Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2017-3-62 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 17-44/688-302
Karar Tarihi : 28.12.2017
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK
Üyeler : Arslan NARİN, Adem BİRCAN,
Şükran KODALAK, Mehmet AYAN
B. RAPORTÖRLER: İbrahim Hilmi KOÇAK, Ebrar KOCAMAN
C. BAŞVURUDA
BULUNANLAR : - Selçuk PATLAK
(…..)
- Oğuzhan AKTAŞ
(…..)
D. HAKKINDA İNCELEME
YAPILAN : - Konya ili Seydişehir ilçesinde ekmek üretimi yapan fırıncılar
(1) E. DOSYA KONUSU: Konya ili Seydişehir ilçesinde faaliyet gösteren fırıncıların
üretim faaliyetlerini birleştirerek aralarında anlaşmak suretiyle ekmek fiyatını
belirledikleri ve anlaşmaya uymayan diğer fırınları piyasa dışına çıkarmakla
tehdit ettikleri iddiası.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: 21.08.2017 tarihinde Başbakanlık İletişim Merkezine Selçuk
PATLAK ve Oğuzhan AKTAŞ tarafından yapılan, 22.08.2017 tarihinde Gümrük ve
Ticaret Bakanlığına yönlendirilen, akabinde 22.08.2017 tarihinde Rekabet Kurumu
(Kurum) kayıtlarına intikal eden başvurular ve şikayetçilerle 07.09.2017 tarihinde
yapılan telefon görüşmelerinde özetle, Konya ili Seydişehir ilçesinde bulunan bazı
fırıncıların Bizim Ekmek adı altında bir araya gelerek tek fırında üretim yaptıkları ve
ekmek fiyatlarını birlikte belirleyerek rekabet ortamını bozdukları, anlaşmaya uymayan
fırınları tehdit etmek suretiyle piyasadan dışlamaya çalıştıkları iddia edilerek gereğinin
yapılması talep edilmektedir.
(3) G. DOSYA EVRELERİ: Söz konusu başvuruya istinaden hazırlanan 07.09.2017 tarih
ve 2017-3-62/İİ sayılı İlk İnceleme Raporu; Rekabet Kurulunun (Kurul) 27.09.2017
tarihli toplantısında görülmüş ve dosya konusu iddialara yönelik olarak 4054 sayılı
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un (4054 sayılı Kanun) 40. maddesinin birinci
fıkrası uyarınca önaraştırma yapılmasına 17-30/506-M sayı ile karar verilmiştir.
(4) Dosya sürecinde 28.11.2017 tarihinde fırıncılarla ve ilgili meslek odalarıyla görüşmeler
gerçekleştirilmiştir. Önaraştırma sonucunda düzenlenen 25.12.2017 tarih ve 2017-3-
62/ÖA sayılı Önaraştırma Raporu Kurul toplantısında görüşülmüş ve karara
bağlanmıştır.
(5) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: Dosya kapsamında; Konya ili Seydişehir ilçesinde faaliyet
gösteren altı fırıncının bir araya gelerek kurmuş oldukları Bizim Ekmek adi ortaklığına
4054 sayılı Kanun’un 5. maddesi çerçevesinde bireysel muafiyet tanınması, Konya ili
Seydişehir ilçesinde faaliyet göstermekte olan fırın işletmeleri hakkında 4054 sayılı
Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına yer olmadığı dile
getirilmektedir.
17-44/688-302
2/11
I. İNCELEME, GEREKÇE VE HUKUKİ DAYANAK
I.1. Sektör Hakkında Bilgi
(6) Önaraştırma konusu olan klasik ekmek, buğday ununa su, tuz ve maya katılmasının
ardından bu karışımın mayalanmaya bırakılması ve pişirilmesi ile elde edilmektedir.
Ülkemizde klasik ekmek üreten 40.000’in üzerinde fırının büyük kısmını küçük
işletmeler oluşturmaktadır. Klasik ekmeğin üretimini, üretim teknolojisi bakımından;
geleneksel üretim ve endüstriyel üretim olarak ikiye ayırmak mümkündür.
(7) Geleneksel üretim küçük çaplı fırınlar bünyesinde gerçekleştirilmekte, bu fırınlardaki
üretim büyük oranda beyaz buğday unundan yapılan ekmekle sınırlı olmaktadır.
Endüstriyel üretim ise ekmeğin yüksek kapasite ile üretimini sağlamakta, yeni
teknolojilerin uygulanmasına, işbölümünün artmasına, uzmanlaşmaya imkân
tanımaktadır. Bir başka deyişle, yüksek kapasite ve düşük maliyet ile ölçek
ekonomilerinin pozitif etkilerinden faydalanma ve uzmanlaşma sayesinde daha ucuz,
daha hijyenik ve daha geniş bir ürün yelpazesi ortaya çıkmaktadır. Tünel/kombine
fırınlar büyük ölçekli ekmek üretim tesislerine örnek verilebilir.
(8) Türkiye’de ekmek üretimine ilişkin esaslar temel olarak Türk Gıda Kodeksi
Yönetmeliği’ne göre hazırlanan 2012/2 sayılı Türk Gıda Kodeksi Ekmek ve Ekmek
Çeşitleri Tebliği (Tebliğ) ile düzenlenmiştir.
(9) Söz konusu Tebliğ’de ekmek ve ekmek çeşitlerinin tanımının yapıldığı ve bu ürünlerin
özelliklerinin belirlendiği görülmektedir. Tebliğ’in “Amaç” başlıklı 1. maddesinde ekmek
ve ekmek çeşitleri kavramları ayrı ayrı ifade edilmiş ve tanımlanmıştır. Nitekim “ekmek”
kavramı, yalnızca buğday unundan yapılan ürünler için kullanılmaktayken "ekmek
çeşitleri" buğday ununa diğer tahılların ve hatta çeşnilerin katılması ile ortaya çıkan
ürünleri tanımlamak için kullanılmıştır.
(10) Klasik ekmek ile çeşit ekmek arasındaki en önemli fark, klasik ekmeğin gramaj ve
fiyatlandırma bakımından tabi olduğu sınırlamalar nedeniyle ortaya çıkmaktadır. Zira
Tebliğ’in 5. maddesine göre, klasik ekmek asgari 200 gram ağırlıktan başlayarak ellişer
gram artırılmak suretiyle piyasaya sunulabilmektedir. Anılan maddenin devamında
çeşit ekmekler için istisna tanınarak paketlenmiş ekmeklerin ağırlıkları bakımından
muhtelif ağırlıklarda piyasaya sunulması mümkün kılınmıştır.
(11) Fiyatlandırma yönünden bakıldığında, klasik ekmek fiyatının Tebliğ’deki gramaja ilişkin
hüküm çerçevesinde düzenlendiği, gramaj bazında fiyat üst sınırı belirlendiği
anlaşılmaktadır. Ekmek üreticilerinden Esnaf ve Sanatkârlar Odalarına bağlı olan esnaf
niteliğindeki işletmelerin 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları
Kanunu’nun 62. maddesine göre belirlenen azami fiyatlara uymaları gerekmektedir.
Ticaret ve sanayi odalarına kayıtlı tacir ve sanayici niteliğindeki işletmeler ise, 5174
sayılı Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği ile Odalar ve Borsalar Kanunu’nun (5174 sayılı
Kanun) 12. maddesi ve bu maddeye dayanarak çıkarılan Tacir ve Sanayiciler
Tarafından Üretilen Mal ve Hizmetlerin Azami Fiyat Tarifelerinin Düzenlenmesi
Hakkında Yönetmelik hükümleri çerçevesinde belirlenen azami fiyat tarifesine uymak
durumundadır. Ancak azami fiyatın altında bir fiyatla satış yapılabilmesinin önünde
herhangi bir engel bulunmamaktadır.
17-44/688-302
3/11
I.2. İlgili Pazar
I.2.1. İlgili Ürün Pazarı
(12) İlgili ürün pazarının tespitinde, tüketicinin gözünde fiyatı, kullanım amaçları ve nitelikleri
bakımından aynı sayılan mal veya hizmetlerden oluşan pazar dikkate alınmaktadır.
(13) Ülkemizde tüketicinin gözünde en temel gıda maddesi olarak görülen ekmeğin talep
ikamesi düşüktür. Diğer bir ifadeyle ekmek tüketici için vazgeçilmez bir üründür.
Ekmeğin temel gıda madde olması ve diğer gıda ürünleriyle ikame edilebilirliğinin
olmaması nedeniyle birçok Kurul kararında ilgili ürün pazarı “ekmek pazarı” olarak
belirlenmiştir. Bu kapsamda, işbu dosya açısından da ilgili ürün pazarı “ekmek pazarı”
olarak tespit edilmiştir.
I.2.2. İlgili Coğrafi Pazar
(14) Coğrafi pazar, teşebbüslerin mal ve hizmetlerinin arz ve talebi konusunda faaliyet
gösterdikleri, rekabet koşullarının yeterli derecede homojen ve özellikle rekabet
koşulları komşu bölgelerden hissedilir derecede farklı olduğu için bu bölgelerden
kolayca ayrılabilen bölgelerdir.
(15) Konya ilinin Seydişehir ilçesinde ilgili teşebbüsler, ilçe merkezi ve çevresinde faaliyet
göstermektedirler. Bununla birlikte ilçeye dışarıdan ekmek gelmediği bilgisi edinilmiştir.
Bu kapsamda ilgili coğrafi pazar “Seydişehir ilçesi” olarak belirlenmiştir.
I.3. Önaraştırma Sürecinde Yapılan Görüşmelerde Elde Edilen Bilgiler
(16) İlçede sektörün işleyişi, ekmek fiyatlarının nasıl oluştuğu ve ortak üretime geçilmesine
ilişkin şikayetin doğruluğuyla ilgili olarak 28.11.2017 tarihinde Seydişehir Esnaf ve
Sanatkarlar Odası, Seydişehir Ticaret ve Sanayi Odası (ODA), Kral Gıda, Doyum
Ekmek Fırını, Üçpınar Ekmek Fabrikası, Seydişehir Belediyesi iştiraki Sebeltaş Beton
Elemanları Makine İnşaat San. ve Tic. A.Ş. (SEBELTAŞ) ve Yol Ekmek Fırını ile
görüşme gerçekleştirilmiştir.
(17) Yapılan görüşmelerde ekmek üreticileri arasında 4054 sayılı Kanun’u ihlal eden
herhangi bir bilgi veya bulguya ulaşılamamıştır. Bununla birlikte aşağıda da belirtileceği
üzere Seydişehir ilçesi ekmek pazarında rekabeti etkileyen ve 4054 sayılı Kanun
kapsamında değerlendirilebilecek başka hususlara rastlanılmıştır.
(18) Yapılan görüşmelerde özetle,
- 2013 yılında Doyum Ekmek, Erdoğanlar Ekmek, Çağlayan Ekmek, Başak
Ekmek ve Seydişehir Ekmek’in biraraya gelerek Bizim Ekmek adı altında adi
ortaklık kurduğu, daha sonra bu ortaklığa Üçpınar Ekmek’in de dahil olduğu,
- Söz konusu ortaklığın maliyetleri düşürmek için kurulduğu,
- Ekmek fiyatının ODA tarafından ve en son 2017 Eylül sonunda 1 TL olarak
belirlendiği,
- İsteyen teşebbüslerin herhangi bir baskı olmadan daha düşük fiyatlarla da
ekmek satabileceği,
- Seydişehir ilçesine dışarıdan ekmek gelmediği
belirtilmiştir.
17-44/688-302
4/11
(19) Ayrıca, Doyum Ekmek Fırını (…..) ile yapılan görüşmede; ilçedeki fırınların günlük
ortalama 2.000 – 2.500 ekmek ürettiği, düşük kapasiteyle çalışılması ve bununla
birlikte her fırının yaklaşık yedi – sekiz işçi çalıştırması gerektiği için maliyetlerin yüksek
olduğu, maliyetlerin düşürülmesi adına Bizim Ekmek adı altında bir adi ortaklığın
kurulduğu, bu ortaklığa bağımsız bir fırının da katılmak istediği ancak ortaklığın
geleceği açısından kabul edilmediği, ortaklık içinde (…..) üretim yapıldığı, ortaklığa üye
diğer fırınlarda üretim faaliyetinin olmadığı, ancak asıl üretimin (…..)’te günlük ortalama
(…..) adet ile yapıldığı, (…..) ekmeğin (…..)’te ve (…..) ekmeğin de (…..)’te üretildiği,
maliyetlerin normalde (…..) kuruş olduğu ancak ortaklık sayesinde maliyetlerin (…..)
kuruşa düştüğü, tüm bunların yanında fırınlarda çalıştırılacak kalifiye eleman bulma
konusunda da sıkıntı yaşandığı ifade edilmiştir.
(20) Kral Ekmek (…..) ile yapılan görüşmede; Kral Ekmek’in aile şirketi olduğu ve bu yapıyı
bozmamak adına ortaklığa katılmadığı, isteseler ortaklığın hemen kendilerini dahil
edeceği, günlük ortalama (…..) ekmek üretildiği, bunun (…..) adedinin (…..), geri
kalanın da bakkallara satıldığı, fırınlarında toplam (…..) işçi çalıştırıldığı ve kaliteli
malzeme kullanılmasından dolayı maliyetlerin yüksek olduğu, maliyetlerinin (…..)
arasında olduğu, yüksek maliyetlerden dolayı yüksek fiyattan satış yapıldığı dile
getirilmiştir. Yapılan görüşmede Kral Ekmek’in ortaklıktan herhangi bir şikayetinin
olmadığı, ortaklıktan bağımsız bir şekilde hareket edebildiği görülmüştür.
(21) Bizim Ekmek ortaklığına en son katılan üye olan Üçpınar Ekmek (…..) ile yapılan
görüşmede; söz konusu adi ortaklığa (…..) katıldığı, maliyetlerin yüksek oluşu
nedeniyle faaliyetini ortaklığa devrettiği, üretim ve dağıtımın ortaklık tarafından
organize edildiği, ekmek fiyatının 80 kuruş olduğu zamanlarda kendi marketinde (…..)
ekmek sattığı, (…..) kış aylarında yaklaşık (…..), yaz aylarında yaklaşık (…..) ekmek
ürettiği, maliyetlerin de ortalama (…..) olduğu belirtilmiştir.
(22) Seydişehir Belediyesi iştiraki olan SEBELTAŞ’ın (…..) ile yapılan görüşmede; yeni fırın
binasının inşası için dört aydır üretime ara verildiği, Haziran 2018’de yeni binanın
faaliyete geçmesinin planlandığı, şu anda 1.000 civarında ekmeğin ihtiyaç sahiplerine
ücretsiz dağıtıldığı, 1.500 civarında ekmeğinse fırınlardan (…..) alındığı ve (…..)
satıldığı, SEBELTAŞ’ın üretim yaptığı dönemde ortalama (…..) ekmek ürettiği, üretim
kapasitelerinin (…..) ekmek olduğu, bu dönemde maliyetin (…..) ve son zamdan önce
ekmek fiyatı 80 kuruş iken satış fiyatlarının (…..) olduğu, belediye tarafından ekmek
üretilmesinin ekmek fiyatlarının aşırı artmasını engellediği ve fırıncılar karşısında
vatandaşlar için sigorta niteliğinde olduğu, fırıncılardan ekmek üretimini sonlandırın
şeklinde taleplerin geldiği ancak vatandaşlar için üretime devam edileceği, belediyenin
fiyatları baskılama kapasitesi sayesinde herhangi bir fırına diğer fırınlar tarafından fiyat
baskısının olamayacağı vurgulanmıştır.
(23) Yol Ekmek Fırını (…..) ile yapılan görüşmede, günlük ortalama (…..) ekmek üretildiği,
yaz aylarında Seydişehir nüfusunun artması sebebiyle bu rakamın (…..) seviyelerine
çıktığı, fırını üç kardeş birlikte işletmeleri ve bundan dolayı işçilik maliyetlerinin çok
düşük olmasından ötürü ekmek maliyetlerinin (…..) olduğu, bayilere ortalama (…..)
ekmek satıldığı, diğer fırınlardan kendilerine fiyat konusunda herhangi bir baskı
yapılmadığı, aksine bayilerin baskısıyla ekmek fiyatlarının şekillendiği, zira kendi
tezgâhında (…..) satış yapmak istediğinde bayilerin de bu fiyattan satmak istediği ve bu
kapsamda bayilerce indirim talep edildiği ancak mevcut maliyet koşullarında bunu
sağlayamayacakları ifade edilmiştir.
17-44/688-302
5/11
(24) ODA (…..) ile yapılan görüşmede, Seydişehir’de on fırının bulunduğu, bunlardan sekiz
tanesinin kendi odalarına bağlı olduğu, beş tanesinin maliyet ve KOSGEB’ten hibe ve
destek alabilmek gerekçesiyle bir araya gelerek bir yapı kurduğu, Üçpınar Ekmek’in
daha sonra bu yapıya katıldığı, ekmek fiyatının belirlenmesi hususunda fırıncıların
ODA’ya başvurdukları, ODA’nın da Belediye Başkanlığı, İlçe Tarım Müdürlüğü ve
Konya Fırıncılar Odası ile istişare ederek çevre ilçelerdeki fiyatların da gözetilmesiyle
fiyatları belirlediği, Seydişehir’de bulunan ulusal marketlerden Makro Market’in kendi
ekmeğini ürettiği, diğer marketlerin Seydişehir’deki anlaşmalı fırınlardan ekmek temin
ettiği belirtilmiştir.
(25) Öte yandan ODA tarafından gönderilen bilgilere göre, 250 gram normal ekmek
fiyatlarının Seydişehir ilçesi çevresinde yer alan ilçeler kapsamında Bozkır ilçesinde 1
TL, Beyşehir ilçesinde 1 TL, Akseki ilçesinde 1,25 TL olduğu, Konya ili merkezinde ise
90 kuruş ve 1 TL olmak üzere iki farklı fiyattan satıldığı anlaşılmaktadır. İlçelerinde de
ekmeğin 1 TL’den satıldığı, toplam üretim kapasitesinin 86.000 olduğu ve kış aylarında
günlük ortalama 35.000 ekmek üretildiği görülmektedir.
I.4. Hukuki Değerlendirme
I.4.1. Dosya Kapsamındaki İddiaların Değerlendirilmesi
(26) Başvuru konusu şikayetlerle ilgili olarak Seydişehir Esnaf ve Sanatkarlar Odası, ODA,
SEBELTAŞ, şikayete konu ortaklığa üye iki fırın1 ve ortaklık dışında yer alan iki fırın
yetkilisi2 ile yapılan görüşmelerde beş fırınının bir araya gelerek 2013 yılında
üretimlerini Bizim Ekmek adlı adi ortaklık bünyesinde birleştirdiği ve 2017 yılında
Üçpınar Fırın’ın da katılmasıyla üye sayısının altıya çıktığı anlaşılmıştır.
(27) Şikayet başvurusunda yer alan iddialardan Bizim Ekmek’in bir tekel oluşturup, ekmek
fiyatlarını istedikleri seviyeye çıkarmak gibi bir amaçlarının veya faaliyetlerinin olup
olmadığına ilişkin herhangi bir bilgiye ulaşılamamıştır. Zira Seydişehir ilçesi sınırları
içerisinde ekmek fiyatları Belediye Başkanlığı, İlçe Tarım Müdürlüğü ve Konya
Fırıncılar Odası ile istişare edilerek ODA tarafından belirlenmektedir. Eylül 2017 sonu
itibarıyla ekmek fiyatı ODA tarafından 1 TL olarak belirlenmiştir. Ekmeğin maliyetinin
teşebbüslerin büyüklüğüne, maliyetlerine ve teşebbüslerin yapısına göre değişmekle
birlikte ortalama (…..) kuruş olduğu görülmüştür. Teşebbüslerin kapasite kullanım
oranlarına, çalıştırdıkları işçi sayısına, aile bireylerinin işçi olarak çalışıp çalışmadığına
göre maliyetler dalgalanmaktadır. Halihazırda Seydişehir ilçesinde ekmek, çevre
ilçelerle aynı seviyede hatta daha düşük fiyata satışa sunulmaktadır.
(28) Ekmek fiyatlarının ODA’nın belirlediği sınırlar içerisinde kalmak koşuluyla fırıncılar
tarafından belirlenmesi noktasındaysa yapılan görüşmelerden bu hususu destekler
herhangi bir bilgiye ulaşılamamıştır. Kaldı ki Yol Ekmek’in fiyatlama konusunda
rakiplerden ziyade bayilerin baskısını hissettiği, SEBELTAŞ’ın her zaman ODA
fiyatlarının altında satış yaptığı, Kral Ekmek’in yüksek maliyetlerden dolayı yüksek
fiyatlardan ekmek sattığı belirtilmiştir. Bununla birlikte SEBELTAŞ, belediye tarafından
ekmek üretilmesinin ekmek fiyatlarının aşırı artmasını engellediğini ve fırıncılar
karşısında vatandaşlar için sigorta niteliğinde olduğunu, fırıncılardan ekmek üretimini
sonlandırın şeklinde taleplerin geldiğini ancak vatandaşlar için üretime devam
edeceklerini vurgulamıştır.
1 Doyum Ekmek Fırını, Üçpınar Ekmek
2 Kral Ekmek, Yol Ekmek Fırını
17-44/688-302
6/11
(29) Bizim Ekmek ODA’nın belirlediği fiyat üzerinden ekmek satışı gerçekleştirmektedir.
Bizim Ekmek’in fiyatlama noktasında diğer fırınlara baskı kurup kurmadığı iddiasına
yönelik olarak fırınların dilerlerse ekmeği belirlenen fiyatın altında satabilme imkanına
sahip olmakla birlikte gerek maliyetlerin yüksek oluşu gerekse bayilerin fırınların kendi
tezgahlarında ucuza ekmek satmak istemeleri durumunda ek iskonto istemeleri
nedeniyle, belirlenen fiyattan satışlarını gerçekleştirdiği belirlenmiştir. Bunun dışında
bağımsız fırıncılar söz konusu şikayette iddia edildiği gibi herhangi bir baskı ve tehditle
karşılaşmadıklarını belirtmiştir. Kaldı ki SEBELTAŞ, belediyenin fiyatları baskılama
kapasitesi sayesinde herhangi bir fırına diğer fırınlar tarafından fiyat baskısının
olamayacağını dile getirmiştir. Bizim Ekmek ortaklığının anlaşmaya uymayan diğer
fırınları piyasa dışına çıkarmakla tehdit ettiğine ilişkinse herhangi bir bilgi veya bulguya
ulaşılamamıştır.
(30) Ancak bu noktada 2013 yılında kurulan Bizim Ekmek adi ortaklığının 4054 sayılı Kanun
kapsamında bir yoğunlaşma doğurucu işlem mi yoksa rakip teşebbüsler arasında bir
anlaşma mı olduğunun ortaya konularak belirlenen nitelik çerçevesinde 4054 sayılı
Kanun kapsamındaki durumunun değerlendirilmesi gerekmektedir.
I.4.2. Bizim Ekmek Adi Ortaklığının 2010/4 sayılı Tebliğ Çerçevesinde
Değerlendirilmesi
(31) Daha önce de ifade edildiği üzere, Seydişehir ilçesindeki beş fırın bir araya gelerek
2013 yılında üretimlerini Bizim Ekmek adlı adi ortaklık bünyesinde birleştirmiş, 2017
yılında Üçpınar Fırın’ın da katılmasıyla üye sayısı altıya çıkmıştır.
(32) Anılan fırıncılar tarafından imzalanan Bizim Ekmek Ortaklık Sözleşmesi’nin
(SÖZLEŞME) 4. maddesinde ortaklığın; “(…..)”, “(…..)”, “(…..)” ve “(…..)” alanlarında
faaliyet göstereceği belirtilmektedir. SÖZLEŞME’nin 1. maddesi uyarınca kurucu
ortaklar, 5. maddesi uyarınca sermaye yapısı ve 10. maddesi uyarınca ortaklık payları
düzenlenmiş olup ilgili hususlar için aşağıdaki tablo hazırlanmıştır.
Tablo: Ortaklığın Sermaye Yapısı ve Ortaklık Payları3
Hissedar Hisse Oranları-Tutarları
(…..) (…..)
(…..) (…..)
(…..) (…..)
(…..) (…..)
(…..) (…..)
(33) SÖZLEŞME’nin 6. maddesinde ortaklar kurulunun (…..), ortaklığı temsil eden en yetkili
organ olduğu belirtilmiş, ortakların (…..) katılımıyla toplanacağı ve katılanların (…..)
karar alınacağı kararlaştırılmıştır. Bununla birlikte, SÖZLEŞME’nin 12. maddesinde bir
ortağın şahsına ilişkin sebeplerden dolayı, ortaklar kurulu üye tam sayısının (…..)
ortaklıktan çıkarılma yönünde karar vermeleri ile ortaklıktan çıkarılacağı, 13.
maddesinde bütün ortakların (…..) oranı ile karar vermeleri halinde ortaklığın sona
ereceği ve ortakların istedikleri zaman (…..) oranı ile karar vererek ortaklığı
feshedebileceği hükme bağlanmıştır.
(34) Son olarak SÖZLEŞME’nin 7. maddesinde ise ortaklığın ticaret unvanı ve kaşesi
altında ortaklığı ilk 20 yıl için (…..)’dan ((…..)) herhangi ikisinin atacakları müşterek
imza ile temsil ve ilzama yetkili kılındığı kararlaştırılmıştır.
3 (…..).
17-44/688-302
7/11
(35) Bu noktada Bizim Ekmek ortaklığının, 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi ve 2010/4
sayılı Rekabet Kurulundan İzin Alınması Gereken Birleşme ve Devralmalar Hakkında
Tebliğ (2010/4 sayılı Tebliğ) kapsamında tam işlevsel bir ortak girişim niteliği
incelenmelidir.
(36) 2010/4 sayılı Tebliğ’in 5. maddesinin üçüncü fıkrasında “Bağımsız bir iktisadi varlığın
tüm işlevlerini kalıcı olarak yerine getirecek bir ortak girişimin oluşturulması bu
maddenin 1. fıkrasının (b) bendi kapsamında bir devralma işlemi olarak kabul
edilmektedir.” denilmektedir. Bu çerçevede, bir ortak girişimin 2010/4 sayılı Tebliğ
kapsamında bir devralma olarak değerlendirilebilmesi için “ortak kontrol” ve “tam
işlevsellik (bağımsız iktisadi varlık)” koşullarının karşılanması gerekmektedir.
(37) Birleşme ve Devralma Sayılan Haller ve Kontrol Kavramı Hakkında Kılavuz’un (Kontrol
Kılavuzu) 48. paragrafında, iki ya da daha fazla teşebbüs ya da kişi başka bir teşebbüs
üzerinde belirleyici etki uygulama imkânına sahipse ortak kontrolden söz edileceği, bu
anlamda belirleyici etkinin bir teşebbüsün stratejik ticari davranışlarını belirleyen
eylemleri engelleme yetkisi anlamına geldiği ve belirli bir hissedara bir teşebbüste
stratejik kararları belirleme yetkisi veren tek kontrolün aksine, ortak kontrolün özelliğinin
iki ya da daha fazla ana şirketin önerilen stratejik kararları reddetme yetkisinden
kaynaklanan kilitleme olasılığı olduğu belirtilmektedir.
(38) Kontrol Kılavuzu’nun 51. paragrafında ikiden fazla ana şirket olduğu hallerde, azınlık
hissedarlarının ortak girişimin stratejik ticari davranışı için gerekli olan kararları veto
etmelerini sağlayan haklara sahip olduğu durumlarda ortak kontrolden söz edilebileceği
ve veto haklarının genel kurul toplantılarındaki karar alma nisapları vasıtasıyla ya da
ana şirketlerin yönetim kurulunda temsil edildiği ölçüde yönetim kurulu vasıtasıyla
kullanılabileceği ifade edilmektedir.
(39) 52. ve 53. paragraflarda belirleyici etki uygulama imkânı sağlayan veto haklarının ortak
girişimin işletme politikası hakkındaki stratejik kararlarla ilgili olması gerektiği, bu
kapsamda yatırımcıların finansal çıkarlarının korunması için normalde azınlık
hissedarlarına verilen veto haklarının ötesine geçmesinin beklendiği, ortak girişimin
ana sözleşmesindeki değişiklik, sermayede artış ya da azalma veya tasfiye gibi kararlar
üzerindeki veto hakkının azınlık hissedarlarının finansal çıkarlarını korumaya yönelik
haklardan olduğu, ortak girişimin satışı ya da tasfiyesini engelleyen bir veto hakkının da
ilgili azınlık hissedarına ortak kontrol sağlamadığı, ortak kontrol sağlayan veto
haklarının tipik olarak bütçe, işletme planı, önemli yatırımlar ya da üst yönetimin
atanması gibi kararları içerdiği dile getirilmektedir.
(40) Öte yandan Kontrol Kılavuzu’nun 66. paragrafında karar alma prosedüründe istikrarlı
bir çoğunluğun olmadığı ve çoğunluğun her seferinde azınlık hissedarları arasındaki
çeşitli ittifaklardan herhangi biriyle elde edildiği durumlarda (değişen ittifaklar), azınlık
hissedarlarının (ya da bunlardan belirli bir grubun) teşebbüsü ortaklaşa kontrol ettiğinin
varsayılamayacağı vurgulanmaktadır.
(41) SÖZLEŞME’nin 6. maddesinde herhangi bir ortağın Kontrol Kılavuzu’nun 48. paragrafı
çerçevesinde ortaklar kurulunu kilitleme olasılığından bahsedilebilecektir.
SÖZLEŞME’nin 12 ile 13. maddelerinde yer alan (…..) alınan kararlarınsa Kontrol
Kılavuzu’nun 51, 52 ve 53. paragrafları kapsamında stratejik kararlar olmadığı
değerlendirilmektedir.
17-44/688-302
8/11
(42) SÖZLEŞME’nin 7. maddesi uyarınca ortaklığın ticaret unvanı ve kaşesi altında ilk 20 yıl
için (…..)’dan herhangi ikisinin atacakları müşterek imza ile temsil ve ilzama yetkili
kılınması Bizim Ekmek üzerindeki kontrolün belirlenmesi bakımından önem arz
etmektedir. İlgili hüküm dolayısıyla Bizim Ekmek üzerinde hissedarların kontrolü
bakımından değişen ittifaklar durumunun olduğu ve bu çerçevede azınlık
hissedarlarının (ya da bunlardan belirli bir grubun) teşebbüsü ortaklaşa kontrol ettiğinin
varsayılamayacağı tespit edilmiştir. Bu çerçevede Bizim Ekmek ortaklığı bünyesinde
ortak kontrol şartlarının oluşmadığından hareketle ortak girişimlere ilişkin tam işlevsellik
değerlendirmesi yapılmamıştır.
(43) Yapılan değerlendirme neticesinde Bizim Ekmek adi ortaklığının 2010/4 sayılı Tebliğ’in
5. maddesi çerçevesinde bir devralma işlemi niteliğinde olmadığı sonucuna ulaşılmış
olup ilgili ortaklığın aynı pazarda faaliyet gösteren ekmek fırınlarının bir araya gelerek
oluşturdukları yatay işbirliği anlaşması niteliğinin 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi
çerçevesinde incelenmesi gerekmektedir.
I.4.3. Bizim Ekmek Adi Ortaklığının 4054 sayılı Kanun’un 4. Maddesi
Çerçevesinde Değerlendirilmesi
(44) 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesinde, “belirli bir mal veya hizmet piyasasında doğrudan
veya dolaylı olarak rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama amacını taşıyan veya
bu etkiyi doğuran yahut doğurabilecek nitelikte olan teşebbüsler arası anlaşmalar”
yasaklanmıştır. Mevcut rakipler arasında yapılan ve tarafların üretim faaliyetlerini
birleştirmesi ile sonuçlanan dosya konusu SÖZLEŞME yatay bir anlaşma niteliğinde
olup 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi çerçevesinde değerlendirilmelidir.
(45) Yatay İşbirliği Anlaşmaları Hakkında Kılavuz’da (İşbirliği Kılavuzu) ortak üretim
anlaşmalarının birçok şekilde ortaya çıkabileceği; bu kapsamda teşebbüslerin, birlikte
kontrol ettikleri bir ortak girişim şirketinin bir veya daha fazla sayıda üretim tesisi
işletmesi yoluyla veya taraflardan birinin (iş sahibi), diğer tarafa (yüklenici) bir ürünün
üretimini yaptırmasını içeren fason üretim anlaşmaları gibi daha serbest şekillerde de
ortaklaşa üretim gerçekleştirebileceği ifade edilmektedir. İşbirliği Kılavuzu’nda ortak
ticarileştirme anlaşmalarının da yine üretim anlaşmaları gibi çok farklı şekillerde ortaya
çıkabileceği ifade edilmektedir. Bu anlaşmalar, fiyat da dâhil olmak üzere, ürünün
satışına ilişkin tüm ticari unsurların ortaklaşa belirlenmesine neden olabileceği gibi,
dağıtım ya da satış sonrası hizmetlere yönelik olarak daha sınırlı şekilde de ortaya
çıkabilmektedir. İşbirliği Kılavuzu’nda bu tür anlaşmaların birçok şekilde rekabetin
kısıtlanmasına neden olabileceği belirtilmiştir. Buna göre, bu tür anlaşmalar tarafların
fiyat tespitine ve arzı kısıtlamasına neden olabilmektedir. Bunun yanında tarafların
farklı coğrafi pazarlarda olduğu veya anlaşmanın karşılıklı olduğu durumlarda pazarın
bölüşülmesine yönelik bir araç haline dönüşebileceği ifade edilmektedir.
(46) Dolayısıyla rakip fırıncılar tarafından oluşturulan Bizim Ekmek adi ortaklığı 4054 sayılı
Kanun’un 4. maddesi kapsamında yer almaktadır.
17-44/688-302
9/11
I.4.4. Bizim Ekmek Adi Ortaklığının 4054 sayılı Kanun 5. Maddesi Çerçevesinde
Değerlendirilmesi
(47) 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi kapsamında olan anlaşmalar yine aynı Kanun’un 5.
maddesindeki şartların tamamının varlığı halinde 4. madde hükümlerinin
uygulanmasından muaf tutulabilmektedir. 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesinde
teşebbüsler arası anlaşma, uyumlu eylem ve teşebbüs birliği kararlarının 4. madde
uygulamasından muaf tutulabilmesi için aynı maddede sayılan dört şartın tamamını
sağlaması gerektiği düzenlenmiştir. Buna göre 4. madde kapsamında giren bir
anlaşmanın muafiyet alabilmesi için,
Malların üretim veya dağıtımı ile hizmetlerin sunulmasında yeni gelişme ve
iyileşmelerin ya da ekonomik veya teknik gelişmenin sağlanması,
Tüketicinin bundan yarar sağlaması,
İlgili piyasanın önemli bir bölümünde rekabetin ortadan kalkmaması,
Rekabetin (a) ve (b) bentlerindeki amaçların elde edilmesi için zorunlu
olandan fazla sınırlanmaması
şartlarının tamamını sağlaması gerekmektedir.
I.4.4.1. Malların Üretim veya Dağıtımı İle Hizmetlerin Sunulmasında Yeni Gelişme
ve İyileşmelerin ya da Ekonomik Veya Teknik Gelişmenin Sağlanması
(48) Muafiyet değerlendirmesinde önemli olan, üretim veya dağıtımda iyileşme ile ekonomik
ve teknik gelişme gibi yararlı etkilerden sadece işlemin taraflarının faydalanması değil,
bu faydaların ekonomiye yapacakları somut katkıların bulunmasıdır. Üretim veya
dağıtım maliyetlerinin düşürülmesi, mal arzının arttırılması ve devamlılığının
sağlanması, kalitenin arttırılması ve yeni ürünlerin ya da üretim tekniklerinin bulunması
gibi hallerde belirtilen somut faydanın ortaya çıktığı kabul edilmektedir4.
(49) Dosya kapsamında yapılan görüşmelerde Doyum Ekmek yetkilisi (…..) işçilik
maliyetlerinden bağımsız olarak her bir fırında çalıştırılmak üzere kalifiye eleman bulma
konusunda sıkıntı yaşandığını belirtmiştir. İşçilik ve hammadde maliyetlerinin yüksek
olmasından ötürü faaliyetlerinin devamlılığı tehlike altında olan fırıncıların, fırınlarda
çalıştırılacak kalifiye eleman bulma konusunda da sıkıntı yaşadığı düşünüldüğünde,
anılan ortaklığın belirli bir ölçeğe ulaşarak işçi ve hammadde maliyetleri gibi
maliyetlerin azaltılmasını ve Seydişehir ilçesinde ekmek arzının devamlılığını
sağlayabileceği değerlendirilmektedir. Dolayısıyla dosya kapsamında incelenen
SÖZLEŞME’nin 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesinde yer alan söz konusu koşulu
sağladığı değerlendirilmektedir.
I.4.4.2. Tüketicinin Bundan Yarar Sağlaması
(50) 4054 sayılı Kanun ve uygulamalarında, rakipler arasındaki bir anlaşmanın doğurduğu
rekabetçi endişelerin ancak beraberinde getireceği etkinlikler ve tüketiciye yansıyacak
olumlu katkılarca bertaraf edileceği açıktır. Bu kapsamda üretim veya dağıtım
maliyetlerinin düşürülmesi, mal arzının arttırılması ve devamlılığının sağlanması gibi
olumlu etkileri olan rakipler arasındaki bir anlaşmanın nihai çıktılarının tüketicilere
yansıtılması, en azından tüketicilerin mevcut durumlarının kötüleştirilmemesi
gerekmektedir.
4 19.12.2013 tarih ve 13-71/972-418 sayılı Kurul kararı
17-44/688-302
10/11
(51) Her ne kadar arz fazlasının olduğu pazarda arz sıkıntısı yaşanmayacaksa da
faaliyetlerini sonlandırmak zorunda kalabilecek fırıncılar dolayısıyla tüketicilerin
ekmeğe erişiminin kesintiye uğramaması ve tercih imkanlarının sürekliliği sağlanmış
olacaktır. Bununla birlikte tavan fiyat uygulamasının olduğu ekmek piyasasında
herhangi bir tüketicinin durumu ortaklığın olmadığı döneme göre kötüleşmemiştir.
Ayrıca pazardan çıkmak zorunda kalmayacak ekmek fırınlarının oluşturduğu arz fazlası
uzun vadede fiyatların düşmesini teşvik edebilecektir. Nitekim ortaklık, halihazırda
SEBELTAŞ’a piyasa fiyatlarının çok altında bir fiyatla, (…..) ekmek satmaktadır. Bu
nedenle dosya kapsamında incelenen SÖZLEŞME’nin 4054 sayılı Kanun’un 5.
maddesinde yer alan söz konusu koşulu sağladığı değerlendirilmektedir.
I.4.4.3. İlgili Piyasanın Önemli Bir Bölümünde Rekabetin Ortadan Kalkmaması
(52) Rakipler arasında hayata geçirilen bir anlaşma her ne kadar etkinlik doğurucu ve
tüketiciye fayda sağlayıcı olsa da ilgili piyasanın önemli bir bölümünde rekabetin
ortadan kalkmaması ve anlaşmaya taraf olmayan aktörler açısından yarışılabilir bir
alanın mevcut olması gerekmektedir.
(53) ODA tarafından gönderilen bilgilerde günlük ortalama 35.000 ekmeğin üretildiği
Seydişehir ilçesinde halihazırda 86.000 ekmek kapasitesi bulunmaktadır. Bizim Ekmek
ortaklığının günlük üretiminin ortalama (…..) olduğu bilgisinden hareketle, günlük
35.000 ekmeğin üretildiği Seydişehir ilçesinde pazarın yaklaşık (…..)’lik kısmının
bağımsız fırıncılarca üretilen ekmekten oluştuğu anlaşılmaktadır. Bununla birlikte
pazardaki üretimin yaklaşık (…..) tek başına yapan Kral Ekmek, Bizim Ekmek
ortaklığına girmemekte ve yüksek maliyetlerle çalışmasına rağmen bağımsız bir şekilde
faaliyetlerini sürdürmektedir. Benzer şekilde her ne kadar üretim faaliyetlerine bir süre
ara vermek zorunda kalan ve Haziran 2018 gibi yeniden üretime başlayacak olan
SEBELTAŞ, piyasadan (…..) daha az fiyatla satış yapmakla birlikte (…..) ekmek
üretme kapasitesi ile pazarda önemli bir güç olarak mevcudiyetini sürdürmektedir.
(54) Hal böyleyken Bizim Ekmek ortaklığının, pazarın önemli bir bölümündeki rekabeti
ortadan kaldırmasının oldukça zor olduğu ve anılan SÖZLEŞME’nin 4054 sayılı
Kanun’un 5. maddesinde yer alan koşulu sağladığı değerlendirilmektedir.
I.4.4.4. Rekabetin (a) ve (b) bentlerindeki amaçların elde edilmesi için zorunlu
olandan fazla sınırlanmaması
(55) Nihayet rakipler arasındaki bir anlaşmanın 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesinden muaf
tutulabilmesi için ilgili pazardaki rekabetin elde edilmesi planlanan etkinlikleri meydana
getirecek kadar kısıtlanması, her ne koşulda olursa olsun bu sınırların aşılmaması ve
rekabeti daha az kısıtlayacak alternatif yöntemler varsa söz konusu alternatif
yöntemlerin kullanılması gerekmektedir.
(56) Rekabetin (a) ve (b) bentlerindeki amaçların elde edilmesi için zorunlu olandan fazla
sınırlanmaması açısından pazarda yeteri kadar ve hemen hemen Bizim Ekmek
ortaklığı ile eşit büyüklükte bağımsız fırın işletmesi olduğu görülmektedir. Öte yandan,
atıl kapasite ile çalışan ekmek fırınlarının işçilik ve hammadde maliyetlerini düşürmenin
yanında her bir fırında çalıştırılmak üzere kalifiye eleman bulma konusunda sıkıntı
yaşandığından hareketle faaliyetlerinin devamlılığı açısından böyle bir ortaklığa
başvurdukları anlaşılmaktadır. Bu noktada Seydişehir ilçesinde satışa sunulan ekmeğin
fiyatının, çevre ilçelerle aynı hatta daha düşük seviyede olduğunu belirtmekte fayda
vardır.
17-44/688-302
11/11
(57) Ortak sayısının belirli bir seviyede kaldığı ve pazardaki üretimin tamamının ortak
üretime dönüşmediği mevcut durumda, anılan SÖZLEŞME’nin 4054 sayılı Kanun’un 5.
maddesinin d bendinde yer alan koşulu da sağladığı ve nihayetinde Bizim Ekmek
ortaklığının 4054 sayılı Kanun’un 5. madde hükümleri çerçevesinde bireysel muafiyet
alabileceği düşünülmektedir. Nitekim benzer şekilde, Aydın ili Germencik ilçesinde
faaliyet gösteren fırınların, “Belediye Ekmek” adı altında toplu üretime geçmelerinin ele
alındığı 10.11.2010 tarih ve 10-71/1488-571 sayılı Kurul kararında da “…her ne kadar
ekmek üretimi tek çatı altında toplansa dahi, alternatif temin kaynakları mevcut olduğu
sürece fiyatları regüle edilmiş bir coğrafyadaki ekmek piyasasında rekabetçi bir piyasa
ortamının varlığını koruyacağı...” değerlendirmesi yapılmıştır.
(58) Yukarıda yer verilen değerlendirmeler çerçevesinde, Bizim Ekmek adi ortaklığına ilişkin
SÖZLEŞME’nin 4054 sayılı Kanun’un 5. madde hükümleri çerçevesinde bireysel
muafiyet alabileceği sonucuna ulaşılmıştır. Dosya kapsamındaki diğer iddialar
bakımından ortaklığın ODA’nın belirlemiş olduğu fiyatın üstünde bir fiyatla satışının
olmadığı, ODA’nın belirlediği sınırlar içerisinde kalmak koşuluyla ortaklığın bağımsız
fırıncılarla birlikte fiyat tespit ettiğini destekler herhangi bir bilgiye ulaşılamadığı,
ortaklığın veyahut da herhangi bir fırıncının diğerleri üzerinde baskı ya da tehditte
bulunmadığı, belediye tarafından ekmek üretilmesinin ekmek fiyatlarının aşırı artmasını
engellediği ve olası fiyat artışları karşısında rekabetçi baskı oluşturduğu
değerlendirilmektedir.
J. SONUÇ
(59) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre,
- Konya ili Seydişehir ilçesinde faaliyet gösteren altı fırıncının bir araya gelerek
kurmuş oldukları Bizim Ekmek adi ortaklığının 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi
kapsamında olduğuna,
- Söz konusu Bizim Ekmek adi ortaklığına, 4054 sayılı Kanun’un 5.
maddesindeki koşulların tamamını sağlaması nedeniyle, bireysel muafiyet
tanınmasına
- 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca şikayetin reddi ile soruşturma
açılmamasına,
gerekçeli kararın tebliğinden itibaren 60 gün içinde Ankara İdare Mahkemelerinde yargı
yolu açık olmak üzere, OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy