Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2018-2-31 (Muafiyet)
Karar Sayısı : 18-40/641-312
Karar Tarihi : 25.10.2018
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK
Üyeler : Arslan NARİN, Adem BİRCAN, Mehmet AYAN,
Hasan Hüseyin ÜNLÜ, Şükran KODALAK
B. RAPORTÖRLER: Bülent GÖKDEMİR, Ahmet ŞAHİN, Kemal KÜÇÜKKAVRUK,
Mustafa YAMAN
C. BİLDİRİMDE
BULUNAN : Vodafone Net İletişim Hizmetleri A.Ş.
Temsilcileri: Av. Prof. Dr. İ. Yılmaz ASLAN, Av. Orhan ÜNAL
Büyükdere Cad. No:251 Küçükyalı Ofis Park 34988
Maslak/İstanbul
(1) D. DOSYA KONUSU: Vodafone Net İletişim Hizmetleri A.Ş. ile Türksat Uydu
Haberleşme Kablo TV ve İşletme A.Ş.'nin birbirlerine kendi şebekeleri üzerinden
toptan seviyede veri akış erişimi hizmeti, TV hizmeti ve destek hizmetleri
sunmasına yönelik anlaşmaya muafiyet tanınması talebi.
(2) E. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 02.07.2018 tarih ve 4930 sayı ile giren
başvuru üzerine hazırlanan 17.10.2018 tarih ve 2018-2-31/MM sayılı Rapor,
görüşülerek karara bağlanmıştır.
(3) F. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda;
- Vodafone Net İletişim Hizmetleri A.Ş. (Vodafone) ile Türksat Uydu Haberleşme
Kablo TV ve İşletme A.Ş. (Türksat) arasında imzalanan Toptan Seviyede Veri
Akış Erişimi Hizmeti, TV Hizmeti ve Destek Hizmetleri Çerçeve Sözleşmesi’nin
(Sözleşme) 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi kapsamında olması nedeniyle
Sözleşme’ye menfi tespit belgesi verilemeyeceği,
- 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesindeki koşullarının tamamının varlığı nedeniyle
bildirime konu Sözleşme’ye beş yıl süreyle bireysel muafiyet tanınabileceği,
sonuç ve kanaatine ulaşılmıştır.
G. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
(4) Bildirim konusu Sözleşme'ye göre; Vodafone ve Türksat'ın birbirlerine, altyapılarının
uygun olduğu yerlerde, toptan seviyede veri akış erişimi (VAE) hizmeti ile varsa TV
hizmeti sunacağı, bu hizmetin taraflarca kendi abonelerine sağlanacağı ve taraflardan
her birinin diğer tarafın abonesine destek hizmetleri sunacağı öngörülmektedir.
G.1. Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu (BTK) Görüşü
(5) Yukarıda özetlenen başvurunun elektronik haberleşme sektörüne ilişkin olması
sebebiyle 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu'nun (EHK) 7. maddesinin ikinci
fıkrası gereğince BTK’dan görüş talep edilmiş ve Kurum kayıtlarına 13.08.2018 tarihli,
5691 ve 5722 sayılı yazılar ile giren BTK’nın görüşünde özetle;
18-40/641-312
2/12
- Toptan genişbant erişim hizmeti pazarında hâlihazırda Türk Telekomünikasyon
A.Ş. (Türk Telekom) dışında kendi altyapısı üzerinden Vodafone tarafından diğer
işletmecilere erişim hizmeti sunulmakla birlikte, Sözleşme kapsamında Türksat'ın
da toptan seviyede VAE hizmeti sunmasının toptan genişbant erişim hizmetlerinde
rekabet seviyesini artırabileceği ve bunun da ilgili pazarın büyümesine ve rekabet
ortamının iyileşmesine katkı sağlayabileceği,
- Türksat'ın daha çok şehir merkezlerinde altyapısının bulunduğu, Vodafone
tarafından ise genellikle yeni yerleşim yerlerine altyapı kurulduğunun bilinmekte
olduğu, bu kapsamda ölçek ekonomisinin büyük önem arz ettiği pazarda adı geçen
işletmecilerin daha fazla sayıda tüketiciye alternatif yöntemlerle hizmet verebilir
duruma geleceği,
- Söz konusu Sözleşme kapsamında sunulacak VAE hizmetleri ile sadece toptan
seviyede değil perakende seviyedeki rekabetin de olumlu etkileneceği ve
perakende pazardaki tarifeler üzerinde de rekabetçi bir baskı oluşabileceği,
- Sözleşme ile kablo TV ve internet erişim hizmetleri için her bir işletmeci ile ayrı
sözleşme tesis edileceğinin anlaşılmakta olduğu, abone tarafından hizmetlerden
herhangi birisine ilişkin sözleşmenin feshedilmesi halinde, devam edecek diğer
hizmete ilişkin şartlar hakkında ilgili işletmeci tarafından abonenin açık bir şekilde
bilgilendirilmesinin sağlanması ve takiben Türksat tarafından gerçekleştirilmesi
muhtemel tarife ve kampanyalara dair işlemlerde abone onaylarının alınmış olması
hususunun hatırlatılmasında fayda görüldüğü,
- Bu çerçevede, iş modeli kapsamındaki internet erişim hizmeti aboneliğinin iptal
edilmesi halinde, Türksat tarafından sıfır (0) TL bedelle abonelere sunulmakta olan
TV hizmeti ile ilgili devam edecek süreçte muhtemel tarife/kampanya değişikliği ile
abonelere ücret yansıtılması ihtimalinin olduğunun öngörüldüğü, geçiş sürecinde
abone bilgilendirmelerinin ve onaylarının eksiksiz gerçekleştirilmesi ve abone
mağduriyetine sebep olunmamasının önem arz ettiği,
- Sözleşme’nin pek çok yerinde TV hizmetinin Türksat tarafından sunulacağı,
abonelik sözleşmeleri ve benzeri hususların Türksat tarafından yürütüleceğinin
belirtildiği, ancak Sözleşme’nin 4. maddesinin 4.1.2 fıkrasında Hizmet Sağlayanın
Hizmet Alana veya onun abonelerine TV hizmeti sunabileceğinin ifade edildiği, bu
durumun TV hizmetini sadece Türksat’ın sunacak olması hususu ile tezatlık teşkil
ettiğinin düşünülmekte olduğu ve bu hususun netleştirilmesinde fayda görüldüğü,
- Türksat’ın 08.02.2018 tarihinde Türksat altyapısı üzerinden diğer operatörlerin
hizmet sunmasına ilişkin konunun uygunluğu için BTK’dan değerlendirme talep
ettiği, BTK’nın söz konusu iş modelini uygun bulduğu, ancak Türksat’ın diğer
operatörlerin altyapısını kullanmak için ayrıca BTK’nın onayını alması gerektiği,
ifade edilmektedir.
G.2. İlgili Taraflar
G.2.1. Vodafone Net İletişim Hizmetleri A.Ş. (Vodafone)
(6) 2006 yılında kurulan ve Vodafone Telekomünikasyon A.Ş. (Vodafone Grup)
bünyesinde faaliyet gösteren Vodafone, kablolu ağlar üzerinden internet erişiminin
sağlanması hizmetleri (internet servis sağlayıcılığı, sabit telefon hizmeti, altyapı
işletmeciliği hizmeti, uydu haberleşme hizmetleri, kablolu yayın hizmeti, sanal mobil
şebeke işletmeciliği hizmeti) alanında faaliyet göstermektedir. Teşebbüs, bireysel,
18-40/641-312
3/12
kurumsal ve toptan seviyede müşterilerine, ses, veri, genişbant internet erişimi, toplu
ses taşıma, kiralık veri hattı hizmetleri ve katma değerli servisler sunmaktadır.
G.2.2. Türksat Uydu Haberleşme Kablo TV ve İşletme A.Ş. (Türksat)
(7) Türksat, 02.07.2004 tarihli Resmi Gazete'de (RG) yayımlanan 406 sayılı Telefon ve
Telgraf Kanunu'na 16.06.2004 tarih ve 5189 sayılı Çeşitli Kanunlarda Değişiklik
Yapılmasına Dair Kanun'un 5. maddesi ile eklenen Ek 33. madde uyarınca, ulusal
egemenlik kapsamındaki uydu yörünge pozisyonlarının hakları, yönetimi ve işletme
yetkisine sahip olmak ve bununla ilgili yükümlülükleri yerine getirmek, adına kayıtlı ve
diğer operatörlere ait uyduları işletmeye vermek, bu alanlarda faaliyet göstermek
üzere Türk Ticaret Kanunu ve özel hukuk hükümlerine tabi olarak kurulmuştur.
27.04.2005 tarihli RG’de yayımlanan, 21.04.2005 tarih ve 5335 sayılı Kanun ile Türk
Telekom'un kablo altyapısı ve bu altyapı üzerinden yürütülen hizmetler Türksat'a
devredilmiştir. Böylece, Türksat, kablo operatörlüğü görevini de üstlenerek
yurtiçindeki abonelerine analog ve sayısal TV, internet ve sabit telefon hizmetleri
sağlamaktadır.
(8) 08.10.2005 tarihli RG'de yayımlanan, 23.09.2005 tarih ve 2005/9481 sayılı Bakanlar
Kurulu kararıyla ulusal uydu programı ve insan kaynağı yetiştirme konularında
Türksat yetkilendirilmiştir. Buna göre, yurtiçinde kurulan ve kurulacak uydu üretim
tesislerinde, uyduların ve alt sistemlerinin üretilmesi, entegrasyonu, test edilmesi,
uydu ve uzay teknolojilerinde ülke ihtiyaçlarını karşılamak üzere uzman işgücünün
yurtiçinde ve yurtdışında yetiştirilmesi ve istihdamı, yeni pazarlara girilmesi, uydu
pazarındaki etkinliğin artırılması ve uydu alanında dünyadaki gelişmelerden uzak
kalınmaması amacıyla yeni şirket kurulması veya kurulu bulunan şirketlere ortak
olunması veya satın alınması hususlarında Türksat yetkilendirilmiştir.
(9) Türksat 2007 yılı itibarıyla Coğrafi Bilgi Teknolojileri alanında uydu görüntüsü satışı
yapmaya, gözlem uyduları üzerinden elde edilen verileri işleyerek kamu kurumları ile
özel sektör kuruluşlarının ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik projeler (uzaktan algılama
vb.) üretmeye başlamıştır.
G.3. İlgili Pazar
G.3.1. İlgili Ürün Pazarı
(10) İlgili Pazarın Tanımlanmasına ilişkin Kılavuz'da, ilgili ürün pazarının tespitinde dikkate
alınacak unsurlar açıklanmıştır. Buna göre, belirli bir ürün ve onunla yüksek ikame
edilebilirliği olan diğer ürünlerden oluşan pazarlar ilgili ürün pazarını oluşturmaktadır.
Bir ürünün diğer bir ürünle aynı pazarda yer alabilmesi için bu ürünlerin tüketici
gözünde nitelikleri, kullanım amaçları ve fiyatları açısından benzer olmaları ve
birbirleriyle ikame edilmeleri gerekmektedir. Ayrıca tespit edilen pazarı etkileyebilecek
diğer unsurlar da değerlendirilebilmektedir.
(11) Başvuru konusu Sözleşme ile Vodafone ve Türksat, genişbant internet hizmetlerinin
perakende seviyede sunumu için birbirlerine, altyapılarının uygun olduğu ölçüde
toptan seviyede VAE hizmeti, TV hizmeti ve birbirlerinin abonelerine destek hizmetleri
sunacaktır. Bu doğrultuda ilgili ürün pazarının tanımı bakımından sabit genişbant
internet erişim hizmetlerinin1 esas alınması gerekmektedir.
1 Genişbant erişim için kullanılan teknolojiler sabit ve mobil olarak ikiye ayrılmaktadır. Sabit genişbant,
bakır kablo ağı üzerinden sunulan hizmetler, kablo TV şebekesi üzerinden sunulan hizmetler ile fiber
erişim hizmetlerini kapsamakta iken, mobil genişbant 3G veya daha üstündeki mobil standartları
kullanan internet erişimi olarak tanımlanmaktadır. Bununla birlikte başvuru konusu işlemin toptan
18-40/641-312
4/12
(12) Sabit genişbant internet erişim pazarını toptan ve perakende olmak üzere ikiye
ayırmak mümkündür. Toptan genişbant internet hizmetleri pazarında internet servis
sağlayıcılar (İSS) kendi altyapılarını tesis edebildikleri gibi, tesisi son derece maliyetli
olan yatırımlara katlanmak yerine, altyapı sahibi teşebbüslerden toptan seviyede
internet erişim hizmeti alabilmektedir. İSS'ler toptan seviyede altyapı sahibi
teşebbüsten aldıkları bu hizmeti perakende seviyede son kullanıcılara sunmaktadır.
Genişbant hizmetlerine erişim için kullanılan teknolojik altyapılar bakır kablo ağı
üzerinden sunulan hizmetler (ADSL), Kablo TV şebekesi üzerinden sunulan hizmetler
(Kablo internet), Fiber, Genişbant Telsiz Erişim, Wi-Fi, Uydu, Asenkron/Eşzamansız
Transfer Modu (ATM), Frame relay/Çerçeve Röle (FR), Metro Ethernet (ME) ve
Simetrik Yüksek Hızlı Sayısal Abone Hattı (G.SHDSL) gibi altyapılar olarak
sıralanmaktadır. BTK tarafından Veri Akış Erişimini içeren Toptan Genişbant Erişim
Pazarı Pazar Analizi Dokümanı’nda yapılan arz ve talep yönlü ikame
değerlendirmeleri çerçevesinde xDSL, ATM, FR, ME internetin aynı ilgili ürün
pazarında olduğu tespitine yer verilmiştir.
(13) Ülkemizde faaliyet gösteren İSS'lerin tamamı DSL hizmetlerini, toptan seviyede
genişbant internet pazarında Türk Telekom’un bakır kablo altyapısına erişmek
suretiyle sunmaktadırlar. BTK düzenlemelerine göre İSS'ler "yeniden satış" (Al-Sat),
VAE ve "yerel ağa ayrıştırılmış erişim" (YAPA) yöntemleriyle Türk Telekom bakır
kablo şebekesine erişebilmektedirler. Bahse konu erişim modelleri arasındaki temel
fark, İSS'lerin Türk Telekom altyapısına bağımlılık dereceleri ve dolayısıyla kendi
altyapılarına yapacakları yatırımın maliyetidir. Yeniden satış modeli İSS'nin altyapıya
en az yatırım yapmasını gerektiren erişim yöntemiyken, YAPA modelinin tercih
edilmesi halinde işletmecinin kendi altyapısına yapması gereken altyapı yatırımı
artmaktadır.
(14) Türk Telekom, BTK tarafından alınan 07.01.2010 tarihli ve 2010/DK.I0/20 sayılı karar
ile veri akış erişimini içeren toptan genişbant erişim piyasasında etkin piyasa gücüne
(EPG) sahip işletmeci olarak belirlenmiştir. Bu doğrultuda Türk Telekom, erişim
sağlama (xDSL), referans erişim teklifi hazırlama ve yayınlama (xDSL Al-Sat, xDSL IP
seviyesinde VAE), ayrım gözetmeme, şeffaflık, maliyet esaslı tarife belirleme (tarife
kontrolü) yükümlülüklerine tabi tutulmuştur. Türk Telekom'un toptan seviyede
uygulayacağı xDSL VAE ücretleri BTK tarafından belirlenmektedir.
(15) Yukarıda ifade olunan hususların yanı sıra bildirim konusu işlemin, tarafların
perakende seviyede sundukları genişbant internet hizmetlerinin gelişmesi amacıyla
toptan seviyede sahip oldukları altyapıda işbirliğine gitmelerine ilişkin olması
sebepleriyle ilk ilgili ürün pazarı “toptan sabit genişbant internet hizmetleri pazarı”
olarak belirlenmiştir.
(16) Bununla birlikte bildirim konusu Sözleşme’nin tarafların internet hizmetlerini
perakende seviyede tüketicilere sunmalarına olan etkisinin ortaya konulması için,
toptan pazarda yaşanabilecek gelişmelerin son kullanıcıları doğrudan etkileyebileceği
göz önünde bulundurularak ve işlemin unsurlarından birisi olan destek hizmetlerinin
etkilemesinin muhtemel olması dikkate alınarak bir diğer ilgili ürün pazarı “perakende
sabit genişbant erişim hizmetleri pazarı” olarak belirlenmiştir.
düzeyde sunulan sabit genişbant hizmetlerine ilişkin olması, Rekabet Kurulunun genişbant internet
piyasasında sabit ve mobil ikamesini incelediği kararından bu yana piyasa koşullarında bir değişikliğin
yaşanmaması ve BTK tarafından da bu yönde bir tespitin bulunmaması sebepleriyle dosyanın
değerlendirilmesinde sabit genişbant internet erişim pazarı dikkate alınmıştır.
18-40/641-312
5/12
(17) Diğer yandan tarafların TV yayıncılığı pazarında da belirli seviyeye kadar rakip
durumda bulunmalarından dolayı “ödemeli dijital TV yayıncılığı pazarı” da ilgili ürün
pazarlarından biri olarak değerlendirilmiştir.
G.3.2. İlgili Coğrafi Pazar
(18) Başvuru konusu hizmetler bakımından ülke çapında rekabet şartlarının homojen
olması nedeniyle ilgili coğrafi pazar “Türkiye” olarak tanımlanmıştır.
G.4. Değerlendirme
G.4.1. Anlaşmanın Niteliği
(19) Vodafone ile Türksat arasında imzalanan başvuruya konu Sözleşme ile;
- Sözleşme’de belirtilen ücretlerin ödenmesi karşılığında taraflardan her birinin diğer
tarafa Sözleşme’de belirtilen şartlarda ve altyapılarının uygun olduğu yerlerde
Toptan Seviyede VAE hizmeti sunacağı,
- Taraflardan her birinin hak sahibi olduğu şebeke üzerinden diğer tarafa toptan
seviyede sunacağı VAE hizmetinin taraflarca kendi abonelerine sağlanacağı,
- Taraflardan her birinin diğer tarafa, Sözleşme’de belirtilen şartlarda ve alt
yapılarının uygun olduğu yerlerde varsa TV hizmeti sunacağı,
- Taraflardan her birinin diğer taraf abonesine destek hizmetlerini sağlayacağı
kararlaştırılmakta ve bu hususlara ilişkin usul ve esaslar belirlenmektedir.
(20) Bildirilen Sözleşme’nin konusunun genel olarak internet hizmetlerinin sunumu için
toptan seviyede VAE sağlanması olduğu, tarafların perakende genişbant internet
erişim hizmeti alanında rakip konumda bulundukları dikkate alındığında başvuru
konusu sözleşmenin rakipler arasında yatay nitelikte bir işbirliği anlaşması olduğu
anlaşılmaktadır.
G.4.2. 4054 sayılı Kanun’un 4. Maddesi Çerçevesinde Değerlendirme
(21) Yukarıda da ifade edildiği üzere, Türksat ile Vodafone arasında imzalanan Sözleşme,
genişbant internet hizmetlerinin sunumunda yatay etkileri olan bir işbirliği anlaşması
niteliğindedir. Bu anlaşma ile taraflar kendilerinin altyapısının bulunmadığı bölgelerde
abonelerine, karşı tarafın altyapısı üzerinden hizmet verebilecektir. Söz konusu
işbirliği çerçevesinde teşebbüsler rakibinin toptan pazardaki stratejik bilgilerine sahip
olacak, bu bilgileri gerek toptan gerek perakende seviyede kendi rekabetçi
davranışlarını belirlerken göz önünde bulundurabilecektir. Dolayısıyla böyle bir işbirliği
rekabetin kısıtlanmasına yol açabilecektir.
(22) Sözleşme’nin birbiri ile rekabet halinde olan tarafların aralarında sürekli bir işbirliğini
ve bilgi alışverişini gerektirdiği görülmektedir. Bu anlamda ilgili anlaşmanın rakip
teşebbüsler arasında rekabeti kısıtlayıcı nitelikte bir koordinasyona yol açabilmesi
olasıdır. Söz konusu koordinasyonun olumsuz etkilerinin gerek altyapı işletmeciliği
alanında gerekse internet hizmetinin nihai tüketiciye sunulmasında görülebilmesi
mümkündür. Açıklamalar çerçevesinde bildirime konu sözleşmenin 4054 sayılı
Kanun’un 4. maddesi kapsamında olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
G.4.3. Muafiyet Değerlendirmesi
18-40/641-312
6/12
(23) Bildirime konu Sözleşme’nin konusunu oluşturan toptan seviyede VAE hizmeti, TV
hizmeti ve destek hizmetlerini sağlamak bakımından Sözleşme tarafları, hem birbirinin
rakibi hem de birbirinin alıcısı konumundadır. Bu nedenle bildirim konusu
Sözleşme’nin 2002/2 sayılı Dikey Anlaşmalara İlişkin Grup Muafiyeti Tebliği
kapsamında değerlendirilme imkanı yoktur.
(24) 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesi uyarınca başvuru konusu Sözleşme’ye bireysel
muafiyet tanınabilmesi için anılan Sözleşme’nin 4054 sayılı Kanun’un ilgili
maddesinde öngörülen iki olumlu, iki olumsuz koşulu birlikte sağlaması
gerekmektedir.
a) Malların Üretim veya Dağıtımı ile Hizmetlerin Sunulmasında Yeni Gelişme ve
İyileşmelerin ya da Ekonomik veya Teknik Gelişmenin Sağlanması
(25) Bu koşula göre, öncelikle anlaşmanın bir etkinlik kazanımı sağlaması gerekmektedir.
Bu etkinlik kazanımı ekonominin geneli için geçerli, objektif ve somut olmalıdır.
Dağıtım maliyetlerinin düşürülmesi, ürün çeşitliliğinin artırılması, satış öncesi hizmet
kalitesinin artırılması gibi etkiler bu duruma örnek olarak gösterilebilecektir. Genellikle
etkinlik kazanımları teşebbüslerin tek başına etkin bir şekilde başaramadıkları
amaçları gerçekleştirebilmek için varlıkların bir araya getirilmesi ya da bir teşebbüsün
diğerinden daha etkin olarak gerçekleştirdiği görevleri üstlenmesi sonucu ortaya
çıkmaktadır.
(26) Bildirim konusu işlem ile gerçekleştirilen işbirliğinin temel amacı tarafların sahip
oldukları altyapıları birbirlerinin erişimine açarak bu altyapıların daha etkin
kullanılmasının sağlanmasıdır. T.C. Kalkınma Bakanlığı 2015-2018 Bilgi Toplumu
Stratejisi ve Eylem Planında fiber abone sayısının 4 milyona çıkması hedeflenmekte
olup 2017 yılı son çeyrek verileri dikkate alındığında fiber abone kullanıcı sayısı
henüz 2.336.987’dir. Söz konusu işbirliği ile birlikte genişbant erişim maliyetlerinin kişi
başına milli gelire oranının yarı yarıya düşürülmesi hedeflenmektedir. Öte yandan
tarafların altyapılarını birbirlerine açmaları sonucunda genişbant internet hizmetleri
pazarında rekabetin gelişeceği, yatırım maliyetlerinin düşeceği ve sonuç olarak
tüketicilerin diğer yöntemlere göre daha hızlı ve kaliteli internet erişimi sunan fiber ve
kablo internete ulaşma imkanlarının ve işletmeci seçeneklerinin artacağı
değerlendirilmektedir. Böylelikle tüketicilerin perakende pazarda daha rekabetçi
fiyatlarla karşılaşma imkanı artacaktır. Ayrıca, söz konusu işlem ile aynı bölgeye
birden fazla altyapı kurulması için katlanılacak maliyet bir başka deyişle çifte
yatırımdan kaynaklanabilecek yatırım maliyeti azaltılarak maliyet tasarrufu
sağlanabilecektir.
(27) Yukarıda ifade edilen hususlar çerçevesinde bildirime konu Sözleşme’nin 4054 sayılı
Kanun’un 5. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendindeki koşulu sağladığı kanaatine
varılmıştır.
b) Tüketicinin Bundan Yarar Sağlaması
(28) Bireysel muafiyet tanınmasının ikinci şartı, ortaya çıkan etkinlik kazanımlarından
tüketicinin de yarar sağlamasıdır. Genişbant internet erişim hizmetlerinin daha yaygın
bir şekilde sunuluyor olması ve buna bağlı olarak bu pazardaki rekabet seviyesinin
artması doğrudan doğruya tüketicilerin bu hizmetlerden daha uygun koşul ve fiyatlarla
faydalanmasını sağlayacaktır. Ayrıca sözleşmede öngörülen hizmet seviyesi
taahhüdü çerçevesinde tüketiciler kaliteli bir hizmete erişim sağlayacaklardır.
(29) Tüketici faydası ile ilgili Sözleşme’nin Ek 4’ünün 2.13. maddesindeki “Tarafların bedel
alınması hususunda mutabakatı olmaksızın, Hizmet Alan, Destek Hizmetleri
18-40/641-312
7/12
kapsamında Abonelere sunulacak olan arıza işlemleri için Aboneden herhangi bir
masraf, bedel vb. talep etmeyeceğini kabul, beyan ve taahhüt eder. Tarafların
aboneden ücret alınması hususunda mutabık kalması durumunda, Hizmet Sağlayan
tarafından belirlenecek azami ücretleri aşmayacak şekilde Hizmet Alan tarafından
serbestçe belirlenecek tutarda masraf, bedel vb. talep etme hakkına sahiptir.” hükmü
önemlidir. Bu hüküm ile tarafların arıza işlemleri için birbirlerinin abonelerinden
herhangi bir masraf, bedel vb. talep etmemesinin esas olması amaçlanmaktadır.
Abonelerden ücret alınması konusunda mutabakat sağlandığında ise belirlenecek
azami ücreti aşmayacak şekilde bu ücret hizmet alan tarafından serbestçe
belirlenebilecektir. Görüldüğü üzere madde tüketici lehine düzenlemeler içermektedir.
(30) Bu çerçevede bildirim konusu Sözleşme’nin 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesinin
birinci fıkrasının (b) bendindeki koşulu sağladığı değerlendirilmektedir.
c) İlgili Piyasanın Önemli Bir Bölümünde Rekabetin Ortadan Kalkmaması
(31) Bireysel muafiyet değerlendirmesinin üçüncü şartını ilgili piyasanın önemli bir
bölümünde rekabetin ortadan kalkmaması oluşturmaktadır. Değerlendirmede esas
olan ilgili pazardaki rekabetçi sürecin devam etmesidir. Rakipler arasında yapılan bir
anlaşmanın pazardaki rekabete olan olumsuz etkileri, özellikle anlaşmanın pazarın
yapısında ortaya çıkardığı sonuçlara ve anlaşma taraflarının pazar güçlerine göre
belirlenmektedir. Bildirim konusu anlaşma özelinde bakıldığında sözleşmenin toptan
sabit genişbant internet erişim pazarında altyapı rekabeti üzerinde ve ödemeli TV
yayıncılık hizmetlerinde etki doğurabileceği görülmektedir. Altyapıya erişim
teşebbüslerin nihai tüketiciye sundukları hizmetler bakımından zorunlu girdi niteliğinde
bulunduğundan teşebbüslerin altyapı paylaşımı sırasında elde ettikleri bilgilerin
perakende seviyedeki etkileri de önem arz etmektedir. Bu doğrultuda bu şartın
karşılanıp karşılanmadığının analizinde; tarafların ve rakiplerin pazardaki durumu,
pazarın yapısı, giriş engelleri, anlaşmanın pazardaki rekabet üzerine etkisi ve
anlaşma konusu olan ürünün özellikleri gibi hususlar dikkate alınmaktadır. Aşağıda
ilgili hususlar incelenmiştir.
Tarafların ve Rakiplerin Pazardaki Konumları
(32) İlgili piyasalardaki rekabetin değerlendirilmesi bakımından toptan sabit genişbant
hizmetlerinin incelenmesinde fayda bulunmaktadır. BTK 2018 yılı 1. Çeyrek Pazar
Verileri Raporu’na göre, ülkemizdeki sabit genişbant abonelerinin teknoloji ve
işletmeci bazında dağılımına aşağıda yer verilmiştir:
Grafik-1: Sabit Genişbant Abonelerinin Teknoloji ve İşletmeci Bazında Dağılımı (%)
18-40/641-312
8/12
(33) Grafikten görüleceği üzere, 2015-2018 yılları arasında düşmekle birlikte hala
abonelerin yaygın olarak internet hizmeti aldıkları teknoloji bakır kablo üzerinden
verilen DSL teknolojisidir. Altyapı sahipliğine bakıldığında ise ülkemizdeki bakır kablo
altyapısının tamamı Türk Telekom’a ait olup İSS’ler Türk Telekom’un altyapısına
erişmek suretiyle DSL teknolojilerini abonelerine ulaştırmaktadır. Türk Telekom’un
iştiraki TTNET A.Ş.’nin (TTNet) 2018 yılı birinci çeyrek itibarıyla %53,8 payıyla DSL
teknolojisindeki üstünlüğü göz önüne alındığında Vodafone ve Türksat arasındaki
altyapı işbirliğinin Türk Telekom’un pazar gücü karşısındaki rekabeti artıracağı
değerlendirilmektedir.
(34) Öte yandan fiber altyapı bakımından 2018 yılı birinci çeyreği itibarıyla alternatif
işletmecilerin toplam fiber uzunluğu 68.696 km’dir. Türk Telekom’un ise 261.927 km
fiber altyapısı bulunmaktadır. Bunun yaklaşık 124.347 km’si omurga, kalan kısmı
erişim amaçlı kullanılmaktadır. Türk Telekom’un hem bakır kablo hem de fiberdeki
üstünlüğü dikkate alındığında söz konusu anlaşma rekabetin artmasına katkıda
bulunacaktır.
(35) BTK 2018 yılı 1. Çeyrek Pazar Verileri Raporu’na göre İSS’lerin pazar payları
incelendiğinde, TTNet’in perakende internet servis sağlayıcısı olarak pazar payının
abone ve gelir bazlı olarak sırasıyla %67,26 ve %67,53 olduğu, bu oranların,
Vodafone’un yine sırasıyla %5,91 ve %5,17 oranlarındaki pazar payının oldukça
üzerinde olduğu ve geriye kalan İSS’lerin %5 ve daha düşük pazar paylarına sahip
olduğu görülmektedir.
(36) Yukarıda yapılan açıklamalar doğrultusunda, toptan ve perakende sabit genişbant
pazarlarında Türk Telekom Grubu’nun yıllardır süregelen yüksek pazar gücüne sahip
olduğu, bildirim konusu işlem taraflarının pazardaki konumunun önemli bir pazar
gücüne işaret etmediği değerlendirilmektedir.
(37) Diğer yandan ele alınmasında fayda görülen bir diğer ilgili ürün pazarı “ödemeli TV
yayıncılık hizmetleri” pazarıdır. BTK verilerinden yola çıkılarak aşağıda 2016 ve 2017
yılları itibarıyla ödemeli TV kullanan abonelerin sayısına yer verilmiştir:
18-40/641-312
9/12
Tablo-1:Ödemeli TV Kullanan Abone Sayıları2
2016 2017
Digiturk Uydu 2.689.746 2.610.073
Dsmart Uydu 1.003.150 1.006.232
Filbox Uydu 45.412 56.113
Tivibu Uydu 203.932 567.221
Tivibu IPTV 472.643 600.105
TSOL IPTV 359.262 505.801
Türksat Kablo 1.187.934/937.927 1.214.524/1.036.863
Toplam 5.105.281 6.560.069
(38) Tablodan görüleceği üzere ödemeli TV yayıncılığı uydu, kablo ve internet üzerinden
(IPTV) olmak üzere çeşitli şekillerde yapılmaktadır. Türksat, kablo üzerinden yayın
yaparken Vodafone OTT3 şeklinde yayın yapmakta olup abone sayıları bu durumlara
göre oluşmaktadır.
Pazara Giriş Engelleri
(39) Pazara giriş engelleri yapısal ya da hukuki olabilmektedir. Hukukî ya da düzenleyici
giriş engelleri pazardaki oyuncuların pozisyonlarını doğrudan etkileyen hukuksal, idari
ya da diğer devlet yaptırımlarını ifade etmektedir. Yapısal giriş engelleri ise pazarın
kendi yapısından kaynaklanan teknik ya da ekonomik engeller olabilmektedir. Genel
olarak hukuki ve yapısal giriş engelleri arasında kamu tekelleri, yetkilendirme ve
lisanslama gereklilikleri, fikri mülkiyet hakları gibi yasal ve idari engeller, batık
maliyetler, ölçek ve kapsam ekonomileri, şebeke etkileri, tüketicilerin başka bir
sağlayıcıya geçiş maliyetleri, atıl kapasite, dikey bütünleşik yapı, güçlü bir dağıtım ağı
ve geniş bir ürün portföyü, yüksek marka bilinirliği, finansal ve ekonomik güç
sayılabilmektedir.
(40) Bildirim konusu işlem bakımından ilk olarak belirtilmesi gereken husus hukuki
engellerin varlığıdır. BTK ve T.C. Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının yasal
düzenlemeleri uyarınca, yeni bir altyapı şebekesi kurarak pazara girmek ve/veya
mevcut altyapısını genişletmek isteyen teşebbüsün, altyapı oluşturulacak güzergâhta
tesis paylaşımına elverişli mevcut bir altyapı bulunması durumunda öncelikle tesis
paylaşımına başvurması gerekmekte ancak tesis paylaşımının mümkün olmadığının
ispatlanması halinde Bakanlıktan geçiş hakkı onayı alarak altyapısını kurabilmektedir.
Bu aşamadan sonra ise, altyapının geçeceği güzergâh üzerindeki taşınmazların
tasarruf sahiplerinden (belediyeler vb. kamu idareleri, özel mülk sahipleri); ayrıca
mera, kültür ve tabiat alanı (SİT) vb. olarak koruma altına alınmış bir taşınmazın
varlığında ilgili/yetkili kurumlardan izin alınması gerekmektedir. Bu açıdan, yeni bir
altyapı kurulması aşamasında tesis paylaşımı yükümlülüğü ve geçiş hakkı onayının
yanı sıra, altyapının geçeceği taşınmazlar üzerindeki tasarruf sahiplerinden alınması
gereken izinler de zorlaştırıcı bir unsur olarak ortaya çıkmaktadır.
(41) Altyapıya yatırım yapmak için gerekli başlangıç maliyetlerinin yüksekliği ve batık
maliyetlerin varlığı, pazara girişleri engellemek ve/veya geciktirmek suretiyle yerleşik
işletmeci ile alternatif işletmeciler arasında asimetrik koşullar oluşturan giriş engelleri
meydana getirmektedir. Bu anlamda hem yapısal hem de hukuki giriş engellerinin
varlığından söz edilmesi mümkündür. Ekonomik ve teknik açıdan yerel ağın alternatif
işletmecilerce tekrarlanması (Türkiye genelinde kendi yerel ağlarını kurmaları) kısa ve
2 Türksat Kablo altyapısında sayısal ve analog kablo TV hizmeti sunulmaktadır. Tabloda öncelikle
analog sayısal abone sayıları ardından ise sadece sayısal hizmetlerden faydalanan abone sayıları
bilgisine yer verilmektedir.
3 OTT, video içeriklerin, internet üzerinden son kullanıcıların çevrimiçi cihazlarına taşınmasına verilen
isimdir. IPTV ile farkı ise açık internet kullanmaması sebebiyle video kalitesini garanti etmemesidir.
18-40/641-312
10/12
orta vadede oldukça güçtür. Bu nedenle alternatif işletmecilerin son kullanıcılara
erişerek perakende seviyede hizmet sunmaları bu pazardan sağladıkları ürünler
sayesinde mümkün olmaktadır.
(42) İkinci husus ise ekonomik engellerdir. Elektronik haberleşme sektörü, ölçek ve
kapsam ekonomisinin yoğun olarak yaşandığı sektörlerin başında gelmektedir. Türk
Telekom, bu sektördeki dikey bütünleşik yapısı ve ülke genelinde yaygın şebekesi
nedeniyle ölçek ve kapsam ekonomisinden önemli ölçüde istifade edebilmektedir.
Şöyle ki, Türk Telekom’un kiralık devreler, telefon ve internet erişimi gibi çeşitli
hizmetleri aynı şebeke üzerinden sunuyor olması; personel giderleri, pazarlama ve
altyapının ortak kullanımı suretiyle müşterek maliyetlerin ortaya çıkmasını ve bu
sayede ortalama maliyetlerin düşmesini sağlamaktadır. Alternatif işletmecilerin de
kendi altyapıları bakımından bu avantaja sahip olduğu akla gelmekle birlikte, Türk
Telekom ile alternatif işletmecilerin sahip oldukları altyapıların yaygınlık farkı ve
mevcut hukuki engeller dikkate alındığında, alternatif işletmecilerin kısa vadede Türk
Telekom’un sahip olduğu gücü sınırlandırabilme potansiyeline sahip olmadığı
görülmektedir.
Anlaşmanın Pazardaki Etkileri
(43) Bildirim konusu işlemin pazardaki etkilerinin ortaya konulması için öncelikle
ülkemizdeki elektronik haberleşme altyapısının incelenmesi gerekmektedir. 2018 yılı
1. çeyreği itibarıyla toplam internet aboneliğinde bir önceki üç aylık döneme göre
yaklaşık %1,7 artış gerçekleşmiş olup fiber, kablo ve DSL abone sayısının artmasıyla
birlikte internet abone sayısındaki genel artış eğilimi devam etmektedir. Toplam
internet abone sayısının yıllık artış oranı ise %8,8 olarak gerçekleşmiştir. 2018 yılı
birinci çeyrekte DSL abone sayısı 8,9 milyona, fiber abone sayısı 2,5 milyona
yaklaşmıştır. Kablo internet abone sayısı ise önceki üç aylık döneme göre %2,7
oranında artarak 849.000’e çıkmıştır. Bu doğrultuda ülkemizdeki sabit genişbant
internet abonelerinin çoğunluğu halen bakır kablo altyapısı üzerinden sunulan DSL
teknolojisiyle internet hizmetini almakla birlikte fiber internet hızla gelişen bir teknoloji
olarak karşımıza çıkmaktadır. Ülkemizde Şubat 2017 itibarıyla altyapı işletmeciliği
alanında yetkilendirilmiş 145 adet altyapı işletmecisi bulunmaktadır. Bununla birlikte
yukarıda verilen pazar payı verilerine bakıldığında Türk Telekom’un ülke geneline
yaygın ağı karşısında altyapı işletmecilerinin ihmal edilebilir seviyede pazar payına
sahip olabildikleri görülmektedir. Pazardaki yapısal giriş engelleri de göz önünde
bulundurulduğunda Türk Telekom’un rakiplerinin altyapılarını geliştirmeleri oldukça
güç görünmektedir.
(44) Yukarıda yapılan açıklamalardan altyapı işletmeciliği alanında rekabetin yeterince
gelişmediği anlaşılmaktadır. Teşebbüslerin kendi altyapısını kurmalarının önündeki
yukarıda sayılan engeller göz önünde bulundurulduğunda, İSS’lerin Türk Telekom’un
altyapısı üzerinden nihai tüketicilere hizmet sunmaya devam edeceği ve kısa vadede
Türk Telekom’un şebeke ağına ciddi anlamda rakip olabilecek bir şebeke ağının
ortaya çıkmayacağı anlaşılmaktadır. Alternatif işletmecilerin maliyetlerinin büyük
kısmını toptan seviyede aldıkları hizmetlerin oluşturduğu göz önüne alındığında
piyasadaki bu rekabet düzeyi, nihai tüketicilere sunulan tarifelerin rekabetçi seviyelere
düşmemesine sebebiyet verebilecektir.
(45) Öte yandan bildirim konusu Sözleşme’nin 4.1.6. maddesinde hizmet sağlayanın
sözleşme kapsamında hizmet sunulacak bölgede hizmet alana münhasır bir hak
tanımadığı ve hizmet sağlayanın aynı bölgede yetkilendirilmiş başka işletmecilere de
18-40/641-312
11/12
hizmet sunma hakkının saklı olduğu ifade edilerek rekabetçi bir ortam sağlanmaya
çalışılmıştır.
(46) Ayrıca Sözleşme’nin 4.3.9. maddesinde hizmet sağlayanın yeni altyapı yatırımlarında
hizmet alan ve/veya diğer elektronik haberleşme işletmecileri ile yapılacak
sözleşmeler kapsamında birlikte çalışma yapabilecekleri ifade edilmektedir. Söz
konusu madde ile altyapının geliştirilmesinin amaçlandığı değerlendirilmektedir.
(47) İlaveten Sözleşme’nin “Fiyatlarda Yıllar İtibariyle Değişim” başlıklı 7. maddesine göre
taraflar arasında sadece toptan seviyede uygulanacak tarifeler belirlenmekte olup
taraflar anlaşma konusu ürün ve hizmetler ile ilgili olarak perakende ücretleri
serbestçe belirleyebileceklerdir.
(48) Bildirim konusu anlaşma ile tarafların altyapılarının bulunduğu yerler ile kısıtlı olsa da
Vodafone ve Türksat için Türk Telekom’un sahip olduğu altyapıya alternatif
geliştirilmektedir. Bu çerçevede Türk Telekom’un gerek perakende gerek toptan sabit
genişbant hizmetleri pazarlarındaki gücü göz önünde bulundurulduğunda Sözleşme
tarafları, altyapılarını paylaşarak elde ettikleri maliyet avantajı ile Türk Telekom
karşısındaki rekabetçi güçlerini artırabileceklerdir. Bu doğrultuda toptan ve perakende
sabit genişbant pazarlarındaki rekabetin artacağı değerlendirilmektedir.
(49) Yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde, tarafların ve rakiplerinin pazardaki
konumu, pazarın yapısı, altyapı işletmeciliği alanında alternatif altyapının gelişmesine
sağlaması muhtemel katkı gibi unsurlar dikkate alındığında, Vodafone ve Türksat
arasındaki bildirime konu Sözleşme’nin 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesinin birinci
fıkrasının (c) bendindeki koşulu sağladığı kanaatine varılmıştır.
d) Rekabetin (a) ve (b) Bentlerindeki Amaçların Elde Edilmesi İçin Zorunlu
Olandan Fazla Sınırlanmaması
(50) 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesinin birinci fıkrasında düzenlenen son koşul,
anlaşmanın anlaşma ile hedeflenen etkinlik kazanımlarına erişmek için zorunlu
olandan daha fazla sınırlayıcı olmamasını gerektirmektedir. Bu kapsamda anlaşmada
yer alan rekabet sınırlamalarının gerekliliği ve zorunluluğu değerlendirilmektedir.
(51) Vodafone ve Türksat arasında imzalanan işbirliği sözleşmesi rakipler arasında
yapılmış olan, karşılıklılık içeren, hem yatay hem de dikey etkileri bulunan bir
anlaşmadır. Bu tip sözleşmelerde ilk olarak rakipler arası pazar paylaşımı ve
koordinasyon endişesi ortaya çıkmaktadır.
(52) Başvuru konusu Sözleşme incelendiğinde, taraflara getirilmiş herhangi bir münhasırlık
yükümlülüğünün ve rekabet yasağının bulunmadığı görülmektedir. Sözleşme’nin
4.1.6. maddesi tarafların altyapılarını başka teşebbüslerle paylaşmalarının
kısıtlanmadığını göstermektedir.
(53) Öte yandan Sözleşme’nin “Fiyatlarda Yıllar İtibariyle Değişim” başlıklı 7.
maddesinden, taraflar arasındaki işbirliğinin toptan seviye ile sınırlı olacağı, tarafların
perakende seviyede serbest hareket edecekleri ve fiyatlarını buna göre
oluşturacakları anlaşılmaktadır.
(54) Mevcut dosya bakımından son olarak, bildirim konusu Sözleşme’nin süresi
değerlendirilmelidir. Sözleşme’nin 10. maddesinde beş yıllık süre öngörülmekte ve
taraflarca bu sürenin bitiminden en az üç ay önce sözleşmenin 15. maddesi
hükümlerine uygun olarak fesih ihbarında bulunulmadıkça sözleşmenin birer yıllık
süreler halinde aynı şartlarda kendiliğinden uzayacağı ifade edilmektedir.
Sözleşme’den beklenen faydaların elde edilmesi ve ilgili pazarlardaki değişimin
18-40/641-312
12/12
gözlenmesi açısından bireysel muafiyet süresinin beş yıl ile sınırlandırılmasının uygun
olacağı kanaatine varılmıştır.
H. SONUÇ
(55) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre,
- Vodafone Net İletişim Hizmetleri A.Ş. ile Türksat Uydu Haberleşme Kablo TV ve
İşletme A.Ş. arasında imzalanan Toptan Seviyede Veri Akış Erişimi Hizmeti, TV
Hizmeti ve Destek Hizmetleri Çerçeve Sözleşmesi’nin 4054 sayılı Kanun’un 4.
maddesi kapsamında olduğuna,
- Bununla birlikte söz konusu Sözleşme’ye, 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesinde
sayılan koşulların tümünü sağlaması nedeniyle, 5 yıl süreyle bireysel muafiyet
tanınmasına,
gerekçeli kararın tebliğinden itibaren 60 gün içinde Ankara İdare Mahkemelerinde
yargı yolu açık olmak üzere, OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy