Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2016-4-43
Karar Sayısı : 18-44/698-342
Karar Tarihi : 22.11.2018
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK
Üyeler : Arslan NARİN (İkinci Başkan) Adem BİRCAN, Mehmet AYAN,
Ahmet ALGAN, Hasan Hüseyin ÜNLÜ, Şükran KODALAK
B. RAPORTÖRLER : Dr. Hakan BİLİR, Cüneyd DAL, Nazif IŞIK
C. BAŞVURUDA
BULUNANLAR : - Türkiye Sigorta Reasürans ve Emeklilik Şirketleri Birliği
Temsilcisi: Av. Dr. Oğuzkan GÜZEL
Mustafa Kemal Mah. 2110. Sok. No:17 06530
Çankaya/Ankara
- Metlife Emeklilik ve Hayat A.Ş.
Rüzgarlıbahçe Mah. Kavak Sok. Kavacık Ticaret Merkezi B
Blok No:18 34805 Kavacık Beykoz/İstanbul
- Bankalararası Kart Merkezi A.Ş.
Temsilcisi: Av. Dr. H. Ercüment ERDEM
Valikonağı Cad. Başaran Apt. No:21/1 Nişantaşı
34367 İstanbul
(1) D. DOSYA KONUSU: Bankalararası Kart Merkezi A.Ş. tarafından sunulan kart
verisi saklama hizmetine 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesi kapsamında muafiyet
verilmemesine ilişkin 12.06.2018 tarih ve 18-19/337-167 sayılı Kurul kararının
yeniden değerlendirilmesi talebi.
(2) E. DOSYA EVRELERİ: Rekabet Kurumu (Kurum) kayıtlarına 20.03.2018 tarih ve 2291
sayı ile intikal eden ve Bankalararası Kart Merkezi A.Ş. (BKM) adına yapılan bildirimde,
BKM tarafından sunulan kart verisi saklama hizmetine, Rekabet Kurulunun (Kurul)
23.03.2017 tarih ve 17-11/134-61 sayılı kararı ile 4054 sayılı Rekabetin Korunması
Hakkında Kanun’un (4054 sayılı Kanun) 5. maddesi uyarınca bireysel muafiyet
tanındığı, muafiyet süresinin pazardaki gelişmelerin takibini teminen bir yıl süre ile
sınırlandırıldığı ve bu sürenin 23.03.2018 tarihinde sona ereceği ifade edilmiş, bu
sebeple ilgili Kurul kararı üzerine geliştirilen yeni özellikleri ile söz konusu uygulamaya
4054 sayılı Kanun’un 5. maddesi uyarınca bireysel muafiyet tanınması talep edilmiştir.
(3) Anılan başvuru üzerine hazırlanan muafiyet raporu, Kurulun 12.06.2018 tarihli
toplantısında görüşülmüş ve 18-19/337-167 sayılı karar (Karar) ile;
- “Bankalararası Kart Merkezi A.Ş.'nin kart verisi saklama hizmetinin 4054 sayılı
Kanun’un 4. maddesi kapsamında olduğuna,
- Bankalararası Kart Merkezi A.Ş.'nin kart verisi saklama hizmetine, 4054 sayılı
Kanun’un 5. maddesinin birinci fıkrasında sayılan koşulları sağlamaması
nedeniyle bireysel muafiyet tanınamayacağına,
- 23.03.2017 tarih ve 17-11/134-61 sayılı Kurul kararı ile tanınan ve süresi
23.03.2018 tarihinde sona eren muafiyet ile ilgili Kurum kayıtlarına 20.03.2018
tarih ve 2291 sayı ile intikal eden başvuruya ilişkin olarak;
18-44/698-342
2/12
- Bankalararası Kart Merkezi A.Ş.’nin Rekabet Kurulu kararını
tebellüğünden itibaren 30 gün içinde kart verisi saklama hizmetine son
vereceğini Kuruma bildirmesi gerektiğine, aksi halde hem Bankalararası
Kart Merkezi A.Ş. hem de Bankalararası Kart Merkezi A.Ş.’nin ortakları
olan Akbank T.A.Ş., Finansbank A.Ş., T. Halk Bankası A.Ş., T.C. Ziraat
Bankası A.Ş., T. Garanti Bankası A.Ş., T. İş Bankası A.Ş., T. Vakıflar
Bankası T.A.O., Yapı ve Kredi Bankası A.Ş., ING Bank A.Ş. ve Türk
Ekonomi Bankası A.Ş. hakkında doğrudan soruşturma açılacağına,
- Bankalararası Kart Merkezi A.Ş.’nin, kart verisi saklama hizmetine, bu
hizmeti verdiği teşebbüslerin hizmet alımında aksama yaşamamasını
teminen, Kurul kararını tebellüğ tarihinden itibaren 90 gün içinde son
vererek Kuruma tevsik etmesine
- Bankalararası Kart Merkezi A.Ş. tarafından sunulan kart verisi saklama hizmetinin
pazardaki rekabete olumsuz etkilerinin kaynağı olan Bankalararası Kart Merkezi
A.Ş. ile bankalar arasındaki entegrasyonun, “BKM Express” sistemi kapsamında
tesis edilmesi nedeniyle Rekabet Kurulunun 23.09.2016 tarih ve 16-31/525-236
sayılı kararı ile süresiz muafiyet tanınan “BKM Express” uygulamasının da 4054
sayılı Kanun’un 13. maddesinde yer verilen “Muafiyet ve Menfi Tespit Kararlarının
Geri Alınması” hükmü kapsamında muafiyet şartlarını taşıyıp taşımadığının
yeniden incelenmesi için Bankalararası Kart Merkezi A.Ş. tarafından Kurul
kararının tebellüğünü takip eden 30 gün içerisinde bireysel muafiyet formu
doldurularak yeniden başvuru yapılmasına”
karar verilmiştir.
(4) 18.10.2018 tarih ve 7546 sayı ile Türkiye Sigorta Reasürans ve Emeklilik Şirketleri
Birliği (TSB) tarafından, 30.10.2018 tarih ve 7824 sayı ile BKM tarafından yapılan
başvurularda; bahse konu Kurul kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü
Kanunu’nun (İYUK) 11. maddesi uyarınca yeniden değerlendirilerek değiştirilmesi
talebinde bulunulmuştur. Metlife Emeklilik ve Hayat A.Ş. (METLIFE) tarafından
gönderilen 24.10.2018 tarih ve 7724 sayılı yazıda ise, Kurul kararının sonuç fıkrasında
yer alan 90 günlük sürenin uzatılması talep edilmiştir. Bu bakımdan, söz konusu
başvuru da İYUK’un 11. maddesi kapsamında ele alınarak incelenmiştir. İlave olarak
T.C. Hazine ve Maliye Bakanlığı Sigortacılık Genel Müdürlüğü (SGM) tarafından
gönderilen 13.11.2018 tarih ve 8232 sayılı yazıda Karar’a ilişkin TSB tarafından
kendilerine gönderilen yazıya yer verilmiş ve Karar kapsamında yapılacak
değerlendirmelerde söz konusu yazıda yer verilen hususların dikkate alınmasının
faydalı olacağı ifade edilmiştir.
(5) İlgili başvurular üzerine düzenlenen 15.11.2018 tarih ve 2016-4-43/BN-2 sayılı Bilgi
Notu görüşülerek karara bağlanmıştır.
(6) F. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili Bilgi Notu’nda; 12.06.2018 tarih ve 18-19/337-167
sayılı kararın kaldırılmasına, geri alınmasına, değiştirilmesine veya yeni bir işlem tesis
edilmesine yer olmadığı ifade edilmiştir.
G. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
G.1. Başvurular
(7) TSB tarafından yapılan başvuruda özetle;
- Kurulun BKM tarafından sunulan kart saklama hizmetine 4054 sayılı Kanun'un
5. maddesi uyarınca bireysel muafiyet verilemeyeceğine yönelik 12.06.2018
18-44/698-342
3/12
tarih ve 18-19/337-167 sayılı kararının TSB üyesi sigorta şirketlerini ve sigorta
sektörünün işleyişini etkileyen önemli bir karar olduğu,
- Bu süreçte bazı teşebbüslerden bilgi ve görüş talebinde bulunulmasına rağmen
sistemin en büyük kullanıcılarından olan sigorta şirketleri ile TSB’den herhangi
bir görüş alınmadığı,
- Karar’da yer verilen ve hizmetin sunulmasında etkinlik sağlanmadığı, bu sebeple
tüketici yararının oluşmadığına ilişkin değerlendirmelere katılmadıkları,
- Kurul tarafından tanınan muafiyetler çerçevesinde faaliyete giren sisteme TSB
üyesi birçok teşebbüsün dahil olduğu, sisteme dahil olma sürecinde her bir
teşebbüs tarafından yaklaşık 6-12 ay arası süre kullanıldığı ve 100.000-200.000
ABD Doları yatırım maliyetine katlanıldığı,
- Başvuru tarihi itibarıyla sistemi kullanan 15 entegrasyon sürecinde olan 8 sigorta
teşebbüsünün olduğu,
- Sigorta sektöründe prim tahsilatlarının yaklaşık %80'inin kredi kartları ile
gerçekleştirildiği ve bu nedenle sektörde fraud (sahtecilik) ve bilgi güvenliği
risklerine özel önem gösterilmesi gerektiği,
- BKM tarafından sunulan kart saklama hizmetinde kart bilgilerinin tamamının
alınmadan işlem yapılabilmesinin mümkün olmasından ötürü kart güvenliğine
ilişkin risklerin büyük ölçüde ortadan kalktığı,
- BKM dışındaki kart saklama hizmeti sunan teşebbüslerin; güvenlik riskini
ortadan kaldıracak teknik yeterliliklere sahip olmamaları, kart bilgilerinin
tamamını alarak işlem yapıyor olmaları, son kullanma tarihini otomatik
güncelleyememeleri, talep edilen hizmet bedellerinin yüksek olması gibi
sebeplerle sigorta teşebbüslerince tercih edilmediği,
- Kart numarasının ilk 6 ve son 4 hanesi ile Türkiye Cumhuriyeti kimlik
numarasının alınarak bu bilgilerin şifrelenerek saklanmasına ilişkin sistem alt
yapısının bir yılı aşkın bir sürede kurulduğu,
- Benzer şekilde BKM Ekspress uygulaması ile ödeme geçidi olarak anılan 3-d
security ödeme çözümünün altyapısının sağlanması için harcanan sürenin de
bir yılı aştığı,
- BKM tarafından kartlı ödemelere ilişkin sunulan hizmetlerin sona ermesi
durumunda sigorta sektörünün toplam tahsilatının %80’ini oluşturan kredi kartları
tahsilatının yapılamayacağı,
- Yine bu hizmete son verilmesi durumunda kredi kartları ile tahsilat yapılarının
tümünün BKM entegrasyonuna göre dizayn edilmiş olduğundan tahsilat
konusunda sigorta şirketleri ile bankalar ve diğer partnerler arasında yapılan tüm
entegrasyonların işlevsiz hale geleceği,
- Rekabet Kurulu tarafından verilen kararda, karar sonucu oluşabilecek geçiş
dönemleri ve maliyetlerine ilişkin değerlendirmelerin eksik yapıldığı bu sürecin
teşebbüslerin iç işleyişindeki prosedürler nedeniyle uzayabileceği,
- Diğer ödeme çözümü sunan kuruluşlar aracılığıyla ya da direkt bankalar ile
entegrasyon sağlanması için ise altyapı değişikliğine gidilmesinin gerektiği bu
sürecin de iki yıldan az sürmeyeceği,
18-44/698-342
4/12
- Kart bilgilerinin tamamını alarak işlem yapmaya başlanması halinde sigorta
şirketlerinin PCI-DSS uyumunu sağlaması gerektiği bunun da teşebbüslere ilave
bir maliyet yükleyeceği,
- BKM tahsilat entegrasyonu sonlandırıldığında tahsilatı BKM entegrasyonu
üzerinden gerçekleştirilmiş olan bir poliçenin iptal edilmesi durumunda bu iptale
ilişkin iade ödemelerinin gerçekleştirilemeyeceği söz konusu iadelerin
yapılabilmesi için sistemin en az iki yıl daha devam etmesi gerektiği,
- Kararda yer alan ve BKM tarafından sunulan hizmette etkinliğin entegrasyon
sisteminden kaynaklandığı, bu hizmetin bankaların ortak olduğu teşebbüs birliği
niteliğinde olan BKM tarafından sunulmasının ayrıca bir etkinlik doğurmadığının
vurgulandığı ancak gerçek durumun bunun aksi yönünde olduğu,
- Rekabet Hukuku bakımından oluşan ana sorunun, bankalarca BKM’ye tanınan
entegrasyon imkanının diğer teşebbüslere tanınmaması olduğu, bu durum söz
konusu ise bankalarca bu entegrasyonun aynı teknik güvenlik standartlarını
sağlayan tüm teşebbüslere açmasına yönelik koşullu muafiyet getirilmesi
hususunun Rekabet Kurulunun yetkisinde olduğu
hususları ifade edilmiş ve
- Karar’ın İYUK’un 11. maddesi kapsamında yeniden değerlendirilmesi,
- BKM tarafından sunulan hizmetin rekabetçi endişeler giderilene kadar yeni
müşteri alımına kapatılması, ancak var olan müşteriler ile oluşan
entegrasyondan dönüş maliyetleri ve etkinlik kazanımlarının sona ermemesini
teminen sadece var olan müşterilere yönelik olarak süresiz devam ettirilmesi,
- Muafiyetin tüm sektörler için tanınması mümkün değilse süresiz muafiyetin en
azından sigorta sektörüne yönelik olarak sektörel bazda tanınması,
- Bankalar tarafından bahse konu entegrasyonun diğer teşebbüslere de
sağlanarak muafiyetin devam ettirilmesi,
- Yukarıdaki öncülde yer verilen önerinin kabul görmemesi durumunda BKM'nin
hizmetin toptan sağlayıcısı olarak konumlandırılması ve bu hizmeti tüm
perakende sunuculara ücretsiz olarak veya belirlenecek minimum maliyet ile
sunması yönünde zikredilen hizmete koşullu muafiyet tanınması,1
- BKM tarafından sunulan hizmete son verilecekse hizmetin sona erdirilmesine
ilişkin verilen 3 aylık sürenin hizmet entegrasyonunu tamamlamış teşebbüslere
yönelik olarak en az bir yıl uzatılması
taleplerinde bulunulmuştur.
(8) METLIFE tarafından yapılan başvuruda;
- BKM ile METLIFE arasında 04.04.2016 tarihinde Kredi Kartı Saklama
Sözleşmesi’nin imzalandığı ve entegrasyon sürecinin tam anlamıyla 01.01.2017
tarihinde tamamlanarak hizmet alımına başlandığı,
- Sözleşme imza tarihi ile entegrasyonun tamamlanması arasındaki süreçte
önemli ölçüde zaman, personel ve maddi maliyetlere katlanıldığı,
1 TSB temsilcisi tarafından gönderilen yazıda söz konusu talebe ilişkin olarak BKM’nin toptan hizmet
sağlayıcısı olarak faaliyet göstermesi durumunda bu hizmeti sunacak aracı teşebbüslerin de, eşit ve aynı
şartlar ile alacakları bu hizmete kendi katma değerlerini de ekleyerek bu hizmeti piyasada rekabet halinde
sunabilecekleri, bu durumun da sektörün gelişmesine katkı sağlayacağı vurgulanmıştır.
18-44/698-342
5/12
- Uluslararası bir şirket olarak küresel anlamda kredi kartlarının güvenliğinin
sağlanması için ciddi yaptırımlara tabi oldukları bu yüzden kredi kartlarının
güvenliğinin kendileri için çok önem arz ettiği,
- Yeni bir kart saklama kuruluşuyla anlaşılmasının yeni kaynak oluşturulması, yeni
düzenlemeler yapılması ve iş süreçlerinin baştan ele alınmasını gerektireceği,
- Kurul kararının ek süre tanınmadan uygulanması durumunda tahsilat
yapamayacak ve hizmet veremeyecek hale gelecekleri, bu durumun sadece
kendilerine değil bütün sigorta ve bireysel emeklilik sistemine zarar vereceği,
- Başka bir kart saklama kuruluşuyla anlaşılması durumunda hizmet alımının Mart
2019’dan önce başlayamayacağı
belirtilmiş ve yeni bir kart saklama kuruluşundan hizmet alımına başlanabilmesi için
gerekli olan süreye ilişkin analiz sunularak BKM tarafından verilen hizmetin Mart 2019
tarihine kadar devam etmesi talebinde bulunulmuştur.
(9) BKM tarafından yapılan başvuruda;
- BKM kart saklama hizmetinin aniden durması halinde hizmet alan kuruluşların
tahsilatlarının da duracağı,
- Hizmet alan kuruluşların iş sürekliliğinin devamı için veri transferi, PCI DSS Veri
Standardı’na uyum ve kart saklama hizmeti sunan kuruluşlarla anlaşma gibi idari
ve teknik ihtiyaçların tamamlanması gerektiği bunun için de uzun bir süreye
ihtiyaç duyulduğu,
- İş sürekliliği gözetilmeden hizmetin aniden durdurulmasının kart güvenliği
riskleri, cezai yaptırımlar ve tahsilatların durması gibi telafisi mümkün olmayan
zararlara yol açacağı,
- Teknik ihtiyaçlar ve telafisi mümkün olmayan zararlar nedeniyle en iyi çözümün
BKM kart saklama hizmetlerinin planlı bir şekilde tasfiye edilmesi olduğu, telafisi
mümkün olmayan zararların yaşanmamasını teminen hizmet süresinin
uzatılmasının gerekli olduğu,
- BKM kart saklama çözümünün sigorta şirketlerinin bilgi güvenliği ve kart
bilgilerinin güncelliğini sağlayabilme endişelerini gidermek üzere geliştirildiği ve
bu hizmette kullanılan altyapının BKM tarafından geliştirilen patente konu bir
teknoloji olup bankalar tarafından BKM'ye sağlanan bir özellik olmadığı,
- BKM altyapısının pazarda vazgeçilmez nitelikte olmadığı, pazardaki diğer
teşebbüslerin kendi fikri mülkiyetine konu olan farklı entegrasyonlar kullandıkları
ayrıca kart çıkaran kuruluşlarla özel bir entegrasyona dayanmayan iş
modellerinin de mevcut olduğu,
- BKM kart saklama hizmetinin sigortacılık sektöründen gelen talepler
doğrultusunda şekillendirilmesinden dolayı sadece sigorta sektöründe
yaygınlaştığı ve diğer sektörlerden talep görmediği,
- BKM'nin geliştirdiği kart saklama hizmetinin sigorta sektörünün ihtiyaçlarını
karşılayan bir yenilik olsa da pazardaki tek kart saklama yöntemi olmadığı,
alınan kart verisi ve doğrulama metodu bakımından farklı kart saklama
yöntemlerinin mevcut olduğu,
18-44/698-342
6/12
- BKM'ye sigorta sektörü için sağlanan bir senelik muafiyetin tüm sektörler için
geçerli olması durumunda diğer teşebbüslerin pazardan dışlanma riskiyle
karşılaşacaklarına yönelik çıkarımın gerçeği yansıtmadığı,
- BKM’nin geliştirdiği teknolojiyi pazarda hizmet sunan diğer kuruluşlara da açmak
için altyapı sağlama modelini önerdiği, kart saklama altyapısının kart saklama
hizmeti sunan diğer kuruluşlara açılması sayesinde pazara girişlerin
kolaylaşacağı ve pazardaki küçük oyuncuların rekabet etme gücünün artacağı,
- Bununla birlikte BKM'nin hassas kart verilerinin güvenliği nedeniyle, katma
değerli kart saklama hizmetine yönelik ayrıştırılmış bir altyapı paylaşımında
bulunmasının mümkün olmadığı,
- BKM'nin sunduğu kart saklama hizmetinin niteliklerine sahip bir kart saklama
yönteminin ödeme kuruluşları veya bankalar tarafından da sunulabilmesinin
teorik olarak mümkün ancak pratikte oldukça zor olacağı, zira böyle bir sistemin
ancak merkezi entegrasyon yapısı sayesinde ekonomik ve verimli olabileceği,
- BKM sistemine benzer bir yapının bu hizmeti sunan diğer kuruluşlar tarafından
da kurulması için kart saklama hizmeti sunacak kuruluş veya bankanın kart ihraç
eden her bir banka ile entegrasyon kurmasının gerekli olduğu bunun da uzun bir
zaman ve yüksek tutarlı maliyetler gerektireceği,
- Avrupa Birliği pazarındaki sonuçlarının dahi tartışmalı olduğu Payment Services
Directive 2'nin Türkiye'de gerekli mevzuat altyapısı olmadan uygulanmasının
pazardaki rekabetin gelişimini olumsuz etkileyeceği,
- BKM kart saklama hizmetinin sonlandırılmasının bu hizmetin sağladığı etkinlik
artışlarından pazarın mahrum kalması sonucunu doğuracağı, söz konusu
hizmetin pazarda yarattığı etkinliklerin devamlılığının sağlanmasıyla birlikte
Kurul tarafından öngörülen rekabetçi endişelerin de giderilmesi adına BKM
tarafından yeni bir iş modelinin geliştirildiği,
- Yeni iş modeli kapsamında BKM’nin kart saklama hizmetini perakende olarak
doğrudan işyerlerine sunmayı sona erdirerek yalnızca diğer kart saklama
kuruluşlarına bu hizmetin üçüncü kişilere sunumu için altyapı temin edeceği,
- BKM’den alt yapı hizmeti alacak kart saklama kuruluşlarına; kart kayıt servisi
(Token alma), ödeme servisi, işlem sorgulama hizmeti, raporlama ile iptal ve
iade servisi sunulacağı, talepte bulunan kuruluşlara kart hamilini doğrulamak
amacıyla ilave olarak SMS ile doğrulama fonksiyonunun da sunulacağı,
- Hizmet alacakların seçiminde adil ve şeffaf davranılacağı ancak güvenlik
endişelerinin giderilmesi adına bu kuruluşların bazı özelliklere haiz olmalarının
gerekeceği,
- Hizmet alacakların BKM'den temin edecekleri altyapıyı işyerlerine
sunabilecekleri gibi kendi geliştirecekleri ve doğrudan son kullanıcı birey veya
ticari kuruluşlara sunacakları ürünler için kullanabilecekleri,
- Hizmet alacaklara makul ve eşit fiyatlama prensipleri ile belirlenmiş ücret
tarifelerinin uygulanacağı,
- BKM kart saklama altyapısı ile birlikte hizmet alacakların ölçek ekonomileri
sayesinde maliyet tasarrufu sağlayacakları, ilave olarak da BKM'nin katma
değerli fonksiyonları ile müşteri memnuniyetini artırabilecekleri,
18-44/698-342
7/12
- BKM tarafından kart saklama hizmeti altyapısının sunulmasının kartlı ödemelerin
yaygınlaşmasını teşvik ederek ekonominin kayıt altına alınmasına imkan
sağlamak suretiyle kartlı ödeme sistemleri pazarında da olumlu sonuçlar
yaratabileceği,
- BKM kart saklama altyapı hizmetinin pazara girişleri kolaylaştırarak hizmet
sağlayıcı sayısını arttıracağı ve bu hizmeti alan kuruluşların maliyetini
azaltacağı, ortaya çıkacak bu gelişmeden tüketicilerin de avantaj sağlayacağı,
- BKM kart saklama altyapı hizmeti ile ilgili piyasanın önemli bir bölümünde
rekabetin ortadan kalkmadığı zira BKM tarafından getirilen çözümün pazardaki
tek kart saklama yöntemi olmadığı, kart saklama hizmeti için alınan kart verisi ve
doğrulama metodu bakımından farklı sektörlerde kabul görmüş farklı kart
saklama yöntemlerinin mevcut olduğu,
- Türkiye’de kart saklama pazarının büyümekte olduğu ve pazarda halen küresel
ölçekte hizmet sunan firmaların yanı sıra yeni küresel firmaların da Türkiye
pazarına giriş hazırlığında olduğu,
ifade edilmiş ve
- Kurul kararının BKM'nin önerdiği yeni iş modeli çerçevesinde BKM “Kart
Saklama Altyapı Hizmeti”ne bireysel muafiyet tanınacak şekilde değiştirilerek
yeniden tesis edilmesi yahut,
- Kurul kararında öngörülen BKM kart saklama hizmetine son verilmesine ilişkin
90 günlük sürenin kaldırılarak yerine BKM tarafından önerilen tasfiye planının
onaylanması2,
taleplerinde bulunulmuştur.
(10) SGM tarafından gönderilen yazıda;
- BKM kart saklama hizmetine muafiyet tanınmamasına ilişkin Karar’ın gözetim ve
denetimleri altında faaliyetlerini yürüten sigorta ve bireysel emeklilik şirketlerini
önemli ölçüde etkilediği,
- Konuya ilişkin TSB tarafından kendilerine yazı iletildiği ve bu yazıda; sektörün
toplam tahsilatının büyük kısmının kredi kartı ile gerçekleştirildiği, BKM
hizmetinin kart güvenliği açıklarını büyük ölçüde azalttığı, sigorta şirketlerince
BKM ile çalışılması için önemli ölçüde yatırım yapıldığı ve bu şirketlerin başka
bir kart saklama kuruluşuyla anlaşarak tahsilat yapabilir aşamaya gelmeleri için
Kurul tarafından verilen sürenin yeterli olmadığına ilişkin hususların
vurgulandığı,
- Sigorta şirketlerinin tahsilat sorunu yaşamalarının sigorta sektörüne zarar
vereceği
2 Önerilen tasfiye planının;
- BKM'nin kart saklama hizmeti sunmak üzere yeni işyerleri ile sözleşme imzalamaması,
- BKM'nin işyerleri ile mevcut sözleşmelerini yenileme döneminde yenilenmeyecek şekilde sona
erdirmesi,
- Sona erme sonrasında işyerinin ikame hizmetleri temin etmesi için ihtiyaçlarına göre
belirleyeceği ve altı (6) ayı aşmayacak bir süre boyunca BKM'nin kart saklama hizmeti vermeye
devam etmesi
olduğu belirtilmiştir
18-44/698-342
8/12
belirtilmiş ve Kurul tarafından yapılacak değerlendirmelerde bu hususların göz önünde
bulundurulması talebinde bulunulmuştur.
G.2. Değerlendirme
(11) İYUK’un “Üst makamlara başvurma” başlıklı 11. maddesinde, bir idari işleme karşı
ilgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılmasının, geri
alınmasının, değiştirilmesinin veya yeni bir işlem yapılmasının üst makamdan, üst
makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde
istenebileceği hükmü yer almaktadır. Bu bakımdan Kurulun almış olduğu karara karşı
TSB, METLIFE ve BKM tarafından yapılan kararın yeniden değerlendirilmesine yönelik
talebin, hem İYUK’un hem de 4054 sayılı Kanun’un ilgili maddeleri uyarınca
değerlendirilmesi gerekmektedir.
(12) İYUK’un 11. maddesi kapsamında bir başvuruda bulunulabilmesi için aranan şartlardan
ilki, başvurunun süresinde yapılmış olmasıdır. Anılan madde kapsamında bir
başvuruda bulunulabilmesi için başvurunun idari dava açma süresi içinde yapılması
gerekmekte olup, idari yargıda başvuru süresi Danıştay ve idare mahkemelerinde 60
gün olarak belirlenmiştir. Kurul kararı Kurum internet sitesinde 10.09.2018 tarihinde
yayımlanmıştır. TSB’nin başvurusunun 18.10.2018, METLIFE’ın başvurusunun
24.10.2018 tarihinde Kurum kayıtlarına intikal etmesi nedeniyle söz konusu
başvuruların süresi içinde yapıldığı anlaşılmıştır. BKM açısından bakıldığında; ilgili
Kurul kararı BKM’ye 05.09.2018 tarihinde tebliğ edilmiş, BKM tarafından İYUK’un 11.
maddesi kapsamında yapılan başvuru 30.10.2018 tarihinde anılan maddede belirtilen
süre içinde yapılmıştır.
(13) İYUK’un 11. maddesi kapsamında yapılacak başvuru için aranan diğer bir şart ise
başvuru sahibinin madde lafzında yer verilen “ilgililer”den biri olması gerekliliğidir. İdari
yargılamada “ilgililer” kavramı geniş olarak yorumlanmakta olup, mevcut veya
potansiyel menfaatleri ihlal edilen3 gerçek veya tüzel kişiler “ilgili” olarak başvuruda
bulunabilmektedir.
(14) TSB 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu’nun 24. maddesi uyarınca ve sigorta sektöründe
faaliyet gösteren teşebbüslerin üye olmak zorunda olduğu, kamu kurumu niteliğinde bir
meslek kuruluşudur. Çeşitli Rekabet Kurulu kararlarında teşebbüs birliği niteliğinde
olduğu değerlendirilen TSB sigortacılık sektörünün hak ve menfaatlerini gözeterek
sektörün gelişimine katkı sağlama amacını taşımaktadır. BKM tarafından sunulan kart
saklama hizmeti incelendiğinde, bu hizmetin en büyük alıcısının sigorta şirketleri olduğu
görülmektedir. Bu kapsamda sigorta şirketleri tarafından yoğun olarak kullanılan söz
konusu hizmete ilişkin Kurul tarafından verilen kararlar, doğrudan bu şirketleri dolaylı
olarak da bu şirketlerin meslek birliği olan TSB’yi ilgilendirdiğinden, TSB’nin İYUK’un
11. maddesi uyarınca başvuru hakkına sahip olduğu anlaşılmaktadır.
(15) METLIFE’ın hâlihazırda BKM’den bu hizmeti aldığı ve söz konusu hizmetin sona
ermesinden etkileneceği dikkate alındığında, METLIFE’ın da anılan madde
kapsamında ilgili olduğu kanaatine ulaşılmıştır. BKM’nin ise dosya konusu hizmeti
sunan ve Kurula muafiyet başvurusunda bulunan taraf olması nedeniyle İYUK’un 11.
maddesi uyarınca başvuru hakkı olduğu muhakkaktır.
3 Menfaat ihlali kavramı, hak ihlali kavramından daha geniş bir anlamı ifade etmektedir. İdari yargıda
dava açma ehliyetinde aranan menfaat ihlali, davacının dava konusu yaptığı işlemle arasında
kurulabilecek minimum düzeyde de olsa, ilgiyi, alakayı ifade etmektedir. İptali talep edilen bir işlemden
dolayı, doğrudan bir hak kaybı olmamasına rağmen, eğer kişinin dolaylı olarak etkilenmesi söz konusu
olacaksa ve bu onun menfaatini etkileyecekse, kişinin idari yargıda dava açmasında ehliyeti tamdır.
18-44/698-342
9/12
(16) İYUK kapsamında usule uygun olarak yapıldığı tespit edilen başvurular 4054 sayılı
Kanun kapsamında incelenmiştir. 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi kapsamında
yasaklanan anlaşma ve uygulamalara muafiyet tanınabilmesi için 5. maddede yer alan
bütün şartların sağlanması gerekmekte, bu şartlardan herhangi birinin sağlanmadığı
durumda anlaşma veya uygulamaya 4. madde hükümlerinin uygulanmasından
muafiyet tanınamamaktadır. Kanun’un 5. maddesi uyarınca aranan şartlar;
“a) Malların üretim veya dağıtımı ile hizmetlerin sunulmasında yeni gelişme ve
iyileşmelerin ya da ekonomik veya teknik gelişmenin sağlanması,
b) Tüketicinin bundan yarar sağlaması,
c) İlgili piyasanın önemli bir bölümünde rekabetin ortadan kalkmaması,
d) Rekabetin (a) ve (b) bentlerindeki amaçların elde edilmesi için zorunlu olandan
fazla sınırlanmaması.”
olarak sayılmıştır.
(17) Karar’da, BKM tarafından sunulan kart saklama hizmetine ilişkin olarak BKM’nin, rakip
konumundaki ortakları/üyelerinin, bankacılık sektöründeki ve bankacılık hizmetlerine
yardımcı nitelikteki ikincil hizmetlerdeki rekabetini etkileyebilecek her türlü iktisadi
faaliyetinin 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesine aykırı olduğu ve söz konusu kart
saklama hizmetine menfi tespit verilmesinin mümkün olmadığı kanaatine varılmıştır.
Kanun’un 5. maddesi kapsamında bireysel muafiyete ilişkin yapılan
değerlendirmelerde;
- Rekabet Kurulunun 23.03.2017 tarih ve 17-11/134-61 sayılı kararı ile tanınan bir
yıllık bireysel muafiyette, BKM’nin “belirli özellikleri haiz” ve “diğer ödeme
kuruluşlarından farklı bir yöntem” ile söz konusu hizmeti vermesinin teknik bir
gelişme olarak kabul edildiği, ancak geçen bir yıllık süreçte söz konusu
“farklılığın”, BKM’nin sağladığı teknik bir gelişmeden ziyade bankaların, rakip
ödeme kuruluşlarına sağlamadığı entegrasyonu BKM’ye sağlamalarından
kaynaklandığının görüldüğü,
- BKM’nin sunduğu hizmete özgü teknik ve ekonomik bir gelişmenin, ancak
bankaların söz konusu hizmeti BKM’ye sunarak diğer ödeme kuruluşlarına
sunmaması halinde ortaya çıktığı, bu durumun ise hem BKM ve ödeme
kuruluşları hem de bankalar ile ödeme kuruluşları arasındaki rekabeti doğrudan
etkilediği,
- 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesi kapsamında bir etkinlik kazanımından
bahsetmek için kart saklama hizmetinin her bir banka tarafından münferiden
sunulması yerine, BKM çatısı altında rakipleriyle ortak bir şekilde sunmasından
doğan bir etkinlik artışının sağlanmasının gerekmekte olduğu yürütülen dosya
kapsamında bu tür bir etkinlik artışının olmadığı,
- 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi kapsamında bir
etkinlik kazanımının olmadığı değerlendirildiğinden, tüketicinin etkinlikten yarar
sağlamasına yönelik aynı fıkranın (b) bendinde yer alan koşulun da
karşılanmadığı,
- BKM’ye tanınan bir yıllık muafiyet sürecinde pazardaki gelişime bakıldığı,
özellikle tekrarlayan ödemelerin alındığı en önemli sektörlerden biri olan sigorta
sektörüne yönelik kart verisi saklama hizmetinde BKM’nin pazarda en önemli
oyuncu olduğu ve gerek bankaların gerekse bu hizmeti sunan diğer kuruluşların
BKM ile rekabet edecek düzeyde faaliyet göstermediğinin görüldüğü ve sigorta
18-44/698-342
10/12
sektörünün tamamına yakınına bu hizmetin BKM tarafından sunulduğunun tespit
edildiği,
- Bankalar tarafından BKM’ye sağlanan entegrasyonun diğer kuruluşlara
sağlanmamasının pazardaki rekabet ortamını olumsuz etkileyerek pazarı BKM
lehine rekabete kapattığı, dolayısıyla 5. maddenin birinci fıkrasının (c)
bendindeki koşulun sağlanmadığı,
- BKM tarafından sunulan kart saklama hizmetinin hem BKM ile diğer kart
saklama kuruluşları hem de diğer kart saklama kuruluşları ile bankalar
arasındaki rekabeti olumsuz etkilediği, ilave olarak bu faaliyetlere ilişkin olarak
bankalar arasındaki rekabetin de zarar gördüğü,
- 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde yer alan,
rekabetin (a) ve (b) bentlerindeki amaçların elde edilmesi için zorunlu olandan
fazla sınırlanmaması şeklindeki şartın gerçekleşmesi için öncelikle aynı fıkranın
(a) ve (b) bentlerinin karşılanmasının gerektiği, yürütülen dosya kapsamında (a)
ve (b) bentlerindeki şartların karşılanmadığının tespit edilmiş olması nedeniyle,
5. maddenin birinci fıkrasının (d) bendinde yer alan şartın da karşılanmasının
mümkün olmadığı
tespitleri yapılmış ve sonuç olarak bir yıllık süreçte pazarda gözlemlenen gelişmeler,
BKM ile bankaların mevcut ilişkileri, pazardaki diğer oyuncuların konumları, pazarın
yapısı ile pazardaki mevcut ve potansiyel rekabete ilişkin öngörüler vb. hususların
birlikte değerlendirilmesi neticesinde BKM kart verisi saklama hizmetinin, 4054 sayılı
Kanun’un 5. maddesinde yer alan muafiyet koşullarını karşılamadığı ve bu nedenle
anılan uygulamaya muafiyet tanınmasının mümkün olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
(18) BKM tarafından sunulan kart verisi saklama hizmetine, Kurulun 23.03.2017 tarih ve 17-
11/134-61 sayılı kararı ile 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesi uyarınca bireysel muafiyet
tanınmış, muafiyet süresi pazardaki gelişmelerin takibini teminen bir yıl süre ile
sınırlandırılmıştır. Muafiyet süresinin bir yıl olarak sınırlandırılmasında sektörün yeni
gelişen bir yapıda olması ve bankaların BKM’nin kart saklama hizmetinin sunumunda
BKM’yi öne çıkarıcı ve diğer kuruluşların faaliyetlerini ise zorlaştırıcı uygulamalar
geliştirmesi tehlikesinin bulunması önemli etmenler olarak görülmüştür.
(19) BKM’ye tanınan bir yıllık muafiyet sürecinde pazardaki gelişime bakılmış ve özellikle
tekrarlayan ödemelerin alındığı en önemli sektörlerden biri olan sigorta sektörüne
yönelik kart verisi saklama hizmetinde BKM’nin pazarda en önemli oyuncu olduğu ve
gerek bankaların gerekse bu hizmeti sunan diğer teşebbüslerin bu alanda BKM ile
rekabet edecek düzeyde faaliyet göstermediği değerlendirilmiş ve bunun neticesinde
de kart verisi saklama hizmetinde pazarın önemli bir bölümünün rekabete kapandığı
sonucuna ulaşılmıştır. Nitekim, BKM ve sigorta sektörü temsilcileriyle yapılan
görüşmelerde ifade edilen kart saklama hizmeti alan 16 sigorta şirketinden 15’inin bu
hizmeti BKM’den aldığına yönelik bilgi de Karar’da yer verilen değerlendirmeleri
doğrulamaktadır.
(20) BKM, yatay seviyede birbirine rakip konumda bulunan bankaların bir araya gelerek
oluşturdukları bir ortak girişim/anlaşma yapısını haizdir. Bu anlamda BKM’nin
bankacılık/finansal hizmetler/ödeme hizmetleri gibi konularda ki faaliyetleri Kurul iznine
tabidir. Kart saklama hizmeti özelinde bakıldığında ise bu hizmeti her bir bankanın kendi
bünyesinde oluşturup geliştirmesi ya da bankaların birbirlerinden bağımsız olarak dış
servis sağlayıcılar ile anlaşıp (outsource) müşterilere sunması mümkün iken, söz
konusu hizmetin teşebbüs birliği niteliğinde BKM çatısı altında verilmesi, pazardaki
rekabetin olumsuz etkilenmesine yol açmaktadır. Yine Karar’da 4054 sayılı Kanun’un
18-44/698-342
11/12
5. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi kapsamında yapılan değerlendirmelerde
BKM’nin sunduğu kart verisi saklama hizmetinin pazarda gösterebileceği etkinlik
artışlarına ilişkin olarak bu etkinliklerin bir kısmının esasen BKM’nin bankalarla kurduğu
entegrasyondan ve dikey ilişkiden, bir kısmının da kart saklama hizmetinin doğasından
kaynaklanan ve sadece BKM’nin değil, pazardaki diğer teşebbüslerin de sunduğu kart
saklama hizmetinin bir sonucu olarak ortaya çıkan etkinlik kazanımları olduğu vurgusu
yapılmış ve söz konusu hizmetin bankalar tarafından ayrı ayrı sunulması yerine BKM
çatısı altında sunulmasında bir etkinlik kazanımının olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
(21) TSB, METLIFE ve BKM tarafından yapılan başvurularda BKM tarafından sunulan
hizmetin sonlandırılmasına ilişkin olarak tanınan 90 günlük sürenin yetersiz olduğu,
sigorta kuruluşları ile BKM arasında kurulacak entegrasyon için önemli maliyetlere
katlanıldığı ve BKM tarafından sunulan hizmetin sona ermesi durumunda tahsilatların
sona ereceğine yönelik iddialarda bulunulduğu görülmektedir. Kurul tarafından BKM’ye
verilen muafiyet bir yıl süre ile sınırlandırılmış olmasına rağmen halihazırdaki itirazın
temel gerekçeleri bu durumla uyuşmamaktadır. Bir yıllık süre ile tanınan muafiyete
rağmen başvurularda belirtildiği gibi yatırımların yapılması ve kartlı tahsilat işlemlerinin
neredeyse tamamen BKM hizmetine bağımlı hale getirilmesinin basiretli bir tacirden
beklenmeyeceği muhakkaktır.
(22) BKM tarafından sunulan kart saklama hizmetine menfi tespit belgesi verilemeyeceği ve
bireysel muafiyet tanınamayacağına ilişkin Kurul kararının kısa karar versiyonu
13.06.2018 tarih ve 7626 sayılı yazı ile BKM temsilcisine tebliğ edilmiş ve yazıda Kurul
kararının (gerekçeli karar) tebellüğünden itibaren 90 gün içinde kart saklama hizmetine
son vererek Kuruma tevsik edilmesi gerektiği belirtilmiştir. Gerekçeli karar ise BKM
temsilcisi tarafından 05.09.2018 tarihinde tebellüğ edilmiş olup, hizmete son verilerek
Kuruma tevsik edilmesine ilişkin BKM’ye tanınan 90 günlük süre bu tarihten itibaren
işlemeye başlamıştır. Bu kapsamda, hizmeti verdiği teşebbüslerin hizmet alımında
aksama yaşamamasını teminen BKM’ye verilen süre dolaylı olarak 174 güne
yükselmiştir.
(23) Kart saklama hizmeti alan teşebbüsün hizmet sağlayıcısını değiştirmesi için ne kadar
süre gerektiğine ilişkin gerek yapılan araştırmalar gerekse kart saklama hizmeti sunan
diğer teşebbüslerle yapılan görüşmeler neticesinde BKM’ye verilen sürenin oldukça
yeterli olduğu tespit edilmiştir. Nitekim sektör paydaşları ile yapılan görüşmelerde, BKM
tarafından saklanan kart bilgilerinin güvenli bir şekilde yeni bir hizmet sağlayıcısı
teşebbüse aktarılması için gereken teknik sürenin yaklaşık üç hafta olduğu bilgisine
ulaşılmıştır. Bu bakımdan, Kurul kararı sonrasında BKM’nin sunduğu hizmeti
sonlandırması için 174 günlük süreye sahip olduğu tespit edildiğinden, BKM’nin ihmali
davranışları sonucu sigorta şirketlerinin iş akışlarında yaşanabilecek olası
aksaklıkların, BKM ile sigorta şirketleri arasındaki sözleşme hükümleri kapsamında
değerlendirilmesi gerekmektedir. Diğer taraftan, BKM’ye bir önceki Kurul kararında
tanınan muafiyet süresinin bir yıl ile sınırlandırıldığı, dolayısıyla BKM yahut sigorta
şirketlerinin bu hususu gözeterek faaliyetlerini düzenlemeleri gerektiği hususu da
unutulmamalıdır.
(24) BKM ve TSB tarafından yapılan başvurularda yer alan bir diğer konu BKM’nin kart
saklama hizmeti için toptan sağlayıcı olarak konumlandırılarak perakende seviyede
hizmet sunumunu sonlandırmasına ilişkin yeni iş modelidir. Karar’da BKM kart saklama
hizmetinin, talep eden diğer kart saklama kuruluşlarına sunulması noktasında meydana
gelebilecek rekabetçi endişelere yer verilmiştir. Söz konusu endişelere ilişkin; hizmetin
BKM’den alınmasının kart saklama kuruluşlarını BKM’ye bağımlı hale getireceği,
hizmetin ayrıştırılarak değil de toptan olarak sunulacak olmasının kart saklama
18-44/698-342
12/12
kuruluşlarının bu alanlardaki yatırım güdüsünü azaltacağı, hizmet alan kart saklama
kuruluşlarının müşteri bilgileri, anlaşma yaptığı işyeri sayısı gibi ticari açıdan hassas
nitelikteki bilgilerinin BKM ile paylaşılması sonucunu ortaya çıkarabileceği, BKM
sisteminde yaşanacak sorun ve aksaklıkların bütün sisteme zarar verebileceği tespitleri
yapılmıştır.
(25) Yapılan başvurularda yer alan farklılık BKM’nin perakende seviyede hizmet vermeyi
sonlandırarak mezkûr hizmeti sadece toptan sağlayıcı olarak sunacak olmasıdır. Ancak
BKM tarafından perakende seviyede hizmet sunumu sonlandırılsa da yukarıda yer
verilen rekabetçi endişeler geçerliliğini koruyacaktır. Zira bu durumda BKM bahse konu
hizmette kart saklama kuruluşlarına rakip olmaktan çıkacak olsa da dijital cüzdan
hizmetlerinde BKM ile bu kuruluşlar arasındaki rakiplik ilişkisinin devam edeceği
unutulmamalıdır. İlave olarak Karar’da BKM hizmetinin bankalar arası rekabeti olumsuz
etkilediği değerlendirilmiş, hizmetin bankalar tarafından münferiden sunulması yerine
BKM çatısı altında sunulmasında 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesinin birinci fıkrasının
(a) bendi kapsamında bir etkinlik kazanımının ortaya çıkmayacağı tespiti yapılmıştır.
Bu değerlendirme hizmetin toptan sunulup, perakende seviyede verilmemesi
durumunda da geçerli olacaktır. Dolayısıyla, ortaya konan yeni iş modelinin de Kurul
kararının değiştirilmesini gerektirecek nitelikte olmadığı kanaatine varılmıştır.
(26) Bu çerçevede, muafiyet tanınmamasına yönelik Kurul kararından sonraki süreçte, ilgili
kararda yer alan değerlendirmeleri etkileyecek bir değişim yaşanmamış olup, gerek
BKM gerekse diğer taraflarca ortaya konan önerilerin rekabetçi endişeleri gidererek
BKM hizmetine muafiyet tanınmasını sağlayacak mahiyette olmadığı
değerlendirilmektedir.
H. SONUÇ
(27) Düzenlenen rapora ve dosya kapsamına göre; yapılan yeniden değerlendirme
sonucunda, 12.06.2018 tarihli ve 18-19/337-167 sayılı Kurul kararının kaldırılmasına,
geri alınmasına, değiştirilmesine veya yeni bir işlem yapılmasına yer olmadığına
gerekçeli kararın tebliğinden itibaren 60 gün içinde Ankara İdare Mahkemelerinde yargı
yolu açık olmak üzere OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy