin abonelerine hizmet verebilmeleri için gerekli olan temel
altyapıyı oluşturmakta ve yaygınlıkları sunulan hizmetin kalitesini etkilemektedir.
Tüketicilerin tercihlerinde, fiyatlarla birlikte operatörlerin kapsama alanı ve hizmet kalitesi
en etkili faktörler arasında olduğundan operatörlerin baz istasyonu yaygınlığı, operatörler
arasındaki rekabetin bir unsurunu oluşturmaktadır.
(14) Baz istasyonlarının üzerine kurulacağı taşınmazlar, operatörlerin sundukları GSM
hizmetlerinin bir girdisi olarak değerlendirilebilecektir. Bu çerçevede, Turkcell’in kira
sözleşmelerinde yer verdiği münhasır tahsis düzenlemelerinin rakiplerin bu girdiye
(taşınmaza) ulaşmalarını zorlaştırmak ya da ilgili girdiye ulaşma maliyetlerini artırmak
suretiyle hangi pazardaki rekabeti kısıtlamasının olası olduğunun dikkate alınması
gerekmektedir. Dosya konusu iddialar temel alındığında, rakiplerin faaliyetlerinin
zorlaştırılarak, rekabetin kısıtlandığının ileri sürüldüğü pazarın temel olarak GSM
hizmetleri pazarı olduğu anlaşılmaktadır.
(15) Diğer yandan farklı dosyaların içerdiği iddialara göre çok daha dar pazar tanımları
gündeme gelebilecek olmakla birlikte, baz istasyonlarının operatörlerin altyapısını
oluşturduğu ve bu altyapı üzerinden operatörlerin abonelerine ses, veri, görüntü ve kısa
mesaj iletimi ile katma değerli mobil telekomünikasyon hizmetleri gibi birçok farklı türde
hizmeti sundukları dikkate alınarak, ilgili ürün pazarı bir bütün olarak “GSM hizmetleri
pazarı”; ilgili coğrafi pazar ise “Türkiye” olarak belirlenmiştir.
I.3. İşletmecilerin Kira Sözleşmeleri
(16) Turkcell’in baz istasyonu kurmak amacıyla 2006 yılından bu yana taşınmaz sahipleriyle
imzaladığı sözleşmeler incelendiğinde, öncelikle taşınmazın hangi amaçla kiralandığına
bağlı olarak farklı tip ve içerikteki sözleşmelerle karşılaşılmaktadır. Sözleşmeleri içerik ve
tip olarak farklılaştıran ikinci bir unsur ise imzalandıkları dönemdir. Diğer yandan dönemler
bazında çoğunlukla aynı tipte sözleşmeler kullanılsa da, uygulamada mülk sahipleriyle
imzalanan sözleşmelerin tümü imzalandığı dönem itibarıyla Turkcell tarafından duyurulan
güncel sözleşme metinleriyle aynı içerikte değildir. Kamu kurum ve kuruluşları (Orman
Bakanlığı, Hazine vb.) ile belediyeler tarafından kiralanan alanlar için bu kurum ve
kuruluşlarca kurgulanmış, Turkcell tarafından kurgulanmamış sözleşme tipleri
kullanılmakta, ayrıca bazı durumlarda taşınmaz sahiplerinin farklı düzenlemeleri
önermeleri de söz konusu olabilmektedir.
(17) Turkcell’in münhasır tahsis düzenlemesi içeren kira sözleşmelerinde “münhasır tahsis”;
“Kiralayan işbu sözleşmeye konu olan mecuru aynı maksatla ve aynı amaçla faaliyet
gösteren başka bir şirket, kişi kurum veya kuruluşa kiraya vermeyeceğini şimdiden kabul
ve taahhüt eder…” şeklinde ifade edilmektedir. Turkcell’in sözleşme örnekleri
incelendiğinde ve hangi sözleşme tiplerinin hangi dönemde imzalandığına ilişkin bilgiler
dikkate alındığında, 01.01.2006 tarihinden başlayıp 19.08.2011 tarihine kadar olan
süreçte imzalanan matbu yeni kira sözleşmelerinde münhasır tahsis düzenlemesine
14-28/585-253
5/31

büyük ölçüde yer verildiği anlaşılmaktadır. Turkcell’in 19.08.2011 tarihinden sonra belli bir
taşınmaz sahibiyle ilk defa imzalanan yeni kira sözleşmelerinde ise münhasır tahsis
hükmünün büyük ölçüde bulunmadığı görülmektedir.
(18) Münhasır tahsis hükmü içeren Turkcell kira sözleşmeleri incelendiğinde, farklılaşabilmekle
birlikte, süresinin çoğunlukla (…..) yıl olduğu görülmektedir. Sürenin bitiminden (…..) ay
evvel taraflardan herhangi biri sözleşmeyi feshettiğini diğer tarafa ihbar etmedikçe
sözleşme aynı şartlar ve süre ile uzamış sayılmaktadır. Kiraya verenin münhasır tahsis
hükmüne uymamasının sonucu ise çoğunlukla, doğabilecek tüm zarar ve ziyan ile birlikte
kararlaştırılan yıllık kira bedelinin (…..) katını cezai şart olarak ödemesi şeklinde
düzenlenmiştir.
(19) Kule A.Ş.’nin ise 2013 yılı Nisan ayına kadar imzaladığı ve resmi kurum ve kuruluşlarla
yapılanların dışındaki kira sözleşmelerinde münhasır tahsis düzenlemesinin büyük ölçüde
yer aldığı anlaşılmaktadır. Kule A.Ş. sözleşme örneklerinden Nisan 2013 sonrasında belli
bir taşınmaz sahibiyle ilk defa imzalanan yeni kira sözleşmelerinde münhasır tahsis
hükmünün büyük ölçüde bulunmadığı görülmektedir. Ayrıca, Kule A.Ş.’nin 2013 yılı
itibarıyla etkin olarak faaliyet göstermeye başladığı bina üstü kiralama işlemleri
bakımından imzaladığı sözleşmelerinde de münhasırlık olarak yorumlanabilecek herhangi
bir düzenlemeye yer verilmemektedir.
(20) Vodafone’un baz istasyonu kurmak amacıyla imzaladığı kira sözleşmelerine ilişkin verdiği
bilgiler ise münhasır tahsis maddesinin Telsim döneminden devralınan standart kira
sözleşmelerinde bulunduğu ve 2006 yılından 04.02.2008 tarihine kadar yaklaşık iki yıl
süre ile kira sözleşmelerinde yer aldığı yönündedir. Vodafone’un sözleşme örnekleri
incelendiğinde, münhasır tahsis düzenlemesi içeren sözleşmelerde bu düzenlemeye
aykırı davranışlar için öngörülen cezai bedelin sözleşme ile öngörülen kira süresine ilişkin
toplam kira bedelinin (…..) katı olduğu, 04.02.2008 tarihinden sonra imzalanan
sözleşmelerde münhasır tahsis düzenlemesinin bulunmadığı, genel olarak (…..) yıl ya da
daha uzun süreli olarak bağıtlanan sözleşmelerin sürenin bitiminde feshedilmediği
takdirde aynı süre için uzadığı görülmektedir.
(21) Avea’nın baz istasyonu kurmak amacıyla imzaladığı kira sözleşmelerine ilişkin verdiği
bilgiler ve sözleşme örneklerinden, 2006 yılında kullanılan iki sözleşme tipinden birinde;
2007-2012 yılları arasında kullanılan iki sözleşme tipinden yine birinde ve 2013 yılında
kullanılan sözleşme tipinde münhasır tahsis hükmünün yer aldığı görülmektedir. Avea’nın
sunduğu sözleşme örnekleri çoğunlukla (…..) yıl ya da daha uzun süreler için
imzalanmıştır. Avea sözleşmelerinde de, süresinin bitiminden önce feshedilmediği
takdirde kendiliğinden aynı şartlarda ve aynı süre için uzayacağı düzenlenmiştir. 2007-
2013 döneminde imzalanan sözleşmelerde kiralayanın sözleşmeden kaynaklı
yükümlülüklerine uymamasının ya da münhasır tahsis düzenlemesine uymamasının cezai
müeyyidesi ise doğmuş ya da doğabilecek tüm zarar ve ziyanın yanı sıra yıllık kira
bedelinin (…..) katı oranındaki ceza bedelidir.
I.4. Hakim Durum Değerlendirmesi
(22) Düzenlemeye tabi bir pazar olan GSM hizmetleri alanında faaliyet gösterebilmek için
işletmecilere kıt kaynak tahsisi zorunlu bir unsurdur. Kıt kaynak tahsisi; işletmeci ile BTK
arasında bir imtiyaz sözleşmesinin imzalanmasını gerektirmektedir. Bu kapsamda imtiyaz
sözleşmesi imzalamış olan işletmeciler Turkcell, Avea ve Vodafone’dur.
(23) Lisans bedelinin yanı sıra yüksek maliyetli altyapı yatırımlarının gerekliliği, bu alanda
girişleri engelleyen bir diğer unsurdur. GSM operatörlerinin 2006-2013 yılları arasında
yıllık yaklaşık 1,5-2,5 milyar TL civarında yatırım yaptığı, 2009 yılında bu rakamın yaklaşık
5,5 milyar TL seviyesine ulaştığı görülmektedir. Pazara girişleri zorlaştıran bir diğer unsur
şebeke dışsallıklarıdır. Bu durum, şebeke dışı erişim maliyetlerinin büyük şebekeye sahip
14-28/585-253
6/31

operatör bakımından düşük, küçük şebekeye sahip operatör bakımından yüksek olması
sonucunu doğurmaktadır. Ek olarak pazarda abone edinme ve reklam harcamaları da
yüksektir.
(24) Piyasanın bu özellikleri potansiyel oyuncuların yanı sıra mevcut oyuncular bakımından da
etki doğurmaktadır. Piyasa yapısı pazar gücüne sahip oyuncu ile diğer oyuncular
arasındaki asimetriyi artırıcı bir yapı sergilemektedir. Pazardaki oyuncuların karlılıkları
incelendiğinde, Vodafone ve Avea’nın son yedi yıllık dönemde pozitif kar elde edemediği
dikkat çekmektedir. Bu durum Turkcell ve rakipleri arasındaki asimetriyi ortaya
koymaktadır.
(25) Turkcell’in GSM hizmetleri pazarındaki ciro açısından pazar payı 2006-2012 yılları
arasında %(…..), 2013 yılında ise %(…..)’dir. İlgili pazarda ikinci durumda bulunan
Vodafone’un 2006-2012 yılları pazar payının, Turkcell’in ilgili yıllardaki pazar payının (…..)
olduğu görülmektedir.
(26) GSM hizmetleri pazarına ilişkin yasal düzenlemeler, lisans elde etme maliyetleri, yüksek
yatırım maliyetleri, ağ dışsallıkları, yüksek reklam, lansman ve abone tutundurma
harcamaları ile Turkcell’in ilgili pazardaki pazar payı ile rakipleri karşısındaki bu açıdan
göreli konumu birlikte değerlendirildiğinde, Turkcell’in, 2006-2010 döneminde “GSM
hizmetleri” pazarında hakim durumda olduğu sonucuna varılmıştır. Diğer yandan,
Turkcell’in 4054 sayılı Kanun’u hangi dönemde ihlal ettiğine ilişkin Avea iddiaları da
dikkate alınarak, 2011 ve sonrasındaki döneme ilişkin olarak Turkcell’in hakim durumda
olduğuna ilişkin kesin bir tespit yapılmamış ve dosya konusu iddialar, teşebbüsün bu
dönemde de hakim durumda olmaya devam ettiği varsayımı altında değerlendirilmiştir.
J. YAPILAN TESPİTLER, GEREKÇE VE HUKUKİ DAYANAK
(27) 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesinde; belirli bir mal veya hizmet piyasasında doğrudan
veya dolaylı olarak rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama amacını taşıyan veya bu
etkiyi doğuran yahut doğurabilecek nitelikte olan teşebbüsler arası anlaşmalar, uyumlu
eylemler ve teşebbüs birliklerinin bu tür karar ve eylemlerinin hukuka aykırı ve yasak
olduğu hükmü yer almaktadır. Bu kapsamda dosya mevcudu bilgilerden; Turkcell ile söz
konusu kira sözleşmelerini imzalayan tarafların teşebbüs statüsünü haiz olup olmadığının
incelendiği ve ilgili hukuki varlığın çeşitli alanlardaki faaliyetlerinin ekonomik bir faaliyet
teşkil edip etmediğinden ziyade, inceleme konusu eylemin ekonomik bir faaliyet
çerçevesinde gerçekleştirilip gerçekleştirilmediğinin değerlendirilmesi gerekliliği
bakımından, kiraya verenlerin söz konusu taşınmazları operatörlere kiralamak üzere
edinmedikleri, bu amaçla herhangi bir yatırım ve harcama yapmadıkları, dolayısıyla
herhangi bir finansal risk almadıkları, kiralama sonucunda elde edilen bedelin mal veya
hizmet üretimi, satımı, pazarlaması sonucunda elde edilen bir gelirden ziyade gayrimenkul
sermaye iradı niteliğinde olduğu ve kiralama işlemlerinin arızi niteliği dikkate alınarak, baz
istasyonlarının/kulelerinin kurulumu amacıyla bina ve arazilerin kiraya verilmesi eyleminin,
ekonomik bir faaliyet olarak değerlendirilemeyeceği, dolayısıyla Turkcell/Kule A.Ş. ile kira
sözleşmesi imzalayan tarafların salt söz konusu kiraya verme faaliyetlerinden dolayı
teşebbüs olarak nitelendirilemeyecekleri kanaatine varılmıştır.
(28) Bununla birlikte, kiraya verenlerin teşebbüs niteliğini haiz olup olmamaları dosya konusu
iddialar bakımından 4054 sayılı Kanun çerçevesinde ulaşılan sonucu etkiler nitelikte
değildir. Nitekim, hem hakim durumun kötüye kullanılmasının yasaklanmasına, hem de
rekabeti kısıtlayıcı danışıklı ilişkilerin yasaklanmasına yönelik düzenlemeler aynı amacı;
etkin rekabetin korunması amacını güttüklerinden, taraflarından biri hakim durumda
bulunan teşebbüsler arası ilişkilere aynı anda hem 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesinin
hem de 6. maddesinin uygulanması mümkündür. Bu nedenle dosya konusu iddialar 4054
14-28/585-253
7/31

sayılı Kanun’un 6. maddesi çerçevesinde kötüye kullanma olup olmadığı açısından da ele
alınmıştır.
(29) Baz istasyonları mobil operatörlerin temel altyapı unsurlarıdır. Mobil operatörler GSM
hizmetlerini bu altyapıyı kullanarak sunmaktadır. GSM operatörlerinin baz istasyonu
yaygınlıkları bir taraftan imtiyaz sözleşmelerinden kaynaklanan kapsama ve kalite
yükümlülüklerini karşılayabilmeleri açısından önemliyken, bir taraftan da hizmet kaliteleri
üzerindeki etkileriyle sundukları GSM hizmetleri bakımından operatörler arası rekabetin
de bir unsurudur.
(30) Operatörlerden alınan veriler doğrultusunda işletmecilerin yıllar bazında sahip oldukları
baz istasyonu sayıları incelendiğinde; 2013 yılının ilk altı ayının sonu itibarıyla Turkcell’in
rakiplerine göre yaklaşık (…..) daha fazla sahaya sahip olduğu ve her üç operatörün de
saha sayılarının düzenli bir şekilde artığı görülmektedir. Aşağıdaki tabloda ise
operatörlerin ilgili yılın sonu itibarıyla sahip oldukları saha sayıları bakımından payları
sunulmaktadır.
Tablo 1: Operatörlerin Baz İstasyonu Sayıları Bakımından Payları (%)
Dönem Turkcell Vodafone Avea Toplam
2006 (…..) (…..) (…..) 100
2007 (…..) (…..) (…..) 100
2008 (…..) (…..) (…..) 100
2009 (…..) (…..) (…..) 100
2010 (…..) (…..) (…..) 100
2011 (…..) (…..) (…..) 100
2012 (…..) (…..) (…..) 100
2013/ 6 ay (…..) (…..) (…..) 100
(31) Tablodan görüldüğü üzere incelenen dönemde Turkcell’in toplam sahalardan aldığı pay
istikrarlı bir şekilde azalırken rakiplerinin payları artmıştır. 2006 yılından 2013 yılının ilk altı
aylık dönemine kadar olan süreçte, Turkcell’in toplam sahalardan aldığı pay yaklaşık (…..)
puan (…..) Vodafone ve Avea’nın payları sırasıyla (…..) ve (…..) puan artmıştır. Bu
verilerden incelenen dönemde Avea ve Vodafone’un baz istasyonu sayılarını Turkcell’e
göre daha (…..) anlaşılmaktadır.
(32) Mobil operatörlerin altyapılarının temel unsurunu oluşturan baz istasyonlarının üzerine
kurulacak taşınmazların (bina, arazi), operatörlerin sundukları GSM hizmetlerinin bir
girdisi olarak değerlendirilmesi mümkündür. Dolayısıyla, Turkcell taşınmaz sahipleriyle
yaptığı kira sözleşmelerine münhasır tahsis hükmü koyarak, aynı taşınmazın rakipleri
tarafından kullanılmasını engellemiş ve ilgili taşınmazı, bir anlamda ilgili girdiyi (taşınmaz
bazında) kendine ayırmış olmaktadır. Bu çerçevede Turkcell’in kira sözleşmelerinde yer
verdiği münhasır tahsis düzenlemelerinin rakiplerinin bu girdiye (taşınmaza) ulaşmalarını
zorlaştırmak ya da ilgili girdiye ulaşma maliyetlerini artırmak suretiyle alt pazardaki diğer
bir deyişle GSM hizmetleri pazarındaki rekabeti kısıtlayıp kısıtlamadığının
değerlendirilmesi gerekmektedir.
(33) Hakim durumdaki bir firmanın rakiplerinin girdi maliyetlerini, sınırlı miktardaki bir girdiyi
ihtiyacından fazla satın alarak (aşırı alım) ya da önceden kendine ayırarak artırmaya
teşebbüs etmesi olasıdır. Bu çerçevede, Turkcell’in incelenen bu uygulamasının rekabet
üzerindeki etkilerinin belirlenmesi; baz istasyonu kurulacak taşınmazların sınırlı miktarda,
kıt kaynak niteliğinde olup olmadığının, diğer bir deyişle rakip operatörlerin baz istasyonu
kurmak üzere alternatif taşınmazlar bulmalarının ne ölçüde olanaklı olduğunun ve belli bir
taşınmazın üzerine baz istasyonu kurmaya ilişkin alternatif yöntemlerin
değerlendirilmesini gerektirmektedir.
(34) Alternatiflerin varlığı ya da yokluğunun değerlendirilmesinde baz istasyonlarının kapsama
mesafeleri ve bu mesafeyi etkileyen unsurlar önemlidir. Bir baz istasyonu ve bu baz
14-28/585-253
8/31

istasyonunun kapsadığı coğrafik alan bir hücreyi oluşturmaktadır. Operatörlerin hücre
yapıları, her bir hücrenin altıgen kapsama sağladığı kabulü altında, altıgen şekilli
hücrelerden oluşan bal peteği yapısıyla simgelenmektedir.
(35) Baz istasyonlarının kapsama alanlarını etkileyen başlıca unsur, kapsanması hedeflenen
alandaki abone sayısı ya da trafik miktarıdır. Her bir baz istasyonu ortalamada aynı anda
ancak belli sayıda (ortalama 150 abone) abonenin konuşmasına olanak
sağlayabildiğinden, abone sayısının ve trafiğin yoğun olduğu alanlarda kapsama mesafesi
(hücre yarıçapı) dolayısıyla kapsama alanı küçülmektedir. Operatörlerin böylesi alanlarda
baz istasyonu sıklıklarını artırmaları gerekmekte ve baz istasyonları arasındaki mesafeler,
diğer bir deyişle sahalar arasındaki mesafeler azalmaktadır. Her bir baz istasyonu
konuşturabileceği abone sayısıyla kısıtlı bir alana hizmet verdiğinden, hücre sayısı
arttıkça aynı anda konuşabilen abone sayısı da artmaktadır.
(36) BTK yazısında, bir baz istasyonunun kapsama mesafesini, dolayısıyla alanını etkileyen;
kapsanması hedeflenen alanın nüfus yoğunluğu/abone yoğunluğu bakımından yapısı,
frekans, baz istasyonu anten yüksekliği, mobil terminal anten yüksekliği, verici gücü, alıcı
hassasiyeti, verici ve alıcı anten kazançları gibi değişkenlerin kapsama alanı/yarıçapı
üzerindeki etkilerine ilişkin hata modeli kullanılarak yapılan hesaplamalara yer
verilmektedir. Bu bilgilere göre, diğer değişkenler sabit tutulduğunda, frekansın ve alıcı
hassasiyetinin artışına bağlı olarak kapsama mesafesi/yarıçapı azalmakta, anten
yüksekliğinin, verici gücünün artmasıyla kapsama mesafesi/yarıçapı artmaktadır. BTK’nın
verdiği bilgilere göre şehir ve kırsal alan ayrımında baz istasyonlarının ortalama kapsama
yarıçapları sırasıyla 300-5000 m ile 5000-35000 m’dir. Avea tarafından sunulan bilgilere
göre, baz istasyonlarının ortalama kapsama yarıçapları; yoğun şehirlerde (…..) m;
şehirlerde (…..) m; şehir dışında (…..) m; kırsalda (…..) m’dir. Vodafone’un verdiği bilgilere
göre, baz istasyonlarının kapsama mesafesini etkileyen unsurlar ise, BTK ve diğer
operatörlerin verdiği bilgilere benzer şekilde, nüfus/abone yoğunluğu, coğrafik koşullar
(dağ, deniz, vadi, göl, ova gibi coğrafik koşullar), bina yoğunluk ve yükseklik yapısı,
kurulacak sahanın radyo yayılımını etkileyen özellikleri (anten yüksekliği, anten tipi, anten
montaj tipi gibi) dir. Vodafone’un verdiği bilgiler dar sokaklı, sık binaların olduğu alanlarda
sahalar arası mesafenin (…..) metreye kadar düşebildiği, bununla birlikte açık alanlarda,
deniz, göl gibi etkilerin bulunması halinde sahaların kapsadığı mesafenin (…..) km’ye
kadar çıkabildiği yönündedir.
(37) BTK’nın verdiği bilgilere göre; “…belli bir taşınmazın üzerinde kurulu bir baz istasyonu
aktif durumda iken, söz konusu baz istasyonu ile benzer kapsama alanına sahip
olabilecek farklı bir baz istasyonu için bulunabilecek alternatif taşınmazın mesafesi
kapsanacak alanın büyüklüğü, (örneğin 5 km yarıçaplı bir alan kapsanacaksa, baz
istasyonu kurulacak yerin önceden kurulu bulunan baz istasyonunun yakınlarındaki
binalar olacak iken, sadece bir sokak boyunun veya dar bir ölü bölgenin kapsanmak
istenmesi durumunda, alternatif o oranda azalmaktadır) söz konusu alandaki muhtemel
kullanıcı sayısı, tahmini trafik miktarı ve kapsanması planlanan bölgedeki bina
yoğunluğu/çevrenin coğrafi yapısına göre değişiklik göstermektedir.”
(38) Vodafone ise, mevcut baz istasyonu ile benzer kapsamayı sağlayabilecek alternatif
lokasyonların bazı durumlarda mümkün olmadığını belirtmekte, bu durumlar için;
i) sahanın kurulduğu binanın, bulunduğu alanda en yüksek, en alçak bina olması,
ii) kapsanmak istenen özel alanlar olması ve bu alana görüşü olan tek bir binanın olması,
iii) diğer alternatiflerin mera, sit/askeri alan gibi özel durumda bulunması iv) çevresel
tepkiler nedeniyle başka alternatifin olmaması örneklerini vermektedir.
(39) Avea’dan elde edilen bilgilere göre, belli bir taşınmazın üzerinde kurulu bir baz istasyonu
mevcut iken, bu baz istasyonu ile benzer kapsama alanına sahip olabilecek şekilde ikinci
bir taşınmaz bulmanın çoğu zaman bina yüksekliklerindeki farklılıklar, anten açılarının
14-28/585-253
9/31

açıklıklarındaki farklılıklar ve kapsamanın hedeflendiği alanı direk görüş farklılıkları gibi
sebeplerden mümkün olmadığı, belediyeler ile sorun yaşanmayan, halk tepkisi/çevre
tepkisi ile karşılaşılmayan ve fiziksel koşulların aynı olduğu (baz istasyonunun bulunduğu
binanın yüksekliği alternatif bina ile aynı ise) şehir merkezlerinde (…..) m, şehir merkezi
dışında düz alanda (…..) m, tepelik bir alanda (…..) m içerisinde alternatif aranabileceği
yönündedir.
(40) Avea’nın şikayetine ilişkin ek açıklamalarını içeren yazısında, Turkcell’in pazara ilk giren
avantajları ve abone sayısının rakiplerinden daha fazla olması nedeniyle baz istasyonu
sayısını rakiplerinden daha önce artırdığı, bunun ise bölgede genel olarak ilk baz
istasyonunun Turkcell tarafından kurulması sonucunu doğurduğu, dolayısıyla en uygun
(optimum) taşınmazla ilk Turkcell tarafından temas edilerek münhasır anlaşma imkanının
kullanıldığı, Turkcell’in pazara ilk giren avantajını kullanmak suretiyle oldukça az sayıda
bulunan baz istasyonu kurmaya elverişli yerleri münhasır olarak kiralayarak rakiplerinin
kritik noktalara girişini engellediği ya da bu noktalara alternatif sayılabilecek diğer az
sayıda noktaya girişlerinin maliyetini mümkün olduğunca artırdığı belirtilmektedir.
(41) Operatörlerden ve BTK’dan alınan yukarıdaki bilgiler çerçevesinde konu öncelikle,
Turkcell’in hedeflenen kapsamayı sağlamak açısından “en optimum”, “en elverişli”, “en
kritik” taşınmazları münhasıran kiraladığı ve bu taşınmazların alternatifinin olmadığı ya da
çok az sayıda olduğu yönündeki Avea iddiaları doğrultusunda değerlendirildiğinde, bu
iddialar Turkcell’in hücre planlaması çerçevesinde Turkcell için en optimum olan
taşınmazın, aynı zamanda Avea’nın hücre planlaması çerçevesinde Avea için en optimum
nokta olduğunun kabul edilmesini gerektirmektedir. Oysa kurulacak bir baz istasyonunun
yerinin seçiminde bal peteği şeklindeki hücre yapısı çerçevesinde komşu hücrelerin ve
kapsadıkları alanların öncelikle dikkate alınması gerektiği açıktır. Operatörler hücrelerini,
hücreler arası geçişi sağlayacak; ancak birbirine komşu baz istasyonlarının kapsama
alanlarının (komşu hücrelerin) bunun ötesinde çakışmasını engelleyecek şekilde
planlamak durumundadır. Dolayısıyla bir operatörün, kuracağı baz istasyonunun
lokasyonunu belirlerken komşu baz istasyonlarının konumunu ve kapsama/hizmet
alanlarını (komşu hücreleri) göz ardı etmesi beklenmemektedir.
(42) Salt hedeflenen kapsamayı sağlamak bakımından Turkcell’in kiraladığı taşınmazların
Avea için de “en optimum”, “en elverişli”, “en kritik” noktalar olabilmeleri için, Turkcell ile
Avea’nın hücre yapılarının neredeyse üst üste çakışması gerektiği, oysa gerek abone
sayısı, kapsama ve kapasite gereksinimlerinin işletmecilerin hücre gelişimlerini
farklılaştırması, gerekse 900 MHz frekansında faaliyet gösteren Turkcell ve Vodafone’un
aksine Avea’nın 1800 MHz frekansında faaliyet göstermesi ve daha sonra
değerlendirilecek olan operatörlerin birbirlerinden paylaşım talep ve paylaşım sayılarına
ilişkin veriler doğrultusunda, Avea ve Turkcell’in hücre yapılarının bu derecede
örtüşmesinin makul olmadığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla Turkcell’in kullanımında olan bir
taşınmazın Avea için bir alternatif oluşturabileceği, ancak bu noktanın hedeflenen
kapsamayı sağlama bakımından Avea için de “en optimum”, “en kritik”, “alternatifsiz” nokta
olduğundan söz edilemeyeceği kanaatine ulaşılmıştır.
(43) Nitekim Avea’nın Rekabet Kurumuna sunduğu, GSM’de şehir içlerindeki sahaların
birbirine daha yakın olması zaruretinin kırsal alan kapsamasına göre şehirlerde uygun
lokasyon teminindeki zorlukları gösterdiği ve teknik gereklilikleri saklı tutmak kaydıyla
sahalar arası mesafenin 200 m’ye kadar düştüğü, şehir merkezlerinde kullanılamayan bir
binanın alternatifinin çoğu zaman bir ya da iki elin parmaklarını geç(e)meyeceği,
edinilemeyen 4-5 saha sonrasında komşu istasyonun servis alanına girileceği, bu
durumda da ya verimliliği düşük bir sahaya sahip olunacağı ya da 2. veya 3. sahayı kurma
ihtiyacının oluşacağı yönündeki bilgiler salt hedeflenen kapsamayı sağlamak bakımından
alternatiflerin varlığıyla ilişkili olarak değerlendirilmektedir. Bu bilgilerin doğruluğunun
14-28/585-253
10/31

kabulü altında, alternatif lokasyonların bulunmasının daha güç olduğu şehir merkezlerinde
dahi, kullanılamayan bir taşınmazın salt hedeflenen kapsamayı sağlamak bakımından en
azından beş alternatifinin olduğu anlaşılmaktadır.
(44) Ayrıca BTK’nın baz istasyonlarının kapsama alanlarını etkileyen teknik hususlara ilişkin
verdiği bilgilerden anlaşıldığı üzere, işletmeciler anten tipi, anten yönü, anten yüksekliği,
verici gücü, verici ve alıcı anten kazançları gibi değişkenler üzerinde oynayarak belli bir
baz istasyonunun kapsama mesafesini dolayısıyla alanını farklılaştırılabilmektedir. Diğer
bir deyişle, operatörlerin belli bir baz istasyonunun kapsayacağı alanı baz istasyonunun
ve antenin bazı özelliklerini değiştirerek belli ölçüde etkileyebilme esnekliğine sahip
oldukları anlaşılmaktadır.
(45) Bununla birlikte konunun değerlendirilmesinde diğer etkenlerin etkisinin de göz önünde
bulundurulması gerekmektedir. Avea ve Vodafone’un konuya ilişkin ileri sürdükleri
argümanlara göre, baz istasyonunun kurulu olduğu binanın en yüksek/en alçak bina
olması, kapsanmak istenen özel alana görüşü olan tek bir binanın bulunması, diğer
alternatiflerin sit/askeri alan gibi özel durumda bulunması, coğrafi koşullar, kiralama
zorlukları, halk tepkisi, belediye uygulamaları gibi etkenler kiralanabilecek alternatif
taşınmazların bulunamamasına ya da sayısının azalmasına yol açmaktadır.
(46) Avea; planlama yapılırken sahaların bir kısmının ya kiralama zorluğu ya da montaj
aşamasındaki halk tepkisi nedeniyle kaybedilmesinden ötürü saha kurulum hedeflerinin
en az (…..) kadar (…..) alternatif üzerinde çalışıldığını, kiralama ve kurulum aşamasındaki
saha kayıp oranlarının bölgeden bölgeye, şehirden şehire değişebilmekle birlikte uzun
yıllar ortalamasının %(…..) civarında olduğunu belirtmektedir.
(47) Diğer yandan Avea’nın mevcut sahalarının kayıp oranlarına ilişkin verdiği bilgiler
çerçevesinde, 2008 yılından 2013 yılının Kasım ayına kadar olan dönemde yıllık saha
kayıp oranının (ilgili yılda kaybedilen sahaların toplam saha sayısına oranının) en az
%(…..), en fazla %(…..) olmak üzere genel olarak %(…..) düzeyinde olduğu
görülmektedir. Bu oranlar işletmecinin ilgili sahaya artık ihtiyacının kalmaması ya da
sahanın işlevini yitirmesi gibi nedenler de dahil tüm kayıp nedenleri sonucunda ortaya
çıkan saha kayıp oranlarıdır. Avea’nın 2011-2013 Kasım dönemini kapsayan yaklaşık 3
yıllık süreçte kaybettiği toplam saha sayısı (…..)’dir. Bu sayı içinde halk tepkisi, yeniden
kiralama zorlukları, belediye talebi, belediye davası, koruma kurulu talebi (sit, milli park),
sağlık davası nedenleriyle ortaya çıkan saha kayıp sayıları ve oranları incelendiğinde,
Avea’nın yaklaşık son 3 yıllık dönemde halk tepkisi nedeniyle ortalama yıllık saha kayıp
oranının %(…..) olduğu görülmektedir. Sayılan saha kayıp nedenleri arasında yeniden
kiralama zorlukları, %(…..) oranıyla en fazla saha kaybına yol açan nedendir. Belirtilen
saha kayıp nedenleri dolayısıyla toplamda Avea bir yıllık süreçte her bir mevcut 1000 baz
istasyonundan (…..) kaybetmektedir.
(48) Kiralama zorlukları, halk/çevre tepkisi, belediye uygulamaları gibi unsurların etkilerinin
değerlendirilmesinde, Turkcell’in de kurmak istediği ya da mevcutta kurulu bulunan baz
istasyonları bakımından benzer zorluklara maruz kaldığının göz ardı edilmemesi
gerekmektedir. Ayrıca belli bir işletmecinin kullanımında olan belli bir taşınmazın üzerine
ikinci bir anten tesisi kurulması ya da yerleşik işletmecinin anten tesisinin diğer bir
işletmeciyle paylaşılması; belediye uygulamaları, halk/çevre tepkisi gibi etkenler
bakımından operatörlerin karşılaştıkları zorlukları tamamen elimine edememektedir.
(49) Diğer yandan, sayılan unsurların doğrudan ya da mevcut bir sahanın kaybedilmesi sonucu
yeni bir taşınmaz bulma ihtiyacını artırarak dolaylı bir şekilde rakip operatörlerin alternatif
taşınmaz sayıları üzerinde olumsuz bir etkiye sahip olabileceği anlaşılmaktadır. Ancak bu
unsurların her birinin tek başına ya da birlikte, rakip operatörlerin her bir alternatif taşınmaz
arayışlarında ortaya çıktığını ileri sürmek de mümkün görünmemektedir. Aynı durum
14-28/585-253
11/31

hedeflenen binanın çevredeki en yüksek/en alçak bina olması ya da belli bir bölgeye
görüşü olan tek bir bina olması, coğrafi koşullar nedeniyle alternatiflerin azalması ya da
alternatif taşınmazların sit alanı vb. özel alanlarda kalması gibi durumlar için de geçerlidir.
(50) Avea ve Vodafone’un verdiği özellikle kiralama zorlukları, halk/çevre tepkisi, belediye
uygulamaları gibi nedenlerle mevcut sahaların kaybedilme sayılarına/oranlarına
bakıldığında sayılan unsurların ortaya çıkma sıklıklarının yüksek olmadığı görülmektedir.
Avea’nın, planlama yapılırken sahaların bir kısmının ya kiralama zorluğu ya da montaj
aşamasındaki halk tepkisi nedeniyle kaybedilmesinden ötürü saha kurulum hedeflerinin
en az %(…..) alternatif üzerinde çalışıldığı, kiralama ve kurulum aşamasında kiralama
zorlukları ve halk tepkisi nedeniyle oluşan ortalama saha kayıp oranının %(…..) olduğu
yönündeki ifadelerinden, bir taraftan kiralama zorlukları ve halk tepkisi gibi unsurlar
karşısında operatörlerin daha fazla alternatif üzerinden planlama yapma esnekliklerinin
bulunduğu, diğer yandan Avea’nın şehir merkezlerinde kullanılamayan bir binanın en az
beş alternatifinin olabileceği yönünde verdiği bilgilerle birlikte ele alındığında, kurulum
aşamasında kiralama zorlukları ve halk tepkisi gibi etkenlere rağmen alternatiflerden
bahsedilebileceği anlaşılmaktadır.
(51) Ancak, Türk Telekomünikasyon A.Ş., 05.04.2010 tarih ve 2833 sayılı başvurusunda,
uygulamada kimi bölgelerde farklı sonuçlar ortaya çıktığını ileri sürmekle birlikte, Rekabet
Kurulunun 22.04.2009 tarih ve 09-17/381-90 sayılı kararında yaptığı “baz istasyonlarının
en kalabalık bölgelerde bile kurulması halinde birkaç yüz metrelik bir alandan
bahsedilmektedir ki bu tür bölgelerde bu büyüklükteki bir alanda çok sayıda bina yer alır.
Bu binalardan birini herhangi bir operatörün münhasır anlaşma yaparak diğer operatörlere
kapatması halinde bile diğer operatörler için alternatifler olacaktır…” ve alternatif taşınmaz
miktarının çok sayıda olması nedeniyle Turkcell’in pazar payının oldukça düşük olacağı
yönündeki değerlendirmelerin piyasanın geneli için geçerli olduğunu kabul etmektedir.
(52) Yukarıda verilen bilgiler ve değerlendirmeler çerçevesinde, alternatif taşınmazların
sayısının nüfus/abone yoğunluğunun az olduğu kırsal alanlardan, çok olduğu şehir
merkezlerine doğru kayıldıkça, baz istasyonlarının sıklığının artmasına da paralel olarak
azaldığı ancak baz istasyonu kurmak üzere alternatif taşınmazların genel olarak
bulunabildiği kanaatine varılmıştır.
(53) Diğer yandan işletmeciler arasındaki paylaşım uygulamaları, hem genel olarak hem de
rakip operatörlerin alternatif bulmalarını engelleyen ya da zorlaştıran unsurlar için
saydıkları etkenlerin var olduğu durumlarda, belli bir taşınmazın üzerine baz istasyonu
kurmanın alternatif bir yöntemi olarak ortaya çıkmaktadır. Dolayısıyla Turkcell’in kira
sözleşmelerinde yer verdiği münhasır tahsis hükümlerinin etkilerinin değerlendirilmesi
bakımından; paylaşım uygulamaları, bu uygulamaya ilişkin mevzuat, bu uygulama
çerçevesinde operatörlerin birbirlerinden paylaşım talebi sayıları, paylaşım sayıları gibi
veriler de dikkate alınmalıdır.
(54) Tesis paylaşımı işletmecilerin özellikle sermaye giderlerinde olmak üzere sermaye ve
işletim giderlerinde önemli tasarruflar yapmalarına imkan tanımaktadır. Bu nedenle tesis
paylaşımı işletmeciler arasında gönüllü olarak da başvurulan bir yöntemdir. Bazı ülkelerde
ise ayrıca düzenlemelerle zorunlu kılınmıştır. İster düzenlemelerle zorunlu kılınmış isterse
gönüllü olsun tesis paylaşımı uygulamaları mobil işletmecilerin alt yapılarını
genişletmelerinin bir yöntemi olarak ortaya çıkmaktadır. Dosya konusu bakımından ise
tesis paylaşımı, aynı zamanda operatörlerin belli bir taşınmazın üzerinde diğer
operatörle/operatörlerle birlikte baz istasyonu sahibi olmalarına olanak veren bir
uygulamadır. Rakip operatörlerin Turkcell’den olduğu kadar birbirlerinden de tesis
paylaşımı talebinde bulunmaları olasılık dahilindedir. Dolayısıyla, aralarında tesis
paylaşımı konusunda uzlaştıkları durumda rakip operatörlerin Turkcell’in kullanımında
14-28/585-253
12/31

olan taşınmazlar kadar birbirlerinin kullanımında olan taşınmazları da kullanmaları
mümkündür.
(55) Ülkemizde tesis paylaşımına yönelik düzenlemelere ilişkin açıklamalara, 2003 tarihli
“Erişim ve Arabağlantı Yönetmeliği”ndeki (2003 tarihli Yönetmelik) düzenlemelerle
başlanması mümkündür. Bu Yönetmelik’e dayanılarak çıkarılan 2003 tarihli “Ortak
Yerleşim ve Tesis Paylaşımı Usul ve Esaslarına İlişkin Tebliğ” (2003 tarihli Tebliğ) tesis
paylaşımını, telekomünikasyon hizmeti sunumunda kullanılan tesis ve cihazların diğer
işletmeciler tarafından da kullanılması ya da paylaşılması olarak tanımlamış, “Tesislerini
kamuya veya üçüncü şahıslara ait bir arazinin üzerine veya altına yerleştirebilen veya bu
tür arazileri kullanabilen veya kamulaştırma müessesinden yararlanabilen işletmeciler”
tesis paylaşımı yükümlüsü sayılmıştır. Dolayısıyla bu Tebliğ ile her üç işletmeci de tesis
paylaşımı yükümlüsü olmuştur. Tebliğ’de kuleler1, direkler, boru ve kanalların paylaşımı
için özel hükümler yer almıştır. Tesis paylaşımı taleplerinin gerekçeleri kanıtlanmak
şartıyla teknik olanaksızlık veya kapasite yetersizliği nedeniyle reddedilebileceği hükme
bağlanmış, işletmeciler arasında tesis paylaşımına ilişkin olarak çıkan uyuşmazlıklarda
uzlaştırma sürecinin işletileceği düzenlenmiştir.
(56) 10.11.2008 tarihli, 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu ile 2009 tarihli “Erişim ve
Arabağlantı Yönetmeliği”nin (2009 tarihli Yönetmelik) ilgili hükümlerine dayalı olarak
çıkarılan ve 2003 tarihli Tebliğ’i yürürlükten kaldıran 2010 tarihli “Ortak Yerleşim ve Tesis
Paylaşımına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ” (2010 tarihli Tebliğ) söz konusu
kanun ve yönetmeliğin tesis paylaşımı konusundaki düzenlemelerine paralel olarak, 2003
tarihli Tebliğ ile benzer düzenlemelere sahiptir. Bu Tebliğ’de tesis paylaşımı elektronik
haberleşme hizmeti sunumunda kullanılan boru, kanal, direk ve kuleler dahil ilgili tesis ve
cihazların diğer işletmeciler tarafından da kullanılması ya da paylaşılması olarak
tanımlanmış, önceki Tebliğ’dekiyle aynı şekilde kimlerin tesis paylaşımı yükümlüsü olduğu
düzenlenmiş, önceki Tebliğ’den biraz daha farklı olarak tesis paylaşımı talebine ilişkin
teknik imkansızlığın mevcut olduğu, ya da kapasite yetersizliğinin bulunduğu ve kapasite
artırım imkanının olmadığı hususlarından birinin tesis paylaşımı yükümlüsü tarafından
objektif kriterlerle kanıtlanması halinde BTK’nın söz konusu talebe özgü olarak tesis
paylaşımı yükümlülüğünü kısmen kaldırabileceği düzenlenmiş, uzlaşmazlıkların çözümü,
yükümlülüklerin yerine getirilmemesi durumunda uygulanacak yaptırımlarla ilgili olarak
2009 tarihli Yönetmelik’in hükümlerinin uygulanacağı belirtilmiştir. Tesis paylaşımına
ilişkin düzenlemeler ayrıca işletmecilerin imtiyaz sözleşmelerinde de yerini almıştır.
(57) 2008 tarihli “Anten ve Ortak Anten Sistem ve Tesislerinin Kurulmasına ve Kullanımına
İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik” (Ortak Anten Yönetmeliği) ise hücresel
sisteme ait yayınların, işletmeciler tarafından etüt ve inceleme yapılarak Kurumun onayına
sunulmuş ve onaylanmış emisyon noktalarından gerçekleştirileceği düzenlenmiş,
hücresel bir sistem kuracak olan işletmeci hedeflenen kapsama alanını karşılayacak
şekilde Yönetmelik’in yayımı tarihinden önce kurulmuş anten sistem ve tesisi olması
durumunda ve teknik kapasite olarak imkan dahilinde olmak kaydıyla yeni kurulacak anten
sistemini, mevcut anten sistem ve tesisine kurmakla, mevcut işletmeci de sistemini yeni
işletmeciye açmakla yükümlü kılınmıştır.
(58) Hücresel sistemlere ait anten tesisinin birden fazla işletmeci tarafından kullanımına imkan
tanıyacak şekilde tasarımı, kurulumu ve paylaşımının sağlanmasını düzenleyen ve
18.03.2011 tarihinde yürürlüğe giren “Hücresel Sistem Anten Tesislerinin Tasarımı,
Kurulumu ve Paylaşımına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik” (HSAT
Yönetmeliği) ise bir taraftan Ortak Anten Yönetmeliği’ni yürürlükten kaldırırken, diğer
taraftan bu Yönetmelik’ten farklı olarak sadece hücresel sistem anten tesislerine

1 Üzerine kablosuz iletişim için kullanılan anten ve diğer cihazların kurulduğu tesisler şeklinde
tanımlanmıştır.
14-28/585-253
13/31

özgülenmiştir. Hücresel sistem anten tesisi kurma yetkisine sahip GSM/3N işletmecilerinin
diğer bir deyişle Turkcell, Avea ve Vodafone’un tabi olduğu Yönetmelik’te, elektronik
haberleşme hizmeti sunumu için kullanılan arazi ve bina gibi yerler dahil, oda/konteyner,
kabinet kule, direk, kanal ve borular, anten ve anten elemanları iletim hat ve ekipmanı,
iklimlendirme ve enerji kaynakları gibi bileşenlerden oluşan tesis olarak tanımlanan anten
tesisinin paylaşım şekilleri; 1) Arazi ve/veya bina paylaşımı (Tip 1), 2) Kule veya direk
paylaşımı (Tip 2), 3) Kanal ve/veya boruların paylaşımı (Tip 3), 4) Oda/konteyner ve
iklimlendirme sistemlerinin paylaşımı (Tip 4), 5) Anten ve anten elemanlarının paylaşımı
(Tip 5), 6) Ses/veri iletim hat ve ekipmanının paylaşımı (Tip 6) olarak belirlenmiştir.
(59) İşletmeciler, ilgili mevzuat ve imtiyaz sözleşmeleri hükümlerine aykırı olmamak kaydıyla;
fiziki, teknik, idari veya hukuki kısıtlar bulunmadığı durumlarda anten tesisi paylaşım
çeşitlerinden azamisini uygulamakla yükümlü tutulmuştur. Kurulmuş bir anten tesisi olan
işletmeci kapsama alanı, hizmet kalitesi gibi kriterleri karşıladığı takdirde farklı
teknolojideki yeni sistemini mevcut anten tesisine kurmakla; kurulmuş bir anten tesisi olan
işletmeci, bu tesisini yeni anten tesisi kuracak diğer işletmecilerle paylaşmakla ve kuracağı
anten tesisini yukarıda sıralanan birinci, ikinci ve üçüncü tip paylaşıma imkan verecek
şekilde en az bir işletmecinin daha faydalanabileceği kapasitede tasarlanmasını,
üretilmesini ve kurulmasını sağlamakla; işletmeci kuracağı anten tesisi için kapsama alanı
ve hizmet kalitesi gibi kriterleri karşılayacak mevcut bir anten tesisi var ise bu tesisi
kullanmakla yükümlü kılınmıştır.
(60) Ayrıca ilgili HSAT Yönetmeliği’nde “İşletmeciler tarafından üçüncü taraflarla yapılacak
anlaşma veya sözleşmelerde paylaşıma engel teşkil edecek hususlara yer verilmemesi
ve mevcut anlaşma veya sözleşmelerde bu tip hükümlerin bulunması durumunda,
paylaşım talebinde bulunan işletmeci tarafından talep edilmesi halinde, söz konusu
hükümlerin çıkarılması için sözleşmeyi yapan işletmeci tarafından muvafakat verilmesi”
hükmü yer almıştır.
(61) Yönetmelik’te, işletmeci tarafından yapılan bir paylaşım talebinin fiziki, teknik, idari ya da
hukuki kısıtlar nedeniyle karşılanamaması ya da katılım sözleşmesi kapsamında bir
ihtilafın vuku bulması durumunda ihtilafın giderilmesi amacıyla BTK’ya başvurulabileceği,
BTK tarafından geçici ücretlerin belirlenmesi de dahil anlaşmazlık noktalarının
giderilmesine yönelik olarak uzlaştırma sürecinin işletilebileceği düzenlenmiştir.
(62) HSAT Yönetmeliği anten tesisinin üzerinde kurulu olduğu bina ve/veya araziyi de paylaşım
yükümlülüğünün kapsamında saymıştır. Yönetmelik maddelerinin lafzına paralel olarak
BTK’dan alınan bilgilere göre de; “GSM/3N işletmecilerinin, HSAT Yönetmeliği'nin 8.
maddesinde belirtilen fiziki, teknik, idari veya hukuki kısıtlar bulunmadığı durumlarda
anten tesisi paylaşım tiplerinden azamisini uygulamakla yükümlü olduklarından, kendi
anten tesisinin kurulu olduğu taşınmaz üzerinde başka bir GSM/3N işletmecisinin anten
tesisini kurmasına izin vermesi gerekmektedir.”
(63) Ayrıca işletmeciler tarafından üçüncü kişilerle yapılacak anlaşmalarda paylaşıma engel
teşkil edecek hususlara yer verilmemesi, anlaşma ya da sözleşmelerde bu tip hükümler
var ise paylaşım talebinde bulunanın talebiyle söz konusu hükümlerin çıkarılması için
sözleşmeyi yapan işletmeci tarafından muvafakat verilmesi gerekliliğinin düzenlenmesi
sayesinde, işletmecilerin 3. kişilerle yaptıkları sözleşmelerde, örneğin kira
sözleşmelerinde yer verdikleri hükümlerle, bina ve arazi de dahil anten tesislerinin
paylaşımını engellemelerinin önü kapatılmış olmaktadır.
(64) Bu bilgiler çerçevesinde, 2011 yılının Mart ayında yürürlüğe giren HSAT Yönetmeliği ile
Turkcell’in, baz istasyonu kurmak üzere yaptığı kira sözleşmelerinde yer alan münhasır
tahsis düzenlemelerine dayanarak, kullanımında olan bir taşınmazın rakip operatörler
tarafından kullanımını engelleme olanağı bulunmamaktadır. Bu durum, Turkcell’in 2011
14-28/585-253
14/31

yılının Mart ayından sonra baz istasyonu kurmak amacıyla kiraladığı taşınmazlar için
geçerli olduğu kadar, kira sözleşmesi bu tarihten önce imzalanmış tüm taşınmazlar için
de geçerlidir. Diğer bir deyişle, Turkcell’in baz istasyonunu kurmak üzere kiraladığı mevcut
tüm taşınmazlar aynı zamanda rakip operatörlerin de kullanımına açıktır. Aynı durum tip
sözleşmelerinin bazılarında münhasır tahsis düzenlemeleri yer almış/almakta olan Avea
için de geçerlidir.
(65) Avea ve Vodafone’dan alınan bilgiler çerçevesinde, 2006-2013 6. ay döneminde yıllar
itibarıyla işletmecilerin paylaşım sayıları incelendiğinde, 2013 yılının 6. ayının sonu
itibarıyla Turkcell’in Avea ile toplamda (…..) noktada; Vodafone ile (…..) noktada paylaşım
yaptığı görülmektedir.
(66) Avea ve Vodafone’un Turkcell’den bulunduğu paylaşım talebi sayıları ve bu taleplere
Turkcell tarafından verilen olumlu ve olumsuz yanıtların ağırlıkları incelendiğinde,
Turkcell’in Vodafone’un paylaşım taleplerini 2011, 2012 yılları ile 2013 yılının Kasım ayına
kadar olan dönemde sırasıyla %(…..), %(…..) ve %(…..) oranında; Avea’nın taleplerini ise
sırasıyla %(…..), %(…..) ve %(…..) (2013/6.ay) oranında olumlu yanıtladığı görülmektedir.
2011 yılı öncesinde Avea ve Turkcell arasında ihtilafa neden olan ve ilişkili bilgileri BTK
nezdinde yapılan toplantıda belirlenen süre içinde bildirilmemesi gerekçesiyle Turkcell’in
dikkate almadığı, uzlaştırma sürecinin2 ilerleyen aşamalarında BTK tarafından da
değerlendirme dışı bırakılan (…..) paylaşım talebi nedeniyle bu dönemde Avea
taleplerinin Turkcell tarafından olumlu karşılanma oranı son derece (…..) bir seviyede
(%(…..)) kalırken, 2011 yılı ve sonrasındaki dönemde giderek bu oranın (…..)
görülmektedir.
(67) Aşağıdaki tablolarda Avea ve Vodafone’un Turkcell’den bulunduğu paylaşım taleplerinin
ve bu taleplere verilen ret yanıtlarının, ilgili yılda Avea ve Vodafone’un yeni saha kurulum
sayısı içindeki payına yer verilmektedir:
Tablo 2: Vodafone’un Turkcell’den Talep Sayısı ve Yeni Saha Kurulumu İçindeki Payı
2011 2012 2013 Kasım
Yeni Saha Kurulum Sayısı (…..) (…..) (…..)
Turkcell’den Talep Sayısı (…..) (…..) (…..)
Talep/Yeni Saha Oranı (…..) (…..) (…..)
Red/Yeni Saha Oranı (…..) (…..) (…..)

Tablo 3: Avea’nın Turkcell’den Talep Sayısı ve Yeni Saha Kurulumu İçindeki Payı
2011 Öncesi 2011 2012 2013/6 ay
Yeni Saha Kurulum Sayısı (…..) (…..) (…..) (…..)
Turkcell’den Talep Sayısı (…..) (…..) (…..) (…..)
Talep/Yeni Saha Oranı (…..) (…..) (…..) (…..)
Red/Yeni Saha Oranı (…..) (…..) (…..) (…..)
(68) Tablolarda sunulan verilere göre, 2011 ve 2012 yılları ile 2013 yılı Kasım ayı sonuna kadar
olan dönemde Vodafone’un her kurduğu 100 yeni baz istasyonu için sırasıyla yaklaşık
(…..),(…..) ve (…..) baz istasyonu için Turkcell’den talepte bulunduğu görülmektedir. Bu
sayının Avea’nın kurduğu her 100 baz istasyonu için sırasıyla ve yaklaşık olarak
(…..),(…..) ve (…..) olduğu anlaşılmaktadır. Rakip operatörlere Turkcell tarafından verilen
ret yanıtları ise, her iki operatör bakımından da dikkate alındığında, 100 baz istasyonu
kurulumu içinde (…..)’i geçmemektedir.
(69) 2011 yılının Mart ayında yürürlüğe giren HSAT Yönetmeliği çerçevesinde işletmeciler
kuracakları anten tesisi için kapsama alanı ve hizmet kalitesi gibi kriterleri karşılayacak
mevcut bir anten tesisi var ise bu tesisi kullanmakla ve paylaşım tiplerinin azamisini

2 2006 yılından bu yana Turkcell ile rakipleri arasında anten tesislerinin paylaşımı konusunda yaşanan tek
uzlaştırma süreci olan bu süreç 2006 yılının Haziran ayında Avea’nın BTK’ya yaptığı başvuruyla başlamıştır.
14-28/585-253
15/31

uygulamakla yükümlü kılınmışlardır. Dolayısıyla Avea ya da Vodafone’un, yeni bir anten
tesisi kurmak istediklerinde, kapsama alanı, hizmet kalitesi gibi kriterler bakımından
alternatif oluşturacak bir Turkcell anten tesisi mevcut ise öncelikle bu anten tesisini
paylaşmayı talep etmeleri gerekmektedir.
(70) Bu noktada dikkate alınması gereken husus, rakip operatörlerin Turkcell’in mevcut anten
tesisine, dolayısıyla kurulu bulunduğu taşınmaza alternatif bulmalarının mümkün
olmadığını ya da ilgili taşınmazın kullanılmaması halinde hedeflenen kapsamayı
sağlamanın daha maliyetli olduğunu iddia ettikleri durumların çok daha ötesinde,
mevzuatın, rakiplerin kuracakları anten tesisi için Turkcell’in anten tesisinin kapsama ve
kalite bakımından alternatif oluşturduğu her durumda rakip işletmecilerin öncelikle bu
tesisi paylaşmayı talep etmelerini gerektirmesidir. Ayrıca ilgili Yönetmelik ile arazi ve bina
da paylaşım yükümlülüğünün kapsamına alınmış ve işletmecilerin 3. kişilerle yaptıkları
sözleşmelerde paylaşıma engel teşkil eden hükümlerin bulunması halinde bu hükümlerin
sözleşmelerden çıkarılması için sözleşmeyi yapan işletmeci tarafından muvafakat
verilmesi düzenlenmiştir. Bu unsurlara rağmen, rakip operatörlerin Turkcell’den paylaşım
taleplerinin ilgili dönemde kurdukları baz istasyonu sayısına oranla sınırlı düzeyde kaldığı
görülmektedir. Avea’nın 2006-2010 döneminde kurduğu baz istasyonu sayısına göre,
Turkcell’e talepte bulunma oranı ortalama %4,01 iken, bu oran 2011-2013 ilk 6 aylık
dönemde %(…..)’dır. Vodafone’un ise 2011-2013 Kasım döneminde kurduğu her 100 baz
istasyonu için Turkcell’den talepte bulunma sıklığı (…..)’dir.
(71) Avea ve Vodafone’un HSAT Yönetmeliği’nin yürürlükte olduğu 2011 yılı ve sonrasındaki
davranışları üzerinden yapılan yukarıdaki değerlendirmeler, 2006-2010 dönemi için de
değerlendirme yapmaya olanak vermektedir. Zira 2011 yılından itibaren mevzuat
çerçevesinde Turkcell’in mevcut tesisinin alternatif oluşturduğu durumda öncelikle bu
tesisin paylaşılmasının talep edilmesinin gerekmesine ve Turkcell’in münhasır tahsis
düzenlemelerinin etkisiz hale gelmiş olmasına rağmen, ilgili mevzuatın geçerli olduğu
dönemde rakiplerin Turkcell anten tesislerine dolayısıyla Turkcell kullanımında olan
taşınmazlara sınırlı bir şekilde talep göstermeleri, mevzuatın yürürlüğe girdiği 2011 yılı
öncesinde de rakiplerin Turkcell anten tesislerine, dolayısıyla kullanımında bulunan
taşınmazlara çok daha sınırlı düzeyde ihtiyaç duyduklarına işaret etmektedir.
(72) Rakip operatörlerin Kule A.Ş.’ye bulundukları talepler bakımından ise öncelikle tesis
paylaşımı yükümlüsü olmayan Kule A.Ş.’den paylaşım talebinde değil; tasarrufundaki ya
da işletmesindeki tesislerin bir bölümünü kiralama talebinde bulundukları belirtilmelidir.
Ayrıca Kule A.Ş. HSAT Yönetmeliği’ne de tabi bulunmamaktadır. Rakip operatörlerin Kule
A.Ş.’den kiralama talebinde bulunma sayıları incelendiğinde; taleplerin 2011 ve 2012
yıllarında sınırlı düzeyde kaldığı, ancak 2013 yılında her iki operatör için de önceki yıllara
göre yüksek oranda arttığı görülmektedir. Yukarıda yapılan değerlendirme rakip
operatörlerin Kule A.Ş.’den bulundukları kiralama talepleri de dahil edilerek
genişletildiğinde, Avea’nın 2011-2013 ilk 6 aylık dönemde kurduğu her 100 baz istasyonu
için Turkcell ve/veya Kule A.Ş.’den talepte bulunma sıklığı %(…..) iken bu sayı 2011-2013
Kasım döneminde Vodafone için %(…..)3’dir. Rakip operatörlerin Turkcell’in yanı sıra Kule
A.Ş.’den talepleri de dahil edildiğinde, Turkcell ve/veya Kule A.Ş.’den talepte bulunma
sıklığının sınırlı düzeyde kaldığı anlaşılmaktadır.
(73) HSAT Yönetmeliği çerçevesinde, Turkcell’in münhasır tahsis düzenlemelerine dayanarak,
kullanımında olan bir taşınmazın rakip operatörler tarafından kullanımını engelleme
olanağı bulunmamakta, diğer bir deyişle, Turkcell’in baz istasyonu kurmak üzere
münhasır tahsis kaydıyla kiraladığı taşınmazlar rakip operatörlerin de kullanımına açık

3 İlgili orandaki bu yükseliş Vodafone’un 2013 yılında Kule A.Ş.’den kiralama taleplerinin yüksek oranda
artmasından kaynaklanmaktadır. Vodafone’un Kule A.Ş.’den kiralama talebi 2011 yılında yokken, talep
sayısı 2012 yılında (…..), 2013 yılında (…..)’dir.
14-28/585-253
16/31

hale gelmektedir. Bu durum karşısında ister paylaşım talebi şeklinde olsun ister münhasır
tahsis kaydının kaldırılması için muvafakat talebi şeklinde olsun rakip operatörlerin
Turkcell’e yönelik taleplerini artırmaları beklenirken Avea bakımından (Vodafone 2011
öncesi için bilgi sunmamıştır) durumun böyle olmadığı anlaşılmaktadır.
(74) Avea ve Vodafone’dan 2006 yılından bu yana, kira sözleşmesi uyarınca Turkcell’in
kullanımında olan bir taşınmaza baz istasyonu kurmak üzere ilgili taşınmazın sahibine ya
da Turkcell’e talepte bulunup bulunmadıklarına ve sürecin nasıl sonuçlandığına ilişkin bilgi
talep edilmiştir. Vodafone, kayıtlarının 2011 yılından itibaren tutulduğunu ve talep
sayısının yukarıda yer verilenlerle sınırlı olduğunu belirtmiştir. Avea ise taşınmaz
sahiplerine yöneltilen talepler bakımından kiralama sürecinin tedarikçi ve taşeronlar
vasıtasıyla yürütülmesi nedeniyle bu konuda veri sunamadığını, ancak bina içi sistemler
bakımından sorun yaşadığını, aşağıda ele alınacak (…..) taşınmazın bu kapsamda
değerlendirilebileceğini belirtmiş; bina dışı saha kurulumu bakımından ise Turkcell
tarafından reddedilen (…..) paylaşım talebine (2011 yılından önce reddedilen (…..)
paylaşım talebiyle birlikte) tekrar değinmiştir. Sonuç olarak rakip operatörler, Turkcell’in
kullanımında olan bir taşınmaza ikinci bir baz istasyonu kurmak üzere taşınmaz
sahiplerine yönelttikleri taleplere ilişkin herhangi bir veri; Turkcell’e yöneltilen talepler
bakımından ise yukarıda yer verilen bilgiler dışında herhangi bir kayıt sunmamışlardır.
(75) HSAT Yönetmeliği özellikle bina ve araziyi de paylaşım yükümlülüğünün kapsamına alıp,
işletmecilere paylaşım tiplerinin azamisini uygulama yükümlülüğü getirerek ve bina/arazi
paylaşımı önünde işletmecilerin üçüncü kişilerle yaptıkları sözleşmelerden kaynaklı
engelleri ortadan kaldırarak, Turkcell’in inceleme konusu münhasır tahsis hükümlerinin
etkileri bakımından önemli değişiklikler meydana getirmiştir. Buna rağmen, Avea’nın
Turkcell’in kullanımında olan bina/arazilere ya da Turkcell’in anten tesislerine olan
talepkarlığında belirgin bir değişiklik olmadığı görülmektedir. Bu durum, Turkcell’in kira
sözleşmelerine koyduğu münhasır tahsis düzenlemelerinin, alternatif taşınmazların
bulunmasının zorluğu ya da alternatiflerin daha yüksek maliyetli olması nedeniyle
rakiplerin faaliyetlerini zorlaştırdığı iddiasını desteklememektedir.
(76) Kule A.Ş.’den bulunduğu talepler de dikkate alındığında, Avea’nın 2011 yılı sonrasında
Turkcell ve/veya Kule A.Ş.’den talepte bulunma oranı %(…..) çıkmaktadır. Ancak 2011 yılı
öncesi ve sonrası karşılaştırmasında Kule A.Ş.’nin pozisyonunda mevzuat değişikliğinden
kaynaklı bir farklılaşma söz konusu değildir. Diğer bir deyişle, Turkcell üzerinde etkili olan
mevzuat değişiminin rakiplerin davranışlarını ne şekilde değiştirdiği değerlendirmesinde
Kule A.Ş.’nin bir rolü bulunmamaktadır. Ayrıca rakip operatörler Kule A.Ş.’den paylaşım
değil, kiralama talebinde bulunmaktadır. Diğer yandan, Avea’nın Kule A.Ş.’den talepte
bulunma sayıları incelendiğinde; 2011 ve 2012 yıllarında toplam (…..) olan talep sayısının
2013’ün sadece ilk altı ayında (…..)’e çıktığı, dolayısıyla Avea’nın Turkcell ve/veya Kule
A.Ş.’den talepte bulunma sıklığının bu 6 aylık dönemdeki talep artışı nedeniyle önemli
ölçüde yükseldiği anlaşılmaktadır. Başka bir ifadeyle, yukarıdaki değerlendirmeler 2013
yılının ilk 6 aylık dönemi dışarıda bırakılarak yapıldığında, Avea’nın 2011 yılı öncesine
göre Turkcell ve/veya Kule A.Ş.’den talepte bulunma sıklığının 2011 ve 2012 yıllarında
etkilenmediği (%(…..)) görülmektedir. Kaldı ki, 2013’ün ilk altı ayı dahil edilse dahi sonuç
olarak Avea’nın Turkcell ve/veya Kule A.Ş.’den talep oranı %(…..) kalmaktadır.
(77) Alışveriş merkezi, hastane, havaalanı ve otel gibi büyük yapılarda bina içi kapsama
sağlanmasında ve yoğun mobil iletişim kullanımının karşılanmasında dış ortamdan
(outdoor baz istasyonlarından) gelen sinyaller yeterli olmamaktadır. Söz konusu yapılarda
kapsamanın sağlanması için bina içine kurulacak sistemlere (bina içi çözümler) ihtiyaç
duyulmakta, böylelikle bina içi kapsama sağlanmaktadır. Bu nedenlerle Avea ve Vodafone
tarafından söz konusu yapılarda bina içi kapsama için alternatif alan seçeneğinin
bulunmadığı ileri sürülmektedir.
14-28/585-253
17/31

(78) Avea ve Vodafone’dan, Turkcell’in münhasırlık içeren sözleşmeleri nedeniyle bina içi
kapsama konusunda sorun yaşadıkları binalara ilişkin bilgi talep edilmiştir. Ancak
Vodafone, bu soru altında bina içi kurulum bakımından sorun yaşadığı herhangi bir
lokasyon bilgisi vermemiş; (…..) bina tipi, (…..) kule tipi olmak üzere (…..) lokasyonda
istasyon kurulumu bakımından yaşadığı sorunları örnek olarak sunmuştur.
(79) Avea ise, Turkcell’in taşınmaz sahipleri ile imzaladığı münhasır sözleşmeler nedeniyle
(…..) binada bina içi sistemin kurulamadığını belirtmiştir. Söz konusu taşınmazlara ilişkin
olarak Turkcell’den alınan bilgiler, Avea tarafından Turkcell’e yapılan taleplerin, ilgili
taşınmazlarda Avea’nın kendi ikinci bina içi sistemlerini kurmak üzere Turkcell’den onay
alınmasına yönelik olmadığı; taleplerin Turkcell tarafından kurulan bina içi sistemlerin
ortak kullanılması amacıyla yapılan katılım talepleri olduğu, Avea tarafından belirtilen
taşınmazlardan (…..)de Turkcell’in herhangi bir baz istasyonu bulunmadığı ve bu nedenle
taşınmaz sahipleri ile Turkcell arasında herhangi bir sözleşme imzalanmadığı yönündedir.
Söz konusu taşınmazlara ilişkin Turkcell kira sözleşmelerinin incelenmesi sonucunda,
kalan (…..) taşınmaza yönelik olarak Turkcell ile taşınmaz sahipleri/işletmecileri arasında
imzalanan sözleşmelerde diğer operatörler tarafından söz konusu taşınmazlarda baz
istasyonu/bina içi sistem kurulmasını engelleyen herhangi bir hüküm bulunmadığı
anlaşılmıştır.
(80) Söz konusu binalar için Vodafone tarafından yapılan açıklamalarda, söz konusu (…..)
taşınmazda Vodafone’un Turkcell’in kira sözleşmelerinden kaynaklı herhangi bir sorun
yaşamadığı, Vodafone’un sistemlerinin, (…..) dışında, ilgili taşınmazlarda kurulu olduğu,
(…..) taşınmazda ise Vodafone’un talebinin Turkcell tarafından onaylanmasına karşın mal
sahibinin bir başka operatör istememesi nedeniyle katılım yapılamadığı belirtilmiştir.
Dolayısıyla Turkcell’in münhasır tahsis hükmü içeren sözleşmeleri nedeniyle Avea’nın
bina içi sistemlerini kurmak bakımından sorun yaşadığını iddia ettiği (…..) taşınmazın
hiçbirinde münhasır tahsis kaydıyla ilişkilendirilebilecek bir engellemeden
bahsedilememektedir. Bu çerçevede, alternatif taşınmazların söz konusu olmadığının
kabul edilebileceği bina içi sistemler bakımından bile Turkcell’in münhasır tahsis
hükümlerinden dolayı rakip operatörlerin sorun yaşadığı örnek ya da bu yönde bilgi veya
bulgunun mevcut olmadığı anlaşılmaktadır.
(81) Diğer yandan, Vodafone’un sorun yaşadığı yerler için örnek verdiği (…..) taşınmazdan
(…..)nin sözleşmelerinde münhasır tahsis kaydı bulunmaktadır. Bu (…..) yerden (…..)de
Vodafone farklı bir taşınmaza kurulum yapmış, diğerinde ise Kule A.Ş.’den kiralama
yoluna gitmiştir. Kalan bir örnek içinse Turkcell böyle bir sahasının dolayısıyla ilgili
taşınmaza ilişkin herhangi bir sözleşmesinin bulunmadığını belirtmektedir.
(82) Kule A.Ş., yetkilendirildiği altyapı hizmetleri işletmeciliği çerçevesinde hizmetlerini sadece
Turkcell’e değil, talep eden tüm işletmecilere sunmaktadır. Kule A.Ş.’nin yetkilendirmesi
çerçevesinde tasarrufunda baz istasyonu anteni ve ekipmanı gibi anten tesislerinin aktif
elemanları bulunmamakta, anten tesisinin pasif elemanları olan kule, direk, kulübe,
konteyner ve buna benzer tesisleri kurmakta ve işletmektedir. Kule A.Ş. kule, direk gibi
yüksek yatırım gerektiren saha kurulumlarını sipariş üzerine oluşturmaktadır. Kule A.Ş.
örneğin, sadece tek bir işletmecinin siparişi üzerine ve belirttiği lokasyonda kule
kurulumunu gerçekleştirmekte ve bu kulenin baz istasyonu ekipmanı kurulumu için yeterli
olan bir kısmını, siparişi veren işletmeci lehine kiraya vermektedir. Daha sonra, yapmış
olduğu bu yatırımın geri dönüşünü almak üzere, aynı kuleyi -teknik ve hukuki imkanlar
ölçüsünde- mümkün olduğunca fazla işletmecinin faydasına (kiralamasına) sunmaktadır.
Dolayısıyla Kule A.Ş., kendisine herhangi bir ön sipariş gelmeden, herhangi bir
lokasyonda kurulum yapmamakta ve taşınmaz kiralayarak elinde bulundurmamaktadır.
2013 yılından itibaren bina üstü anten tesisleri bakımından etkin bir şekilde faaliyet
göstermeye başlayan Kule A.Ş. bina kiralamalarında ve 2013 yılının Nisan ayından
14-28/585-253
18/31

itibaren araziler için yeni imzaladığı matbu kira sözleşmelerinde münhasır tahsis hükmüne
yer vermemektedir.
(83) Turkcell ile Kule A.Ş. arasındaki ilişkiye yönelik olarak aldığı geçmiş tarihli kararlarda BTK,
Turkcell tarafından kurulan anten tesislerinin önce mülkiyetinin daha sonra işletme
hakkının Kule A.Ş.’ye devrine karşı çıkmış, sonraki tarihli kararında ise işletmecilerin
kurulu kulelerinin mülkiyetinin ayni hak işlemlerine konu edilebilecek şekilde devrinin
mümkün olduğuna karar vermiştir.
(84) Turkcell’in verdiği bilgiler ve Kule A.Ş.’nin faaliyet konusu ile amacı dikkate alındığında,
2011 tarihli HSAT Yönetmeliği’ne tabi olmayan Kule A.Ş.’nin tesis paylaşımı
yükümlülüğünün de bulunmadığı anlaşılmaktadır. Bu durum Kule A.Ş.’nin tasarrufunda
ve/veya işletmesinde olan anten tesisleri için geçerlidir. 2013 yılının 6. ayı sonu itibarıyla
Kule A.Ş. tasarrufunda bulunup Turkcell ve diğer operatörlere kiralanan sahaların sayısı
(…..) olup, Turkcell tasarrufunda bulunup Kule A.Ş. tarafından işletilen sahaların sayısı
(…..)’tür. Kule A.Ş.’nin tasarrufunda ya da işletmesinde olan sahaların sayısı yıllar
bazında operatörlerin toplam saha sayılarının %(…..) civarındadır. Ancak, Kule A.Ş.’nin
bina üstü anten tesisleri bakımından 2013 yılında etkin bir şekilde faaliyet göstermeye
başladığı dikkate alındığında, sahalarının büyük oranda kuleli saha olduğu
anlaşılmaktadır. Firmanın toplam saha sayısının yıllar itibarıyla operatörlerin sahip olduğu
toplam kuleli sahalara oranı ise yaklaşık %(…..) düzeyindedir.
(85) 2013 yılının ilk altı ayının sonu itibarıyla Kule A.Ş. tasarrufunda ya da işletmesinde olan
aynı zamanda Turkcell’in sahalarına da dahil olan toplam (…..)sahanın (…..)’i aynı
zamanda rakip operatörler tarafından kiralanmış olmakla birlikte, kalan (…..) saha sadece
Turkcell tarafından kullanılmakta ve Turkcell’in toplam saha sayısı içinde yer almaktadır.
Aşağıdaki tabloda 2011-2013 Kasım döneminde Vodafone’un Kule A.Ş.’den anten tesisi
kiralama talepleri ve bu taleplere Kule A.Ş. tarafından verilen yanıtlar sunulmuştur.
Tablo 4: Vodafone’un Kule A.Ş.’den Talepleri
Sonuç 2011 2012 2013 Kasım
Olumlu (…..) (…..) (…..)
Olumsuz (…..) (…..) (…..)
Toplam (…..) (…..) (…..)
(86) Tablodan görüldüğü üzere, 2011 yılında Vodafone Kule A.Ş.’den hiçbir talepte bulunmaz
iken, 2012 yılında taleplerinin (…..) Kule A.Ş. tarafından olumlu karşılanmıştır. 2013 yılının
Kasım ayına kadar olan dönemde ise Vodafone’un Kule A.Ş.’ye yaptığı taleplerin (…..)
(…..) ve bu taleplerin yaklaşık %(…..) oranı ile olumlu karşılandığı görülmektedir.
Aşağıdaki tabloda ise Avea’nın Kule A.Ş.’den anten tesisi kiralama taleplerine ve bu
taleplerin nasıl karşılandığına ilişkin bilgiler sunulmuştur.
Tablo 5: Avea’nın Kule A.Ş.’den Talepleri
Sonuç 2011 2012 2013
Bina Kule Bina Kule Bina Kule
Olumlu (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Olumsuz (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Toplam (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
(87) Tablodan Avea’nın kule taleplerinin Kule A.Ş. tarafından büyük oranda (…..) karşılandığı,
ancak Avea’nın ilk olarak 2013 yılında kiralama talebinde bulunduğu bina üstü tesisler
bakımından aynı durumun geçerli olmadığı görülmektedir.
(88) Bina üstü tesisler bakımından Kule A.Ş.’nin 2013 yılında etkin olarak faaliyet göstermeye
başladığı ve bu tesislere ilişkin imzaladığı kiralama sözleşmelerinin münhasır tahsis
hükmü içermediği dikkate alındığında, Avea’nın ya da Vodafone’un Kule A.Ş.’den bina
üstü anten tesisleri için taleplerinin olumsuz karşılandığı durumlarda, ilgili teşebbüslerin
14-28/585-253
19/31

aynı binanın üzerine ikinci bir anten tesisi kurmaları önünde münhasır tahsis
hükümlerinden kaynaklı herhangi bir engel bulunmadığı anlaşılmaktadır.
(89) Kule A.Ş.’nin münhasır tahsis hükümleri içeren sözleşmeleri daha çok kırsal alanlarda
kurulan kulelerin kurulumu amacıyla arazi sahipleriyle yapılan sözleşmelerdir. Nüfus
yoğunluğunun görece düşük olduğu böylesi alanlarda belli bir taşınmaz münhasır tahsis
hükümleriyle sadece tek bir operatörün kullanımına ayrılmış olsa da bu alanlarda alternatif
taşınmazların bulunması çok daha kolaydır.
(90) Diğer yandan Avea, iddialarının esas olarak 2006-2008 dönemine ilişkin olduğunu, ancak
iddia konusu faaliyetlerin 2011 yılı HSAT Yönetmeliği’nin yayınlanmasına kadar devam
ettiğini belirtmektedir. Buna karşın bu dönemde Avea’nın Kule A.Ş.’den herhangi bir
talepte bulunmadığı anlaşılmaktadır. Diğer bir husus ise, ne Avea’nın ne de Vodafone’un
Kule A.Ş.’den yaptıkları kiralamalarda benzer durumlarda karşılaşacakları maliyetlerden
daha yüksek maliyetlerle karşı karşıya geldikleri yönünde bir iddiayı dile getirmiş
olmalarıdır. Rakip operatörlerin Kule A.Ş özelinde ileri sürdükleri başka bir iddia da
bulunmamaktadır.
(91) Yukarıda sayılan unsurlarla birlikte Kule A.Ş.’nin tasarrufunda ya da işletmesinde olan
sahaların toplam sahalar ile toplam kuleli sahalar içindeki mevcut payı da dikkate
alındığında, Kule A.Ş.’nin münhasır tahsis hükmü içeren kira sözleşmelerinin 2006-2013
ilk 6 ay döneminde rekabet üzerindeki etkisini, genel olarak Turkcell’in münhasır tahsis
hükmü içeren sözleşmelerinin incelenen dönemdeki etkilerinden ayrıştırmanın gerekli
olmadığı kanaatine varılmıştır.
(92) Avea’nın, Turkcell'in hiçbir ekonomik veya teknik rasyoneli olmaksızın kira sözleşmelerine
münhasırlık kaydı eklemesinin tek amacının rakiplerini dezavantajlı konuma sokmak ve
onların rekabet gücünü azaltmak olduğu yönündeki iddiaları bakımından öncelikle
Avea’nın münhasır tahsis hükümlerine 2006-2012 döneminde kullanılan iki farklı
sözleşme tipinden birinde ve 2013 yılında kullandığı tek sözleşme tipinde yer vermiş
olduğu belirtilmelidir.
(93) Turkcell münhasır tahsis hükümlerine yer vermesinin gerekçesi olarak, bir bina üzerinde
birden daha çok sayıda baz istasyonu kurulu bulunması durumunda halkın tepkisinin
arttığını ve bu durumlarda saha kayıp riskiyle karşı karşıya kalındığını belirtmektedir.
Turkcell’in dikkat çektiği bir başka husus ise baz istasyonlarının giydirilmesine ilişkindir.
Buna göre Turkcell ilave masraflara katlanarak giydirmeli baz istasyonu sahaları
kurabilmekte, böylelikle mülk sahiplerinin ve genel olarak kamunun ilgili baz istasyonuna
gösterebilecekleri tepkiyi azaltmayı amaçlamaktadır. Ancak Turkcell rakip operatörün aynı
hassasiyeti göstermemesi durumunda ciddi yatırımlar yaparak kurduğu sahaları
kaybetme riskinin ortaya çıktığını belirtmektedir.
(94) BTK’nın verdiği bilgilere göre, HSAT Yönetmeliği çerçevesinde GSM/3N işletmecileri fiziki,
teknik, idari veya hukuki kısıtlar bulunmadığı durumlarda anten tesisi paylaşım tiplerinden
azamisini uygulamakla yükümlüdürler. Bununla birlikte, anten tesisinin kurulu bulunduğu
taşınmaz üzerinde fiziki (alan yetersizliği gibi), teknik (direk yetersizlikleri gibi), idari veya
hukuki olarak yeni bir anten tesisine imkan vermeyen bir durum söz konusu olabilmektedir.
Ayrıca mevcut bir anten tesisi nedeniyle halk tepkisi oluşmuş ise yeni bir anten tesisi
kurulmasında ciddi zorluklarla karşılaşılabileceğinden, bu durumda diğer işletmeci anten
tesisi kurulması talebinde bulunmayabilmektedir. Nitekim HSAT Yönetmeliği bir taraftan
işletmecilere bina ve/veya arazi bakımından da paylaşım yükümlülüğü getirirken diğer
taraftan fiziki, teknik, idari ya da hukuki açılardan makul gerekçelerinin varlığı halinde bu
zorunluluğa istisna getirmiştir.
(95) BTK’nın verdiği bilgilere göre, aynı taşınmazın üzerine ikinci bir baz istasyonu kurulması
ve aynı çevrede iki farklı taşınmaz üzerine iki farklı baz istasyonu kurulması durumlarında
14-28/585-253
20/31

halk tepkisi artabilmektedir. Benzer bir şekilde Avea, belli bir taşınmazın üzerindeki baz
istasyonunun paylaşılması (özellikle aynı konteyner ve anten direğinin kullanılması
halinde), belli bir taşınmazın üzerine iki ayrı baz istasyonu kurulması ve birbirlerine yakın
iki ayrı taşınmaz üzerine iki ayrı baz istasyonu kurulması durumları arasında halk tepkisi
riskini sırasıyla “minimum”, “düşük” ve “yüksek” olarak tanımlamaktadır.
(96) Turkcell’in halk tepkisinin artışıyla birlikte saha kayıp riskinin oluşabildiği yönündeki
argümanının değerlendirilmesi bakımından Vodafone tarafından sunulan ve Vodafone’un
2011-2013 döneminde diğer operatörlerden bulunduğu paylaşım talepleri ile bu taleplerin
hangi gerekçelerle reddedildiği ya da hangi koşullarla kabul edildiğine ilişkin bilgileri içeren
liste incelendiğinde, Turkcell ve Avea’nın Vodafone’un taleplerini reddettikleri ya da şartlı
kabul ettikleri hallerde teknik birtakım unsurların ya da teknik anlamda ileri sürülen
koşulların sıklıkla yer aldığı görülmektedir. Diğer yandan, sınırlı sayıda bazı durumda ise
yerleşik operatörün ilgili tesise ek ya da yeni ekipman yerleştirecek olması ret gerekçesi
olarak yer alırken, yine sınırlı sayıda bazı durumlarda ise yerleşik operatörün, rakip
operatör tarafından yapılacak montaj esnasında sistemlerine zarar verilmesi kaygısı
taşıdığı, hatta kimi durumlarda montajın kendi ekiplerince yapılması koşulunu ileri sürdüğü
görülmektedir.
(97) Yukarıda sayılan gerekçelerin yanı sıra rakip operatörlerin Vodafone’un taleplerini
reddettikleri bazı durumlarda reddin gerekçesini halk tepkisi, belediye müdahale riski gibi
hususlar oluşturmakta, paylaşımın şartlı kabul edildiği bazı durumlarda ise ileri sürülen
şart, Vodafone’un giydirme/gizleme yapması olarak ortaya çıkmaktadır. Bu ret gerekçeleri
ya da şartların en az Turkcell kadar Avea tarafından da ileri sürüldüğü görülmektedir.
Vodafone’un sunduğu liste çerçevesinde Avea’nın sayılan bu unsurlara ilişkin ret
gerekçelerine ya da şartlı kabul için ileri sürdüğü şartlara ilişkin örneklerden bazılarına
aşağıda yer verilmektedir:
“-Halk tepkisi nedeni ile mevcut sahayı da kaybetme riski olduğu için idari açıdan,
paylaşım talebi uygun bulunmamıştır.
-Sahada yoğun halk tepkisi olması nedeni ile talep olumsuz karşılanmıştır.
-Muhtemel belediye müdahalesi ve halk tepkisine mukabil sahanın kaybedilme riski
gerekçe gösterilerek paylaşım talebi reddedilmiştir.
-Halk tepkisi ve belediye müdahalesi sonucu sahanın kaybedilme riski bulunduğundan
talep olumsuz karşılanmıştır.
-Vodafone tarafından Avea kamuflaj ile birebir aynı kamuflajın (renk, biçim, doku) Avea
kamuflajı engellemeyecek biçimde montajının yapılması, kamuflajın üretim aşamasında
sahaya götürülmeden önce Avea bölge tarafından kontrol edilmesi, alt kira protokolü
imzalanması şartı ile uygun bulunmuştur.
-Vodafone'un kendi baca gizlemesini yapması şartı ile alt kiralama yapılmasının mümkün
olduğu belirtilmiştir.
-Vodafone'un antenler için ayrıca gizleme yapması ve montaj işlemlerinin Avea Bakım
Çözüm Ortağı ekipleri tarafından yapılması halinde paylaşım şartlı uygundur.
-Vodafone'un, kendi antenleri için Avea antenlerini engellenmeyecek biçimde ayrı gizleme
montajı yapması şartı ile talep olumlu karşılanmıştır.”
(98) Bu çerçevede, Turkcell’in kira sözleşmelerinde münhasır tahsis düzenlemelerine yer
vermesinin gerekçesi olarak ileri sürdüğü halk tepkisi ya da gizleme kaygılarının Avea
tarafından da taşındığı, Avea’nın bu kaygılarla Vodafone’un paylaşım taleplerini
reddedebildiği ya da paylaşım için koşullar ileri sürebildiği görülmektedir. Dolayısıyla
14-28/585-253
21/31

Turkcell’in kira sözleşmelerine münhasır tahsis hükmü koymasının tek gerekçesinin
rekabeti kısıtlamak olduğu iddiasının kabulü mümkün görünmemektedir.
(99) Yukarıda yer verilen tespit ve açıklamalar doğrultusunda; Turkcell’in doğrudan ya da Kule
A.Ş. üzerinden dolaylı olarak tarafı olduğu kira sözleşmelerine koyduğu münhasır tahsis
düzenlemeleriyle 2006 yılından 2013 yılının 6. ayı sonuna kadar olan dönemde
rakiplerinin faaliyetini zorlaştırmak suretiyle GSM hizmetleri pazarındaki rekabeti
kısıtladığına, dolayısıyla 4054 sayılı Kanun’u ihlal ettiğine yönelik olarak bilgi, belge veya
bulgunun mevcut olmadığı, dolayısıyla aynı Kanun’un 16. maddesi uyarınca idari para
cezası uygulanmasına gerek bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
K. SAVUNMALAR VE DEĞERLENDİRİLMESİ
Turkcell’in savunmalarında ileri sürdüğü hususlar ve bunlara ilişkin değerlendirmeler
aşağıda sunulmaktadır.
(100) - Soruşturma konusunu oluşturan kiralama sözleşmeleri herhangi bir mal veya hizmetin
alımı, satımı veya yeniden satımını konu edinmediğinden, ayrıca kiralama sözleşmelerinin
tarafı olan mülk sahibi gerçek kişilerin rekabet hukuku anlamında teşebbüs statüsü
bulunmadığından, anılan sözleşmelerin 4054 sayılı Kanun'un 4. maddesinin konusunu
oluşturmadığı iddiası.
Konuya ilişkin değerlendirme, kararın 27 ve 28. paragraflarında yapılmıştır.
(101) -Soruşturma konusu sözleşmeler nedeniyle ortaya çıkan kiralama işlemlerinin iktisadi bir
faaliyet oluşturmaması nedeniyle soruşturma kapsamında tanımı yapılacak bir pazar
bulunmadığı, buna karşın dosya bakımından bir pazar tanımı yapılmasına ihtiyaç
duyulması halinde inceleme konusu kira sözleşmelerinin amacı da göz önünde
bulundurularak ilgili pazarın “baz istasyonu kiralama yeri pazarı” olarak belirlenmesinin
uygun olacağı iddiası.
Dosya kapsamında kiralama işlemlerine yönelik herhangi bir pazar tanımı yapılmamıştır.
(102) -Baz istasyonu kurulumuna elverişli alanların sayıca sınırsız olduğu ve uygulamada
işletmecilerin, başka bir işletmecinin baz istasyonu kurduğu bir alanın hemen yakınındaki
alternatif bir alana ((…..)/(…..)metre) baz istasyonu kurduğu birçok örneğin mevcut
bulunduğu iddiası.
Baz istasyonlarının kurulumuna elverişli taşınmazlara ilişkin alternatifler ve söz konusu
alternatiflere erişim imkanı kararın 33. paragrafından itibaren ayrıntılı olarak ele alınmıştır.
(103) -Pazarın “baz istasyonu kiralama yeri pazarı” olarak tanımlanması halinde ilgili pazarda
gerek mülk sahipleri gerekse işletmeciler arasında hakim durum yaratabilecek bir pazar
payından bahsedilemeyeceği, buna ilişkin ilk somut tespitin “…her üç GSM operatörünün
de birbirine benzer özelliklere sahip olduğu ortaya konabilir, ancak altyapıya sahip olmak
rekabet gücü açısından tek başına yeterli değildir…” ifadesiyle Rekabet Kurulu’nun
23.12.2009 tarih ve 09-60/1490-379 sayılı kararına yansıdığı iddiası.
Dosya kapsamında kiralama işlemlerine yönelik herhangi bir pazar tanımı
yapılmadığından söz konusu pazara ilişkin hakim durum değerlendirmesine de yer
verilmemiştir.
(104) -Rekabet Kurulunun çağrı başlatma pazarının analizine yönelik Turkcell’e gönderdiği
görüşte4, işletmecilerin şebeke gücü anlamında eşdeğer seviyede olduğunun tespit
edildiği iddiası.

4 23.11.2012 tarihli Mobil Şebekelere Erişim ve Çağrı Başlatma Piyasa Analizi Hakkında Görüş.
14-28/585-253
22/31

Dosya kapsamında, operatörlerin sahip oldukları baz istasyonları sayısının esas alındığı
bir hakim durum analizine yer verilmemiştir.
(105) - Danıştay hükmüyle iptal edilen 22.04.2009 tarihli Rekabet Kurulu kararı sonrasında Avea
ile iştirak ilişkisi bulunan Türk Telekomünikasyon A.Ş. tarafından Rekabet Kurumu’na
yapılan şikayet başvurusunda “Turkcell'in baz istasyonlarını kurduğu taşınmaz
sahipleriyle yaptığı münhasır sözleşmeleri piyasanın geneli için risk oluşturmasa da
örneğin Bozcaada’da Avea’nın baz istasyonu kurmasını engellediği” iddiasına yer
verildiği, anılan başvuruya dair Kurul’un aldığı 27.01.2011 tarih ve 11-60/90-32 sayılı
kararda ise Avea'nın baz istasyonu kurmak konusunda Turkcell kaynaklı bir sıkıntı
yaşamadığının ortaya koyulduğu iddiası.
Bu iddiaya ilişkin değerlendirmeye kararın 51. paragrafında yer verilmiştir.
(106) -Kira sözleşmelerindeki münhasırlık olduğu iddia edilen hükümlerin rekabete engel
olmaktan başka bir amaç taşımadığını ileri süren Avea’nın, geçmişte olduğu gibi bugün
dahi (Avea’nın tabiriyle) münhasır çalışma koşulu ileri sürülmekte olduğu ayrıca Avea gibi,
Vodafone'un sözleşmelerinde de benzer hükümlerin bulunduğu, Avea'nın iddia ettiğinin
aksine kiralama sözleşmelerinde benzer hükümlere yer verilmesinin sadece Turkcell'e
özgülenen bir durum olmayıp; piyasanın tümüne yaygın bir uygulama niteliği taşıdığı
iddiası.
Avea ve Vodafone’un kira sözleşmelerinde münhasır tahsis kaydına yer verilip
verilmediğine ilişkin bilgiler “İşletmecilerin Kira Sözleşmeleri” başlığı altında sunulmuştur.
(107) -Turkcell’in kiralama sözleşmeleri nedeniyle Avea’nın baz istasyonu yeri kiralama ve
kurulumu faaliyetlerinde olumsuz bir etkiye maruz kalmadığı, Avea'nın 2006-2012 yılları
arasında, baz istasyonu sayısı ve artış oranına ilişkin yaptığı açıklamaların da bunu
gösterdiği, ayrıca Avea'nın baz istasyonu sayısının en yüksek artış gösterdiği (%14)
dönem olan 2008 yılının, Avea'nın Turkcell'in sözleşmelerde münhasırlık olduğunu ileri
sürdüğünü iddia ettiği döneme tekabül ettiği iddiası.
Rakip operatörlerin 2006-2013 ilk 6 aylık döneminde baz istasyonu sayılarını Turkcell’e
göre daha hızlı artırdıklarına ilişkin bilgi 30. paragraftan itibaren sunulmuştur.

L. SONUÇ
(108) 13.08.2013 tarih ve 13-47/628-M sayılı Kurul kararı uyarınca yürütülen soruşturma ile ilgili
olarak düzenlenen Rapor’a, Ek Görüş’e, yazılı savunmalara ve incelenen dosya
kapsamına göre;

1- Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.’nin 2006-2010 döneminde GSM hizmetleri
pazarında hakim durumda bulunduğuna OYBİRLİĞİ ile;

2- Bununla birlikte, Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.’nin, baz istasyonlarının/kulelerinin
kurulumuna ilişkin doğrudan ya da Kule Hizmet ve İşletmecilik A.Ş. üzerinden
dolaylı olarak tarafı olduğu kira sözleşmelerine koyduğu münhasır tahsis
düzenlemeleriyle 2006 yılından 2013 yılının 6. ayı sonuna kadar olan dönemde
rakiplerinin faaliyetlerini zorlaştırarak GSM hizmetleri pazarındaki rekabeti
kısıtlamak suretiyle 4054 sayılı Kanun’u ihlal ettiğine dair bilgi, belge veya bulguya
rastlanmadığına; dolayısıyla adı geçen teşebbüs hakkında aynı Kanun'un 16.
maddesi uyarınca idari para cezası uygulanmasına gerek olmadığına Kurul Üyesi
Reşit GÜRPINAR’ın farklı gerekçesi ve OYÇOKLUĞU ile
14-28/585-253
23/31

Ankara İdare Mahkemelerinde yargı yolu açık olmak üzere karar verilmiştir.


Rekabet Kurulu’nun 13.08.2014 tarih ve 14-28/585-253 Sayılı Kararına;
FARKLI GEREKÇE
Avea İletişim Hizmetleri A.Ş. tarafından Turkcell İletişim A.Ş’nin baz
istasyonlarının/kulelerin kurulumuna ilişkin doğrudan ya da Kule Hizmet ve İşletmecilik
A.Ş üzerinden dolaylı olarak tarafı olduğu kira sözleşmelerine koyduğu münhasır tahsis
düzenlemeleriyle 2006 yılından 2013 yılının 6.ayı sonuna kadar olan dönemde rakiplerin
faaliyetini zorlaştırarak GSM hizmetleri pazarındaki rekabeti kısıtlamak suretiyle hâkim
durumunu kötüye kullandığı iddiası ile yapılan şikayet üzerine açılan soruşturma
sonucunda Kurulumuz, 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında ihlal ettiğine dair
hiçbir bilgi ve bulguya ulaşılamadığı gerekçesiyle anılan yasanın 16.maddesine göre idari
para cezası uygulanmasına gerek olmadığına karar vermiş olup, teşebbüslerden gelen
ve dosya içeriğinde bulunan belge ve bilgilere göre verilen bu karara, iddia edilen ihlalin
olup, olmadığının tespit edebilmesi için dosyadaki belge ve bilgilerin, yapılan analizlerin
yeterli olmadığı, bu nedenle delillerin yeterince değerlendirilmediği gerekçesiyle ihlal
olmadığı yolundaki çoğunluk görüşü yönünde oy kullanıldığı, karar sonucuna aşağıda
açıklayacağımız farklı gerekçe ile katılma gereği doğmuş bulunmaktadır.
Dosyamızda İhlalin olup, olmadığına sağlıklı bir şekilde karar verebilmek için; Turkcell
İletişim Hizmetleri A.Ş. (Turkcell) ve Turkcell’in %100 kontrolünde bulunan Kule Hizmet
ve İşletmecilik A.Ş. (Kule A.Ş.)’nin GSM baz istasyonu ile ses, data ve görüntü aktarımına
yarayan diğer cihazların kurulması ve işletilmesi için kullanılacak alanların kiralanmasını
konu edinen kira sözleşmelerini, kiralayanın sözleşmeye konu taşınmazı benzer veya aynı
maksatla faaliyet gösteren başka bir kişi veya kuruluşa kiraya vermemesi şartı ile
imzaladığı hususlarının şikayet edilen dönem esas alınarak bir gerekli bir inceleme
yapılmadığı, öte yandan belli alan ve bölgelerdeki cihazların kurulumu konusunda
soruşturma heyetinin yaptığı incelemede sadece sayısal verilerin alındığı oysa bu
cihazların kullanım yoğunluğunun başka bir deyişle nüfus yoğunluğunun fazla olduğu
bölgeler dikkate alınarak yapılacak bir analizle sonuca ulaşılması gerektiği, mevzuat
uyarınca tesis paylaşımı yükümlüsü olan Turkcell’den 2006 yılından bu yana tesis
paylaşımı taleplerinin ne ölçüde karşılandığı ve Turkcell’in mülkiyetinde bulunan kulelerin
diğer operatörlerin kullanımına izin verilip verilmediği, izin verilmişse bu izinlerin her
noktada olup olmadığı, nüfus yoğunluğunun olduğu bölgelerde eşit ve adil olup olmadığı
hususlarının da araştırılması ve değerlendirilmesi ve hatta bu hususları gerek teşebbüs
kayıtlarında incelemek üzere yerinde inceleme yapılması gerekirdi.
Soruşturma heyetince, yukarıda yapılması gerekli araştırmaların yapılmaması ve
sorduğumuz sorulara yanıt bulunmaması nedeniyle tarafıma ihlalin olup olmadığı
konusunda tam bir kanaat gelmediği için, ceza hukukunun ‘’şüphe sanık lehine
yorumlanır’’ (in dubio pro reo) ilkesinden hareketle, 4054 sayılı Yasanın 49.maddesine
göre de çekimser oy kullanmanın mümkün olmaması karşısında karar sonucuna katılmak
zorunda kalınmıştır. Kısaca bu farklı gerekçe oyu sahibi olarak ihlal olmadığı tespiti
kararına delil yetersizliğinden değil, mevcut delillerin yeterince test ve analizlere tabi
tutularak değerlendirilmediği ve bu nedenle ihlalin var olup olmadığının sağlıklı olarak
ortaya konulamadığı görüşü ile bu yönde oy kullandığımızı belirtmek istiyoruz. Ancak,
14-28/585-253
24/31

Kurulumuzun 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun hükümleri karşısında,
dosyanın bulunduğu bu aşamada tarafımızdan eksiklikleri belirtilen hususların
tamamlanması adına kullanacağı bir usulün ve yetkinin bulunmamasının da anılan
Kanunun bir eksikliği olarak işaret edilmesinde yarar olduğu kanısındayız.
İdare Hukukunda yetki; kişileri, eşitlik kuralını, Temel Hak ve Hürriyetleri, kamusal para
ve malları doğrudan ilgilendiren ve kamu gücü kullanım aracı olan idari işlemin idare
içindeki herkes tarafından değil de, yalnızca kanunda belirlenmiş makamlar tarafından,
yine yasada belirlenen konu ve sınırlar içerisinde yapılabilmesini ifade eder. Bir başka
deyişle yetki, idari makamı işgal eden kişi veya kişilerin kamu tüzel kişisi adına hukuki
işlemler yapabilme ehliyetidir.
Birinci anlamda yetki; idarenin görev alanını, hukuki olanağını, tesis edebileceği işlemlerin
konu ve sınırını ifade eder.
İkinci ve dar anlamda yetki ise; Anayasa ve Kanunların idareye bıraktığı alanlarda
alınacak idari kararların veya yapılacak işlemlerin hangi idari makam ve organlarca
yapılabileceğini veya alınabileceğini ifade eder.
Bu açıklamalarımızın ışığında belirtmek gerekirse, Rekabet Kurulunun 4054 sayılı
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun tarafından kendisine verilen ihlal iddialarını
inceleme ve karar verme görevini yerine getirirken, yine aynı kanunla verilen hukuki
olanaklar ve sınırlar içerisinde kalmak kaydıyla, aşağıda özetle açıklanan tüm usulü
yetkilerini kullanarak, sonuca ulaştırması (nihai karar) zorunludur. Başka bir deyişle Kurul
kanunda öngörülen usulü süreci takip ederek nihai kararını verecektir.
4054 sayılı Kanunda Rekabet Kurulunun resen veya kendisine ihbar, şikayet, Bakanlık
talebi yoluyla gelen başvurular üzerine, soruşturma açılıp açılmayacağına karar
verebilmesi için öncelikle önaraştırma yapılmasına karar vereceği, önaraştırmanın 30 gün
içinde tekemmül ettirilerek rapora bağlanarak Kurula sunulacağı (Md.40), önaraştırma
raporunun Kurula verilmesinden sonra 10 gün içerisinde Kurulun, tüm bilgi ve belgeleri
değerlendirerek soruşturma açılıp açılmayacağına karar vereceğini (Md.41), verilen
kararların başvuru sahiplerine bildirileceği (Md.42), soruşturma kararı verilmesi halinde
Kurulun soruşturmayı yürütecek raportör veya raportörleri belirleyeceği, soruşturmaya
başlanmasından itibaren 15 gün içinde iddiaların türü ve niteliği haklında yeterli bilgiyi
göndermek koşuluyla ilgili taraflara bildireceği ve 30 gün içerisinde savunmalarını
göndermesini isteyeceği (Md.43), Kurulca görevlendirilen soruşturma heyetinin,
soruşturma safhasında 4054 sayılı yasada öngörülen 14 ve 15.maddelerde düzenlenen
bilgi isteme ve yerinde inceleme yetkilerini de kullanarak delilleri toplayacağı (Md.44),
soruşturma safhası sonucunda hazırlanan soruşturma raporunun tüm kurul üyelerine ve
ilgili taraflara tebliğ olacağı, gerekli savunmanın taraflarca verilmesinden sonra ek
görüşünde aynı şekilde tüm kurul üyeleri ve taraflara tebliğ edileceği, taraflarca 30 gün
içerisinde bu ek görüşe cevap verilebileceği (Md.45), Kurulca resen veya Tarafların cevap
ve savunma dilekçelerinde sözlü savunma toplantısı yapılması talebi halinde sözlü
savunma toplantısı yapılmasına karar verebileceği, sözlü savunmanın soruşturma
safhasının bitiminden en az 30, en çok 60 gün içinde yapılacağı (md.46-47), sözlü
savunma toplantısı yapıldıktan sonra aynı gün, bu mümkün olmazsa gerekçesi ile birlikte
15 gün içinde nihai kararın verileceği, yine sözlü savunma toplantısı yapılma kararı
verilmesine rağmen taraflar gelmezse bir hafta içinde nihai kararın verileceği (Md.48)
hükme bağlanmıştır. Burada Rekabet Kurulunun resen veya kendisine gelen başvuruları
14-28/585-253
25/31

sonuçlandırana kadar takip edeceği süreçte yapacağı tüm usulü işlemler başka bir deyişle
kullanacağı yetkiler özetle gösterilmiştir.
Bu bölümle ilgili sonuç olarak; Rekabet Kurulunun resen veya kendisine gelen diğer tüm
başvuruları sonuçlandırırken yukarıda belirtilen yapacağı işler, takip edeceği süreç ve
kullanacağı argümanlar kanunda gösterilmiştir. Rekabet Kurulu bu kanunun verdiği tüm
hukuki olanakları kullanarak nihai kararını verir. Bu işlemleri yaparken kanunen kendisine
verilmeyen bir yetkiyi kullanamayacağı gibi, verilen bir yetkiyi de (konunun çözümünde
gerekli olmaması hali hariç-örneğin bilgi isteme yeterli ise yerinde inceleme yapmadan)
kullanmaması söz konusu olamaz. 4054 sayılı yasa Rekabet Kurulu için birtakım usul
hükümleri ihtiva ettiği bir anlamda rekabet usul hukukunu da içinde barındırdığı için, bu
usul hükümlerine uyması, yasada öngörülen süreci takip ederek bunun dışına çıkmaması
gerektiği açıktır. Ayrıca kendisine yasayla verilmeyen bir yetkiyi de aksine hüküm yok
savıyla hareket ederek kullanamayacağı gibi, yine açıkça yetki devri öngörülmediği
hallerde de bu yetkisini asla bir başka makam veya organa da devredemez.
Yukarıdaki yasal açıklamalarımızı dikkate alarak somut olayı irdelediğimizde, Rekabet
Kurulu kendisine gelen başvuru üzerine önaraştırma kararı alarak, raportörlerce
önaraştırma yapılmış, önaraştırma sonucunda elde edilen bilgi ve belgelere göre
soruşturma açılmasına karar verilmiştir. önaraştırma ve soruşturma safhasında
raportörlerce yukarıda anılan Kanunun 14.maddesine göre bilgi isteme yetkileri
kullanılmış, konu ile ilgili tüm bilgi ve belgeler toplanmıştır. Toplanan bu ham bilgiler
soruşturma heyetince değerlendirilerek soruşturma raporu tarafımıza tebliğ edilmiştir.
Daha sonra da nihai karar günü belirlenerek karar verilmiştir.
Yukarıda belirtilen hukuki açıklamalara göre, nihai karar verilene dek tesis edilen tüm
işlemlerin yasaya uygun ve eksiksiz yapıldığı görülmektedir. Bu durumda, kurul üyeleri
soruşturma heyetinin yaptığı ekonomik analizler ve tüm değerlendirmeleri dikkate alarak
adeta bunlarla yetinerek karar verme durumu ile karşı karşıyadır. Bir başka deyişle
Yasanın bu düzenlemesi karşısında Kurul üyeleri bu değerlendirmelere ve yapılan
analizlere göre karar vermeye adeta mahkumdur. Oysa yukarıda açıkladığımız analiz, test
ve değerlendirmeler yapılsa idi konu bütün çıplaklığı ile en az bizim ve bizim gibi düşünen
üyeler açısından ortaya çıkacaktı. Nihai karar verilirken bu eksikliklerin verilecek bir ara
kararı ile giderilmesi veya daha önceki aşamada, soruşturma raporu ve ek görüşün
tamamlanmasını müteakip, bir başka deyişle dosyanın tekemmülünden sonra ve sözlü
savunma toplantısı yapılmadan önce, dosyanın kurul gündemine getirilerek, eksikliklerin
giderilmesinin konunun çözümü için en sağlıklı yol olduğunu düşünüyorum. Kanımca
burada hiçbir kimsenin kusuru olmayıp, yasanın bir boşluğu olduğu inancındayım. Çünkü
Kurul adına bağımsız olarak hareket eden bir soruşturma heyetinin, kendilerince yapılan
mevcut analiz ve değerlendirmelerin, sonuca ulaşma adına yeterli olduğunu
düşünmesinin mümkün olması ve yine aynı şekilde çoğunluk oyu kullanan üyelerin de bu
analiz ve değerlendirmeleri yeterli bulması gibi bir durumun doğması doğal hatta 4054
sayılı yasa hükümlerine göre de yasaldır.
Ancak, bizim gibi düşünerek karşı oy kullanan üyelerin, elde edilen mevcut bilgi ve
belgelere göre yapılan değerlendirme ve ekonomik analizlerin yeterli olmadığı kanaatinde
olması halinde yapılacak işlemler 4054 sayılı yasada öngörülmediği için sonuca sağlıklı
bir şekilde ulaşmakta zorluk çekilmektedir. Kanımızca, bu yasal boşluğun kanunda süratle
yeni bir düzenleme yapılarak veya Danıştay’ın bu yasal boşluğu içtihadı ile doldurması
gerektiğine inanıyoruz. Bu konuda yasal bir örnek vermek gerekirse; 2577 sayılı İ.Y.U.K
14-28/585-253
26/31

da; idare mahkemelerine ve Danıştay’a böyle durumlar karşısında kalınması halinde
yapılacak işlemler 19.madde de gösterilmiştir. “Duruşmalı işlerde karar verilmesi’’ başlıklı
bu maddede, yasa koyucu aynen “Duruşma yapıldıktan sonra en geç onbeş gün içinde
karar verilir. Ara kararı verilen hallerde, bu kararın yerine getirilmesi üzerine, dosyalar
öncelikle incelenir.’’ hükmünü getirerek idare mahkemesi ve Danıştay’a dosyanın
tekemmülünden sonra dosyadaki eksikliğin ara kararı ile giderilmesi yolunu öngörmüştür.
Bu hükme göre, Danıştay veya idare mahkemesinde tekemmül etmiş ve duruşması
yapılmış bir dosyada eksiklik tespit edilirse, bu eksikliğin ara kararı ile giderilerek dosyanın
daha sağlıklı karar verilebilecek bir duruma getirilip, karar verilmesi olanağı tanınmıştır.
Yine ceza hukukunda tevsi-i tahkikat müessesesi de aynı sorunlara çözüm üreten bir
müessese olarak CMK’da düzenlenmiştir. Bu nedenle sonuç olarak, mevcut 4054 sayılı
Yasa Hükümlerine göre yargı yeri olmamakla birlikte yargı benzeri fonksiyon icra eden
ve karar veren Rekabet Kurulunun karşılaşabileceği böyle durumlarda yapabileceği usulü
işlemler hükme bağlanmadığı için, yasada bu yolda düzenleme yapılması gerektiği
kanaatindeyim.
Olaya bir başka açıdan da bakılabilir. Denilebilir ki, Rekabet Kurulu Üyeleri konularında
yetkin kişilerdir. Soruşturma heyetince maddi bilgi ve bulgular ile tüm belgeler bilgi isteme
ve yerinde inceleme sonucu elde edilerek dosya içeriğinde bulunduğuna göre, Kurul
Üyeleri bu bilgi ve belgeleri kendileri değerlendirerek, soruşturma heyetinin değerlendirme
ve analizlerinden ayrı değerlendirme ve analizler yaparak karar verebilirler. Rekabet
Hukuku hakkında yeterli bilgisi olmayan bir hukukçu veya ekonomist bu konuya evet
yapsınlar, yapmaları da görevleridir diyebilir. Ama Rekabet Hukukunun hem hukuki, hem
de ekonomik boyutunu iyi bilen bir rekabet hukukçusu ise, bazı ekonomik analizlerin
kurum dışında da yapılabildiği gerçeğinden hareketle bu konuda yapılması gerekli
analizlerin çoğunun üyelerce yapılması olanağı bulunmadığı gibi, böyle bir görevlerinin
bulunmadığını da işaret ederek bunun mümkün olmadığını söyleyecektir. Kaldı ki,
Kurum bünyesinde, belirtilen bu ekonomik test, analiz ve değerlendirmeleri yapmak üzere
görevlendirilen Ekonomik Analiz ve Araştırma Dairesi Başkanlığı bulunmaktadır.
Soruşturma heyetince, soruşturma aşamasında gerektiğinde test, analiz ve
değerlendirmeler konusunda adı geçen daireden teknik yardım alınmasının gerekliliğini
de söylemeden geçmek mümkün değildir.

Burada belirtilmesi gereken bir hususta, yasa gereği soruşturma raporu ve ek görüş
kendisine tebliğ edilen Rekabet Kurulu Üyelerinin, rapor ve ek görüş üzerinde gerekli
incelemeleri yaparak soruşturma heyetini, dosyada gördüğü eksiklikler yönünde çalışma
yapılması için uyarması gerektiği düşünülebilir. Ancak, 4054 sayılı yasanın değişmeden
önceki 43.maddesinde; Kurulun Soruşturma kararı ile birlikte, görevli raportörlerle birlikte
kurul üyesi veya üyelerini belirleyerek, soruşturma heyetinin bu şekilde oluşması
öngörülmüş, 5388 sayılı yasanın 5.maddesi ile, 43.madde de değişiklik yapılarak Kurul
Üyeleri soruşturma heyetinden çıkarılmıştır. Gerek Kanundaki bu yeni düzenleme ve
gerekse 43.maddenin eski haline göre soruşturma kararı verilip, soruşturma heyetinde
yer alan kurul üyelerinin aynı dosya ile ilgili nihai karar oturumuna katılarak karar
vermesinin tarafsızlık ilkesine aykırı olduğundan bahisle Danıştay Dava Daireleri
Kurulu’nun ve yine Danıştay 13.Dairesinin verdiği iptal kararlarının yerleşik içtihat haline
gelmesi karşısında, Kurul Üyelerinin soruşturma raporlarının kendilerine tebliğinden sonra
bireysel olarak soruşturma heyetine müdahale etmesi tarafsızlık ilkesinin çiğnenmesi
sonucunu getirebilir. Burada ancak, yasa koyucu tarafından gerekli yasal düzenlemenin
14-28/585-253
27/31

yapılarak konulacak bir usul işlemi ile, dosyanın bu aşamada Başkanlıkça kurul
gündemine getirilmesi ve eksikliklerin Kurulun alacağı kararla tamamlanmasının uygun
olacağı ve bu uygulamanın da yukarıda belirtilen tarafsızlık ilkesine aykırı düşmeyeceği
düşünülmektedir. 4054 sayılı Yasa’nın 43.maddesinde öngörülen soruşturma raporunun
ve ek görüşün kurul üyelerine tebliği yolundaki hükmün, maddenin gerekçesinde de bu
konuda bir açıklamanın yer almaması da dikkate alındığında, sadece Kurul Üyelerinin
dosyadan bilgi sahibi olması ve dosyayı önceden incelemesi gerekliliğinden dolayı sevk
edildiği kanısındayız.
Yukarıda geniş olarak açıklanan nedenlerle, Kurulumuzun mezkur kararının
2.maddelerine farklı gerekçe ile katılıyorum.



Reşit GÜRPINAR
Kurul Üyesi





















14-28/585-253
28/31

KARŞI OY GEREKÇESİ
(13.08.2014 tarihli ve 14-28/585-253 sayılı Kurul Kararı)
Kurulun 13/08/2014 Tarih ve 14-28 Sayılı Toplantısında görüşülen Turkcell İletişim
Hizmetleri A.Ş. hakkında verilen 22.04.2009 tarih, 09-07/381-90 sayılı Kurul kararının
Danıştay 13. Dairesi’nin 18.12.2012 tarih ve 2009/5862 E., 2012/3883 K. Sayılı kararı ile
iptal edilmesi üzerine şikayet konusu iddialar bakımından 4054 sayılı Kanun’un 4. ve 6.
maddesinin ihlal edilip edilmediğinin tespitine yönelik olarak 13.08.2013 tarih ve 13-
47/628-M sayılı Kurul kararı uyarınca yürütülen soruşturma ile ilgili olarak düzenlenen
rapora, ek görüşe, yazılı savunmalara ve incelenen dosya kapsamına göre

“…
1- Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.’nin 2006-2010 döneminde GSM hizmetleri
pazarında hakim durumda bulunduğuna OYBİRLİĞİ ile;

2- Bununla birlikte, Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.’nin, baz istasyonlarının/kulelerinin
kurulumuna ilişkin doğrudan ya da Kule Hizmet ve İşletmecilik A.Ş. üzerinden
dolaylı olarak tarafı olduğu kira sözleşmelerine koyduğu münhasır tahsis
düzenlemeleriyle 2006 yılından 2013 yılının 6. ayı sonuna kadar olan dönemde
rakiplerinin faaliyetlerini zorlaştırarak GSM hizmetleri pazarındaki rekabeti
kısıtlamak suretiyle 4054 sayılı Kanun’u ihlal ettiğine dair bilgi, belge veya bulguya
rastlanmadığına; dolayısıyla adı geçen teşebbüs hakkında aynı Kanun'un 16.
maddesi uyarınca idari para cezası uygulanmasına gerek olmadığı …”

kararının 2. maddesine aşağıdaki gerekçelerim nedeniyle karşıyım.

Bilindiği üzere Danıştay 13. Dairesi bahse konu uyuşmazlıkla alakalı olarak kararda
aynen;
“...BTK tarafımdan çıkarılan Tebliğ hükümlerinde, söz konusu alanlarda daha önceden
tesis kurmuş olanTurkcell'in,tesis paylaşımı yükümlüsü olduğu,davacışirketin bu alanlard
a ki tesislerin paylaşımını Turkcell'den talep etme hakkı ileTurkcell'in bu talebi
reddetmesi durumunda uzlaşma süreci için BTK'ya başvurmahakkı bulunduğu
konusunda ki tespit tek başına yeterli olmadığı gibi, Tebliğmaddelerinin şikayet konusu
münhasırlık içeren kira sözleşmelerinin rekabet hukukuaçısından doğuracağı etkiyi
doğrudan doğruya ortadan kaldırmadığı görülmektedir.

Nitekim,Tebliğ'le tesis kullanma yükümlülüğü getirilse bile, bu yükümlülüğün fiilen
hayata geçmemesi ve uyuşmazlık halinde uzlaşma sürelerinin uzaması halinde hem
tesis kullanımının engellenmesi, hem de münhasırlık içeren kira sözleşmeleri nedeniyle
pazarda faaliyet gösteren teşebbüslerin faaliyetlerinin zorlaştırılması söz konusu
olacağından münhasırlık hükümlerinin bu yönüyle mevcut pazara etkilerinin
araştırılmasının zorunlu olduğu anlaşılmaktadır”

Danıştay kararında belirtildiği gibi BTK Tarafından tesis Paylaşım yükümlülüğü getirilmiş
olsa bile bunun uygulamaya geçip geçmediğinin önemli olduğu, uyuşmazlık halinde
Uzlaşma sürelerinin uzaması ile hem tesis kullanımının engelleneceği ve hem de pazarda
faaliyet gösteren teşebbüslerin münhasır sözleşmeler nedeniyle faaliyetlerin
zorlaştırılacağından münhasırlık hükümlerinin mevcut pazara etkisinin araştırılmasının
zorunlu olduğu ifade edilmiştir.

14-28/585-253
29/31

Nitekim kararda zikredildiği gibi 2011 Öncesinde şikayetçi teşebbüsün Paylaşım
yükümlülüğüne yönelik (…..) dan fazla başvurusu değişik gerekçelerle
sonuçlandırılmamıştır.

18.03.2011 tarihinde yürürlüğe giren “Hücresel Sistem Anten Tesislerinin Tasarımı,
Kurulumu ve Paylaşımına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik” (HSAT
Yönetmeliği) ise bir taraftan Ortak Anten Yönetmeliği’ni yürürlükten kaldırırken, diğer
taraftan bu Yönetmelik’ten farklı olarak sadece hücresel sistem anten
tesislerine özgülenmiştir. Hücresel sistem anten tesisi kurma yetkisine sahip GSM/3N
işletmecilerinin diğer bir deyişle Turkcell, Avea ve Vodafone’un tabi olduğu Yönetmelik’te,
elektronik haberleşme hizmeti sunumu için kullanılan arazi ve bina gibi yerler dahil,
oda/konteyner, kabinet kule, direk, kanal ve borular, anten ve anten elemanları iletim hat
ve ekipmanı, iklimlendirme ve enerji kaynakları gibi bileşenlerden oluşan tesis olarak
tanımlanan anten tesisinin paylaşım esaslarına yer verilmiştir
İşletmeciler, ilgili mevzuat ve imtiyaz sözleşmeleri hükümlerine aykırı olmamak kaydıyla;
fiziki, teknik, idari veya hukuki kısıtlar bulunmadığı durumlarda anten tesisi paylaşım
çeşitlerinden azamisini uygulamakla yükümlü tutulmuştur. Kurulmuş bir anten tesisi olan
işletmeci kapsama alanı, hizmet kalitesi gibi kriterleri karşıladığı takdirde farklı
teknolojideki yeni sistemini mevcut anten tesisine kurmakla; kurulmuş bir anten tesisi olan
işletmeci, bu tesisini yeni anten tesisi kuracak diğer işletmecilerle paylaşmakla ve kuracağı
anten tesisini yukarıda sıralanan birinci, ikinci ve üçüncü tip paylaşıma imkan verecek
şekilde en az bir işletmecinin daha faydalanabileceği kapasitede tasarlanmasını,
üretilmesini ve kurulmasını sağlamakla; işletmeci kuracağı anten tesisi için kapsama alanı
ve hizmet kalitesi gibi kriterleri karşılayacak mevcut bir anten tesisi var ise bu tesisi
kullanmakla yükümlü kılınmıştır.

Ayrıca ilgili HSAT Yönetmeliği’nde “İşletmeciler tarafından üçüncü taraflarla yapılacak
anlaşma veya sözleşmelerde paylaşıma engel teşkil edecek hususlara yer verilmemesi
ve mevcut anlaşma veya sözleşmelerde bu tip hükümlerin bulunması durumunda,
paylaşım talebinde bulunan işletmeci tarafından talep edilmesi halinde, söz konusu
hükümlerin çıkarılması için sözleşmeyi yapan işletmeci tarafından muvafakat
verilmesi” hükmü yer almıştır.

Yönetmelik’te, işletmeci tarafından yapılan bir paylaşım talebinin fiziki, teknik, idari ya da
hukuki kısıtlar nedeniyle karşılanamaması ya da katılım sözleşmesi kapsamında bir
ihtilafın vuku bulması durumunda ihtilafın giderilmesi amacıyla BTK’ya başvurulabileceği,
BTK tarafından geçici ücretlerin belirlenmesi de dahil anlaşmazlık noktalarının
giderilmesine yönelik olarak uzlaştırma sürecinin işletilebileceği düzenlenmişti.
HSAT Yönetmeliği anten tesisinin üzerinde kurulu olduğu bina ve/veya araziyi de paylaşım
yükümlülüğünün kapsamında saymıştır. Yönetmelik maddelerinin lafzına paralel
olarak BTK’dan alınan bilgilere göre de; “GSM/3N işletmecilerinin, HSAT Yönetmeliği'nin
8. maddesinde belirtilen fiziki, teknik, idari veya hukuki kısıtlar bulunmadığı durumlarda
anten tesisi paylaşım tiplerinden azamisini uygulamakla yükümlü olduklarından, kendi
anten tesisinin kurulu olduğu taşınmaz üzerinde başka bir GSM/3N işletmecisinin anten
tesisini kurmasına izin vermesi gerekmektedir.”

Paylaşım konusunda operatörlere önemli kolaylıklar getirmiş olmasına rağmen
Turkcell’in Vodafone’un paylaşım taleplerini 2011, 2012 yılları ile 2013 yılının Kasım ayına
kadar olan dönemde sırasıyla %(…..), %(…..) ve %(…..)oranında; Avea’nın taleplerini ise
sırasıyla %(…..), %(…..) ve %(…..) (2013/6.ay) oranında olumlu yanıtladığı görülmektedir.
Paylaşım taleplerinin karşılamama gerekçelerinin ne derece haklı olduğu, bunların ne
kadarının uzlaşmaya gittiği bilgisi karara esas raporda yer almamaktadır. Bu oranlara esas
14-28/585-253
30/31

rakamların teşebbüslerin sahip oldukları baz istasyonu ve alanlara göre oransal olarak
düşük olduğu belirtilse de karşılanmayan taleplerin işletmeciler açısından değeri bunların
teşebbüse katacağı katma değer ya da teşebbüse sağlayacağı rekabet gücü açısından
değerlendirmek gerekir. Turkcell'in paylaşıma izin vermediği bu taleplerin yerleri ve
değerleri konusunda karara konu raporda herhangi bir tespit bulunmamaktadır Diğer bir
ifade ile Danıştay kararında belirtilen Türkcell uygulamalarının pazara etkisi yeterince
ortaya konulamamıştır.

Diğer taraftan dile getirilmesi gereken bir hususta işbu soruşturma konusu ile ilgili olarak
hakkında iddialar ileri sürülen teşebbüste yerinde inceleme yapılmamıştır. Kuşkusuz
Kurulca yapılması kararlaştırılan her önaraştırma ve soruşturmada yerinde inceleme
yapılması gerektiği konusunda kesin bir kural olmamakla birlikte teşebbüslerle alakalı
olarak iler sürülen hakim durumun kötüye kullanıldığına yönelik iddialarla ilgili olarak
teşebbüslerin kayıtları üzerinde yapılacak tespitler özellikle anılan eylemlerin amacının
belirlenmesinde yararlı olabilmektedir.

BTK’ca yürürlüğe konulan HSAT Yönetmeliğinde yer alan hükümlere rağmen pazarda
varlığı ve etkisi devam eden Turkcell'in münhasır kiralama uygulamalarının rakipleri
pazarda rekabet edemez hale getirdiği, bunun sonucu olarak da Turkcell'in faaliyet
sonuçları sürekli olarak yüksek tutarlı kârlarla sonuçlanırken rakiplerinin sürekli olarak
zarar eden bir yapı ile devam etmek mecburiyetinde kaldıkları görülmektedir. Bu durum
rakipler açısından sürdürülebilir değildir.

Anılan nedenlerle yargı kararı gereği Turkcell'in münhasır uygulamalarının pazardaki
etkisi yeterince ortaya konulmadan ve dolayısıyla kanaat oluşturabilecek nitelikte yeterli
tespitler yapılmadan karar oluşturulması yönündeki çoğunluk görüşüne karşıyım.




Fevzi ÖZKAN
Kurul Üyesi




















14-28/585-253
31/31




KARŞI OY

(13.08.2014 tarihli 14-28/585-253 Sayılı Kurul Kararı)


Şikayete konu olan iddiaların test edilebilmesi için birkaç örneklemle saha
araştırılması yapılması dosya çözümü için zorunluydu. Böylece katma değer
üretilen nüfus yoğun bölgelerde optimizasyonun nasıl etkilendiği ortaya
konulması gerekirken bu haliyle masa başında kurgulandığı intibaını uyandıran
bir dosya görünümündedir.
Öte yandan, Kurulumuzun bir üyesinin sürekli olarak kullandığı karşı oyda
belirtildiği gibi, 4054 sayılı yasanın ilgili hükümlerine göre dosya raportörlerinin
ön araştırmalar da Başkan tarafından, Soruşturmalarda ise kurul kararı ile
oluşturulacağı zorunludur. Bu dosyada da kanuna aykırı şekilde raportörler
başkanca seçilmiştir. (…..)


(…..)


Kararların ve eki olan karşı oyların yayımlanmasının bir nedeni kamuoyunun ve
ilgililerin bilgi sahibi olması amacını gütmesinin yanı sıra aksi bir eylem karşı oy
kullanan üyelerin özgür iradelerine ipotek koyma anlamına gelmektedir. Bu ise;
Kurum yönetiminin kendisini kanun koyucu yerine koyma girişimidir.

Özetle; yukarıda belirtilen nedenlerle karara katılmıyorum.





Dr. Metin ARSLAN

Kurul Üyesi


Full & Egal Universal Law Academy